Capítulo I: El concepto de ley. Evolución y tipos

• Páginas: 53-75
• Autor: Rafael Díaz Filpo

CAPÍTULO I

EL CONCEPTO DE LEY.

EVOLUCIÓN Y TIPOS

I. SOBRE EL CONCEPTO DE LEY

El término “ley” tiene su origen en el vocablo romano

lex, que en el derecho romano significaba “norma escrita”.

Con relación al origen de dicho término se ha suscitado

cierta discusión, ya que algunos autores sostienen que el

mismo proviene del latín ligo-ligare, porque la ley “liga”, es

decir, obliga la voluntad de los miembros de una comunidad

a los intereses comunes representados en el Estado. Otros

autores sostienen que proviene del término leggein, que

significa “establecer”, pues la ley es el establecimiento de la

voluntad del Estado. Pero es muy probable que lex provenga

de legere2, que para unos significa escoger, y para otros, leer,

“porque la ley escoge mandando unas cosas y prohibiendo

otras para la utilidad pública, y se leía al pueblo para que

todos la supiesen”3.

2 OLASO J., Luis María. Curso de introducción al derecho, Universidad Católica Andrés

Bello, Caracas, 1997, p. 130.

3 VV.AA. Diccionario universal de términos parlamentarios, ed. Miguel Ángel Porrúa, Mé-

xico Distrito Federal, 1998, p. 445.

54

RAFAEL DÍAZ FILPO

Desde tiempos remotos, se han dado diversas definiciones

del término “ley”, pero “[e]n todas o casi todas las definiciones

de la ley jurídica, encontramos los siguientes elementos: es un

precepto o conjunto de preceptos; dictado por la autoridad,

mediante el cual se manda o prohíbe algo en razón de la jus-

ticia y para bien de los gobernados”4. En este sentido, se ha

dicho que la ley constituye “el conjunto de las normas vigen-

tes en un ordenamiento, independientemente de la fuente de

producción, aunque también como sinónimo de “derecho”5.

Se trata, como vemos, de una definición del concepto de ley

amplia, que identifica la misma con el propio concepto de

fuente de producción normativa, pero que no presta especial

atención a la autoridad de la que dimana dicha fuente del de-

recho, ni al procedimiento utilizado para su aprobación.

Sin embargo, son también muchos los conceptos de ley

que, aun sin aludir a la institución parlamentaria, señalan que

es ley toda norma que procede de una determinada autori-

dad competente (es decir, aportan un concepto más restric-

tivo de esta categoría jurídica). Entre otros, José María Co-

loma afirma que la ley es una norma de carácter impersonal

y obligatorio, dada por los órganos públicos competentes para

el ordenamiento de la vida social y política6. Aunque, a nues-

tro entender, una de las definiciones más acabadas la ofrece

el destacado jurista Manuel Ossorio y Floriot, cuando señala:

4 Ibídem, p. 445.

5 VV.AA., Diccionario procesal constitucional y convencional, editora del Instituto de Inves-

tigaciones Jurídicas de la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM), Distrito

Federal, México, 2014, p. 873.

6 COLOMA, José María. Léxico de política, editorial Estela, primera edición, Barcelona,

1967, p. 104.

55

LA RESERVA DE LEY EN IBEROAMÉRICA

“En sentido amplio, se entiende por ley toda norma jurídica

reguladora de los actos y de las relaciones humanas, aplicable

en determinados tiempo y lugar. Dentro de esa idea, sería ley

todo precepto dictado por autoridad competente, mandando o

prohibiendo una cosa en consonancia con la justicia y para el

bien de los gobernados. Así, entrarían dentro del concepto no

solo la ley en sentido restringido o propio, como norma jurí-

dica elaborada por los órganos estatales con potestad legislati-

va, que en los regímenes constitucionales son el Congreso que

la sanciona y el jefe del Estado que la promulga, sino también

los reglamentos, ordenanzas, órdenes, decretos, etc., dictados

por una autoridad en ejercicio de sus funciones”7.

En la actualidad, y en el marco de un sistema de fuen-

tes realmente complejo, se suele utilizar esta última acepción,

más restrictiva, del concepto de ley, identificándola con una

concreta fuente del derecho (o elemento de producción nor-

mativa) procedente de un órgano determinado, el Parlamen-

to, y aprobada conforme a un determinado procedimiento.

Se trata de una definición formal de la categoría “Ley”, que

parece, se ha impuesto frente al debate planteado en el siglo

XIX en torno a la distinción entre ley en sentido material y ley

en sentido formal.

Recordemos que la categoría de Ley en sentido material

se construye por la dogmática alemana del derecho público8.

En concreto, este concepto material de ley se formula con el

objeto de preservar un determinado ámbito de actuación a

7 OSSORIO Y FLORIT, Manuel. Diccionario de ciencias jurídicas, políticas y sociales,

Heliasta, Buenos Aires, 2010.

8 LABAND, Paul. El derecho presupuestario, Instituto de Estudios Fiscales, Madrid, 1979

(1871), trad. J. Zamit, est. prel. de Álvaro Rodríguez Bereijo, p. 135.

56

RAFAEL DÍAZ FILPO

favor del Poder Ejecutivo. En virtud del mismo, se define la

ley, atendiendo exclusivamente a su contenido, como la nor-

ma que determina las posiciones jurídicas de los ciudadanos

relacionadas con su libertad y propiedad (el resto de asuntos

queda a la libre disposición de lo que pueda decidir el Poder

Ejecutivo). Frente a dicho concepto material, el concepto for-

mal de la misma, que defendieron autores como Heller9, Ca-

rré de Malberg10 o Venzel, incidiría en la institución de la que

dimana y en el procedimiento utilizado para su aprobación

(sin tener en cuenta, pues, la cuestión relativa a sus conteni-

dos, que pueden así ser cualesquiera).

Pues bien, la opinión doctrinal mayoritaria española al

respecto coincide al afirmar que el concepto material de ley no

resulta aplicable al derecho constitucional español vigente. La

ley, por consiguiente, “no tiene por qué ser norma general y

abstracta, aunque normalmente lo sea, ni tiene por qué tener

un contenido determinado que haga referencia a la libertad

o a la propiedad de los ciudadanos, aunque normalmente lo

tenga de manera más o menos directa. Lo determinante para

la definición de ley en nuestro derecho constitucional, es el

órgano, las Cortes Generales, y el procedimiento a través del

cual manifiesta su voluntad, en parte regulado por la propia

Constitución y en parte por los Reglamentos del Congreso de

los Diputados y del Senado”11. Eso sí, se trataría, en la actuali-

9 HELLER, Hermann. Teoría del Estado, Fondo de Cultura Económica, México, 1987,

p. 341.

10 CARRÉ DE MALBERG, Raymond. Teoría general del Estado, Fondo de Cultura Eco-

nómica, México, p. 1326.

11 PÉREZ ROYO, Javier. Introducción a la teoría del Estado, Editorial Blume, Barcelona,

1980, 203 pp.

57

LA RESERVA DE LEY EN IBEROAMÉRICA

dad, de una ley limitada, formal y materialmente, por el texto

constitucional, es decir, se trataría de una norma emanada de

un poder público legislativo limitado en su actuación por la

norma suprema.

Por tanto, y en virtud de esta acepción formal del con-

cepto de ley, esta se puede definir como la norma emanada de

las Cortes Generales a través del procedimiento establecido

en el título III, capítulo segundo de la Constitución española

(“Elaboración de las leyes”) y desarrollado por los reglamentos

parlamentarios, o aquella emanada de las Asambleas represen-

tativas de las Comunidades Autónomas. Esto es, se trata de

aquella norma dictada por un determinado órgano –el órgano

de representación popular– a través de una determinada for-

ma o procedimiento, respetando los límites constitucionales.

Al tránsito desde la ley europea ilimitada del siglo XIX, a la

ley limitada constitucionalmente, consolidada tras los textos

constitucionales posteriores a la Segunda Guerra Mundial,

nos referimos en el siguiente epígrafe.

II. LA EVOLUCIÓN DE LA POSICIÓN DE LA LEY

EN EL CONSTITUCIONALISMO EUROPEO

El Estado liberal de derecho reconoció, frente a la exis-

tencia previa de Estados que aparecían limitados por la ley

divina o el derecho natural, el imperio de la ley, esto es, la

limitación del poder a través del derecho, entendido este en

sentido amplio, como orden jurídico preconstituido. Pero,

además, con la acepción “imperio de la ley” también podemos

58

RAFAEL DÍAZ FILPO

aludir de manera más concreta a la sumisión del Estado a la

Ley positiva, emanada de las asambleas representativas, en ese

momento, de la soberanía nacional, que se constituía –fren-

te a la Constitución con valor exclusivamente programático,

hasta el constitucionalismo de posguerra– en la fuente supre-

ma del derecho en tanto y cuanto consistía en la expresión

de la voluntad general (art. 6 de la Declaración francesa de

1789). En efecto, el siglo XIX europeo es el siglo de la supre-

macía política del Parlamento y de la supremacía jurídica de

su obra, la ley.

Sin embargo, en el Estado social y democrático de dere-

cho actual, es evidente que la ley ha sufrido una minoración

de su importancia como fuente de producción normativa,

provocada, entre otras cosas, por la creciente complejidad del

sistema de fuentes.

Por una parte, y a pesar de la relevante posición que to-

davía ostenta el Poder Legislativo y su producto normativo,

la ley (y que debe seguir ostentando, si queremos seguir ha-

blando de Estado de derecho), podemos destacar que la mi-

noración de su importancia en el sistema de las fuentes del

derecho deriva, muy especial y directamente, de la definitiva

institucionalización de la Constitución como fuente suprema

del derecho que, en consecuencia, viene a imponer límites a

una actuación legislativa que, en principio, había resultado

ilimitada y que hoy permanece subordinada, formal y mate-

rialmente, a la Constitución. El rasgo más notorio del dere-

cho público actual no ha sido, como ha afirmado Zagrebelsky,

“la sustitución radical de las categorías tradicionales”, sino su

`pérdida de posición central´. En este caso, encontramos a la

ley, que ya no constituye la expresión máxima de la voluntad

59

LA RESERVA DE LEY EN IBEROAMÉRICA

ciudadana. “La ley, en un tiempo medida exclusiva de todas

las cosas en el campo del derecho, cede así a la Constitución

y se convierte ella misma en objeto de medición”12; en el mis-

mo sentido, Elías Díaz13. La norma con rango de ley aparece

sujeta a controles; el más importante, el control de constitu-

cionalidad, que se atribuye al Tribunal Constitucional y que

implica la posibilidad de expulsarla del ordenamiento jurídi-

co, con efectos erga omnes, sí contradice, material o formal-

mente, la Constitución. El Estado de derecho actual es Estado

constitucional de derecho, donde el poder legislativo continúa

siendo poder prevalente, si bien como un poder constituido

que aparece subordinado a la Constitución.

Por otra parte, cobran relevancia –frente a la ley– los tra-

tados internacionales y otras normas de naturaleza infralegal

o de origen gubernamental. La pérdida de la posición central

de la ley en el sistema de fuentes se explica, entre otras cosas,

como consecuencia indirecta de la crisis, más general, de la

estatalidad del derecho. Los fenómenos de supraestatalidad e

infraestatalidad normativa llevan aparejada una pérdida de la

centralidad del derecho en el Estado y, por consiguiente, de la

ley, que constituye su máxima expresión, como sostiene Gas-

cón Abellán.

Pero el fenómeno de la crisis de la ley no deriva solo de

la compleja articulación del sistema de fuentes en el que se

halla inserta, sino también de la pérdida de los rasgos de ge-

neralidad y abstracción que contribuyeron, en otro tiempo, a

12 ZAGREBELSKY, Gustavo. El derecho dúctil. Ley, derechos, justicia, Ed. Trotta, Madrid,

1995, p. 12.

13 DÍAZ, Elías. Filosofía del derecho: legalidad y legitimidad, Fundación Juan March, Ma-

drid, 1999.

60

RAFAEL DÍAZ FILPO

mantener su prestigio y, por consiguiente, una legitimación

que hoy aparece cuestionada, debido a la proliferación de las

denominadas leyes-medida (Massnahmegesetze) que, aunque

en sí mismas consideradas, no constituyen un elemento ne-

gativo para el funcionamiento del sistema, sí lo colocan bajo

sospecha y, en ocasiones, lo agreden, cuando se convierten en

medidas ocasionales arbitrarias, al servicio de la expresión del

mero juego de las relaciones políticas de fuerza. Sin embargo,

la noción de igualdad material permite hoy día que el Estado

pueda, incluso deba, “dar vida a desigualdades normativas con

el fin de alcanzar la igualdad de hecho”14 e impide considerar

la existencia de leyes singulares o particulares, e incluso indi-

viduales o de caso único (Einzelfallgesetze), como un peligro

para la racionalidad de la ley en cuanto que norma general y

abstracta, siempre y cuando dicha ley singular o individual no

sea fruto de la voluntad arbitraria de determinados intereses

particulares y pretenda responder con regulaciones jurídicas

diferenciadas a situaciones sociales, también diferenciadas y

particulares, que requieren de un tratamiento desigual, para

alcanzar la verdadera igualdad.

En este sentido, el Tribunal Constitucional español ha

manifestado que no existe en la Constitución española nin-

gún precepto que imponga una determinada estructura for-

mal a las leyes, ni que impida que estas tengan un carácter

singular15. Las denominadas leyes-medida son legítimas; no

son sino una consecuencia del reconocimiento de un Estado

14 PRIETO SANCHÍS, Luis. Apuntes de teoría del derecho, Ed. Trotta, Madrid, 2010, pp.

225-261.

15 STC 166/1986, de 9 de diciembre, FJ 10º.

61

LA RESERVA DE LEY EN IBEROAMÉRICA

constitucional plural, a cuya pluralidad de intereses es ne-

cesario responder de manera diversa, y de un Estado cons-

titucional social que requiere del auxilio del legislador para

cumplir su finalidad prestacional, si bien es cierto que espe-

cialmente en el supuesto de las “leyes de caso único”, estare-

mos ante el ejercicio excepcional de una potestad que estará

sujeta a unos límites especialmente rigurosos, derivados del

derecho constitucional (STC 166/1986, de 19 de diciembre,

FJ 10º).

De cualquier forma, la ley sigue ocupando una posición

central en el sistema de fuentes, y es razonable que así sea,

debido a su especial grado de legitimidad frente al resto de las

normas que configuran el ordenamiento jurídico español. Y

es que la ley es el producto emanado de la soberanía popular

presente en la Asamblea representativa. Los esfuerzos deben

estar dirigidos, por consiguiente, y frente a las tesis judicialis-

tas que se puedan mantener al efecto, a revalorizar su papel,

actualizando el concepto, que no debe permanecer anclado

en la configuración liberal propia del período decimonóni-

co. La Constitución española de 1978 pone de manifiesto la

posición preeminente que sigue conservando la ley frente al

resto de fuentes del derecho. Así, el Preámbulo proclama la

voluntad de la nación española de “Consolidar un Estado de

derecho que asegure el imperio de la ley como expresión de la

voluntad popular” y el artículo 117.1 CE establece que los

jueces y magistrados están sometidos únicamente al imperio

de la ley.

Por otro lado, la especial importancia de ley también se

constata en el sistema de fuentes dominicano. La Constitu-

ción reserva un capítulo dedicado exclusivamente a la forma-

62

RAFAEL DÍAZ FILPO

ción de las leyes (artículos 96 a 113), atribuyendo el desarrollo

del procedimiento legislativo al Congreso Nacional de Repú-

blica Dominicana (que desempeña, en todo caso, otro tipo

de funciones). Al respecto, Eduardo Jorge Prats sostiene que

“El Poder Legislativo se expresa esencialmente en esta fun-

ción de elaboración de la legislación, es decir, en el ejercicio

de esta competencia constitucionalmente reconocida pero en-

cuadrada que corresponde al Congreso de establecer las nor-

mas jurídicas de primer rango. La Constitución contribuye de

cuatro modos a este encuadramiento, pues esta (i) define las

características esenciales de la ley en tanto norma jurídica; (ii)

delimita el dominio que le es específico; (iii) implícitamente

determina la fuerza inherente a la ley; y (iv) establece el proce-

dimiento de elaboración de las leyes”16.

III. TIPOS DE LEYES EN ESPAÑA Y EN REPÚBLICA

DOMINICANA: LEYES ORDINARIAS Y LEYES

ORGÁNICAS

Las fuentes del derecho, en los ordenamientos de civil o

Statutory Law, están constituidas por aquellos actos (legisla-

ción entendida en sentido amplio) o hechos (costumbre) que

se muestran idóneos para innovar el derecho objetivo vigente

a través de su creación, modificación o derogación y que, en

este sentido, son actos o hechos jurídicos (elementos de pro-

ducción normativa).

16 JORGE PRATS, Eduardo. Derecho constitucional, volumen I. Ius Novum, Santo Do-

mingo, 2012, p. 302.

63

LA RESERVA DE LEY EN IBEROAMÉRICA

Evidentemente, la articulación del sistema de fuentes es

tanto más compleja cuanto más compleja es la societas a la cual

se refieren y, en este sentido, la multiplicación de los centros

de poder en los Estados constitucionales de nuestro tiempo se

traduce en una compleja articulación de su sistema de fuen-

tes, derivada, entre otras cosas, de la crisis de la estatalidad

del derecho, que se pone de relieve a través del fenómeno de

la infraestatalidad y supraestatalidad normativa. A las fuentes

tradicionales del derecho estatal se añaden, por una parte, las

normas de los entes territoriales menores –en el caso espa-

ñol, las normas de las Comunidades Autónomas– y aquellas

dimanadas de la propia autorregulación de determinadas or-

ganizaciones –sindicatos, partidos políticos...–, y por otra, las

normas emanadas de organizaciones internacionales y supra-

nacionales. Especialmente relevantes resultan las fuentes del

Derecho procedentes de la Unión Europea, que vinculan a

España como miembro de la misma.

En cualquier caso, la determinación de cuáles son los ac-

tos o hechos jurídicos propicios para innovar el derecho ob-

jetivo vigente y, por consiguiente, para constituirse en fuente

del derecho, es el resultado de una determinada opción polí-

tica; de ahí la multiplicidad y multiformidad de los hechos a

partir de los cuales se hace derivar el derecho objetivo. Por este

motivo, cada ordenamiento jurídico –incluso cada sector del

mismo– ofrece un determinado sistema de fuentes17. Pero en

cualquier caso, resulta especialmente importante destacar que

la opción por un determinado sistema de fuentes determina

una concreta situación, carácter y función de todos y cada uno

17 DE OTTO Y PARDO, Ignacio. Derecho constitucional: sistema de…, ob. cit., p. 72.

64

RAFAEL DÍAZ FILPO

de los poderes del Estado; en definitiva, determina su posición

constitucional18.

La figura jurídica denominada ley orgánica es una crea-

ción contemplada en la Constitución francesa de 1958, insti-

tuida en la V República, bajo el liderazgo del general Charles

de Gaulle, con la finalidad de que el legislador completara la

labor del constituyente, en lo que se refiere a la organización

y funcionamiento de los poderes públicos y órganos estatales,

preponderantes para el funcionamiento político-institucional,

y para su aprobación se requiere de una mayoría cualificada,

en virtud de la importancia de la materia objeto de dichas

leyes. El artículo 46 de la Constitución francesa de 1958 es-

tablece que las leyes a las cuales la Constitución confiere el

carácter de orgánicas serán votadas y modificadas bajo deter-

minadas reglas, y que dichas leyes no podrán ser promulga-

das sino después de que el Consejo Constitucional declare su

conformidad con la Constitución, por lo que los elementos

(material y formal) se encuentran claramente diferenciados en

el texto constitucional francés19.

En España, uno de los rasgos más novedosos que aporta

la Constitución española de 1978 con relación a la categoría

de la ley es la distinción recogida en su seno entre ley ordina-

ria y ley orgánica (esta distinción, por otro lado, no impide

mantener el concepto de ley al que nos referíamos supra). El

constituyente español adopta el modelo de ley orgánica del

sistema francés, si bien es cierto que en el caso español, son

18 DE CABO MARTÍN, Carlos. La reforma constitucional en la perspectiva de las fuentes

del derecho, Ed. Trotta, Madrid, 2003.

19 CHOFRE SIRVENT, José Francisco. Significado y función de las leyes orgánicas, Ed.

Tecnos, Madrid, 1994, p. 48.

65

LA RESERVA DE LEY EN IBEROAMÉRICA

razones diferentes las que llevan a prever este tipo de norma.

Y es que con su inclusión en la norma fundamental española,

se pretendió prolongar el proceso constituyente con relación

a determinadas materias consideradas de gran importancia

política y respecto de las cuales se precisaba un consenso casi

tan amplio como el que había sido preciso para aprobar la

Constitución.

La ley orgánica se encuentra regulada en el artículo 81 de

la Constitución española, y se diferencia de la ley ordinaria

(que puede ser estatal o autonómica, a diferencia de la ley

orgánica, que solo puede tener un origen estatal):

1. Desde un punto de vista material o sustantivo, porque

la regulación de determinadas materias queda reservada a las

mismas y, a su vez, no pueden ser reguladas por ley ordina-

ria. El artículo 81.1 CE establece que “son leyes orgánicas las

relativas al desarrollo de los derechos fundamentales y de las

libertades públicas, las que aprueben los Estatutos de Autono-

mía y el régimen electoral general y las demás previstas en la

Constitución”.

En cualquier caso, la reserva de competencia recogida en

el artículo 81.1 CE debe ser interpretada de forma restrictiva,

una vez que el Tribunal Constitucional ha constatado el riesgo

de que un entendimiento expansivo de dicha categoría pueda

conducir a una petrificación del ordenamiento jurídico. Con-

viene, por tanto, ensanchar el ámbito de actuación de la ley

ordinaria y reducir, correlativamente, el de la ley orgánica. El

entendimiento restrictivo del precepto ha conducido:

i) A afirmar que con la expresión “de los derechos fun-

damentales y de las libertades públicas” se está refi-

riendo, no al Título I en su totalidad, sino a lo que

66

RAFAEL DÍAZ FILPO

la Constitución española denomina expresamente

“De los derechos fundamentales y de las libertades

públicas”, esto es, a aquellos recogidos en el Título I,

Capítulo II, Sección 1ª del texto constitucional (arts.

15 a 29).20

ii) A señalar que la reserva de ley orgánica se produce

estrictamente con relación a los derechos y libertades,

y no afecta así a cualquier contenido recogido en esa

sección constitucional. Esta aclaración resulta precisa

porque en tales preceptos también se recogen simples

reservas específicas de ley ordinaria (art. 20.3 CE) y

porque, en ocasiones, no contienen ni un derecho ni

una libertad sino una garantía institucional (la auto-

nomía universitaria del art. 27.10 CE).

iii) A restringir el entendimiento de la expresión “desa-

rrollo” que utiliza el precepto. Con dicha expresión

no se está haciendo referencia a cualquier alusión

ocasional o incidental a un derecho fundamental o

libertad pública sino a un verdadero desarrollo del

derecho, en el sentido de regulación directa y sustan-

cial del mismo. La sentencia del Tribunal Constitu-

cional 6/1982, de 22 de febrero, afirmó: “El artículo

81 de la Constitución española se refiere al desarrollo

legislativo “directo” de los derechos fundamentales,

pues este artículo y las otras muchas alusiones de la

Constitución al instrumento de la Ley Orgánica en

20 STC 76/1983, de 5 de agosto.

67

LA RESERVA DE LEY EN IBEROAMÉRICA

materias concretas que, como se ha dicho, convier-

ten a las Cortes en “constituyente permanente”, no

puede extremarse, con los importantes problemas de

consenso interno que conlleva, al punto de conver-

tir al ordenamiento jurídico entero en una mayoría

de Leyes Orgánicas, ya que es difícil concebir una

norma que no tenga una conexión, al menos remota,

con un derecho fundamental”. “Así pues, la reserva

de Ley Orgánica en este terreno cubre exclusivamen-

te a los artículos 15 al 29, sin ampliación posible [por

ejemplo, según la STC 166/1987, el derecho a la ob-

jeción de conciencia no está sujeto a la reserva de Ley

Orgánica], y a las leyes que los desarrollen directa-

mente y no que simplemente afecten o incidan sobre

los mismos”.

iv) A concluir que con la alusión al “régimen electoral

general”, el artículo 81.1 CE no se está refiriendo a

las elecciones de ámbito estatal, sino que se refiere a

la regulación de los principios básicos de cualquier

comicio electoral, con independencia del ámbito te-

rritorial en el que se desarrolle. Y es que, como seña-

la la Sentencia del Tribunal Constitucional español

38/1983, del 16 de mayo, “el régimen electoral gene-

ral está compuesto por las normas electorales válidas

para la generalidad de las instituciones representati-

vas del Estado en su conjunto y en el de las Entidades

territoriales en que se organiza a tenor del artículo

137 de la CE, salvo las excepciones que se hallen es-

tablecidas en la Constitución o en los Estatutos”.

68

RAFAEL DÍAZ FILPO

2. Desde un punto de vista adjetivo o formal, por la exi-

gencia de un quórum cualificado para su aprobación frente

al previsto para aprobar una ley ordinaria. En el apartado se-

gundo del artículo 81 del texto constitucional español se esta-

blece: “La aprobación, modificación o derogación de las leyes

orgánicas exigirá la mayoría absoluta del Congreso, en una vo-

tación final sobre el conjunto del proyecto”21. En tal sentido,

el Reglamento del Congreso de los Diputados, de fecha diez

(10) de febrero de mil novecientos ochenta y dos (1982), pre-

vé en los artículos 130, 131 y 132 un especial tratamiento de

los proyectos de Ley Orgánica sometidos a su consideración,

estableciendo que:

a) Solo se tramitarán como proyecto de Ley Orgánica

los proyectos y proposiciones de ley a los que la Mesa

del Congreso, luego de haber escuchado a la Junta de

Portavoces, otorgue tal calificación de conformidad

con lo previsto en el artículo 81.1 de la Constitución

española y a la vista del criterio razonado que expon-

ga el Gobierno, el proponente o la correspondiente

ponencia en trámite de informe22.

b) Concluido el trámite de informe, la Comisión soli-

citará a la Mesa de la Cámara que esta estudie si el

proyecto reviste o no carácter de Ley Orgánica. La

Mesa del Congreso, con el criterio, en su caso, de la

ponencia que redactó el informe, acordará la califi-

cación que proceda. En caso de que la calificación

21 La Sección primera del Capítulo III del Título V del Reglamento de los Diputados

(arts. 130-132) desarrolla esta materia, regulando el procedimiento legislativo que con-

duce a la aprobación de una ley orgánica.

22 Artículo 130.1 Reglamento del Congreso de los Diputados.

69

LA RESERVA DE LEY EN IBEROAMÉRICA

de la ley como orgánica se produjera, habiéndose ya

iniciado el debate en comisión, el procedimiento se

retrotrae al momento del inicio del referido debate23.

c) La aprobación de las leyes orgánicas requieren el voto

favorable de la mayoría absoluta de los miembros de

la Cámara en una votación final sobre el conjunto del

texto. La indicada votación será anunciada con ante-

lación por la Presidencia de la Cámara, y si en ella se

consigue la citada mayoría, el proyecto será remitido

al Senado. En caso de que no consiguiera la mayoría,

el proyecto deberá ser devuelto a la Comisión, la cual

deberá de emitir un nuevo dictamen en un plazo no

mayor de un mes24.

d) El debate sobre el nuevo dictamen se desarrollará

aplicando las normas que regulan los de la totalidad.

En caso de que la votación consiguiera el voto favo-

rable de la mayoría absoluta de los miembros de la

Cámara, el proyecto será enviado al Senado. De lo

contrario, se entenderá como rechazado25.

e) El artículo 132 del Reglamento del Congreso esta-

blece: “En el supuesto de que el Senado opusiera su

veto o introdujera enmiendas a un proyecto o pro-

posición de Ley Orgánica, se procederá conforme a

lo establecido en el procedimiento legislativo común

con las dos salvedades siguientes: 1°. La ratificación

del texto inicial y consiguiente levantamiento del

23 Artículo 130.2 Reglamento del Congreso de los Diputados.

24 Artículo 131.2 Reglamento del Congreso de los Diputados.

25 Artículo 131.3 Reglamento del Congreso de los Diputados.

70

RAFAEL DÍAZ FILPO

veto requerirá, en todo caso, el voto favorable de la

mayoría absoluta de los miembros de la Cámara. 2°.

El texto resultante de la incorporación de enmiendas

introducidas por el Senado y aceptadas por el Con-

greso será sometido a una votación de conjunto. Si

en dicha votación se obtuviera la mayoría absoluta

de los miembros de la Cámara, quedará definitiva-

mente aprobado en sus términos. En caso contra-

rio, quedará ratificado el texto inicial del Congreso

y rechazadas todas las enmiendas propuestas por el

Senado”.

Como vemos, la Constitución española ha procedido a

distribuir un ámbito material entre las dos fuentes, atribuyen-

do exclusivamente el desarrollo de determinadas materias a

una de ellas y, por exclusión, el resto de materias a la otra. Por

lo tanto, una ley ordinaria no puede regular materias propias

de ley orgánica y, viceversa, una ley orgánica no puede regu-

lar materias propias de ley ordinaria. Si cualquiera de estas

dos cosas sucediera, se incurriría en vicio de competencia, y la

norma correspondiente podría ser declarada inconstitucional.

Así pues, la presencia de leyes orgánicas en el ordena-

miento jurídico español refleja la insuficiencia del criterio de

jerarquía para articular todas las relaciones que puede plan-

tear la convivencia de los diferentes elementos normativos de

un sistema determinado. Y es que, en efecto, la relación que

media entre una ley ordinaria y una ley orgánica no es una

relación de jerarquía sino una relación de competencia, esto

es, de distribución material entre dos fuentes del derecho con

el mismo rango. Los conflictos que se pudieran plantear entre

71

LA RESERVA DE LEY EN IBEROAMÉRICA

ley orgánica y ley ordinaria no son conflictos de contradicción

sino de ocupación.

Por su parte, la Constitución dominicana del 26 de enero

de 2010 introduce las leyes orgánicas en su seno (aunque el

término se utilizara con anterioridad, es la Constitución ac-

tual la que regula, por vez primera, esta fuente del derecho).

Al respecto, expone Félix Tena de Sosa: “(…) Hace ya varios

años Jottin Cury advirtió que en el país no existía disposición

constitucional alguna que regulara la emisión de leyes orgáni-

cas y, por tanto, su empleo en la legislación dominicana era de

carácter apócrifo, guiado por su acepción puramente gramati-

cal o por la sonoridad del término, para atribuir mayor fuerza

y resonancia a los cuerpos de leyes que en cierta época emer-

gieron en la vida pública nacional o las que constituían ciertos

órganos públicos, sin que gozaran efectivamente de una fuerza

superior a las leyes ordinarias como la que poseen las auténti-

cas leyes orgánicas desde su surgimiento en el derecho francés

(…). Hoy solo se consideran orgánicas las leyes que hacen

relación a las materias que han sido fijadas por la Constitu-

ción y tienen un procedimiento especial de aprobación”26. El

modelo que ha seguido el constituyente dominicano ha sido

el del artículo 81 del texto fundamental español.

En República Dominicana, las leyes orgánicas aparecen

reguladas en el artículo 112 de la Constitución, y se trata de

normas de origen estatal nacional, de conformidad con el

principio de República unitaria27 (aunque hay que recordar

26 VV.AA., Constitución comentada. Fundación Institucionalidad y Justicia (FINJUS),

Santo Domingo, República Dominicana, 2011, p. 237.

27 Artículos 7 y 193 de la Constitución de República Dominicana.

72

RAFAEL DÍAZ FILPO

que, a pesar de la existencia de una organización territorial

descentralizada del poder en España, las Comunidades Au-

tónomas no pueden aprobar leyes orgánicas; únicamente lo

puede hacer el Estado central). En concreto, este precepto es-

tablece: “Las leyes orgánicas son aquellas que por su naturale-

za regulan los derechos fundamentales; la estructura y organi-

zación de los poderes públicos; la función pública; el régimen

electoral; el régimen económico financiero; el presupuesto,

planificación e inversión pública; la organización territorial;

los procedimientos constitucionales; la seguridad y defensa;

las materias expresamente referidas por la Constitución y

otras de igual naturaleza. Para su aprobación o modificación

requerirán del voto favorable de las dos terceras partes de los

presentes en ambas cámaras”.

La Constitución española de 1978, por su parte, no reco-

ge una definición explícita de lo que sea una ley ordinaria, que

requiere una mayoría simple para ser aprobada. En cambio,

el artículo 113 de la Constitución dominicana expresa: “Las

leyes ordinarias son aquellas que por su naturaleza requieren

para su aprobación la mayoría absoluta de los votos de los

presentes de cada cámara”28.

Hay que señalar, además, que el texto reglamentario parla-

mentario en República Dominicana no regula el procedimiento

de aprobación de las leyes en el país, sino que dicho procedi-

miento se encuentra asimismo previsto en la propia Constitu-

ción, la cual, en sus artículos 96 a 113, regula dicha materia.

La iniciativa legislativa se encuentra regulada en los ar-

tículos 96 y 97 de la Constitución dominicana. Su artículo

28 Artículo 113 de la Constitución de República Dominicana.

73

LA RESERVA DE LEY EN IBEROAMÉRICA

96 señala que los senadores o senadoras y los diputados o di-

putadas, el Presidente de la República, la Suprema Corte de

Justicia en asuntos judiciales, y la Junta Central Electoral en

asuntos electorales, tienen derecho a iniciativa en la formación

de las leyes. Los legisladores que ejerzan el derecho a iniciativa

en la formación de las leyes pueden sostener su moción en la

otra cámara. De igual manera, los demás que tienen este de-

recho pueden hacerlo en ambas cámaras personalmente o me-

diante un representante. Asimismo, el artículo 97 del mismo

texto contempla la figura de la iniciativa legislativa popular,

mediante la cual un número de ciudadanos y ciudadanas no

menor del dos por ciento (2 %) de los inscritos en el registro

de electores puede presentar proyectos de ley ante el Congreso

Nacional.

Por su parte, el artículo 98 de la Carta Magna dominica-

na, sobre el debate legislativo en la fase constitutiva de la ley,

establece: “Todo proyecto de ley admitido en una de las cáma-

ras, se someterá a dos discusiones distintas, con un intervalo

de un día, por lo menos, entre una y otra discusión. En caso

de que fuere declarado previamente de urgencia, deberá ser

discutido en dos sesiones consecutivas”. Su artículo 99 precisa

que una vez aprobado un proyecto de ley en una de las cáma-

ras, pasa a la otra para su oportuna discusión, observando las

mismas formalidades constitucionales. Señala, además, que si

esta cámara le hace modificaciones, devolverá dicho proyecto

modificado a la cámara en que se inició, para ser conocidas de

nuevo en única discusión y, en caso de ser aceptadas dichas

modificaciones, esta última cámara enviará la ley al Poder Eje-

cutivo. Si aquellas son rechazadas, será devuelto el proyecto

a la otra cámara y si esta las aprueba, enviará la ley al Poder

74

RAFAEL DÍAZ FILPO

Ejecutivo. Si las modificaciones son rechazadas, se considerará

desechado el proyecto.

El artículo 101 de la Constitución dominicana establece:

“Toda ley aprobada en ambas cámaras será enviada al Poder

Ejecutivo, para su promulgación u observación. Si este no la

observare, la promulgará dentro de los diez días de recibida,

si el asunto no fue declarado de urgencia, en cuyo caso la pro-

mulgará dentro de los cinco días de recibida, y la hará publicar

dentro de los diez días, a partir de la fecha de la promulgación.

Vencido el plazo constitucional para la promulgación y publi-

cación de las leyes sancionadas por el Congreso Nacional, se

reputarán promulgadas, y el presidente de la cámara que las

haya remitido al Poder Ejecutivo las publicará”. Ahora bien,

puede ocurrir que el Ejecutivo decida “observar” la ley.

La “observación de ley”, conocida como veto, es el meca-

nismo instituido en la Constitución dominicana para facultar

al Poder Ejecutivo a servir de contrapeso ante las actuaciones

del Poder legislativo. Cuando el Presidente de la República

estima que una ley es inconveniente, ya sea por el contenido

de sus disposiciones, o por la forma en que fue redactada, o

más aun, porque resulta inoportuna en el momento en que

entrará en vigor, la ley confiere al Presidente la facultad de

veto u observación de la ley, a los fines de que este pueda dar

eficacia a su posible criterio.

Los artículos 102 y 103 de la Constitución dominicana

regulan el procedimiento cuando el Ejecutivo decide “obser-

var” una ley. El primero establece que “si el Poder Ejecutivo

observa la ley que le fuere remitida, la devolverá a la cámara de

donde procede en el término de diez días, a contar de la fecha

en que fue recibida. Si el asunto fue declarado de urgencia,

75

LA RESERVA DE LEY EN IBEROAMÉRICA

hará sus observaciones en el término de cinco días, a partir

de ser recibida. El Poder Ejecutivo remitirá sus observaciones

indicando los artículos sobre los cuales recaen y motivando

las razones de la observación. La cámara que hubiere recibido

las observaciones las hará consignar en el orden del día de

la próxima sesión y discutirá de nuevo la ley en única lectu-

ra. Si después de esta discusión, las dos terceras partes de los

miembros presentes de dicha cámara la aprobaren de nuevo,

será remitida a la otra cámara; y si esta la aprobare por igual

mayoría, se considerará definitivamente ley y se promulgará

y publicará en los plazos establecidos en el artículo 101”. El

segundo establece un plazo para conocer las observaciones

del Poder Ejecutivo, señalando que “toda ley observada por el

Poder Ejecutivo al Congreso Nacional tiene un plazo de dos

legislaturas ordinarias para decidirla; de lo contrario, se consi-

derará aceptada la observación”.