Sentencia nº 706 de Suprema Corte de Justicia, del 17 de Octubre de 2018.
Número de sentencia | 706 |
Número de resolución | 706 |
Fecha | 17 Octubre 2018 |
Emisor | Tercera Sala Suprema Corte de Justicia |
Sentencia No. 706
C.A.R.V., Secretaria General de la Suprema Corte de Justicia, Certifica: Que en los archivos a su cargo hay un expediente que contiene una sentencia de fecha 17 de octubre del 2018, que dice así:
TERCERA SALA.
Inadmisible
Audiencia pública del 17 de octubre de 2018.
Preside: M.R.H.C..
D., Patria y Libertad
En Nombre de la República, la Tercera Sala de lo Laboral, Tierras, Contencioso Administrativo y Contencioso Tributario de la Suprema Corte de Justicia, dicta en audiencia pública la siguiente sentencia:
Sobre el recurso de casación interpuesto por el Licdo. W.S.J., dominicano, mayor de edad, Cédula de Identidad y Electoral núm. 026-0114330-4, residente en la calle 1°, edif. 90, apto. 3-A, del ensanche B., de la ciudad de la Romana, contra la sentencia dictada por la Presidencia del Tribunal Superior Administrativo, en sus atribuciones cautelares, el 9 de noviembre de 2016, cuyo dispositivo se copia más adelante;
Oído al alguacil de turno en la lectura del rol;
Oído en la lectura de sus conclusiones al magistrado R.P., abogado de las recurridas, la Procuraduría General de la República Dominicana y la Escuela Nacional del Ministerio Público;
Oído el dictamen del Magistrado Procurador General de la República;
Visto el memorial de casación depositado en la secretaría de la Suprema Corte de Justicia, el 23 de enero de 2017, suscrito por el Licdo. C. De P.J., Cédula de Identidad y Electoral núm. 026-0088720-8, abogado del recurrente, mediante el cual propone los medios de casación que se indican más adelante;
Visto el memorial de defensa depositado en la secretaría de la Suprema Corte de Justicia, el 24 de febrero de 2017, suscrito por la Licda. J.M. delP.R.O., Cédula de Identidad y Electoral núm. 001-1359856-9, abogada de los recurridos; Que en fecha 19 de septiembre de 2018, esta Tercera Sala de la Suprema Corte de Justicia, en sus atribuciones cautelares, integrada por los Jueces: M.R.H.C., P.; R.
C.P.Á. y M.A.F.L., asistidos por la Secretaria General, procedió a celebrar audiencia pública para conocer del presente recurso de casación;
Visto el auto dictado el 16 de octubre de 2018 por el magistrado M.R.H.C., Presidente de la Tercera Sala, por medio del cual llama, en su indicada calidad, al magistrado E.H.M., Juez de esta Sala, para integrar la misma en la deliberación y fallo del recurso de casación de que se trata, de conformidad con la Ley núm. 684 de 1934;
Visto la Ley núm. 25-91 de fecha 15 de octubre de 1991, Orgánica de la Suprema Corte de Justicia, modificada por la Ley núm. 156 de 1997, y los artículos 1 y 65 de la Ley sobre Procedimiento de Casación;
Considerando, que en la sentencia impugnada y en los documentos a que ella se refiere consta lo siguiente: a) que mediante Acción de Personal núm. 9361, de fecha 26 de julio de 2016, emitida por la Dirección General de Carrera del Ministerio Público y la Procuraduría General de la República, fue desvinculado de sus funciones el Licdo. W.S.J., por faltas graves cometidas en el ejercicio de sus funciones; que asimismo le fue notificado por comunicación de fecha 22 de agosto de 2016, de la Directora General de la Escuela Nacional del Ministerio Público, su exclusión del proceso de pasantía en el Programa de Formación de Aspirantes a F.; b) que no conforme con esta decisión, el Licdo. W.S.J. interpuso, ante la Presidencia del Tribunal Superior Administrativo, una solicitud de adopción de medida cautelar, tendente a la suspensión de ejecución de dichas comunicaciones; c) que sobre la referida solicitud de medida cautelar, la Presidencia del Tribunal a-quo, en atribuciones de juez de lo cautelar, dicto la sentencia, ahora impugnada en casación, cuyo dispositivo dice lo siguiente: “Primero: Declara, buena y válida, la presente la solicitud de adopción de medida cautelar interpuesta por el Licdo. W.S.J., contra la Procuraduría General de la República y la Escuela Nacional del Ministerio Público, por haber sido realizada conforme a derecho; Segundo: Rechaza la solicitud de adopción de medida cautelar interpuesta por J.C.C. y Tropigás Dominicana, SRL., contra la Procuraduría General de la República y la Escuela Nacional del Ministerio Público, por los motivos procedentemente expuestos; Tercero: Ordena, la comunicación de la presente sentencia, por secretaría, a la parte recurrente L.. W.S.J., a las partes recurridas, la Procuraduría General de la República y la Escuela Nacional del Ministerio Público y a la Procuraduría General Administrativa, para los fines procedentes; Cuarto: Compensa, las costas pura y simplemente por tratarse de una solicitud de adopción de medida cautelar; Quinto: Ordena, que la presente sentencia sea publicada en el Boletín del Tribunal Superior Administrativo”; (sic)
Considerando, que en su memorial la parte recurrente propone el siguiente medio de casación: Único Medio: Contradicción e ilogicidad manifiesta en la motivación de la sentencia, exceso de poder del Juez Cautelar, violación a normas de carácter Constitucional y precedentes del Tribunal Constitucional en detrimento del impetrante;
En cuanto a la inadmisibilidad del recurso de casación Considerando, que en su memorial de defensa la institución recurrida solicita la inadmisibilidad del recurso de casación de que se trata, y para fundamentar su planteamiento, alega que dicho recurso interpuesto en contra de la sentencia dictada por el Tribunal a-quo, con motivo de la solicitud de adopción de medida cautelar para la suspensión de las medidas sancionadoras dictadas por la recurrida, resulta inadmisible de conformidad a lo establecido por el literal a) del artículo único de la Ley núm. 491-08 que modifica los artículos 5, 12 y 20 de la Ley sobre Procedimiento de Casación, que establece que no podrá interponerse el recurso de casación contra las sentencias preparatorias ni las que dispongan medidas conservatorias o cautelares sino conjuntamente con la sentencia definitiva;
Considerando, que el artículo único de la Ley núm. 491-08 que modifica la Ley núm. 3726 sobre Procedimiento de Casación, en su párrafo II literal a) dispone textualmente lo siguiente: “No podrá interponerse el recurso de casación, sin perjuicio de otras disposiciones legales que lo excluyen, contra:
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Las sentencias preparatorias ni las que dispongan medidas conservatorias o cautelares, sino conjuntamente con la sentencia definitiva, pero la ejecución de aquellas, aunque fuere voluntaria, no es oponible como medio de inadmisión”;
Considerando, que de la disposición transcrita se desprende que ciertamente, con la entrada en vigencia de la Ley núm. 491-08, el recurso de casación, contra las sentencias dictadas por el Presidente del Tribunal Superior Administrativo, en sus atribuciones de Juez de lo Cautelar, fue suprimido, por lo que, sin duda alguna, quedó automáticamente derogado el artículo 8 de la Ley núm. 13-07 de Transición hacia el control jurisdiccional de la actividad administrativa del Estado, que permitía el recurso de casación, en materia de medidas cautelares, que esta modificación introducida por la referida Ley núm. 491-08, que ha excluido a las sentencias sobre medidas cautelares del ámbito del recurso de casación, está en consonancia con los rasgos peculiares de las medidas cautelares que son instrumentos de acción rápida que se caracterizan por su instrumentalidad, provisionalidad, temporalidad y variabilidad, por lo que las sentencias que intervengan al respecto, gozan de estas mismas características, y en consecuencia, son sentencias temporales dictadas por los tribunales administrativos;
Considerando, que conforme a lo dispuesto por el artículo 1° de la Ley núm. 3726 sobre Procedimiento de Casación, el mismo debe estar dirigido contra sentencias dictadas en única o en última instancia dictadas con la autoridad de la cosa juzgada; que en consecuencia, al tratarse en la especie de una sentencia dictada en fecha 9 de noviembre de 2016 por la Presidencia del Tribunal Superior Administrativo, en sus atribuciones de Juez de lo Cautelar, resulta incuestionable que dicho fallo se encontraba bajo el imperio de la modificación introducida por la citada Ley núm. 491-08 del mes de diciembre de 2008 y con entrada en vigencia el 11 de febrero de 2009, lo que acarrea que el recurso de casación interpuesto contra esta decisión, que fuera depositado en la secretaría de la Suprema Corte de Justicia, el 23 de enero de 2017, resulte inadmisible, al recaer sobre una materia que no es susceptible de casación, ya que así lo dispone el mencionado artículo único, párrafo II inciso a) de la Ley núm. 491-08, que en consecuencia, procede acoger el pedimento de la parte recurrida y declarar la inadmisibilidad del recurso de casación de que se trata, lo que impide a esta Tercera Sala analizar el medio propuesto por la parte recurrente;
Considerando, que en materia contencioso administrativo no habrá condenación en costas, ya que así lo dispone el artículo 60 de la Ley núm. 1494 de 1947, aun vigente en ese aspecto.
Por tales motivos: Primero: Declara inadmisible el recurso de casación interpuesto por el Licdo. W.S.J., contra la sentencia dictada por la Presidencia del Tribunal Superior Administrativo, en sus atribuciones cautelares, de fecha 9 de noviembre de 2016, cuyo dispositivo figura copiado en parte anterior del presente fallo; Segundo: Declara que en esta materia no hay condenación en costas.
Así ha sido hecho y juzgado por la Tercera Sala de lo Laboral, Tierras, Contencioso Administrativo y Contencioso Tributario de la Suprema Corte de Justicia y la sentencia pronunciada por la misma, en la ciudad de Santo Domingo de G., Distrito Nacional, capital de la República, en su audiencia pública del 17 de octubre de 2018, años 175° de la Independencia y 156° de la Restauración.
(Firmados) M.R.H.C.-E.H.M. -Moisés
A.F.L..La presente sentencia ha sido dada y firmada por los señores Jueces que figuran al pie, en la audiencia pública del día, mes y año en ella expresados y fue firmada, leída y publicada por mí, Secretaria General, que certifico.
La presente copia se expide en Santo Domingo, Distrito Nacional, hoy día 25 de enero de 2019, a solicitud de parte interesada, exonerada de pagos de recibos y sellos de impuestos internos.
Voto disidente del Magistrado R.C.P.Á.S. dictada por la Tercera Sala de la Suprema Corte de Justicia, en fecha 17 de octubre de 2018, que declara inadmisible el recurso de casación interpuesto por el Licdo. W.S.J., contra la sentencia recurrida dictada, en materia de medidas cautelares, por la Presidencia del Tribunal Superior Administrativo, en fecha 9 de noviembre de 2016.
I) Introducción:
El derecho a disentir es un instrumento de índole democrático que tiende a reconocer el espacio y opinión de las minorías; en el ámbito de los órganos colegiados jurisdiccionales, donde se toman decisiones en base a deliberaciones, las reglas de la racionalidad imponen que cada juez pueda dar cuenta de su postura; a la vez que constituye una conquista para la libertad de opinión y de conciencia de todo juez en los asuntos decididos; en ese orden, y actuando con el debido respeto hacia mis pares, procedemos a disentir de la decisión tomada en el presente caso, bajo las consideraciones que explicaremos más adelante.
II) Hechos del presente caso -
En fecha 26 de julio de 2016, mediante Acción de Personal núm. 9361, emitida por la Dirección General de Carrera del Ministerio Público y Procuraduría General de la República, fue desvinculado de dicho órgano, el Licdo. W.S.J., por faltas graves en el ejercicio de sus funciones; que también le fue notificado por comunicación del 22 de agosto de 2016, su exclusión del proceso de pasantía en el Programa de Formación de Aspirantes a F.;
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Que no conforme con estas actuaciones dicho señor, interpuso ante la Presidencia del Tribunal Superior Administrativo, una solicitud de adopción de medida cautelar, tendente a obtener la suspensión de ejecución de dichas disposiciones, solicitud que fue rechazada por dicho tribunal, al entender que no cumplía con los requisitos exigidos por la Ley núm. 13-07 para el otorgamiento de la misma, muy específicamente en lo que respecta a la apariencia de buen derecho;
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Que sobre el recurso de casación interpuesto contra esta decisión, fue declarado inadmisible, por entender la mayoría de esta Tercera Sala que procedía esta solución por ser la sentencia impugnada, en materia de medida cautelar, fundamentado en lo previsto por el artículo 5 de la Ley sobre Procedimiento de Casación, modificado por la Ley núm. 491-08, párrafo II, literal a) criterio que tras una profunda reflexión, no estamos de acuerdo por las razones que exponemos a continuación;
III) Fundamentos de nuestro voto disidente
En cuanto a la decisión adoptada por la mayoría de mis pares cuando procedieron a declarar inadmisible el presente recurso de casación que se interpuso en contra de una sentencia de la Presidencia del Tribunal Superior Administrativo, que rechazó una solicitud de adopción de medida cautelar tomando como base legal el citado artículo 5, párrafo II, literal a), de la Ley sobre Procedimiento de Casación, estamos en desacuerdo con esta solución por las siguientes razones:
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En primer orden, no se realizó una adecuada interpretación del enunciado contenido como regla en la disposición anteriormente citada de la Ley sobre Procedimiento de casación, como tampoco se hizo una interpretación sistemática y armonizada, es decir, del citado artículo 5 en su párrafo II, a), en concordancia con lo dispuesto por los artículos 7 y 8 de la Ley núm. 13-07, cuando regulan el régimen de las medidas cautelares, en materia administrativa; todo enunciado puede tener distintos significados, de ahí que todo texto legislativo debe ser interpretado y contextualizado para atribuir un significado que vaya acorde a las exigencias sociales y constitucionales (nomodinámica), esta exigencia de interpretación está prevista en el artículo 40, numeral 15 de la Constitución, al señalar: “A nadie se le puede obligar a hacer lo que la ley no manda ni impedírsele lo que la ley no prohíbe. La ley es igual para todos: solo puede ordenar lo que es justo y útil para la comunidad y no puede prohibir más que lo que le perjudica”; como se ve, esta disposición exige la búsqueda del valor justicia, lo que se logra con la interpretación y con la búsqueda del derecho vivo;
a.1) Procediendo a realizar una interpretación desde el plano del lenguaje del sentido del término “disponer”, que a nuestro juicio es determinante para obtener un significado más completo del contenido del enunciado previsto en el indicado párrafo II del artículo 5, literal a) de la Ley sobre Procedimiento de Casación, el cual reza: “No podrá interponerse el recurso de casación, sin perjuicio de otras disposiciones legales que lo excluyen, contra: a) Las sentencias preparatorias ni las que dispongan (el subrayado es nuestro) medidas conservatorias o cautelares, sino conjuntamente con la sentencia definitiva, pero la ejecución de aquellas, aunque fuere voluntaria, no es oponible como medio de inadmisión”;
a.2) El término “disponer”, conforme al Diccionario de la Real Academia Española, posee los significados siguientes: “Colocar; poner algo en orden y situación conveniente; determinar; mandar lo que ha de hacerse; preparar; ejecutar en algo facultades de dominio; valerse de alguien o de algo”; es decir, que su significado es en base a acciones positivas o proveedoras; cabe a la vez señalar, que en toda regla de mandato, hay razones protegidas o perentorias y otras que quedan excluidas; por consiguiente, en el contexto del significado, cabe considerar que las decisiones, en materia de medidas cautelares, que no son recurribles en casación, son las que han dispuesto u ordenado alguna medida cautelar provisional a favor del administrado y que las que son recurribles son las que han rechazado la medida cautelar; a.3) A esta conclusión se llega tomando en cuenta que en toda regla perentoria o en la que se establece la circunstancia en que opera, queda excluida implícita o explícitamente otras razones del propio enunciado normativo. -
Interpretación sistemática; con este método, se logra extraer un sentido de una disposición o enunciado normativo incardinado a otras disposiciones, de igual jerarquía, y a la vez que resulten acordes a las exigencias de ciertos principios y valores propios del ordenamiento;
b.1) El artículo 69 de la Constitución, señala, dentro de otras garantías, el derecho a una justicia accesible, oportuna, a ser oído dentro un plazo razonable y por una jurisdicción competente, independiente, imparcial, el derecho a un juicio en plena igualdad y con respeto al derecho de defensa, el derecho al recurso, entre otras;
b.2) El derecho a la tutela judicial efectiva, demanda que el Estado adopte las directrices adecuadas para que este derecho sea efectivo; en el caso de conflictos entre el ciudadano y la administración, como los actos de la administración gozan de ejecutoriedad, por estar revestidos de legitimidad, conforme se deriva del principio de legalidad previsto en el artículo 138 de la Constitución, donde el control de legalidad lo que procura es el examen de que el acto de la administración esté dotado de legalidad, y por tanto, las medidas cautelares tienen un componente de reequilibrio, para paliar las desigualdades que existen entre la administración con todas sus prerrogativas, tales como: auto tutela, presunción de validez y ejecutoriedad de sus actos frente al ciudadano, como se deriva de los artículos 10 y 11 de la Ley núm. 107-13 sobre los derechos de las personas en sus relaciones con la Administración y de Procedimiento Administrativo;
b.3) De ahí que se debe interpretar cualquier ambigüedad o contradicción de textos vinculados, a favor de la posibilidad de que las medidas cautelares sean eficaces. Por tanto, en este ámbito, la tutela judicial deja de ser efectiva, si el órgano jurisdiccional no cuenta adecuadamente con las potestades que garanticen la protección cautelar, mientras se produzca la sentencia que reconozca la existencia del derecho o interés cuyatutela se reclama1;
b.4) No cabe dudas, que el artículo 7, párrafos I y II de la Ley 13-07, al instituir las medidas cautelares en el procedimiento contencioso administrativo, su finalidad es de que el ciudadano cuente con una medida oportuna y efectiva, como mecanismo idóneo para evitar un daño irreparable, como consecuencia de un acto administrativo, basta observar el contenido de estas disposiciones, a saber: “Artículo 7.- Medidas Cautelares. El recurrente podrá solicitar, en cualquier momento del proceso, por ante el Presidente del Tribunal Contencioso Tributario y Administrativo, la adopción de cuantas medidas cautelares sean necesarias para asegurar la efectividad de una eventual sentencia que acoja el recurso contencioso administrativo o contencioso tributario. Esta petición se someterá mediante instancia separada del recurso principal. Una vez recibida, el Presidente del Tribunal, o el de una de sus Salas que designe mediante auto, convocará a las partes a una audiencia pública que celebrará dentro de los cinco (5) días siguientes, a los fines de escuchar sus argumentos y conclusiones, debiendo fallar el asunto en un plazo
1 Bases constitucionales del Derecho Administrativo y del proceso contencioso administrativo en Rep. Dom., Allan Brewer-Carias, Ed. Venezolana Internacional, pag. 108, año 2014. no mayor de cinco (5) días. Párrafo I. Requisitos para la adopción de medidas cautelares. El Presidente del Tribunal Contencioso Tributario y Administrativo o el de una de sus Salas, adoptará la medida cautelar idónea siempre que: (
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Pudieran producirse situaciones que impidieren o dificultaren la efectividad de la tutela que pudiera otorgarse en la sentencia; (b) De las alegaciones y documentos aportados por el solicitante, sin prejuzgar el fondo del asunto, parezca fundada la pretensión; y (c) No perturbare gravemente el interés público o de terceros que sean parte en el proceso. Si de la medida cautelar pudieran derivarse perjuicios podrá exigirse la constitución de una garantía o acordarse las medidas que sean adecuadas para evitar paliar dichos perjuicios. En este caso, la medida cautelar adoptada, no se llevará a efecto hasta que se acredite el cumplimiento de la garantía. Párrafo II. Modificación o levantamiento de las Medidas Cautelares. El Presidente del Tribunal Contencioso Tributario y Administrativo o el de una de sus Salas, podrá acordar la modificación o el levantamiento de las medidas cautelares, siempre que: (a) Se acrediten circunstancias que no pudieron tenerse en cuenta al concederse; (b) Si cambiaran las circunstancias, en virtud de las cuales se hubiesen adoptado; (c) Si, dándose alguno de los supuestos descritos en los apartados anteriores de este párrafo, el Estado o la entidad pública demandada acredita que la medida cautelar adoptada lesiona gravemente el interés público”;
b.5) Tomando en cuenta el esquema actual en el que las decisiones del Tribunal Superior Administrativo, solo son susceptibles del recurso de casación, no hacer la distinción en el texto del artículo 5, párrafo II, literal a) de la indicada Ley de Procedimiento de Casación, sería desconocer la relevancia que tiene la medida cautelar en favor del ciudadano, es preciso para la relevancia de esta institución, que las decisiones que rechazan las medidas cautelares puedan ser examinadas, por los menos, por vía recursiva extraordinaria; -
Argumento por Analogía; la medida cautelar como hemos dicho, es una medida que se justifica y se debe garantizar por cuanto, el proceso contencioso administrativo se abre en ocasión de la acción del administrado para defenderse de la decisión de la administración expresada por vía del acto administrativo, dotado de una serie de prerrogativas (presunción de legalidad, carácter ejecutorio en principio, auto tutela de la administración), lo que pone de manifiesto la condición de desigualdad entre las partes en conflicto; la medida cautelar tiene similitud con la institución del referimiento, previsto en los artículos 101 al 112 de la Ley núm. 834, en tanto ambas constituyen medidas provisionales; cabe considerar, frente a la similitud de estas dos instituciones, que como el referimiento está establecido para proveer una medida provisional en el curso de un conflicto entre iguales, decisiones estas que en sentido general son recurribles en casación sin ningún tipo de restricción, cabe entonces interpretar, por estar más acorde con la tutela judicial efectiva, en el ámbito de lo contencioso administrativo, en el cual las partes envueltas en el proceso están en un plano de grandes desigualdades, por cuanto la administración posee como hemos dicho, una serie de prerrogativas y potestades, que las decisiones de medidas cautelares que de por sí constituyen un mecanismo de protección del administrado con miras a restaurar dentro de lo posible el equilibrio entre las partes en conflicto, cuando son rechazadas, pueden ser recurridas en casación, lo que va en armonía con las razones que hemos externado.
Por los motivos antes expuestos y frente al hecho de que la solicitud de medida cautelar interpuesta por el actual recurrente fue rechazada, consideramos que, en base a los argumentos que hemos expuesto anteriormente, el recurso de casación de que se trata no debió ser declarado inadmisible, como fuera decidido por la mayoría de mis pares, sino que debió abrirse, para permitirle a esta Tercera Sala ejercer el control de casación sobre la decisión impugnada; que a fin de que nuestra opinión se integre en el contenido de la sentencia emitida por esta Sala, emitimos el presente voto disidente.
(Firmados) Mag. Robert C. Placencia Alvarez
Juez de la Tercera Sala de la Suprema Corte de Justicia