Sentencia nº 10 de Suprema Corte de Justicia, del 29 de Febrero de 2012.

Fecha de Resolución:29 de Febrero de 2012
Emisor:Tercera Sala
 
CONTENIDO

Fecha: 29/02/2012

Materia: Contencioso-Administrativo

Recurrente(s): Cámara de Diputados

Abogado(s): Dr. E.J.P., L.. S.R., M.V., S.V.T.

Recurrido(s): A.A.P.V.

Abogado(s): Dr. R.P.J., L.. Hermes Guerrero Báez

Intrviniente(s): S.S.M., compartes

Abogado(s): L.. A.M..

D., Patria y Libertad

República Dominicana

En Nombre de la República, la Tercera Sala de lo Laboral, Tierras, Contencioso-Administrativo y Contencioso-Tributario de la Suprema Corte de Justicia, dicta en audiencia pública la siguiente sentencia:

Sobre el recurso de casación interpuesto por la Cámara de Diputados de la República Dominicana, órgano legislativo del Estado Dominicano, representada por su presidente L.. A.M., contra la sentencia dictada en sus atribuciones de amparo por la Segunda Sala del Tribunal Superior Administrativo el 1° de septiembre de 2010, cuyo dispositivo se copia más adelante;

Oído al alguacil de turno en la lectura del rol;

Oído en la lectura de sus conclusiones al Lic. M.V.J. y S.V.T., por sí y por el Dr. E.J.P., abogado de la recurrente Cámara de Diputados de la República Dominicana, y el Lic. A.M. en representación de los intervientes S.S.M. y compartes;

Oído el dictamen del Magistrado Procurador General de la República;

Visto el memorial de casación depositado en la Secretaría de la Suprema Corte de Justicia el 16 de septiembre de 2010, suscrito por el Dr. E.J.P. y el Lic. S.R., con Cédulas de Identidad y Electoral núms. 001-0095567-3 y 031-0107292-8, respectivamente, abogados de la recurrente, mediante el cual proponen el medio que se indica más adelante;

Visto el escrito de intervención voluntaria, depositado en la Secretaría de la Suprema Corte de Justicia el 23 de septiembre de 2010, suscrito por el Lic. A.J.M., abogado de los intervinientes voluntarios;

Visto el memorial de defensa depositado en la Secretaría de la Suprema Corte de Justicia el 28 de septiembre de 2010, suscrito por el Dr. R.P.J. y L.. H.G.B., con Cédulas de Identidad y Electoral núms. 001-0141965-3 y 001-1368271-0, respectivamente, abogados del recurrido A.A.P.V.;

Vista la Resolución núm. 2510-211, dictada por la Suprema Corte de Justicia el 19 de julio de 2011, mediante la cual ordena que la demanda en intervención se una a la demanda principal;

Vista la Ley núm. 25 de 1991, modificada por la Ley núm. 156 de 1997, y los artículos 1, 20 y 65 de la Ley sobre Procedimiento de Casación;

La CORTE, en audiencia pública del 11 de enero de 2012, estando presentes los Jueces: M.R.H.C., P.; S.I.H.M., R.C.P.A. y E.H.M., asistidos de la Secretaria General y después de haber deliberado los jueces signatarios de este fallo;

Considerando, que en la sentencia impugnada y en los documentos a que ella se refiere, consta lo siguiente: a) que en fecha 15 de diciembre de 2009, A.A.P.V., le solicitó al Director de Recursos Humanos de la Cámara de Diputados, vía la Oficina de Acceso a la Información, copias certificadas de la nómina de la Cámara de Diputados; b) que en fecha 22 de diciembre de 2009, la Oficina de Acceso a la Información de la Cámara de Diputados, le remitió una comunicación al solicitante donde le remitía los datos contenidos en dicha nómina relativos a posición, salario devengado, direcciones, departamentos y unidades de esta institución, cantidad de funcionarios y empleados y el total bruto del gasto en que se incurre en dicha institución; manifestándole además que la lista que le estaba entregando no incluía los nombres, números de cédulas de identidad y electoral, direcciones residenciales y números telefónicos residenciales, entre otros, debido a que estos constituyen datos personales información confidencial cuya divulgación solamente es posible si los titulares de los mismos autorizan a ello; c) que por considerar incompleta esta información, el señor A.A.P.V., interpuso acción de amparo ante el Tribunal a-quo en fecha 12 de enero de 2010; d) que en fecha 1° de septiembre de 2010, dicho tribunal dictó la sentencia ahora impugnada, cuyo dispositivo dice lo siguiente: "Primero: Declara bueno y válido en cuanto a la forma la presente acción de amparo interpuesta por el accionante A.A.P.V., en fecha doce (12) del mes de enero del año dos mil diez (2010), por ante éste Tribunal Superior Administrativo, en contra de la decisión emitida por la Cámara de Diputados de la República Dominicana; Segundo: Acoge en cuanto al fondo la presente acción de amparo, interpuesta por el accionante A.A.P.V., en fecha doce (12) del mes de enero del año dos mil diez (2010), por ante éste Tribunal Superior Administrativo, en contra de la Cámara de Diputados de la República Dominicana entregar toda la información relativa a: copia Certificada de la nómina de la Cámara de Diputados, tal y como lo dispone la Ley núm. 200-04 sobre Libre Acceso a la Información Pública, contentiva de nombre, apellidos, cargos y sueldos; Tercero: Condena a la Cámara de Diputados de la República, al pago de un astreinte de Cinco Mil Pesos (RD$5,000.00) diarios, por cada día de retardo en entregar los documentos solicitados, para el cual otorga un plazo de veinte (20) días para el cumplimiento de lo antes ordenado; Cuarto: Declara libre de costas el presente proceso de conformidad con el artículo 30 de la Ley núm. 437-06 sobre Acción de A.; Quinto: Ordena la comunicación por Secretaría de la presente sentencia a la parte accionante señor A.A.P.V. a la Cámara de Diputados de la República Dominicana y al Procurador General Administrativo; Sexto: Ordena que la presente sentencia sea publicada en el Boletín del Tribunal Superior Administrativo";

Considerando, que en su memorial de casación contra la sentencia impugnada la institución recurrente invoca un único medio: Unico: Violación a la Ley núm. 200-04 sobre libre acceso a la información pública y a la Constitución;

Consirando, que en desarrollo de su medio de casación la recurrente alega lo siguiente: "que el Tribunal Superior Administrativo ha violado la Ley núm. 200-04 sobre libre acceso a la información pública, así como también la Constitución de la República, al emitir un fallo divorciado de lo que son los preceptos centrales en materia de información pública, ya que para nadie es un secreto que el derecho a la información solo puede ser modulado sin afectar su naturaleza por reglas constitucionales o disposiciones legales y en ese sentido es la propia ley de libre acceso a la información que establece los parámetros para el ejercicio del derecho a ser informado en armonía con el derecho a la intimidad de las personas sobre las cuales pudiera manejarse información persona; que aunque el artículo 1 de la ley de libre acceso es claro cuando establece el derecho que tiene toda persona a solicitar y recibir información completa, veraz, adecuada y oportuna de cualquier órgano del estado, sin embargo es la misma ley que en su artículo 18 indica que el acceso de modula en la medida en que este afecta derechos privados preponderantes. En ese sentido la propia ley en ese artículo 18 establece que los datos vinculados a la intimidad de las personas se encuentran por encima del interés general; que cuando se hace una solicitud de información sobre personas, en este caso empleados públicos, se está en la posibilidad de afectar la esfera intima de estos, por lo que corresponde poder analizar cada caso conforme la balanza de los intereses que se encuentran en juego; que si observamos la sentencia impugnada, no obstante que el Tribunal Superior Administrativo en uno de los considerandos de su sentencia cita el hecho de que la propia ley de libre acceso establece reglas que buscan modular el acceso indiscriminado a información de carácter personal, éste simplemente se limita en esencia a concluir que dado que el artículo 3 literal d) de la citada ley establece como información de carácter público los listados de funcionarios y empleados, habría que considerar los nombre de cada empleado de la Cámara de Diputados como información de carácter público; pero precisamente ese análisis limitado del Tribunal Superior Administrativo es lo que origina la violación a la ley y a la Constitución conforme se observa en el citado artículo 18, que establece que el acceso a la información pública podrá ser rechazado cuando pueda afectar intereses y derecho privados preponderantes y de manera expresa indica este artículo que no se entregará información cuando se trate de datos personales cuya publicidad pudiera significar una invasión de la privacidad persona; que vale destacar que aquí quizás sea el génesis de la errada interpretación del Tribunal a-quo, que cuando el artículo se refiere a derechos privados preponderantes, no se refiere a la calidad privada o pública de un ente, sino a la característica de privacidad o no de los datos, es decir, derechos que pertenecen al ámbito privado de sus titulares";

Considerando, que sigue alegando la recurrente que: "el Tribunal Superior Administrativo en la sentencia que se impugna no hace un análisis ni explica porqué el nombre de los empleados debe considerarse como dato no personal, sino que simplemente se limita a citar la parte de la ley de libre acceso que indica que se debe entregar los listados de funcionarios y empleados públicos, sin tomar en cuenta que listados de funcionarios y empleados y nombres y apellidos de éstos no es necesariamente lo mismo; que se debe destacar que en la especie, el señor A.A.P.V. no se amparó en su petición bajo ninguna de las tres excepciones que establece en materia de datos personales el artículo 18 de la referida ley, para exigir a la Cámara de Diputados la revelación de los datos de sus empleados, por lo que al ordenar la entrega de toda la información relativa a copia certificada de la nomina de la Cámara de Diputados, contentivo de nombre, apellidos, cargos y sueltos, dicha sentencia ha inobservado los artículos 17 y 18 de la Ley de Libre Acceso, en tanto da por sentada una disposición general del artículo 3 de la propia norma, pero no lo armoniza con el resto de los mandatos de la misma, en este caso, por si fuera poco, con el respecto de la privacidad e intimidad de los empleados de la Cámara de Diputados, que fue violada por este sentencia que olvidó que los datos personales constituyen información confidencial, por lo que no podrán ser divulgados y su acceso estará vedado a toda persona distinta del incumbido, excepto que este consintiera inequívocamente en la entrega o divulgación de dichos datos, lo que no ha ocurrido en la especie si se observa la comunicación del 22 de diciembre de 2009, emitida por la Cámara de Diputados donde se establece que los empleados públicos de dicho órgano no han consentido la entrega o divulgación de sus informaciones personales; que con esta decisión dicho tribunal inaplicó su propio precedente, ya que mediante sentencia número 127-2009 del 30 de diciembre de 2009, en un recurso de amparo similar al invocado en la especie el Tribunal a-quo estableció lo siguiente: "Que los datos personales y el numero de cédula de los empleados de la Cámara de Diputados de la República Dominicana, no están contenidos a los fines de no violentar el derecho a la privacidad e intimidad de los ciudadanos, previsto en la propia Ley núm. 200-04, al señalar en su artículo 18, que la solicitud de información podrá ser rechazada cuando pueda afectar intereses y derechos privados preponderantes, como establece el primer párrafo de dicho artículo, cuando se trate de datos personales cuya publicidad pudiera significar una invasión de la privacidad persona, o el tercer párrafo que exige la constancia inequívoca del consentimiento del afectado para la entrega de datos personales"; que es obvio entonces que dicho tribunal ha inaplicado su propio criterio, sin razón aparente, en cuanto a la facilitación de los datos personales de los empleados públicos, limitación que como ya ha sido dicho, se encuentra expresamente estipulada en la ley de libre acceso, lo cual es razón suficiente para casar la sentencia que se impugna; que también es importante aclarar que no se trata de información de funcionarios de relevancia que por mandato de otra leyes o disposiciones se encuentran en posición menos protegida precisamente por su alta investidura, como lo son, por ejemplo, los diputados, sino que en la especie se trata de simples empleados administrativos, personas comunes y corrientes que ameritan protección de sus datos personales, pero la sentencia impugnada tampoco ordena que se entreguen los datos conforme a una de las excepciones previstas en la ley de libre acceso, lo que también constituye una vulneración a la misma, en tanto correspondía a dicho tribunal exponer porque se levanta el velo de protección de la ley en este caso especifico, puesto que si se analiza con detenimiento el indicado artículo 18, la protección es la regla y solo cuando se demuestre un interés público especial, entonces el acceso a la información personal es posible; que por último, es evidente que no es posible comprender los derechos fundamentales como de carácter absoluta, puesto que la misma lógica de la vida en sociedad produce colisiones evidentes y modulables por la ley, lo que ocurre en la especie donde no se trata simplemente del acceso a una información, sino la colisión de dos derechos fundamentales, como son el derecho a la información y el derecho a la privacidad, que está protegido por el artículo 44 de la Constitución, donde la entrega de nombres y apellidos de manera abierta al público en general afecta la esfera de los datos personales, esfera que se encuentra protegida ante el acceso indiscriminado por dicho artículo, el cual fue vulnerado por la sentencia impugnada, toda vez que se intenta forzar a la Cámara de Diputados a que, en momentos de que cualquier individuo desee obtener información que no tiene nada que ver con la actividad administrativa (por tanto, sin la existencia de un interés público real), se le otorgue los nombres, apellidos, cargos y sueldos de todos los empleados públicos, los que no tienen la transcendencia pública de un diputado y de un alto cargo, que laboran en este órgano del estado, provocando así que los mismos sean sujetos de una identificación al dedillo de su perfil personal, con lo que ello presupone para su vida persona; que si bien es cierto que comprende y reconoce absolutamente el derecho al libre acceso a la información pública y ejemplo de ello es la propia ley que invocó el solicitante, la que fue aprobada por la Cámara de Diputados, así como el texto constitucional antes citado que protege dichos derechos, pero no menos cierto es, que tiene el deber a la vez de propugnar por el respeto del derecho a la intimidad de los empleados públicos que laboran en esta institución, por lo que en ocasión de esta colisión de derechos fundamentales, la Constitución manda a los poderes públicos a "armonizar los bienes e intereses protegidos por esta Constitución" (Art. 74.4), lo que significa que se debe llevar a cabo una ponderación de los bienes en juego para dar con la solución de un caso donde, como en la especie, colisionan derecho fundamentales y precisamente de esta armonización es lo que carece absolutamente la sentencia impugnada, ya que dicho tribunal al dictarla menospreció el derecho fundamental a la protección de los datos personales de los empleados públicos de la Cámara de Diputados, que no solo se encontraba y se encuentra protegido por esa misma Ley de Libre Acceso, sino por nuestra Ley Sustantiva, por lo que no reconocerlo así dicha sentencia debe ser casada";

Considerando, que con respecto al argumento sustancial de la entidad recurrente en el sentido de que el Tribunal a-quo al ordenar la entrega al impetrante de la nómina de la Cámara de Diputados contentiva de nombres, apellidos, cargos y sueldos de sus empleados, violentó el derecho de protección a los datos personales de los mismos vulnerando con ello el artículo 44 de la Constitución que protege este derecho fundamental, así como la propia Ley de Acceso a la información que en sus artículos 17 y 18 considera que los datos personales son confidenciales, al analizar la sentencia impugnada se puede establecer que dentro de los motivos de la misma se establecen los siguientes: "que del análisis de los documentos del presente caso se advierte que la Cámara de Diputados hizo el depósito de un listado donde consta los cargos y la cantidad de empleados y un listado donde consta el cargo y sueldo de esa cámara haciendo la salvedad de que no constaba en la misma los nombres de los incumbentes por tratarse de datos personales; que para poder decidir si la Cámara de Diputados debe entregar copia de la nomina en donde consten los nombres de sus empleados y funcionarios, es necesario ponderar el concepto de datos personales y el derecho de acceso a la información pública y sus límites; que este tribunal entiende que toda persona tiene derecho a accesar a la información pública; que este derecho tiene rango constitucional, pero como todo derecho este tiene sus excepciones y sus límites; que el término "Datos Personales", está conformado por los datos del individuo y es relativo a su domicilio, teléfono, expediente médico, origen étnico o social, características físicas, morales o emocionales, la fotografía y todo aquello que esté relacionado con su persona y su intimidad; que la citada ley en cuanto al acceso de la información establece dos renglones limitantes a ese acceso: primero, en razón de intereses públicos preponderantes, contenidos tales limitantes en su artículo 17; segundo, en razón de intereses privados preponderantes, contenidos en el artículo 18 de la ley; que el legislador a este último aspecto expresa lo siguiente: "La solicitud de información hecha por los interesados podrá ser rechazada cuando pueda afectar intereses y derechos privados preponderantes, se entenderá que concurre esta circunstancia en los siguientes casos: cuando se trate de datos personales cuya publicidad pudiera significar una invasión de la privacidad personal. No obstante, la Administración podría entregar estos datos e informaciones si en la petitoria el solicitante logra demostrar que esta información es de interés público y que coadyuvará a la dilucidación de una investigación en curso en manos de algún otro órgano de la administración pública. Cuando el acceso a la información solicitada pueda afectar el derecho a la propiedad intelectual, en especial derechos de autor de un ciudadano. Cuando se trate de datos personales, los mismos deben entregarse solo cuando haya constancia expresa, inequívoca de que el afectado consiente en la entrega de dichos datos o cuando una ley obliga a su publicación; que al tenor del artículo 3 de la Ley General de Acceso a la Información dispone que es obligatorio para el Estado Dominicano y todos sus poderes y organismos autónomos, autárquicos, centralizados y/o descentralizado, la prestación de un servicio permanente y actualizado de información referida a: "d) listados de funcionarios, legisladores, magistrados, empleados, categorías, funciones y remuneraciones"; que de lo anterior se colige que en virtud de la Ley 200-04 se considera información pública el listado de empleados, funcionarios, legisladores y otros, que a criterio de este tribunal un listado de empleados y funcionarios contiene el nombre y apellidos de funcionario o empleado público, y hacerlo público en nada afecta la privacidad o intimidad de las persona, por ende el listado o nomina debe incluir nombres y apellidos, cargos y salarios percibidos; otra cosa sería si se le solicitaran números de cédulas, números telefónicos, domicilio de tales personas, pues estos si forman parte de los datos personales de la persona y afectan su intimidad. Que si bien es cierto que el nombre de la persona es lo que lo distingue y lo identifica, no es menos cierto que al tratarse de una nomina de una empresa pública o de poder público, como es el caso que nos ocupa, el nombre de los empleados y funcionarios es una información pública, no así sus demás datos tales como cédula, domicilio entre otros; que el principio que rige es que el estado está obligado a entregar información o a dar respuesta escrita ante los requerimientos de cualquier ciudadano, salvo cuando se trate de un caso en que por ley, se limite el acceso a la información; que en la especie la información requerida por el accionante no está enmarcada dentro de los limites que establece la Constitución y la Ley de Libre Acceso a la Información Pública; que por todo lo expuesto precedentemente y en razón de que la nomina solicitada en el presente caso corresponde a la nomina de una institución pública y dado que, a criterio de este tribunal y así lo consagró el legislador en el artículo 23 de la Ley núm. 200-04, la entrega de información sobre los nombres de empleados y funcionarios de la Cámara de Diputados de la República Dominicana no afecta el derecho a la intimidad de dichos empleados y funcionarios, este tribunal ordena la entrega inmediata de toda la información relativa a: "Copia Certificada de la Nomina de la Cámara de Diputados", tal y como lo dispone la Ley núm. 200-04 sobre Libre Acceso a la Información Pública, contentiva de nombre, apellidos, cargos y sueldos";

Considerando, que de lo expuesto anteriormente se advierte que lo que se plantea en la especie no es que la Cámara de Diputados se haya negado a ofrecer la información solicitada por el hoy recurrido en virtud de la Ley de Libre Acceso a la Información, sino que este alega que la información suministrada por dicho órgano resulta incompleta, al solo contener la descripción de los cargos y los sueldos pagados por dicha cámara, pero no los nombres de los empleados, por entender la recurrente que esta última información corresponde a datos personales cuya publicidad podría invadir la privacidad personal; que en ese sentido, esta Suprema Corte de Justicia entiende que si bien es cierto que tal como ha sido sostenido en casos anteriores donde ha interpretado el alcance del derecho a la información; "el libre acceso de los ciudadanos a la información pública es uno de los derechos fundamentales que sostiene los cimientos de un Estado democrático y constitucional de derecho, donde el acceso de cualquier persona a la documentación administrativa es de principio, por ser un derecho fundamental consustancial con la libertad de expresión, de pensamiento y de investigación", no menos cierto es que este derecho no es absoluto, ya que también admite ciertas reservas y restricciones, que requieren de un acto expreso de autoridad competente, basado en limitaciones al acceso por razones de intereses públicos o privados preponderantes; limitaciones que entiende esta Tercera Sala que aplican en la especie, ya que para incluir en la información solicitada por el impetrante, los nombres y apellidos de los empleados de la Cámara de Diputados, con lo que quedarían individualizados e identificados frente al público con los respectivos cargos y salarios que devengan, el solicitante debió demostrar, como lo exige el artículo 18 de la Ley núm. 200-04, que la revelación de estos nombres, que realmente constituyen datos personales, se justificaba por la existencia de un interés público real, lo que no se observa en la especie; que además, al ordenar en su sentencia a la hoy recurrente que entregara al hoy recurrido "copia Certificada de la Nomina de la Cámara de Diputados contentiva de nombres, apellidos, cargos y sueldos", sin explicar el porqué debían incluirse en esta nomina datos personales de estos empleados, dicho tribunal invadió, sin justificación alguna, la esfera de la privacidad e intimidad de estas personas, al autorizar revelar informaciones que no son inherentes a su actividad administrativa, sino que son datos personales protegidos por otro derecho fundamental, como lo es el Derecho a la intimidad, consagrado por el artículo 44 de la Constitución, que persigue garantizar el respeto a la no injerencia en la vida privada, familiar, el domilicio, la correspondencia y los datos personales de la persona, texto que evidentemente fue violado por el Tribunal a-quo al dictar su sentencia, desconociendo además, las disposiciones adjetivas contenidas en los artículos 17 y 18 de la Ley núm. 200-04, que al regular el derecho de acceso a la información y con la clara intención de modularlo y armonizarlo con otro de los derechos fundamentales, como lo es el de la intimidad, establecen limitantes al acceso de información cuando la misma persiga la divulgación de datos personales a fin de garantizar el derecho a la privacidad, protegiendo las facetas de la personalidad de las personas, lo que no fue tutelado ni resguardado por dicho tribunal al dictar su decisión, incurriendo con ello en las violaciones denunciadas por la recurrente en el medio que se examina, por lo que, de conformidad con lo previsto por el artículo 20 de la Ley sobre Procedimiento de Casación, procede casar sin envío esta decisión, al no quedar nada por juzgar, en vista de que contrario a lo decidido por dicho tribunal la información solicitada por el impetrante realmente fue ofrecida por el órgano recurrente, con lo que dio estricto cumplimiento a lo establecido por la ley que rige la materia;

Considerando, que en materia de amparo el procedimiento es de carácter gratuito por lo que se hará libre de costas, ya que así lo establece la Ley núm. 437-06, sobre recurso de amparo, vigente el momento de dictarse la sentencia impugnada, así como la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional y de los Procedimientos Constitucionales núm. 137-11, en su artículo 66.

Por tales motivos, Primero: Casa sin envío al no quedar nada por juzgar, la sentencia dictada por la Segunda Sala del Tribunal Superior Administrativo el 1° de septiembre de 2010, cuyo dispositivo figura copiado en parte anterior del presente fallo; Segundo: Declara que en esta materia no hay condenación en costas.

Así ha sido hecho y juzgado por la Tercera Sala de lo Laboral, Tierras, Contencioso-Administrativo y Contencioso-Tributario de la Suprema Corte de Justicia, y la sentencia pronunciada por la misma, en la ciudad de Santo Domingo de G., Distrito Nacional, capital de la República, en su audiencia pública del 29 de febrero de 2012, años 169° de la Independencia y 149° de la Restauración.

Firmado: M.R.H.C., S.H.M., R.P.A., E.H.M., G.A., Secretaria General.

La presente sentencia ha sido dada y firmada por los señores Jueces que figuran al pie, en la audiencia pública del día, mes y año en ella expresados, y fue firmada, leída y publicada por mí, Secretaria General, que certifico.