Capítulo I. Aspectos generales sobre la expropiación forzosa en la República Dominicana

• Páginas: 37-75
• Autor: Katia Miguelina Jiménez Martínez

CAPÍTULO I

ASPECTOS GENERALES SOBRE LA EXPROPIACIÓN

FORZOSA EN LA REPÚBLICA DOMINICANA

1.1. Un preámbulo necesario

Siendo la expropiación una modalidad de intervención

pública extrema sobre la propiedad privada, resulta aconse-

jable hacer referencia, aunque brevemente, a la evolución

que ha experimentado en términos históricos el concepto

de propiedad privada, dado que un correcto encuadramien-

to del tema exige establecer algunas cuestiones sobre dicha

noción.

El modelo de régimen de la propiedad que se instala

en la Europa continental a nales del Siglo XVIII e inicios

del Siglo XIX, y que se reproduce también en el continente

americano fue el inaugurado por la Revolución Francesa de

1789, que trajo consigo el triunfo de la burguesía, así como

el establecimiento de las bases políticas, económicas y sociales

que permitieron desvincular el derecho de propiedad del po-

der político (Corona, señores feudales, Iglesia) y congurarlo

como un derecho subjetivo fundamentado en la naturaleza de

la persona humana, inviolable y sagrado.

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KATIA MIGUELINA JIMÉNEZ MARTÍNEZ

La forma y características que adopta el derecho de pro-

piedad en la Revolución Francesa es la consecuencia del debut

del modelo liberal-burgués, el que requería de una propiedad

libre de las cargas que por tanto tiempo impuso el mundo

feudal. Con este importante proceso de desvinculación se uni-

ca el instituto de la propiedad y se atribuye la plenitud de

su disposición a su titular, con lo que se busca frenar a un

régimen estamental y estático que ejercían durante el Antiguo

Régimen los monarcas y los nobles3.

Esta nueva concepción logra separar a la propiedad de las

cargas feudales y la convierte en un poder independiente, tan-

to respecto de los particulares como del propio Estado, dan-

do a entender que el poder del propietario sólo se sujeta a la

autonomía de su voluntad sobre el bien, y no está sometido a

limitaciones, salvo aquellas que sean establecidas por las leyes.

Como se observa, aun en el régimen liberal el derecho

de propiedad está sometido a ciertos límites. El artículo 544

del Código Civil napoleónico prescribió: “La propiedad es el

derecho de gozar y disponer de las cosas de la manera más abso-

luta, con tal que no se haga un uso de las mismas prohibido por

las leyes o los reglamentos”. Esta disposición rigió en nuestro

territorio desde la adopción de los códigos franceses, aunque

no de forma ininterrumpida, siendo en 1845 cuando se pro-

dujo la promulgación de los referidos códigos, entre ellos el

Código Civil, siendo ordenada la traducción, localización y

adecuación de los mismos en 1884, manteniéndose vigentes

desde entonces.

3 CORDERO QUINZACARA, E. “De la propiedad a las propiedades. La evolución de

la concepción liberal de la propiedad” en Revista de Derecho de la Ponticia Universidad

Católica de Valparaíso, XXXI, 2o Semestre, 2008.p. 499.

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LA BUENA ADMINISTRACIÓN COMO BASE DE LA POTESTAD EXPROPIATORIA ESTATAL

Resulta interesante hacer un paréntesis, para referirnos

brevemente a la evolución constitucional del derecho de pro-

piedad desde la Constitución del 6 de noviembre y su relación

con la posibilidad de la expropiación forzosa previo pago de

indemnización, para luego continuar nuestro recorrido histó-

rico acerca de este derecho fundamental.

De su lado, la Declaración de los Derechos del Hombre

y del Ciudadano de 1789 estableció lo siguiente: Artículo 17:

“Por ser la propiedad un derecho inviolable y sagrado, nadie pue-

de ser privado de ella, salvo cuando la necesidad pública, legal-

mente comprobada, lo exija de modo evidente, y con la condición

de haya una justa y previa indemnización”.

De la transcripción de los textos legales que anteceden

es constatable el hecho de que a pesar del carácter sagrado

e inviolable que caracterizaba al derecho de propiedad, tenía

como limitantes a la necesidad pública, y su consecuencia in-

mediata: la expropiación forzosa.

De todo lo anterior, parecería que el lenguaje empleado

en la redacción de tales textos no tenía otra intención que ser-

vir de contrapeso al poder de la monarquía, de las entidades

eclesiásticas, así como de la nobleza, que tantos derechos y pri-

vilegios tuvieron sobre la tierra con anterioridad al triunfo de

la Revolución Francesa y del liberalismo, pues de otro modo

no podría asimilarse que la propiedad puede ser absoluta y

relativa al mismo tiempo; debe ser una o la otra.

Con posterioridad, muy especícamente en el siglo XX,

como consecuencia de las transformaciones sociales, econó-

micas y políticas, surgirá una nueva teoría del derecho de pro-

piedad basada en un concepto del Estado como una entidad

que tenía obligaciones frente a los ciudadanos, por lo que se

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KATIA MIGUELINA JIMÉNEZ MARTÍNEZ

dio paso a una corriente “solidarista” y le fue atribuida una

función social al referido derecho, siendo el pensador francés

León Dumit uno de sus precursores, todo lo cual logró tener

un gran impacto en la época.

En palabras de Cordero Quinzacara:

“Desde la lógica del “sujeto”, el abstracto sujeto propietario es

confrontado con seres reales, que padecen una condición social-

mente menesterosa, cuyo centro de atención surge a partir del sis-

tema político (democracia representativa), económico (evolución

del capitalismo maduro que tiene como centro la empresa en

lugar de la propiedad), y social (concentración urbana, luchas

de clases e ideas socialistas y solidaristas”4.

Ese tránsito hacia una economía social de mercado lle-

vó aparejado un cambio al régimen jurídico del derecho de

propiedad, por cuanto se precisaba encontrar un punto de

equilibrio entre el derecho de propiedad privada con la idea

del interés general, lo cual justicó la función social que se

comenzó a atribuir a la propiedad.

Este novedoso régimen de la función social de la propie-

dad:

“se traduce, por un lado, en un impulso superior de protección

de los bienes de dominio público y de algunas propiedades co-

lectivas; por otro en una ampliación considerable de las causas

que legitiman la expropiación forzosa y de las modalidades de

ejercicio de esta potestad pública; y en tercer lugar y sobre todo,

en la denición de los límites del contenido mismo del derecho

de propiedad sobre algunos tipos de bienes, en su mayoría in-

muebles, en razón de su función social, es decir, el uso o destino

que socialmente le corresponde”5.

4 CORDERO QUINZACARA, E. Op. Cit., p. 504.

5 SÁNCHEZ MORÓN, M. Derecho Administrativo. Parte General. Cuarta Edición.

Editorial Tecnos, Madrid, 2008, p. 702.

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LA BUENA ADMINISTRACIÓN COMO BASE DE LA POTESTAD EXPROPIATORIA ESTATAL

Este cambio de rumbo se va insertando en las constitu-

ciones y leyes administrativas de la mayoría de los Estados eu-

ropeos, hasta llegar a los países latinoamericanos, incluyendo

a la República Dominicana, país que en su primera Constitu-

ción, aun cuando reconoció el carácter social del derecho de

propiedad6, no fue sino hasta la Constitución del 2010 que se

rerió a la función social del referido derecho.

Lo antes apuntado nos muestra que la propiedad con-

cebida originalmente como un derecho subjetivo centrada

en la sola utilidad individual del propietario, mutó hacia

una noción jurídica que no desdice de su contenido ma-

terial; tampoco le ja límites al referido derecho, sino que

además de constituir una potestad de su titular, al mismo

tiempo le impone deberes como consecuencia de esa fun-

ción social.

Así, determinados acontecimientos del mundo moderno,

tales como la necesidad de urbanizar, construcción de infraes-

tructuras de desarrollo, protección del medio ambiente y de

los recursos naturales, entre otros, aanzaron en la época una

mayor inclinación a la protección de los bienes del dominio

público, al tiempo de legitimar una gama de causales para ex-

propiar bienes por causa de utilidad pública o interés social,

sin dejar de lado el establecimiento de garantías al derecho de

propiedad.

6 La Constitución dominicana de 1844 en el artículo 21 consignó: “Nadie puede ser

privado de su propiedad sino por causa justicada de utilidad pública, previa la corres-

pondiente indemnización a juicio de peritos”.

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KATIA MIGUELINA JIMÉNEZ MARTÍNEZ

1.2. El derecho de propiedad en la vida republicana del

país

Resulta interesante hacer un paréntesis, para referirnos,

brevemente, a la evolución constitucional del derecho de pro-

piedad desde la Constitución del 6 de noviembre de 1844 y su

correspondencia con la posibilidad de la expropiación forzosa

previo pago de indemnización, para luego continuar con su

conguración actual y dimensiones.

A seguidas presentamos una relación que comprende el

recorrido histórico del derecho de propiedad y la posibilidad

de expropiación, desde nuestra primera Constitución del 6 de

noviembre de 1844 y todas las reformas constitucionales que

le sucedieron.

La Constitución dominicana del 6 de noviembre de

1844, en el artículo No. 21 establecía que: “Nadie puede

ser privado de su propiedad sino por causa justicada de

utilidad pública, previa la correspondiente indemnización a

juicio de peritos”.

En la reforma constitucional del 25 de febrero de 1854,

sobre el tema de la propiedad en el artículo No. 14 se estable-

cía lo siguiente:

“La propiedad es inviolable; ninguno puede ser despojado de

la menor porción de ella sino por vía de apremio o pena legal,

o por causa justicada de utilidad pública y mediante una

previa y justa indemnización a juicio de peritos. En caso de

guerra, esta indemnización puede no ser previa”.

Meses después, en la reforma constitucional del 16 de

diciembre de 1854, se estableció en el artículo No. 15 lo si-

guiente:

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LA BUENA ADMINISTRACIÓN COMO BASE DE LA POTESTAD EXPROPIATORIA ESTATAL

“La Constitución garantiza y asegura toda la propiedad. Siendo

esta sagrada e inviolable, sin que ninguno pueda ser despojado

de la menor porción de ella, sino por vía de apremio o pena le-

gal, o por causa justicada de utilidad pública y mediante una

previa y justa indemnización, a juicio de peritos. En caso de

guerra esta indemnización podrá no ser previa”.

Pocos años después, en la reforma constitucional del 19

de febrero de 1858, al abordar el tema de la privación del

derecho de propiedad, en el artículo No.17 prescribía que:

“Ninguno puede ser privado de su propiedad, sino por causa

justicada de utilidad pública, con justa y segura indemniza-

ción, a juicio de peritos”.

En la reforma constitucional del 14 de noviembre de

1865 (se mantiene igual en la reforma del 27 de septiembre

de 1866), sobre la privación de la propiedad en el artículo No.

20 se establece que:

“La propiedad queda garantizada, y, en consecuencia, ninguno

puede ser privado de ella sino por causa justicada de utilidad

pública, con justa, previa y segura indemnización a juicio de

peritos”.

Posteriormente, en la reforma constitucional del 14 de

septiembre de 1872, en el numeral 15 del artículo No. 8 se

describe que:

“La Constitución garantiza y asegura toda propiedad, siendo

ésta sagrada e inviolable, sin que ninguno pueda ser despojado

de la menor porción de ella, sino por vía de apremio o pena le-

gal, o por causa justicada de utilidad pública y mediante una

previa indemnización, a juicio de peritos. En caso de guerra esta

indemnización, podrá no ser previa”.

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KATIA MIGUELINA JIMÉNEZ MARTÍNEZ

En la reforma constitucional del 24 de marzo de 1874

(se mantiene en la reforma del 9 de marzo de 1875), al abor-

dar el tema de la propiedad en el artículo No. 21 se describe

que:

“La propiedad queda garantida; y en consecuencia ninguno

puede ser privado de ella sino por causa de utilidad pública

legalmente comprobada, y después de que haya recibido la justa

y debida indemnización, a juicio de peritos. En caso de guerra

esta indemnización, podrá no ser previa”.

Ulteriormente, en la reforma constitucional del 7 de

mayo de 1877 (se mantiene igual en la reforma del 15 de

mayo de 1878, la reforma del 11 de febrero de 1879, la del

17 de mayo de 1880, la del 23 de noviembre de 1881, del 15

de noviembre de 1887, del 12 de junio de 1896 y la del 14 de

junio de 1907), en el numeral 3 del artículo No.11 se describe

que:

“La propiedad con todos sus derechos: ésta solo estará sujeta a las

contribuciones decretadas por la autoridad legislativa; a la deci-

sión judicial; y para ser tomada por causa de utilidad pública,

previa indemnización y juicio contradictorio”.

Más tarde, en la reforma constitucional del 22 de febrero

de 1908, en esta ocasión sobre el tema de la propiedad se es-

tablece que:

“La propiedad con todos sus derechos, sin más restricciones que

las contribuciones legalmente establecidas, las decisiones de los

Tribunales, o la de ser tomada por causa de utilidad pública,

previa justa indemnización pericial, o cuando haya discrepan-

cia en la estimación, por juicio del Tribunal competente. La

indemnización podrá no ser previa en tiempo de guerra”.

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LA BUENA ADMINISTRACIÓN COMO BASE DE LA POTESTAD EXPROPIATORIA ESTATAL

Años después, tiene lugar la reforma constitucional del

13 de junio de 1924 (se mantiene igual en la reforma del 15

de junio de 1927, 9 de enero de 1929). En esta reforma al

abordar el tema de la expropiación en el numeral 7 del artícu-

lo No. 6 se establece que:

“El derecho de propiedad: La expropiación sólo podrá efectuarse

por causa de utilidad pública, debidamente justicada, y previo

el pago de justa indemnización. En caso de siniestro, epidemia,

o guerra internacional, la indemnización podrá no ser previa”.

Luego, en la reforma constitucional del 20 de junio de

1929 (se mantiene igual en la reforma del 9 de junio de 1934,

10 de enero de 1942, 10 de enero de 1947, 01 de diciembre

de 1955, 7 de noviembre de 1959, 28 de junio de 1960 y del 2

de diciembre de 1960), en esta reforma al abordar el derecho

a la propiedad, en el numeral 7 del artículo No.6 se establece

lo siguiente:

“El derecho de propiedad: Esta sin embargo podrá ser tomada

por causa de utilidad pública debidamente justicada y previa

justa indemnización. En caso de calamidad pública la indem-

nización podrá no ser previa”.

En la reforma constitucional del 29 de diciembre de

1961 (se mantiene igual en la reforma del 16 de septiembre

de 1962), en esta ocasión en el numeral 8 del artículo No. 8

se describe lo siguiente:

“Esta sin embargo podrá ser tomada por causa de utilidad pú-

blica debidamente justicada y previa justa indemnización. En

caso de calamidad pública la indemnización podrá no ser pre-

via. Queda prohibida la conscación general de bienes, salvo

como pena a las personas culpables de traición o espionaje en

favor del enemigo en caso de acción de legítima defensa contra

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KATIA MIGUELINA JIMÉNEZ MARTÍNEZ

Estado extranjero, o en el de abuso o usurpación del Poder o

de cualquiera función pública para enriquecerse o enriquecer a

otros, casos estos últimos en los cuales los bienes que el Estado ad-

quiera mediante la conscación que podrá ser ordenada por una

ley, podrán quedar afectados en primer término a reparar los

daños morales y materiales causados por la usurpación o el abu-

so de Poder o de la función pública. Las leyes podrán establecer

procedimientos especiales para la adquisición por el Estado de

las áreas o porciones de terrenos rurales que fueren necesarias a

la implantación y desarrollo de sistemas o reformas agrarias ade-

cuados, casos en los cuales la misma ley reglamentará la forma

en que serán acordadas las indemnizaciones o compensaciones a

que hubiere lugar”.

El 29 de abril de 1963, tuvo lugar otra reforma consti-

tucional; el tema de la propiedad se establece en el artículo

No.22, postulándose lo siguiente:

“El Estado reconoce y garantiza el derecho de propiedad; como-

quiera que ésta debe servir al progreso y bienestar del conglo-

merado, la expropiación podrá tener lugar por causa de interés

social mediante el procedimiento que será organizado por la

ley.

Para jar la indemnización que corresponda se tomarán en

cuenta, de una parte y de manera principal, el interés del con-

glomerado, y de la otra, el de los propietarios afectados.

Cuando surjan litigios en torno al monto de la indemniza-

ción, éstos serán dirimidos por los tribunales de conformidad

con la ley, la cual tendrá en cuenta lo preceptuado en el párrafo

anterior. En estos casos, el Estado podrá entrar en posesión de

la propiedad sin aguardar la decisión de los tribunales.

En los casos de adjudicación y venta forzosa, el Estado podrá

adquirir las propiedades inmuebles o los valores representativos

de bienes inmobiliarios por el precio de adjudicación, dentro del

plazo y las normas que je la ley, y adoptará las medidas que

47

LA BUENA ADMINISTRACIÓN COMO BASE DE LA POTESTAD EXPROPIATORIA ESTATAL

tiendan a revertir la propiedad inmueble a las personas expro-

piadas por los procedimientos de embargo”.

Posteriormente, siguió la reforma constitucional del 28

de noviembre de 1966 (se mantiene igual en la reforma del 20

de agosto de 1994 y la reforma de 25 de julio de 2002). En

esta reforma al tratar el tema del derecho de propiedad, en el

numeral 13 del artículo No. 8 se describe que:

“El derecho de propiedad. En consecuencia, nadie puede ser

privado de ella sino por causa justicada de utilidad pública

o de interés social, previo pago de su justo valor determinado

por sentencia de Tribunal competente. En casos de calamidad

pública la indemnización podrá no ser previa. No podrá impo-

nerse la pena de conscación general de bienes por razones de

orden público”.

En Años ulteriores se produce la reforma constitucional

del 26 de enero de 2010; al abordar el tema del derecho a la

propiedad, en el artículo No.51 se describe que:

“El Estado reconoce y garantiza el derecho de propiedad. La

propiedad tiene una función social que implica obligaciones.

Toda persona tiene derecho al goce, disfrute y disposición de sus

bienes”.

De igual manera en el numeral 1 del artículo in comento,

en relación a la postulación del interés general como causal de

expropiación se establece que:

“Ninguna persona puede ser privada de su propiedad, sino por

causa justicada de utilidad pública o de interés social, previo

pago de su justo valor, determinado por acuerdo entre las partes

o sentencia de tribunal competente, de conformidad con lo esta-

blecido en la ley. En caso de declaratoria de Estado de Emergen-

cia o de Defensa, la indemnización podrá no ser previa”.

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KATIA MIGUELINA JIMÉNEZ MARTÍNEZ

Finalmente, debemos agregar que en la reforma consti-

tucional del 13 de junio del año 2015, se mantuvo la misma

disposición del artículo 51 de la Constitución del 26 de enero

del año 2010.

1.3. Configuración constitucional de la expropiación.

Concepto y dimensiones

Como pudo determinarse en el subtítulo anterior, nuestra

Constitución, proclamada el 26 de enero del año 2010, regula

en el artículo 51 el régimen de la propiedad. Del contenido

del artículo 51 de la Carta Política dominicana la expropia-

ción queda denida como la institución de derecho público

que concede potestad al Estado para privar coactivamente a su

favor de la propiedad o intereses patrimoniales pertenecientes

a uno o varios administrados, previo pago de su justo valor,

todo lo cual debe estar sustentado en una causa de utilidad

pública o de interés social.

El Tribunal Constitucional dominicano en atención a

lo consignado en la Constitución dene a la expropiación

como:

“un límite negativo del derecho de propiedad que tienen los par-

ticulares, por el otorgamiento de una facultad a la administra-

ción de poder disponer de los bienes y derechos que estos tienen

sobre las propiedades de que se trate para dar cumplimiento a -

nes supraindividuales, teniendo la administración la obligación

de compensar el sacricio del titular de ese derecho, operando

esta exigencia como un límite a la potestad expropiatoria que

tiene la administración“7.

7 Sentencia No. TC/0261/14 del 5 de noviembre de 2014. p. 18.

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LA BUENA ADMINISTRACIÓN COMO BASE DE LA POTESTAD EXPROPIATORIA ESTATAL

El concepto constitucional de expropiación que ha sido

consignado en la vigente Constitución y en la denición que

ha dado el Tribunal Constitucional contiene dos elementos

característicos. Nos referimos, en primer lugar, a que la ex-

propiación ha de estar justicada en una “causa justicada de

utilidad pública o de interés social”, lo cual revela la dimen-

sión en tanto potestad pública de la gura jurídica objeto de

examen. En segundo lugar, actúa como garantía, en razón de

que tal mecanismo estaría condicionado al “previo pago” de

su justo valor.

La doble faz o dimensión de la expropiación ha sido pues-

ta de relieve por el Tribunal Constitucional en su Sentencia

No. TC/0261/14, en el literal k), en el siguiente tenor:

“De modo que cuando el referido artículo dispone en su pri-

mer apartado que ninguna persona puede ser privada de su

propiedad, sino por causa justicada de utilidad pública o

interés social, previo pago de su justo valor, determinado por

acuerdo entre las partes o sentencia del tribunal competente, de

conformidad con la ley, ha previsto la necesidad de que el pro-

ceso expropiatorio sea iniciado a través de la emisión de un acto

administrativo en el cual se indique el interés de aperturarlo,

por razones discrecionales de utilidad pública o interés social,

dando paso al proceso para determinar o justipreciar el valor

que corresponderá al pago del justo valor, el cual puede tener un

carácter voluntario, o un carácter controvertido”8.

Esta reforzada nomenclatura de la expropiación responde

a la idea de que si bien la propiedad privada ha de ceder frente

al interés general, al tratarse de la afectación de un derecho

fundamental, previsto en la Constitución, debe dotársele de

8 Ibíd., p. 19

50

KATIA MIGUELINA JIMÉNEZ MARTÍNEZ

las garantías que vengan a equilibrar la carga que por sí solo el

propietario no deberá soportar. García de Enterría y Tomás

Ramón Hernández expresan al respecto que el sacricio del

expropiado se reduce al mínimo, al no conllevar la pérdida del

contenido económico de la situación sacricada, por cuanto

tal contenido se reemplaza por un equivalente en dinero para

que la carga pública que la transferencia de la propiedad im-

plica no recaiga sobre la sola persona del afectado y se reparta

entre toda la sociedad, a través del sistema scal que propor-

ciona los fondos que serán pagados como indemnización9.

De lo anterior se deriva que la legislación dominicana,

tal y como sucede en el derecho comparado, concibe a la ex-

propiación como una potestad pública, pero al mismo tiempo

dota esa posibilidad de un sistema de garantías, al reconocer

que el derecho de propiedad si bien tiene límites- en estos ca-

sos lo sería la causa de expropiación o causa expropiandi-, tam-

bién ha de delimitarse el ejercicio de tal potestad en procura

de preservar los derechos constitucionales que le son sacrica-

dos a los administrados. Es por ello que en el régimen jurídico

dominicano la potestad expropiatoria tiene un carácter mixto,

en razón de que si bien es cierto que el Poder Ejecutivo tiene

legitimación activa para dar apertura al procedimiento expro-

piatorio, no menos cierto es que le corresponde al Tribunal

Superior Administrativo, siempre que no hubiere acuerdo en-

tre las partes involucradas, no sólo determinar el justo precio,

sino y sobre todo, ordenar la expropiación.

Al hilo con esta línea de pensamiento, el Tribunal Cons-

titucional, al interpretar estructuralmente a la expropiación,

9 GARCÍA DE ENTERRÍA, E. y T. FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ. Op. Cit., p.226.

51

LA BUENA ADMINISTRACIÓN COMO BASE DE LA POTESTAD EXPROPIATORIA ESTATAL

ha referido las condiciones que se extraen del contenido

del artículo 51.1 de la Constitución. En su Sentencia No.

TC/0205/1310 estableció lo siguiente:

“De la lectura del texto transcrito en el párrafo anterior se inere

que, para que una persona pueda ser privada de su propiedad de

manera que la afectación a su derecho fundamental sea míni-

ma, es preciso que se garantice: 1) la legalidad de la actuación;

2) el debido proceso y la tutela judicial efectiva; y 3) el pago pre-

vio del justo valor del bien, es decir una previa indemnización,

salvo que interviniera una declaratoria de estado de emergencia

o de defensa, caso en que dicho pago podría ser posterior, lo que,

por cierto, no ocurre en la especie”.

Como se advierte, la expropiación es una gura jurídica

que por los sacricios que conlleva ha de ser ejercida con-

forme al procedimiento que pautan las leyes y respondien-

do a los nes previstos por estas: causa de utilidad pública

o interés social. Así la causa expropiandi queda consumada,

es decir, que se excluye toda posibilidad de usar libremen-

te de tal potestad, sino que la transformación de los bienes

que habrá de hacerse deberá responder a una planicación.

Es por ello que la doctrina arma que la expropiación está

ordenada a un n de utilidad pública o de interés social,

razón por la cual la ley debe establecer los presupuestos que

conguran tales conceptos, siendo esto uno de los vacíos de

que adolece nuestra legislación, como veremos en otra parte

de este trabajo.

En denitiva, en la conguración constitucional de la Re-

pública Dominicana la expropiación es la manifestación de

10 Sentencia No. TC/0205/13 del 13 de noviembre de 2013. pp. 15 y 16.

52

KATIA MIGUELINA JIMÉNEZ MARTÍNEZ

una potestad del Estado a través de la cual se apropia de un

bien o derecho de un particular por causa de utilidad pública

o interés social, pero tal poder debe ser ejercido atendiendo a

los cánones legislativamente previstos, todo lo cual compren-

de dos ejes importantes: a) la potestad pública y el ejercicio

de esta por parte de la administración, y b) la garantía de los

derechos de los particulares.

1.4. La potestad pública y su ejercicio por parte de la

administración

Precedentemente nos hemos referido al concepto de ex-

propiación y a su doble dimensión, tal cual lo vislumbra la

vigente Constitución dominicana. En este título nos centra-

remos en la dimensión de la expropiación como potestad pú-

blica.

La potestad administrativa de expropiar la ejerce el Esta-

do de forma unilateral y coactiva para la consecución de sus

nes, siempre que ello demande la privación a los particulares

de sus bienes o derechos por causa de utilidad pública o inte-

rés social, todo lo cual se expresa a través de procedimientos

administrativos en ejercicio del jus imperii, aunque vale acla-

rar que en el procedimiento interviene el juez.

Se trata de la legitimación activa que la ley le atribuye

a la administración para obtener la transferencia de manera

coactiva de una propiedad o derecho, que escapa a los cánones

del derecho civil en el cual la transferencia de la propiedad

demanda de un acuerdo de voluntades.

El profesor venezolano José Ignacio Hernández describe

los elementos de tal potestad. En este sentido reere que dicha

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LA BUENA ADMINISTRACIÓN COMO BASE DE LA POTESTAD EXPROPIATORIA ESTATAL

facultad: a) produce un cambio en la esfera jurídica de sujetos

distintos de quien actúa, cambio que no es acorde a la volun-

tad de estos; b) tal cambio origina, en los expropiados una

sujeción que deriva en una situación pasiva de inercia; c) esa

potestad siempre es ejercida en interés de terceros, en atención

a los nes generales; y d) esa prerrogativa es indisponible, y

por tanto se aplica de manera indenida11.

Al tratarse de una potestad pública ello implicará que su

ejercicio sea regulado por la ley y que la administración tenga

que sujetarse a la observancia de determinados procedimien-

tos, legislativamente previstos, lo que viene a congurar una

garantía jurídica para los particulares.

Allan Brewer-Carias se reere a dicha garantía jurídica

del modo siguiente:

“El poder de expropiación como ejercicio de una potestad pú-

blica, está circunscrito a una serie de normas legales, No es

por tanto una vía de hecho. No se trata del apoderamiento

fáctico de determinados bienes por parte del estado, sino que

se trata del apoderamiento de ciertos bienes particulares, pero

conforme a una serie de normas de carácter jurídico que son

el primer elemento de la garantía consagrada para los parti-

culares…”12.

Lo anterior implica que al tratarse de una prerrogativa

que le asiste al Estado, para cuyo ejercicio de un modo unila-

teral, coactivo e indeclinable está habilitado este singular pro-

cedimiento, el mismo ha de ser efectuado con estricto apego

a la Constitución y a las leyes, por lo cual cabe armar que la

11 HERNÁNDEZ, J. Op. Cit., p. 279.

12 BREWER-CARIAS, A y Gustavo LINARES BENZO. Ley de Expropiación por Causa

de Utilidad Pública. Editorial Jurídica Venezolana, Caracas, 2002. p. 14.

54

KATIA MIGUELINA JIMÉNEZ MARTÍNEZ

expropiación está dotada de un contenido jurídico determi-

nado y restringido, lo cual se deduce de la letra y sentido de

la propia Constitución al consignar en el artículo 51.1 que

la privación de la propiedad estará justicada por causa de

utilidad pública, de conformidad con lo establecido en la ley. La

Ley No. 344-43, del 29 de julio de 1943 es la que establece un

procedimiento especial para las expropiaciones intentadas por

el Estado y encuentra complemento en la Ley de Dominio

Eminente de 1920.

En efecto, el artículo 1 de la referida Ley No. 344-43

establece que cuando por causas debidamente justicadas de

utilidad pública o interés social el Estado deba proceder a la

expropiación de una propiedad cualquiera, el procedimiento

a seguir será el indicado en dicha ley.

Cabe destacar el criterio que al respecto ha sentado el Tri-

bunal Constitucional, abrazando para ello la doctrina supra-

nacional vinculante. Así, estableció:

“o) Acorde con la Corte Interamericana de Derechos Huma-

nos1, ha señalado este tribunal constitucional, en la Sentencia

TC/0017/13, que el derecho a la propiedad privada no es ab-

soluto al permitirse, por ejemplo, su restricción por razones de

utilidad pública o de interés social, siempre y cuando se prac-

tique dicha limitación según los casos y las formas establecidas

por la ley y de conformidad con la Convención Americana sobre

Derechos Humanos, armando dicha corte que, en tales casos,

el principio de legalidad es una condición determinante para

efectos de vericar la concurrencia de una vulneración al de-

recho a la propiedad, y supone que la legislación que regule la

privación del derecho a la propiedad deba ser clara, especíca y

previsible”13.

13 Ver Sentencia No. TC/0205/13. p. 14 y 15.

55

LA BUENA ADMINISTRACIÓN COMO BASE DE LA POTESTAD EXPROPIATORIA ESTATAL

1.5. La causa de la expropiación o causa expropiandi

Como ya se rerió anteriormente, el tránsito hacia una

economía social de mercado llevó aparejado un cambio al

régimen jurídico del derecho de propiedad, todo lo cual jus-

ticó la función social que se comenzó a atribuir a la pro-

piedad, siendo entonces que el interés general, si bien debía

prevalecer frente al derecho de un particular, debía ser com-

pensado en aras de garantizar el derecho de propiedad, lo

cual dio lugar al surgimiento de la potestad expropiatoria

del Estado.

Sin embargo, la referida potestad pública requiere de de-

terminados requisitos para que sea jurídicamente posible el

sacricio del derecho de propiedad. La Constitución y la re-

señada Ley No. 344-43 condicionan el ejercicio de la expro-

piación a la existencia de una causa de utilidad pública o de

interés social. De su parte, la Ley No. 480 sobre Dominio

Eminente establece el derecho a expropiar propiedades para

“usos públicos”.

En efecto, la Carta Sustantiva, conjuntamente con la ley

adjetiva, asignan a la “utilidad pública” o al “interés social” un

papel similar al que para la delimitación del contenido esen-

cial del derecho de propiedad desempeña la función social.

Se trata pues, de la “causa expropiandi”, cuya conguración

es absolutamente consustancial con la potestad expropiatoria.

Ambos conceptos, “utilidad pública” o “interés social”

son los elementos constitucionalmente válidos para habilitar

el sacricio del derecho de propiedad. García de Enterría y

Tomas Ramón Hernández establecen que “La expropiación

está ordenada a un n de utilidad pública o de interés social…el

n de la expropiación no es la mera “privación” en que ésta con-

56

KATIA MIGUELINA JIMÉNEZ MARTÍNEZ

siste, sino el destino posterior a que tras la privación expropiatoria

ha de afectarse el bien que se expropia…14”.

En términos constitucionales, ambos conceptos están

contenidos en el numeral 1 del artículo No- 51 de la Consti-

tución, postulándose que:

“Ninguna persona puede ser privada de su propiedad, sino por

causa justicada de utilidad pública o de interés social15, previo

pago de su justo valor, determinado por acuerdo entre las partes

o sentencia de tribunal competente, de conformidad con lo esta-

blecido en la ley. En caso de declaratoria de Estado de Emergen-

cia o de Defensa, la indemnización podrá no ser previa”.

Como se observa, el texto constitucional no dene la

“utilidad pública” ni el “interés social”, por lo cual son con-

ceptos jurídicos indeterminados que quedan a la determina-

ción del Poder Legislativo, el cual estimará como tal lo que

considere adecuado para el interés general en un determinado

momento.

En la mayoría de los países, la causa expropiandi ha de ser

declarada mediante una ley del congreso. En nuestro país la

Ley No. 480 sobre Dominio Eminente de 1920 y sus modi-

caciones, nos ofrece algunas pautas sobre el particular.

La expresión “dominio eminente” signica, conforme al

artículo 2 de la referida Ley No. 480, el derecho de expropiar

propiedades para usos públicos, estableciendo que el derecho

de dominio eminente se aplicará a favor de obras construidas

para los nes siguientes: carreteras y caminos, parques, forti-

14 GARCÍA DE ENTERRÍA, E. y Tomás FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ. Curso de De-

recho Administrativo. Tomo I. 14ta. Ed., Civitas, Madrid, 2008, p. 236

15 Subrayado es nuestro.

57

LA BUENA ADMINISTRACIÓN COMO BASE DE LA POTESTAD EXPROPIATORIA ESTATAL

caciones, campamentos militares, faros y semáforos, edicios

públicos, cementerios, muelles, diques, puentes, canales y vías

de aguas, desagües, acequias, malecones, cloacas, viaductos,

y accesorio, represas, líneas de telégrafos y teléfonos, ferroca-

rriles, urbanos, embarcaderos, plantas para proveer agua, gas

o electricidad, para energía o luz, líneas de tubos de petróleo,

obras de minas, obras accesorias en mercados, mataderos, al-

macenes; y todas las obras en conexión con ellos, y de todas

las demás obras de utilidad pública.

Como se observa, la causa expropiandi se debe aplicar a

las obras de infraestructura que en el indicado artículo 2 se

enumeran, así como “todas las obras accesorias en conexión

con ellos, y todas las demás obras de utilidad pública”. De ma-

nera que dicha causa ha sido determinada en la ley de forma

genérica. Así, queda claro que el legislador ha establecido la

causa de expropiación por categorías o clases de operaciones,

razón por la cual la declaratoria de utilidad pública o interés

social recae sobre una actividad administrativa que presupone

un hacer de tipo prestacional para la Administración, siendo

a través de decreto a cargo del Poder Ejecutivo que se ejerce la

concreción del n al que haya de afectarse el bien expropiado.

En su obra, Ángel Lockward establece que:

“En el país siempre ha estado relativamente claro el interés pú-

blico, ligado a la construcción de obras y, el interés social, vincu-

lado a la Reforma Agraria; hemos tenido casos sin embargo en

el que ni uno ni otro se evidencian como fue el caso de la nca

El Yunque en el gobierno del Presidente Antonio Guzmán y,

numerosos casos de tierras con vocación turística, afectadas para

proyectos de reforma agraria que han constituido en realidad

actos de conscación-nunca se pagaron-ajenos a las causales de

expropiación: simples actos de despojo”.

58

KATIA MIGUELINA JIMÉNEZ MARTÍNEZ

Situaciones como las precedentemente descritas han

caracterizado los procedimientos expropiatorios en la Re-

pública Dominicana, por lo cual cabría dilucidar si la cau-

sa expropiandi debe estar sujeta a tutela o control judicial,

cuestión que será abordada en el Capítulo 3 de esta inves-

tigación.

Por último, la expropiación se legitima en la consumación

de esa justa causa e interés social, todo lo cual ha de implicar

una transformación ulterior del bien expropiado, que son los

nes propios de esa causa, lo que viene a ser una consecuencia

del carácter eminentemente instrumental de esta gura jurídi-

ca. Por ello es consistente en doctrina que la nalidad última

de la expropiación no es la privación de los bienes o derechos

de manera formal y abstracta, sino el posibilitar la satisfacción

de una nalidad de utilidad pública o interés social previa-

mente determinada.16

1.6. Sujetos de la expropiación

Si partimos de la legislación vigente nos daremos cuenta

que la expropiación involucraría tres sujetos: a) el expropian-

te, b) el beneciario y c) el expropiado.

a) El expropiante

El expropiante es el sujeto activo de la expropiación, es

decir, el Estado, pues conforme a lo establecido por nuestra

Carta Sustantiva es a este a quien de manera exclusiva le co-

rresponde tal potestad.

16 UTRILLA FERNÁNDEZ-BERMEJO, D. Expropiación Forzosa y Beneciario Pri-

vado. Una reconstrucción sistemática. Editora Marcial Pons, Madrid, 2015, pp. 46 y 47.

59

LA BUENA ADMINISTRACIÓN COMO BASE DE LA POTESTAD EXPROPIATORIA ESTATAL

De la letra del artículo 1 de la Ley No. 344 sobre ex-

propiación se inere quiénes tienen legitimación activa para

impulsar el procedimiento y como tales ostentar la represen-

tación del interés público; tal potestad la puede ejercer el Es-

tado, de forma directa, o a solicitud de los municipios o el

Ayuntamiento del Distrito Nacional, debidamente autoriza-

dos por el Poder Ejecutivo.

Conforme a la mejor doctrina, la razón que justica que

la legitimación activa expropiatoria esté en manos de los entes

territoriales es porque sólo esta clase de sujetos representan los

nes generales y abstractos de la administración y es por ello

que pueden ser titulares de los poderes públicos superiores,

como indudablemente es la potestad expropiatoria17.

En esta misma línea de pensamiento se inscribe la juris-

prudencia comparada. Así, el Tribunal Supremo Español18 ha

venido sosteniendo que sólo a los entes territoriales le corres-

ponde la facultad expropiatoria, sin que la misma le sea asig-

nada a otras administraciones no territoriales, como la institu-

cional, dado que son meras organizaciones instrumentales en

manos de un ente territorial.

De este modo, lo que se procura es concentrar en un re-

ducido número de entidades este poder jurídico superior para

garantizar a los eventuales afectados el necesario equilibrio entre

el privilegio y la garantía que la expropiación supone, al consi-

derar la importancia del derecho sobre el que habrá de actuar.

En cambio, otras legislaciones, como por ejemplo la de

Venezuela, permiten que además de las personas jurídicas

17 GARCÍA DE ENTERRÍA, E. y T. FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ. Op. Cit., p.227.

18 Véanse STS de 25 -10-1982 y STS de 5-10-1077.

60

KATIA MIGUELINA JIMÉNEZ MARTÍNEZ

estatales en su esfera territorial, tales como la República, los

Estados, el Distrito Capital, los Municipios, también los no

territoriales, como los establecimientos públicos y dentro de

estos los institutos autónomos19.

Otra particularidad de la ley venezolana es que alude ex-

presamente a los concesionarios como virtuales expropiantes.

Justamente, la expropiación puede ser llevada a cabo por em-

presas concesionarias o contratantes de alguna actividad es-

tatal, así como por las compañías o empresas debidamente

autorizadas por la Administración Pública, de conformidad

con el artículo 12 de la Ley de Expropiación del 21 de mayo

de 2002, las cuales se subrogarán en todas las obligaciones y

derechos que corresponden a dicha Administración conforme

a la ley.

En nuestro país, sólo el Estado, los Municipios y el Ayun-

tamiento del Distrito Nacional, con la autorización del Po-

der Ejecutivo, tienen legitimación activa para expropiar, de

conformidad con la ley, por lo cual cabe armar que entre

nosotros predomina el criterio de que tal potestad la tienen

las entidades locales territoriales, siendo ineludible que sean

estas las que actúen cuando surja la necesidad de que adminis-

traciones instrumentales necesiten disponer de propiedades a

través de la gura de la expropiación.

b) El beneciario

A quien representa el interés púbico o social que ha ser-

vido de soporte para instar a la administración a dar inicio a

la expropiación y de esa manera atribuirse la propiedad se de-

19 BREWER-CARIAS, A y Gustavo LINARES BENZO, Op. Cit. p. 21.

61

LA BUENA ADMINISTRACIÓN COMO BASE DE LA POTESTAD EXPROPIATORIA ESTATAL

nomina beneciario. En otras palabras, y de una manera más

amplia y general, puede armarse que beneciario es aquel

sujeto en cuyo favor recae una ventaja o benecio como con-

secuencia del ejercicio de la potestad expropiatoria.

El beneciario es quien adquiere el bien o derecho ex-

propiado previa indemnización a los expropiados. Su posi-

ción coincide frecuentemente con la del expropiante, aunque

puede ser relativamente usual que sea un tercero distinto e

independiente de la Administración el que se benecie de la

expropiación.

Dentro de este concepto se encuentran acogidos varios

conceptos posibles de beneciario, lo cual se hace en función

de su carácter individualizado o colectivo, directo o indirecto,

público o privado.

Así tenemos que de la conguración constitucional de la

expropiación no sólo en la República Dominicana, sino en

otros países, se inere que el beneciario de la expropiación

sólo podría serlo la colectividad portadora del interés público

o social que legitiman la gura de la expropiación.

Sin embargo, la Ley No. 344 sobre expropiación alude

tanto a la utilidad pública como al interés social, pero a dife-

rencia de la legislación española, por ejemplo, nada dice acer-

ca de quiénes pueden ser beneciarios en función de la causa

expropiandi. Según la Ley de Expropiación Forzosa de España

de 1954, cuando se trate de expropiaciones por causa de uti-

lidad pública, los beneciarios son siempre entidades públicas

o concesionarios privados de las mismas, y expropiaciones por

causa de interés social, en el que junto a los entes públicos

pueden gurar incluso simples particulares o sujetos privados

como beneciarios.

62

KATIA MIGUELINA JIMÉNEZ MARTÍNEZ

No puede dejarse de soslayo que la realización del Estado

social y la creciente colaboración de los administrados en la

gestión y en la realización de actividades de interés general

han provocado una intensicación de los beneciarios par-

ticulares que adquieren tal condición por su relación con los

nes de interés social (construcción de viviendas, edicación

de solares, urbanización, entre otras), a través de los contratos

concesiones.

c) El expropiado

Se denomina expropiado al titular de la propiedad obje-

to de la expropiación y que debe de soportar su ejercicio. Su

cualidad deriva, por lo tanto, de su relación con la cosa objeto

de la expropiación.

De manera que solo pueden gurar como demandados

en un procedimiento de expropiación aquellas personas titu-

lares del derecho de propiedad sobre los bienes a expropiar.

La Ley No. 344-43 en su artículo 15 establece que cuando

se trate de bienes pertenecientes total o parcialmente a me-

nores de edad o personas incapaces de disponer, los tutores,

curadores o representantes con autorización del consejo de

familia, podrán suscribir en sus nombres, actos de venta de

grado a grado en favor del Estado, de los Municipios y del

Distrito Nacional.

La Administración deberá considerar como expropiados

a quienes constan como titulares en la ocina de registro de

la propiedad. Cuando se trate de bienes inmuebles al titular

de la propiedad se le asienta en la ocina de Registro Inmo-

biliario correspondiente, que en nuestro país tiene a su cargo

la emisión de los certicados de títulos, que prueban la exis-

63

LA BUENA ADMINISTRACIÓN COMO BASE DE LA POTESTAD EXPROPIATORIA ESTATAL

tencia del derecho de propiedad de los bienes de que se trate.

También existen ocinas de registros para la propiedad inte-

lectual e industrial.

1.7. Objeto de la expropiación

Al tratar la causa expropiandi, advertimos que se trata de

actividades que la administración puede realizar y para lo cual

pudiera requerirse la expropiación. Esto nos permite diferen-

ciar la causa de expropiación del objeto de ella. La primera es

la actividad, la operación (construcción de carreteras y cami-

nos, parques, forticaciones, entre otros) declarada por decre-

to de utilidad pública o interés social. En cambio, lo segundo,

o sea, el objeto, son los bienes que deben ser forzosamente

adquiridos para ejecutar dicha actividad.

La Ley No. 344 emplea el término “propiedad cual-

quiera” y “propiedad”, y en el artículo 3 hace una distinción

aplicable cuando la propiedad es un bien inmueble, en cuyo

caso la descripción del mismo deberá contener menciones

adicionales; de lo que se inere que aun cuando no se reere

a otros bienes, derechos o intereses, no debemos limitar la

expropiación a los bienes inmuebles, independientemente

de que en su conguración original estuvo limitada a estos

últimos.

Vale resaltar la noción que sobre el particular ha dado la

jurisprudencia internacional que nos vincula. En este sentido,

la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha establecido

que la Convención en su artículo 21 reconoce el derecho de

propiedad privada sobre bienes denidos como “aquellas co-

sas materiales apropiables, así como todo derecho que pueda

64

KATIA MIGUELINA JIMÉNEZ MARTÍNEZ

formar parte del patrimonio de una persona”20. Este concepto

comprende, por tanto, “todos los muebles e inmuebles, los

elementos corporales e incorporales y cualquier otro objeto

inmaterial susceptible de valor21”

En efecto, el derecho de propiedad comprende el domi-

nio sobre diversas cosas, las que pueden ser muebles o inmue-

bles, corporales o incorporales. Cabe destacar que la Consti-

tución en su artículo 52 reconoce el derecho a la propiedad

intelectual22 como un derecho fundamental, disposición que

engloba no solo el derecho de autor sino también la propiedad

industrial, siendo regulados cada uno de estos derechos por la

Ley No. 20-00 sobre Propiedad industrial del 8 de mayo de

2000 y la Ley No 65-00 sobre Derecho de Autor del 21 de

agosto de 2000.

Ambas leyes contienen disposiciones que limitan la pro-

piedad por causa de interés público o utilidad pública. Así

tenemos que la Ley No. 20-00 sobre Propiedad Industrial dis-

pone en su artículo 46 la posibilidad de que por razones de in-

terés público, y en particular, por razones de emergencia o de

seguridad nacional declaradas por el Poder Ejecutivo, la O-

cina Nacional de la Propiedad Industrial, a petición de cual-

quier persona interesada o autoridad competente, o de ocio,

disponga que una invención objeto de una patente o de una

solicitud de patente en trámite sea explotada por una entidad

20 Baruch Ivcher Bronstein c. Perú: Corte Interamericana de Derechos Humanos, 6 de

febrero de 2001, Serie C N° 74 (sentencia), párrafos 120 y 122.

21 Ibíd. párrafo 123.

22 La Corte Interamericana de Derechos Humanos ha señalado que la creación intelec-

tual está incluida dentro de la protección de la propiedad convencional. Ver Humberto

Palamara Iribarne c. Chile (2005): Corte Interamericana de Derechos Humanos, 22 de

noviembre de 2005, Serie C N° 135 (sentencia), párrafos 102-104.

65

LA BUENA ADMINISTRACIÓN COMO BASE DE LA POTESTAD EXPROPIATORIA ESTATAL

estatal o por una o más personas de derecho público o privado

designadas al efecto; también que una invención objeto de

una patente o de una solicitud de patente en trámite quede

abierta a la concesión de licencias de interés público, en cuyo

caso la Ocina Nacional de la Propiedad Industrial otorgará

una licencia de explotación a cualquier persona que lo solicite

y tuviera capacidad para efectuar tal explotación en el país.

En ambos supuestos, conforme se consigna en el artículo

47 de la referida ley, deberá realizarse el pago correspondiente

en favor del titular de la patente, aunque la concesión de una

licencia obligatoria por razones de interés público no menos-

cabará el derecho del titular de la patente a seguir explotándo-

la. De ahí, que en este caso aun cuando se limita el derecho a

la propiedad industrial, no operaría una expropiación propia-

mente dicha.

En cambio, la Ley. No. 65-00 sobre Derecho de Autor

contiene en el artículo 48 una causa de limitación del derecho,

precisamente, por utilidad pública que sí constituye propia-

mente una expropiación. En este sentido dispone lo siguiente:

“Antes de que el plazo de protección de una obra haya expirado,

el Estado podrá decretar la utilización por necesidad pública

de los derechos patrimoniales sobre una obra que se considere

de gran valor cultural, cientíco o pedagógico para el país, o de

interés social o público, previo pago de una justa indemnización

al titular de dicho derecho…”.

De manera, que la expropiación podría alcanzar no solo

a la propiedad mobiliaria o inmobiliaria, sino también a obras

cientícas, literarias, artísticas, invenciones, e innovaciones,

denominaciones, marcas, signos distintivos, y demás produc-

ciones del intelecto humano.

66

KATIA MIGUELINA JIMÉNEZ MARTÍNEZ

Nuestra legislación, a diferencia de la española no men-

ciona expresamente a los intereses patrimoniales legítimos,

debiendo entenderse por tales los intereses afectados por la

expropiación, que si bien no constituyen verdaderos derechos,

son susceptibles de verse perjudicados en términos patrimo-

niales y por tanto son cuanticables y deben ser indemniza-

dos.

Verdaderamente, una empresa que con motivo de una

expropiación se vea obligada a trasladar su centro de opera-

ciones, indefectiblemente incurriría en gastos de desmontaje

y nuevo montaje, pérdida de clientela temporal o denitiva-

mente, afectación de actividades, entre otros, todo lo cual es

generador de perjuicios que ameritan ser indemnizados por el

expropiante.

1.8. El procedimiento de expropiación a la luz de la Ley

No. 344-43

En República Dominicana, la expropiación forzosa tiene

su fundamento en la Constitución dominicana y en la Ley

No. 344, que establece un procedimiento especial para las ex-

propiaciones intentadas por el Estado, el Distrito de Santo

Domingo o las Comunes (Gaceta Ocial No. 5951, del 31 de

julio de 1943).

La referida ley de procedimiento se compone de diecisie-

te artículos y ha sido objeto de varias modicaciones, expresas

y tácitas, por las siguientes leyes: (a) Ley No. 670 del 17 de

marzo de 1965, (b) Ley No. 177, del 19 de julio de 1971, (c)

Ley No. 700 del 31 de julio de 1974, (d) Ley No. 262 del 25

de noviembre de 1975, (e) Ley No. 163-01, que crea la pro-

67

LA BUENA ADMINISTRACIÓN COMO BASE DE LA POTESTAD EXPROPIATORIA ESTATAL

vincia de Santo Domingo, de fecha 2 de octubre de 2001, (f)

Ley No. 108-05, sobre Registro Inmobiliario, (g) Ley No. 13-

07, sobre Procedimiento Administrativo (modicada por la

Ley No. 107-13), (h) Ley No. 176-07, del Distrito Nacional

y los municipios e i) Ley No.1832, que instruye la Dirección

General de Bienes Nacionales (G. O. No.6854, del 8 de no-

viembre de 1948).

Básicamente, en la vigente ley sobre procedimiento de

expropiación se denen los aspectos formales del trámite,

encontrándose especialmente enfocada en la fase judicial del

procedimiento expropiatorio, siendo vagamente regulada la

fase administrativa, la cual se inicia cuando se dicta el decreto

que declara la causa expropiandi.

Queda claro, tal y como hemos venido armando, que

el procedimiento de expropiación comprende dos fases, y en

su determinación juega un papel preponderante el acuerdo

o desacuerdo entre las partes relacionado con el justo precio.

Sobre el particular el Tribunal Constitucional ha estable-

cido en su Sentencia No. TC/0261/14 que el proceso expro-

piatorio tiene un carácter voluntario, si ambas partes, a pos-

teriori de emitirse el acto administrativo, denominación que

emplea el referido órgano para referirse al decreto que declara

la causa de utilidad pública, llegan a un acuerdo sobre el valor

del mismo. Y tendrá un carácter controvertido, continúa di-

ciendo el Tribunal Constitucional:

“Si una o ambas partes no están de acuerdo con el precio que

deba darse para el pago del justo valor, el cual debe ser dirimido

por un tribunal competente, acorde con los procedimientos que

disponga la normativa legal que rija en los procesos expropiato-

rios que sean de índole contencioso”. Concluye sobre el parti-

cular indicando que “Luego de agotada esa etapa y realizado el

68

KATIA MIGUELINA JIMÉNEZ MARTÍNEZ

pago del justo valor determinado de forma voluntaria o a través

de una decisión judicial denitiva, la administración puede ini-

ciar los procesos para que el referido bien pase denitivamente al

patrimonio público”.

Cabe destacar, en aras de la comparación, que el procedi-

miento expropiatorio tiene en Francia dos fases: una primera

de carácter administrativo, que comprende la declaración de

utilidad pública y de la necesidad de la ocupación, y otra,

estrictamente judicial ante el juez civil, que incluye la deter-

minación del justiprecio y la declaración de la transferencia

de la propiedad. Algo similar ocurre en la República Domi-

nicana en sentido formal, pues les corresponde a los tribuna-

les administrativos decidir si se expropia o no una propiedad

de cuya solicitud han sido apoderados por la Administración.

En cambio, como ya armamos antes, se utilizan mecanismos

previstos en la ley de expropiación forzosa para aniquilar la

fase del procedimiento judicial de expropiación, como ocurre

cuando se entra en posesión provisional en el marco de la fase

administrativa.

Como se abordará con mayores detalles en los siguientes

capítulos, en la República Dominicana, las incompletas dis-

posiciones que regulan la actuación administrativa que ante-

cede al juicio expropiatorio se oponen al principio de buena

administración, el cual traza pautas de actuación a la admi-

nistración pública, vinculándole en la forma en que se deben

dirigir las instituciones públicas en una democracia, debiendo

tener en cuenta que los administrados han dejado de ser me-

ros receptores de potestades administrativas.

La indicada Ley No. 344, está estructurada en 17 ar-

tículos, algunos de los cuales han sido derogados por leyes

69

LA BUENA ADMINISTRACIÓN COMO BASE DE LA POTESTAD EXPROPIATORIA ESTATAL

posteriores, en los cuales se dispone acerca de la legitimación

activa para solicitar la expropiación y la necesaria autorización

del Poder Ejecutivo (Art.1). También, rige la competencia del

juez de primera instancia para decidir soberanamente respecto

de la expropiación y del valor que daba ser pagado al propieta-

rio (Art. 2), siendo actualmente ejercidas tales facultades por

el Tribunal Superior Administrativo.

El referido estatuto, también incluye disposiciones re-

lacionadas con las formalidades que deben observarse en la

instancia de solicitud de expropiación (Arts. 3 y 4), notica-

ción y plazos (Art. 5), nombramientos de peritos (Art. 6 y 7),

audiencia (Art. 8), poderes del juez para ordenar medidas de

instrucción (Art. 9) y valor de las tasaciones realizadas por el

Catastro Nacional (Art. 10).

Asimismo, la referida ley traza el procedimiento que debe

agotarse en caso de urgencia (Art. 13), derecho de preferen-

cia (Art. 14), procedimiento en casos de menores e incapaces

(Art. 15) y las modicaciones (Art. 17).

En lo relativo a la legitimación activa para solicitar la

expropiación, el artículo 1 de la Ley No. 344 establece que

podrán hacerlo: (a) el Estado, (b) las comunes y (c) el Distri-

to de Santo Domingo, debidamente autorizados por el Poder

Ejecutivo.

Previamente nos hemos referido al objeto de la expropia-

ción. Efectivamente, en nuestra ley solo se hace referencia a

“una propiedad cualquiera”, lo que podría traer ambigüedad

al tema. No obstante, y en razón de que el artículo 3, literal

c), alude a los bienes inmuebles, es posible determinar que el

objeto de la expropiación no está supeditado a los bienes mue-

bles, sino también a los de naturaleza inmobiliaria.

70

KATIA MIGUELINA JIMÉNEZ MARTÍNEZ

Conforme a nuestro ordenamiento procesal, el presiden-

te de la República es quien por decreto pronuncia la declara-

toria de utilidad pública del bien o bienes a expropiar, sin que

previamente sea necesario ningún otro requisito que la mera

solicitud que ha podido serle introducida por los entes con

legitimación activa para ello, de conformidad con el artículo 1

de la referida Ley No. 344-43. Es decir, la solicitud no precisa

de una planicación estratégica estatal, falencia que abordare-

mos en el capítulo 4 de este trabajo de investigación.

Esta declaratoria marca el inicio de la fase administrativa

del procedimiento de expropiación forzosa, pues contrario a

lo que se cree, no es al Poder Ejecutivo, ni tampoco al Poder

legislativo a quienes les corresponde ordenar la expropiación,

sino al juez administrativo, salvo que hubiere un acuerdo ami-

gable entre el Estado y el propietario del bien a expropiar.

Es por ello que hemos venido armando que el procedi-

miento de expropiación de bienes en la República Domini-

cana comprende dos fases: la administrativa y la judicial, que

culmina con la sentencia que declara la procedencia o no de la

expropiación y determina el justo precio.

La ley reere que posteriormente al decreto del Poder

Ejecutivo, debe intentarse un arreglo amigable con los propie-

tarios, y para este n, cuando estos sean menores o incapaces

pueden realizarse actos de venta grado a grado, con la simple

autorización del consejo de familia, al tenor de lo consagrado

en el artículo 15.

En ausencia de arreglo, en cuyo caso se celebraría un acto

de venta grado a grado, se dirige una instancia al presidente

del tribunal competente, que de acuerdo al párrafo del artí-

culo 1 de la Ley No. 13-07 sobre el Tribunal Superior Admi-

71

LA BUENA ADMINISTRACIÓN COMO BASE DE LA POTESTAD EXPROPIATORIA ESTATAL

nistrativo, actualmente es el Tribunal Contencioso Tributario

y Administrativo el que tiene facultad para conocer sobre la

solicitud d expropiación y jación del justo precio. Dicha ins-

tancia deberá contener el nombre y título del funcionario ac-

tuante, la mención del decreto, la descripción de la propiedad,

el uso a que se destinará y las razones que justican la expro-

piación; el nombre, domicilio y ocupación del propietario; la

indicación de que se ha intentado llegar a un acuerdo para la

compra de grado a grado y las razones por las cuales no ha po-

dido hacerse; el precio ofrecido y la declaración de que se está

en condiciones de pagar según la sentencia que dicte el tribu-

nal; la indicación de que el requirente intente llevar a cabo el

proyecto para el cual se desea la propiedad, y la petición de

entrega de la propiedad sustentada en el n perseguido.

Conforme lo prevé el artículo 4 de la ley sobre procedi-

miento de expropiación, se debe armar que todos los datos

son ciertos. La dirección o impulso del procedimiento, como

es a favor del Estado, suele estar a cargo del Administrador

General de Bienes Nacionales, de conformidad con el artículo

18 de la Ley No.1832, que instituye la Dirección General de

Bienes Nacionales23.

La instancia se notica en copia al propietario, con cita-

ción para que comparezca al tribunal competente después de

ocho días y antes de los quince, a contar de la citación. En el

plazo de la comparecencia ambas partes deben designar sen-

dos peritos, conforme lo establecen los artículos 6 y 7 de la ley

de procedimiento de expropiación.

23 Art. 18.- Estará a cargo del Director General de Bienes Nacionales dirigir los procedi-

mientos de lugar en los casos de expropiación por utilidad pública o interés social a favor

del Estado y representar el Estado en todos los actos y recursos del caso.

72

KATIA MIGUELINA JIMÉNEZ MARTÍNEZ

Según se desprende de la letra del artículo 8, en la audien-

cia, el tribunal oirá a los peritos, o solo a uno de ellos, siempre

que una de las partes no hubiere designado el suyo. Dentro de

los diez días después de la audiencia, el tribunal decidirá so-

beranamente respecto de la expropiación y sobre el precio. En

caso de que las partes no hayan designado peritos, el tribunal

decide igualmente, pero en este caso puede disponer medidas

de instrucción, que deben realizarse dentro de los 15 días que

sigan a la fecha de la medida de instrucción.

Las tasaciones que realice el Catastro Nacional para -

nes de impuestos servirán como elemento de juicio para la

edicación del tribunal, por cuanto debe tenerse en cuenta

el valor real del inmueble, así como el de las mejoras que se

hayan levantado o fomentado. Igualmente, para la jación del

justiprecio, debe considerarse la desvalorización que por causa

notoria ha podido experimentar el bien.

En este juicio no se dilucidan controversias sobre la pro-

piedad, sino que su nalidad es la ejecución del decreto, y

consecuentemente, el reconocimiento del título de propiedad

a favor del expropiante. Es por esta razón que algunos auto-

res opinan que es un juicio de naturaleza ejecutiva24 y que la

sentencia que resulte de este es meramente declarativa, por

cuanto no traspasa la propiedad, ya que esa transferencia tiene

lugar cuando se efectúa el pago del bien de que se trata25.

Es con posterioridad al dictado de la sentencia que conce-

de la expropiación de los bienes y ja el precio de los mismos,

que debe procederse a pagar el referido valor a los expropia-

24 HERNÁNDEZ G., J., Op. Cit., p. 121.

25 BREWER CARÍAS, A. citado por José I. Hernández, Op. Cit., p. 121.

73

LA BUENA ADMINISTRACIÓN COMO BASE DE LA POTESTAD EXPROPIATORIA ESTATAL

dos, antes de tomar posesión de estos por parte del Estado, sus

entes o municipios.

La legislación omite referirse al plazo en que deberá rea-

lizarse el correspondiente pago, lo cual es un vacío legislativo

que debe llenarse para la salud del proceso, dado que ello ha

contribuido a que se distorsione en la práctica el procedimien-

to consignado por la ley y atenta contra el debido proceso,

pues en la generalidad de los casos se entra en posesión de

los bienes sin que previamente se hubiere efectuado el pago

indemnizatorio, y es por ello que debe ser extremo el control

judicial, precisamente, en la fase de entrada en posesión provi-

sional del bien objeto del procedimiento expropiatorio.

En los únicos casos en que la indemnización podrá no

ser previa es cuando el Poder Ejecutivo, con la autorización

del Congreso Nacional, produce una declaratoria de Estado

de emergencia o de defensa, al tenor de lo dispuesto en los

artículos 51.1, parte in ne, 263 y 265 de la Constitución.

Las disposiciones contenidas en los Art. 12 y 16 de la Ley

No. 344 (modicada por la Ley No. 700 de 1974, G. O. No.

9342), sobre los recursos contra las sentencias de expropiación y

exenciones impositivas, fueron derogadas expresamente por la Ley

No. 108-05 sobre Registro Inmobiliario del 2 de abril de 2005.

En lo referente a los casos de urgencia de la adquisición

por parte del sujeto expropiante, y siempre que no hubiese

acuerdo sobre el valor de la propiedad, el artículo 13 consigna

la posibilidad de que el Estado entre en posesión de los bienes

destinados a satisfacer los nes de la expropiación, sin que

deba agotarse previamente el justiprecio por ante el Tribunal

Superior Administrativo. Para ello bastará el depósito, en una

cuenta especial, del valor jado por el expropiante como pre-

74

KATIA MIGUELINA JIMÉNEZ MARTÍNEZ

cio de los bienes a reserva de discutir dicho valor por ante el

tribunal competente. En estos casos la entrada en posesión se

hará con el auxilio de la fuerza pública, que estaría encabezada

por el Procurador General Administrativo.

Cabe destacar, que la urgencia no ha sido denida en la

ley, lo cual junto a la inexistencia de control judicial en esta

faceta del proceso ha derivado que en la práctica se haga un

uso discrecional de ello.

Sobre el derecho de preferencia o de reversión que tienen

los propietarios originarios o sus sucesores para readquirir la

propiedad cuando no se hubiere realizado el n de utilidad pú-

blica o de interés social perseguido con los bienes expropiados,

el artículo 14 de la Ley No. 344-43, modicado por la Ley No.

670 del 17 de marzo de 1965, establece que podrán hacerlo

al depositar un 25% menos del valor tasado por la Dirección

General de Catastro Nacional, y depositaren dicha suma y su

petición de readquisición dentro del plazo de tres meses a partir

de la fecha en que se hubiere publicado el aviso en la Gaceta

Ocial, salvo que el Estado ceda la propiedad para una obra de

interés general, en cuyo caso el derecho a la reversión desapa-

recerá. Más adelante nos referiremos a los recaudos que deben

adoptarse a n de reforzar esta garantía de devolución.

A modo de resumen, los requisitos generales que com-

prenden el procedimiento de expropiación pueden sintetizar-

se del modo siguiente:

Expropiación voluntaria

1. Declaración de utilidad pública que da apertura al

procedimiento de expropiación por decreto del presi-

dente de la República.

75

LA BUENA ADMINISTRACIÓN COMO BASE DE LA POTESTAD EXPROPIATORIA ESTATAL

2. Acuerdo amigable entre las partes expropiante y ex-

propiada sobre el valor de la propiedad, tras lo cual se

produce venta grado a grado.

3. La eventual entrada en posesión provisional.

Expropiación contenciosa

1. Apoderamiento del tribunal competente solicitando

la expropiación y jación del justiprecio.

2. Noticación al propietario de la instancia que apo-

dera al tribunal, requiriéndole el nombramiento del

perito, el cual debe realizar mediante declaración en

la secretaria del tribunal apoderado.

3. Celebración de audiencia a n de escuchar a los peri-

tos acerca del valor de la propiedad y otros elementos

de juicio aportados por las partes, tras lo cual el juez

dicta sentencia dentro de los diez días de haberse ce-

lebrado la vista.

4. Fase recursiva, si fueren incoados recursos contra la

sentencia.

5. Pago o depósito del justo precio e inicio de los pro-

cedimientos para que el referido bien pase denitiva-

mente al patrimonio público.

6. Ocupación o posesión.

Excepcionalmente, podría emplearse el procedimiento

para los casos de urgencia en la toma de posesión de los bie-

nes, al cual nos referimos antes.