Capítulo III. El conflicto de competencia

• Páginas: 149-186
• Autor: Hermógenes Acosta de los Santos

CAPÍTULO III

EL CONFLICTO DE COMPETENCIA

Sumario. 1. Regulac ión. 2. Sig nificado del conflicto de compete ncia. 3.

Las modalidades de conflictos de competencia. 4. Elementos constitutivo

del conflicto de competencia. 5. Naturaleza. 6. Objeto. 7. Procedimiento.

7.1. Forma de plantear el conflicto. 7.2. Intervención de terceros. 8. La

sentencia. 9. Relevancia e importancia del conflicto de competencia. 10.

Valoración de los conflictos de competencias conocidos por el Tribunal

Constitucional (enero 2012-junio 2020). 11. Algunas consideraciones.

1. Regulación

La competencia del Tribunal Constitucional para conocer

de los conflictos de competencia está prevista en el artículo 185.3

de la Constitución, texto en el cual se identifican los órganos que

están legitimados, así como la representación en justicia a dichos

órganos211. Los órganos legitimados son los poderes públicos. En

nuestro sistema, al igual que los demás sistemas republicanos, se

consagra la división tripartita de poderes ideada por John Locke

(1632-1704) y desarrollada por Charle -Luis de Secondat, barón

211 Según el artículo 185.3, el Tribunal Constitucional tiene competencia para conocer

de “Los conflictos de competencia entre los poderes públicos, a instancia de uno de

sus titulares”.

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de Montesquieu (18-01-1689-10-02-1955), de manera que

se consagran los tres poderes clásicos: Poder Legislativo, Poder

Judicial y Poder Ejecutivo. Estos poderes fueron los únicos a los

cuales el constituyente reconoció legitimación para plantear el

conflicto de competencia.

Respecto de la representación de los poderes públicos,

se establece que el conflicto de competencia debe plantearse

vía el titular del poder que acciona. Se trata de una previsión

innecesaria, ya que procesalmente se admite, como regla general,

que a las personas morales de derecho público y de derecho

privado las representan en justicia las personas físicas señaladas

en la ley o los estatutos.

En el orden legislativo, el conflicto de competencia se regula

en los artículos 59, 60, 61 y 62 de la Ley 137-11. Estos textos no se

limitan a desarrollar el contenido del texto constitucional, como

en principio debió ser, sino que ampliaron considerablemente

el número de órganos legitimados para plantear el conflicto

de competencia. Efectivamente, en el artículo 59 se establece

que el conflicto de competencia se configura “entre poderes del

Estado, así como entre cualquiera de estos poderes y órganos

constitucionales, entidades descentralizadas y autónomas, los

municipios u otras personas de Derecho Público”.

Como puede apreciarse, el listado de entes públicos legitima-

dos es amplio, sin embargo, el texto finaliza con la expresión “(…)

u otras personas de Derecho Público”, por lo que, estamos en pre-

sencia, no de un listado muy amplio, sino de un listado sin límites,

donde todos los entes de Derecho Público están legitimados para

plantear el conflicto de competencia. Esto es positivo y negativo al

mismo tiempo. Positivo, porque amplía el ámbito de actuación del

Tr i b u n a l C o n s t i t u c i o n a l e n l a m a t e r i a y, n e g a t i v o , p o r q u e a l t r i b u -

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Y LOS PROCESOS CONSTITUCIONALES

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nal pudieran llegar controversias extrañas al contencioso constitu-

cional y propias de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa o de

otras jurisdicciones. En todo caso, el Tribunal Constitucional tiene

la posibilidad de deslindar su ámbito competencial, como efecti-

vamente lo hizo, según veremos cuando analicemos los elementos

constitutivos del proceso constitucional que nos ocupa.

2. Significado del conflicto de competencia

Partiendo de las previsiones que se contemplan en el sis-

tema dominicano, el conflicto de competencia se define por sí

solo, pues se trata precisamente de una disputa o negación de

competencia que se suscita entre dos poderes públicos, en al-

gunos casos y, en otros, entre uno de estos órganos y otras ins-

tituciones públicas, o entre estas mismas. De lo que se trata es

defender una atribución frente a su ejercicio indebido por un

órgano al que no le corresponde, de manera que el elemento

usurpación constituye el presupuesto de este proceso, cuya fina-

lidad es que el Tribunal Constitucional establezca a quien co-

rresponde la titularidad de la competencia disputada, así como

la nulidad de los actos ejecutados por el órgano usurpador.212 En

suma, estamos en presencia de una garantía jurisdiccional que en

una de sus modalidades, conflicto entre poderes públicos, tiene

la finalidad de preservar estrictamente el respeto de la pluralidad

o complejidad de la estructura de poderes constitucionales, lo

que tradicionalmente se ha llamado “división de poderes”.213 De

212 Aragón Reyes, Manuel, Estudios de Derecho Constitucional, Centros de Estudios

Políticos y Constitucionales, Madrid, 2013, p.341.

213 Aragón Reyes, Manuel, ob., cit., p. 342; Nogueira Alcalá, Humberto, “El Tribunal

Constitucional de la República Dominicana en la Perspectiva Comparada con los

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manera que se trata de un proceso constitucional de gran impor-

tancia para la preservación del orden constitucional.

Esta garantía jurisdiccional es, por otra parte, de reciente

creación, ya que se instituye pasada la Segunda Guerra Mun-

dial, momento en que algunos países europeos comenzaron a

implementarla, bajo la tesis de que no existen zonas exentas para

el Derecho Constitucional. Así, por ejemplo, se consagró en la

Constitución italiana y en la Ley Fundamental de Bonn, de fe-

chas 27 de diciembre de 1947 y 8 de mayo de 1949, respectiva-

mente. España, por su parte, la previó 30 años después en la Ley

Orgánica del Tribunal Constitucional.214

3. Las modalidades de conflictos de competencia

Los conflictos pueden ser de dos tipos: positivos o nega-

tivos.215 El conflicto positivo se configura cuando un órgano

se atribuye una competencia que otro órgano entiende que le

pertenece, presentándose así un conflicto entre los órganos que

se consideran legitimados para adoptar el acto o resolución,

siendo el órgano requirente el que se considera privado de su

competencia o atribución.216 De manera que de lo que se trata

es de que dos instituciones reclaman para sí la misma atribución

Tribunales Constitucionales Latinoamericanos”. En Ferrer Mac-Gregor, y Jorge Prats,

Eduardo, coordinadores, VII Encuentro Iberoamericano de Derecho Constitucional

Procesal Constitucional Dominicano, tomo II, Comisionado de Apoyo a la Refor-

ma y Modernización de la Justicia, Instituto Iberoamericano de Derecho Procesal

Constitucional, (IIDPC), Santo Domingo, República Dominicana, 2011, p. 248.

214 Aragón Reyes, Manuel, ob., cit., p. 348.

215 Pérez Royo, Javier, Curso de Derecho Constitucional, Marcial Pons, Madrid, 2010,

p. 764. Pérez Tremps, Pablo, Los procesos constitucionales. La Experiencia Española,

Palestra Editores, Lima, Perú, 2006, p. 105.

216 Nogueira Alcalá, Humberto, ob. cit., p. 247; Pérez Tremps, Pablo, ob. cit., p. 107.

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Y LOS PROCESOS CONSTITUCIONALES

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o competencia.217 La decisión que se dicte en este caso debe

indicar, como veremos al analizar el contenido de la sentencia,

cuál de las dos entidades tiene la competencia o atribución re-

clamada. En la práctica de otros países, este es el tipo de con-

flicto que se presenta con mayor frecuencia,218 igual ocurre en

nuestro país, ya que los pocos conflictos que ha conocido el

tribunal son positivos.

El conflicto de competencia negativo se configura cuando

dos órganos se niegan a conocer de una determinada materia. En

el sistema español se consagran dos modalidades de conflictos

de competencia negativos, que son el propio y el impropio.219

El primero fue previsto en beneficio del ciudadano que solicita

un servicio a un órgano de la administración que se declara in-

competente e indica el órgano que tiene la competencia. Ante

esta respuesta el ciudadano debe acudir ante el órgano que se le

ha indicado, pero si este también se declara incompetente queda

configurado el conflicto de competencia negativo propio, el cual

debe ser resuelto por el Tribunal Constitucional a instancia del

ciudadano que no ha obtenido respuesta a sus pretensiones.220

Se trata, sin dudas, de una modalidad de conflicto de mucha

importancia y utilidad.

La segunda modalidad de conflicto ha sido prevista en

interés de la colectividad y se configura cuando el Estado, a través

del Gobierno, requiere al órgano ejecutivo de una Comunidad

217 Pérez Royo, Javier, ob. cit., p. 754.

218 Pérez Royo, Javier, ob. cit., p. 754; Pérez Tremps, Pablo, ob. cit., p. 107.

219 Véase al respecto Pérez Royo, Javier, ob. cit., pp. 755-756; Pérez Tremps, Pablo, ob.

cit., pp. 112-114.

220 Artículo 68 de la Ley No. 2/1979, de 3 de octubre, Orgánica del Tribunal Consti-

tucional de España.

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Autónoma que ejerza una determinada competencia, si esta

se rehusara a ejercerla queda configurado un conflicto de

competencia negativo impropio. Hipótesis en la cual el Gobierno

queda habilitado para apoderar al Tribunal Constitucional.221

Un análi sis del artí culo 185. 3 de la Con stitu ción y de l os ar-

tículos 59 a 62 de la Ley No. 137-11, revela que en nuestro sis-

tema no fue previsto un procedimiento relativo a las modalidades

de conflictos negativos de competencia que existen en el sistema

español. En efecto, tanto el artículo 185.3 de la Constitución como

el artículo 60 de la ley hacen referencia a la modalidad de conflicto

positivo, es decir, aquel en que se disputa una misma competencia,

no así al supuesto en que ambas personas de Derecho Público se

resisten a ejercer una competencia determinada, conflicto negativo.

De manera que no se previó el caso del ciudadano que acude a la

administración pública y no obtiene respuesta a sus reclamos, por-

que los órganos que tuvieron su caso se declararon incompetentes.

Ta mp o c o e x i s t e p r o ce d i m i e n t o p a r a l a s eg u n d a m o d a l i d ad d e c o n -

flicto de competencia negativo, a pesar de que también se puede

presentar en nuestro país entre, por ejemplo, un Ayuntamiento y un

Distrito Municipal. Este vacío legislativo fue llenado parcialmente

por el Tribunal Constitucional, mediante la sentencia TC/0282/17,

de fecha 29 de mayo, la cual será objeto de análisis más adelante, a

propósito de este tema y de otros de igual importancia.

4. Elementos constitutivo del conflicto de competencia

El conflicto de competencia está regulado en el artículo

185.3 de la Constitución y en los artículos 59, 60, 61 y 62 de la

221 Artículos 70 y 71 Ley No. 2/1979, de 3 de octubre, Orgánica del Tribunal Consti-

tucional de España.

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Ley No. 134-11, como indicamos anteriormente. Fundamentado

en el contenido de dichos textos, el Tribunal Constitucional

definió en la sentencia TC/0061/12, de fecha 9 de noviembre,

los elementos constitutivos de este proceso constitucional.

Según se establece en esta sentencia, los elementos que con-

figuran el conflicto de competencia son los siguientes: 1. Existen-

cia de una disputa entre órganos constitucionales u otras perso-

nas de derecho público; 2. La competencia disputada debe estar

consagrada en la Constitución; 3. El conflicto debe plantearse a

través del titular del órgano que reivindica la competencia y 4.

El titular del órgano que acciona debe de estar legitimado por la

norma que establece el mecanismo de su elección, nombramien-

to o elección. 222

En el primer elemento se identifican las personas morales de

derecho público legitimadas para apoderar al Tribunal Constitu-

cional en esta materia. Se trata de una legitimación amplísima,

pues contempla a todas las personas de derecho público. De esta

manera se desbordó el límite trazado por el constituyente en el

artículo 185.3, como ya indicamos.

El segundo de los elementos, relativo a que la competen-

cia disputada debe estar prevista en la Constitución, tiene su

sustento jurídico en el referido artículo 59, ya que, según este

texto los conflictos que debe resolver el Tribunal Constitucional

son los que conciernen a “competencia de orden constitucional”.

Esta precisión tiene una gran importancia, porque la jurisdic-

ción constitucional terminaría desnaturalizada si se ocupa de los

conflictos de competencia de orden legal. Los tribunales consti-

tucionales han sido creados para resolver cuestiones constitucio-

222 Véase página 10 de la sentencia TC/0061/2012, de 9 de noviembre.

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nales, por eso el constituyente dominicano estableció en el artí-

culo 184, siguiendo las líneas trazadas por el constitucionalismo,

que el Tribunal Constitucional fue creado “(…) para garantizar

la supremacía de la Constitución, el orden constitucional y la

defensa de los derechos fundamentales.” Este texto define con

suma precisión la naturaleza constitucional de las cuestiones que

corresponde conocer a este órgano constitucional.

En esta misma línea de pensamiento, se afirma que en el ar-

tículo 59 de la ley 137-11 se consagra una modalidad de control

de constitucionalidad y que, en ese sentido, el “(…) conflicto

meramente administrativo entre órganos o entidades de la admi-

nistración sobre competencias no reguladas en la Constitución,

se deben someter, por ejemplo, al conocimiento de los tribunales

de la jurisdicción contencioso administrativa.”223 Igualmente, se

sostiene que “(…) es necesario que el conflicto verse sobre una

dimensión constitucional, en la medida que se trate de com-

petencia o atribución que goce de reconocimiento en la Carta

Fundamental o sea parte del bloque de constitucionalidad, al

que se integran, en ciertos casos, los contenidos de las leyes or-

gánicas constitucionales referentes a la materia.”224 Las opiniones

anteriores son reveladoras de que el Tribunal Constitucional ha

hecho una adecuada interpretación del indicado artículo 59, así

como de la lógica del sistema constitucional, al establecer como

requisito para la configuración del conflicto que la competencia

disputada esté consagrada en la Constitución.

El tercer requisito, que el conflicto lo plantee el titular de la

persona de derecho público que reivindica la competencia, tiene

223 Brewer Carías, Alan, ob. cit., p. 322.

224 Nogueira Alcalá, Humberto, ob. cit., p. 248.

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su base tanto en el artículo 185.3 de la Constitución como en el

artículo 60 de la Ley No. 137-11. Efectivamente, en ambos tex-

tos se consagra que el conflicto debe ser promovido a instancia

de uno de los titulares de los poderes que se disputan la compe-

tencia. En todo caso, es de principio, como ya indicamos, que

las personas morales de derecho público y de derecho privado

accionan en justicia a través de sus titulares, es decir, de la perso-

na física que la ley o los estatutos señala como sus representantes.

En este sentido, si el artículo 185.3 de la Constitución y el

artículo 60 de la Ley No. 137-11 no hubieran consagrado dicha

previsión los poderes del Estado, por ejemplo, tendrían, igual-

mente, que acudir ante el Tribunal Constitucional a reivindicar

su competencia a través de sus respectivos titulares. Así, en el caso

del Poder Judicial, lo haría a través del presidente de la Suprema

Corte de Justicia, quien es, al mismo tiempo, el Presidente del

Consejo del Poder Judicial. En el caso del Poder Ejecutivo, el Pre-

sidente de la República. Pero en el caso del Poder Legislativo, se

presenta una situación muy particular, pues se trata de un Poder

que está integrado por dos Cámaras, las cuales tienen atribuciones

por separado, pero, además, la reunión de ambas cámaras forma

la Asamblea Nacional que también tiene sus propias atribucio-

nes. Por estas razones, consideramos que cuando se trate de una

competencia que concierna a la Asamblea Nacional corresponde

al presidente del Senado asumir la representación ante el Tribunal

Constitucional225, representación que también la ostentaría cuan-

225 Entendemos que el Presidente del Senado es quien debe representar a la Asamblea

Nacional, cuando la competencia concierna a este órgano, en razón que es a él a

quien corresponde presidir la Asamblea Nacional o la Reunión conjunta de ambas

cámaras, según lo dispone el artículo 119 de la Constitución. Oportuno es recordar

que, durante la vigencia de la Constitución anterior, (artículo 67.1) la legitimación

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do la competencia concierna a la Cámara que preside. Por obvias

razones, corresponde al Presidente de la Cámara de Diputados

asumir la competencia asignada a la cámara que dirige.

El cuarto requisito es controversial y respondió a la situa-

ción fáctica del caso en cuestión. Según el tribunal para que se

configure el conflicto de competencia es necesario que “el ti-

tular esté legitimado por la norma que establece el mecanismo

de su elección, nombramiento y designación”. Para aprehender

el significado de este presupuesto procesal es necesario tener en

cuenta que la sentencia TC/0061/12 fue dictada con ocasión de

la negativa del Tesorero Nacional y del Ministerio de Hacienda a

entregar los fondos públicos reclamados por la primera Junta del

Distrito Municipal de Taveras, Municipio de La Vega.

Igualmente, conviene recordar que la referida Junta Distri-

tal no fue elegida por el voto popular de los munícipes, sino por

una parte de los regidores del municipio de La Vega y en presen-

cia de un Notario Público. Es en este contexto que se concibe el

requisito objeto de análisis. El tribunal, como veremos en detalle

más adelante, entendió que las referidas autoridades eran ilegí-

timas y que el conflicto de competencia no se configuró, por lo

cual, lo declaró inadmisible. En nuestra opinión, este requisito

no es necesario, pues está incurso en el tercero, que se refiere a

que la persona de derecho público que plantea el conflicto debe

estar representado por su titular. Al analizar este tercer requisito

es de rigor que el tribunal verifique si quien representa al accio-

nante tiene calidad para ostentar dicha representación.

para accionar en inconstitucionalidad correspondía al Presidente de la Cámara de

Senadores. La ratio de estas disposiciones no puede ser otra que una presunción de que

dicho presidente es quien representa al Congreso en los asuntos de su competencia.

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Del análisis de los elementos constitutivos se advierte, como

ya hemos señalado, que la normativa que rige la materia solo

contempló el conflicto positivo, no así el conflicto negativo. Sobre

esta última modalidad, en la referida sentencia TC/0061/12226

solo se define, con lo cual no fue subsanado el vacío legislativo,

porque, además, al establecerse los elementos constitutivos del

conflicto de competencia solo se tomó en cuenta la modalidad

positiva, dado que el primero de dichos elementos indica que

para que exista el conflicto de competencia dos entes públicos

deben reivindicar una misma competencia, es decir, que no se

contempló el supuesto en el cual ambas personas de derecho

público se resisten a asumir una determinada competencia.

La segunda nueva modalidad se configura, según el Tribu-

nal Constitucional, cuando un ente público en el ejercicio de

una competencia que no le corresponde menoscaba la compe-

tencia de otro ente público. En esta modalidad de conflicto, se-

gún indica el tribunal, el ente público que ha visto menoscabada

su competencia no reclama la competencia para sí mismo, sino

para el ente que considera que tiene la titularidad de la compe-

tencia en cuestión. Para que se comprenda mejor la tesis desa-

rrollada por el tribunal, explicamos a continuación el contexto

fáctico en que se desarrolla la misma. En la especie, la Junta

Central Electoral dejó sin efectos el reconocimiento que había

otorgado a un partido político en formación, decisión que fue

impugnada ante el Tribunal Superior Electoral, jurisdicción que

226 En la página 10 de la sentencia TC/0061/2012, de fecha 9 de noviembre el Tribunal

Constitucional establece que el conflicto negativo de competencia “(…) se presenta

cuando dos o más entidades constitucionales se niegan a asumir una competencia o

atribución constitucional.”

HERMÓGENES ACOSTA DE LOS SANTOS

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rechazó una excepción de incompetencia invocada por la Junta

Central Electoral, por lo que, esta institución respondió plan-

teando un conflicto de competencia. Este conflicto de compe-

tencia la accionante lo fundamentó en que, por una parte, ella

es competente para revisar en sede administrativa sus propias

decisiones administrativas y, por otra parte, en que corresponde

a la Jurisdicción Contencioso Administrativa y no al Tribunal

Superior Electoral la revisión, en sede jurisdiccional, de dichas

decisiones.

En este contexto, el Tribunal Constitucional entendió que

se configuraba el conflicto de competencia atípico, porque el

Tribunal Superior Electoral menoscabó la competencia consti-

tucional de la Junta Central Electoral consistente en organizar

los procesos electorales y determinar el reconocimiento de una

agrupación o partido político y, por otra parte, el control ju-

risdiccional de las decisiones tomadas en las materias indicadas

correspondía a la Jurisdicción Contencioso Administrativa.

5. Naturaleza del conflicto de competencia

El conflicto de competencia es considerado una modalidad

de acción en inconstitucionalidad, en la cual solo pueden discu-

tirse competencias que estén previstas en la Constitución.227 Por

esta razón, hay quienes denominan este proceso constitucional

como “control de constitucionalidad de conflicto de atribución”.

228 Coincidimos con la tesis anterior, porque de la noción o defi-

nición doctrinal y jurisprudencial se desprende que este proceso

constitucional es un mecanismo consagrado por el constituyente

227 Brewer Carías, Alan, ob. cit., pp.321-322.

228 Nogueira Alcalá, Humberto, ob. cit., p. 247.

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Y LOS PROCESOS CONSTITUCIONALES

161

o el legislador para salvaguardar la supremacía de la Constitu-

ción y, de manera más precisa, para la preservación del sistema

de repartición de competencias y el equilibrio orgánico estable-

cido por la Constitución

Se trata de una acción en inconstitucionalidad en la cual

se reivindica una competencia que está prevista en la Consti-

tución, conflicto positivo, o una disputa entre dos órganos que

se resisten a ejercer dicha competencia, conflicto negativo. En

este sentido, resulta muy claro que, por una parte, quien reivin-

dica la competencia consagrada en la Constitución le imputa

a otro órgano de Derecho Público la realización de una acción

contraria a la Constitución. Lo mismo ocurre cuando dos órga-

nos se niegan a ejercer una competencia prevista en la Consti-

tución, solo que, en este caso, lo que se imputa es una inacción

inconstitucional, no una acción. Por otra parte, la solución del

conflicto de competencia, sea positivo o negativo, conduce al

Tribunal Constitucional a confrontar el acto o la inacción con

el texto constitucional que consagra la competencia disputada o

negada, con la finalidad de determinar si se ha configurado una

infracción constitucional o, de manera más precisa, si el acto o la

inacción es inconstitucional.

Tratándose de una modalidad de control de constitucionali-

dad, pudiera pensarse que estamos en presencia de una dualidad

de mecanismos de control de constitucionalidad y que, en con-

secuencia, el principio de economía procesal no ha sido observa-

do. Ciertamente, en el artículo 185.1 de la Constitución se con-

sagra la acción en inconstitucionalidad, proceso constitucional

que puede ser implementado para cuestionar cualquiera de los

actos que el mismo texto enumera y que puede fundamentarse

en la violación de cualquier aspecto de la Constitución, como,

HERMÓGENES ACOSTA DE LOS SANTOS

162

por ejemplo, la violación del sistema de competencia y división

de poderes.

Sin embargo, la dualidad anterior es necesaria y debe

mantenerse, porque si bien el conflicto de competencia es una

modalidad de acción en inconstitucionalidad, este no está re-

gido por las mismas reglas procesales del control de consti-

tucionalidad previsto en el mencionado artículo 185.1 de la

Constitución. Ciertamente, existen diferencias esenciales en-

tre ambos procesos de control de constitucionalidad. Así, por

ejemplo, mientras en el control de constitucionalidad (al que

en lo adelante denominaremos general) los actos impugnables

están limitativamente identificados, en el control que nos ocu-

pa (al que en lo adelante llamaremos especial) todos los actos

son impugnables, con la única condición de que interfiera con

un texto de la Constitución que consagre una competencia o

atribución a un órgano de Derecho Público. Igualmente, en el

proceso de control de constitucionalidad general, las personas

legitimadas para accionar son el Presidente de la República,

una tercera parte de los senadores o de los diputados y cual-

quier persona que tenga un interés legítimo y jurídicamente

protegido;229 en cambio, en el especial solo puede accionar el

órgano que resulte afectado por la infracción constitucional,

229 Según la sentencia TC/0345/2019, de 16 de septiembre, los ciudadanos dominicanos

no tienen que demostrar el interés legítimo y jurídicamente protegido, con lo cual se

estableció la acción popular de manera pretoriana, a pesar de que, como explicamos

en un voto disidente, de los debates que constan en las actas de la Asamblea Revi-

sora quedó expresamente establecido que los asambleístas de manera casi unánime

rechazaron la propuesta hecha por un sector muy minoritario para que se consagrara

dicha figura jurídica. Debe destacarse que este fue uno de los temas más debatidos

en la asamblea.

EL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL DOMINICANO

Y LOS PROCESOS CONSTITUCIONALES

163

hasta tal punto que según el precedente del Tribunal Cons-

titucional la intervención de terceros está proscrita.230 A este

precedente nos referiremos más adelante.

Por otra parte, en el procedimiento general es necesario que

el Presidente del Tribunal Constitucional autorice a notificar

la instancia a la autoridad que dictó la norma impugnada y al

Procurador General de la República; igualmente, es necesario

celebrar audiencia. Requisitos administrativos y procesales que

no se requieren en el procedimiento especial de control de cons-

titucionalidad que nos ocupa. En definitiva, se trata de procesos

que tienen la misma finalidad: garantizar la supremacía de la

Constitucional, pero que difieren considerablemente de régi-

men, siendo más complejo el general que el especial.

6. Objeto del conflicto de competencia

El objeto del conflicto de competencia no fue previsto ni

por el Constituyente ni por el Legislador, y el Tribunal Constitu-

cional no lo tomó en cuenta al momento de definir los elemen-

tos que configuran este proceso constitucional.231 Sin embargo,

la lógica y la naturaleza de este proceso constitucional nos indica

que su objeto no puede ser otro que una actuación o una omi-

sión, pues de lo que se trata, en el primer caso, es de que un ente

de Derecho Público pretende reivindicar una competencia usur-

230 En la sentencia TC/0305/14, 22 de diciembre, No. 10, pp. 21-22, el Tribunal Cons-

titucional estableció que en el conflicto de competencia sea positivo o negativo no

puede intervenir un tercero, aunque este resulte perjudicado con la sentencia.

231 Valera Montero, Miguel, ob. cit., p.870, advierte que en el precedente desarrollado

en la sentencia TC/ 0061/12, de 9 de noviembre, no se incluye entre los requisitos

la existencia de un acto, pero entendemos que la existencia del acto constituiría una

prueba, y podría ser anulado de manera accesoria.

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pada y, en el segundo caso, de que se ha producido una violación

constitucional por un órgano que se niega a ejercer una compe-

tencia que ha sido repudiada por el ente público que planteó el

conflicto de competencia.

Por estas razones, el conflicto de competencia es considerado

“(…) como un cauce reparador y no preventivo, y mediante el

cual, en un principio, no se discute la constitucionalidad del con-

tenido del acto, sino la competencia para dictarlo.”232 De manera

que el verdadero objeto del conflicto no puede ser otro que el acto

o la omisión. Desde esta comprensión se cuestiona cualquier deci-

sión que toma un ente público que ha usurpado una competencia

asignada por la Constitución a otro ente público, o la omisión de

un ente respecto de una competencia propia. Así, por ejemplo, si

la Junta de un Distrito Municipal dicta una resolución en la cual

asume una competencia que la Constitución asigna al Consejo

de Regidores del Ayuntamiento, lo que debe hacer este último es

plantear un conflicto de competencia, para cuestionar la referida

resolución por ser contraria a la Constitución y para que de esta

forma la misma sea anulada por ser inconstitucional. Es cierto,

como ya lo indicamos, que el Ayuntamiento tendría abierta la ac-

ción directa de inconstitucional, solo que esta última vía requiere

del agotamiento de un proceso más complejo.

En el sistema español, que es próximo al nuestro en esta

materia, el objeto está constituido por decisiones,233 salvo las

decisiones jurisdiccionales que se excluyen basado en la lógica

del conflicto de competencia. Igualmente, se excluyen las leyes

y las normas con rango de leyes, según la doctrina desarrollada

232 Aragón Reyes, Manuel, ob. cit., p. 341.

233 Aragón Reyes, Manuel, ob., cit., pp. 345-346.

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Y LOS PROCESOS CONSTITUCIONALES

165

por el Tribunal Constitucional en la STC 45/1986. Esta última

exclusión responde al hecho de que en el sistema español solo

las leyes y las normas con rango de leyes pueden ser impugnadas

mediante el recurso de inconstitucionalidad.234 Contrario a lo

que ocurre en nuestro sistema, en el cual el objeto del control

de constitucionalidad es amplísimo, ya que pueden cuestionarse

por esta vía las normas legales y las infralegales.235

Ahora bien, cuando el objeto del conflicto es analizado tomando

en cuenta el alcance del vicio que afecta al acto, se plantea que el

mismo no se limita a la disputa de la titularidad de competencia,

sino también a cualquier actuación que menoscabe la competencia.

Sobre esta cuestión, originalmente el Tribunal Constitucio-

nal español estableció de manera categórica que solo conocía de

conflictos en los cuales se disputara la titularidad de una com-

petencia, reservando para la jurisdicción ordinaria los supuestos

en que en un caso concreto la actuación de una entidad pública

menoscabara, en ejercicio de una competencia, la competencia

de otra entidad pública.236 Esta línea jurisprudencial fue abando-

nada hace muchos años, en el sentido de que el Tribunal Consti-

tucional español no solo conoce de los primeros supuestos, sino

también de los segundos supuestos, con lo cual se arrogó la com-

petencia exclusiva en la materia.237

234 Aragón Reyes, Manuel, ob., cit., p. 346.

235 Según el artículo 185.1 pueden cuestionarse por la vía de la acción en inconstitucio-

nalidad las leyes, decretos, reglamentos, resoluciones y las ordenanzas.

236 STC88/1989, citada por Gómez Fernando, Itziar, “Conflictividad y Autonomía:

Defensa de la Autonomía de las Comunidades Autónomas y los Entes Locales”.

En Pendás, Benigno (Director), González, Esthel y Rubio, Rafael, (Coordinadores)

España Constitucional (1978-2018) Trayectorias y Perspectivas, Tomo V, p.4217.

237 STC88/2016, citada por Gómez Fernando, ob. cit., p.4213.

HERMÓGENES ACOSTA DE LOS SANTOS

166

Esta última línea jurisprudencial preocupa a una parte de la

doctrina238, que entiende que dicha línea jurisprudencial lleva al

Tr i b u n a l C o n s t i t u c i o n a l a c o n o c e r p r o b l e m a s d e a p l i c a c i ó n c o n -

creta “(…) más propias de la jurisdicción ordinaria que de la abs-

tracción que debiera asociarse a la jurisdicción Constitucional.”239

Esta doctrina plantea que “El desarrollo de un modelo de articula-

ción procesal entre la jurisdicción ordinaria y la jurisdicción cons-

titucional, basado obviamente en el principio de subsidiaridad,

podría agilizar la resolución de cuestiones competenciales que,

cada vez más, esconden denuncia de “menoscabo” de la compe-

tencia propia, reemplazando la vindicatio potestatis a los procesos

de control abstracto de norma con base competencial.”240

En torno a estos planteamientos, entendemos que la especia-

lidad de la jurisdicción constitucional debe conducir a que esta

solo conozca de aquellas atribuciones que de manera expresa el

constituyente y el legislador le han atribuido. En este sentido, me

parece que en la materia que nos ocupa el Tribunal Constitucional

debe reservarse para conocer de los casos en que se disputa la titu-

laridad de una competencia, no así cuando de lo que se trate sea de

un caso concreto, en que una entidad menoscabe, en el ejercicio

de su competencia, la competencia de otra entidad. El principio

de corrección funcional debe ser observado en todas las materias

y, particularmente, en la que nos ocupa, pues dicho principio se

refiere, precisamente, al respecto de los ámbitos competenciales.

238 Pérez Trepms, Pablo, comenta hace referencia a las SCT11/84; así como a la

SCt1195/01, sentencias en las que se sustenta la exclusividad del Tribunal Constitu-

cional para conocer de los conflictos de competencia, sin opinar a favor o en contra

de dicha línea jurisprudencial. Véase ob. cit., p.107.

239 Gómez Fernando, Itziar, ob. cit., p.4213.

240 Gómez Fernando, Itziar, ob. cit., p.4218.

EL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL DOMINICANO

Y LOS PROCESOS CONSTITUCIONALES

167

Que un Tribunal Constitucional desconozca el ámbito compe-

tencial de la jurisdicción ordinaria cuando conoce de un proceso

constitucional en que se dirime un conflicto de competencia debe

ser, sino la mayor, una de las mayores paradojas.

7. Procedimiento

En esta apartado veremos: a. la forma de plantear el conflicto

y b. la intervención de los terceros.

7.1. Forma de plantear el conflicto de competencia

El conflicto de competencia se incoa mediante un memorial

que se deposita en la secretaria del Tribunal Constitucional, en el cual

deben precisarse las razones jurídicas en que se sustenta la existencia

del conflicto.

241

Entendemos que la motivación del memorial debe

estar orientada a demostrar que la competencia disputada está

prevista en la Constitución; así como a establecer que la competencia

le corresponde a la institución que representa, conflicto positivo, o

que no le corresponde, cuando se trata de conflicto negativo.

Una cuestión que me parece relevante es lo relativo a las

consecuencias que tendría el hecho de no motivar adecuadamente

una acción relativa al conflicto de competencia. El texto no prevé

nada al respecto, como tampoco lo prevé en los demás procesos,

lo cual no ha sido óbice para que se aplique la sanción de

inadmisibilidad. Sin embargo, entendemos, como lo indicamos

al abordar la acción en inconstitucionalidad, que es conveniente

establecer la sanción procesal aplicable.

241 Artículo 60 de la Ley No. 137-11, Orgánica del Tribunal Constitucional y los Procesos

Constitucionales, de 13 de junio.

HERMÓGENES ACOSTA DE LOS SANTOS

168

7.2. Intervención de terceros

Sobre la intervención de terceros, nos limitamos a destacar

la necesidad de que sea consagrada en materia de conflicto de

competencia, ya que a ella nos referimos en el capítulo I de la se-

gunda parte de este libro. Para los demás aspectos de la interven-

ción de terceros en los procesos constitucionales nos remitimos

a los planteamientos hechos en el desarrollo de dicho capítulo,

donde se analiza la acción de inconstitucionalidad.

El este orden, recordamos que la intervención voluntaria

está prevista en el Reglamento Jurisdiccional del Tribunal Cons-

titucional, en el cual no se contempló la posibilidad de que un

tercero pueda intervenir en materia de conflicto de competencia.

Por otra parte, para el Tribunal Constitucional esta figura proce-

sal no es compatible con la naturaleza del proceso constitucional

que nos ocupa. En efecto, según el tribunal:

(…) la naturaleza del conflicto de competencia no admite

la participación de particulares en la condición de partes

interesadas a través de mecanismos como la intervención

voluntaria o forzosa. No cabe dudas que de la decisión del

Tribunal Constitucional podría afectar intereses de particu-

lares, pero esta eventual afectación, si es que llegase a ocu-

rrir, no sería suficiente para permitir que las personas de

derecho privado intervengan en un proceso que se instaura

entre dos o más entidades de derecho público que se dispu-

tan la competencia entre sí (conflicto positivo) o que se nie-

gan asumir (conflicto negativo) una competencia constitu-

cional. Por este motivo, se rechaza in límini la intervención

de la Empresa Global TD Solutions (Caelum Dominicana,

S.R.L.).242

242 Véase sentencia TC/0305/14, 22 de diciembre, No. 10, pp. 22-23.

EL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL DOMINICANO

Y LOS PROCESOS CONSTITUCIONALES

169

Como se aprecia, este precedente coincide parcialmente

con el reglamento de referencia, pues mientras este último no

contempla procedimiento de intervención en esta materia, en

el precedente solo se excluye la intervención de personas de

derecho privado, dejando abierta la intervención de las personas

de Derecho Público, solo que cuando una persona de derecho

público intervenga tendrá la dificultad de que el reglamento

no previó el procedimiento, de manera que desconocería, por

ejemplo, el plazo para concretizar su participación en el proceso.

Sobre esta cuestión, consideramos que no se justifica pro-

hibir la intervención de las personas físicas ni de las personas

morales de derecho privado en el conflicto de competencia, pues

este proceso es, como quedó demostrado cuando tratamos sobre

su naturaleza, una modalidad de control de constitucionalidad.

Tratándose de un proceso constitucional donde se cuestiona un

acto que desconoce el sistema de distribución de competencia o

división de poderes previsto en la Constitución, la cuestión no

solo interesa a los entes de Derecho Público involucrados en el

conflicto, sino a toda la sociedad. De manera que en esta materia

sería conveniente que en el futuro se evalúe la posibilidad de per-

mitir la intervención voluntaria, tanto de personas de derecho

público como de las personas de derecho privado.

8. La sentencia

La sentencia que se dicta en un conflicto de competencia

puede tener un contenido similar al que tienen las sentencias

dictadas en otros procesos constitucionales, pues el conflicto

puede ser declarado inadmisible, acogido o rechazado respec-

to del fondo. La inadmisibilidad procede en varias hipótesis.

HERMÓGENES ACOSTA DE LOS SANTOS

170

El conflicto es inadmisible cuando quien lo promueve no está

legitimado o cuando la competencia disputada no está previs-

ta en la Constitución. En cambio, el rechazo procede cuando,

por ejemplo, quien incoa el conflicto no demuestra que tiene

la competencia reclamada, conflicto de competencia positivo,

o cuando no demuestra que la institución demandada tiene la

competencia que se repudia, conflicto de competencia negativo.

En el caso de que el conflicto de competencia sea aco-

gido, el contenido de la sentencia variará, dependiendo de si

se trata de un conflicto de competencia positivo o negativo.

En el primer caso, el Tribunal Constitucional establecerá que

la competencia reclamada corresponde al accionante y, en el

segundo caso, establecerá que la competencia de que se trate

corresponde a la institución demandada. Una cuestión relevan-

te vinculada al contenido de la sentencia concierne a la validez

de los actos dictados por la institución que pierde el conflicto

de competencia positivo. Igualmente, la doctrina plantea que

mediante la sentencia que resuelve el conflicto deben anularse

los actos dictados por el órgano que sucumbió.243 Esta posición

doctrinal se corresponde con los principios generales del proce-

so, pues todo acto dictado por un órgano carente de competen-

cia está viciado de nulidad de origen, es decir, de una nulidad

insubsanable.

9. Relevancia e importancia del conflicto de competencia

Los procesos relativos a los conflictos de competencias no

son frecuentes. En este orden, en España solo habían llegado al

Tribunal Constitucional 623 conflictos de competencias, entre

243 Pérez Tremps, Pablo, ob. cit., p.104.

EL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL DOMINICANO

Y LOS PROCESOS CONSTITUCIONALES

171

los años 1981, año en que comenzó a funcionar esta jurisdicción

constitucional, y 2018, de los cuales 606 corresponden a con-

flictos positivos y 17 a conflictos negativos.244 Algo parecido está

ocurriendo en nuestro país, pues desde 2012, año en que inició

sus labores el Tribunal Constitucional, hasta la fecha solo han in-

gresado 9 casos en la materia, todos los cuales fueron planteados

como conflictos de competencia positivos.

Basados en estas estadísticas, se sostiene que el conflicto de

competencia es una atribución secundaria del Tribunal Cons-

titucional. Igualmente, se califica de complementaria, de poco

desempeño y por lo mismo de poca importancia práctica.245 Es-

tos criterios son refutados, sobre la base de que el “(…) escaso

desempeño, ese carácter secundario o residual, si se quiere, no

debe inducir al error de entender, por ello, que se trata de una

función también de escasa trascendencia. Al contrario, estamos

en presencia de una de las competencias más significativas de

la jurisdicción constitucional, no solo por lo que esta compe-

tencia aporta al carácter mismo del tribunal, sino, sobre todo,

lo que supone para el entendimiento del Estado constitucional

de derecho. Que los conflictos entre órganos constitucionales

no sean casos judiciales ordinarios, sino extraordinarios, no dis-

minuye su trascendencia, únicamente alerta sobre su probable

condición de situación límite que, cuando se den, en lugar de

244 Gómez Fernando, Itziar, ob. cit., p.4213.

245 Aragón Reyes, Manuel, ob., cit., p. 347. Para Gil, Domingo, el conflicto de competencia

es una competencia complementaria del Tribunal Constitucional, véase “La Justicia

Constitucional y sus Atribuciones en Iberoamérica”. En Ferrer Mac-Gregor, y Jorge

Prats, Edua rdo, coordin adores, VII Encu entro Iberoa merican o de Dere cho Consti-

tucional Procesal Constitucional Dominicano, tomo II, Comisionado de Apoyo a la

Reforma y Modernización de la Justicia, Instituto Iberoamericano de Derecho Procesal

Constitucional, (IIDPC), Santo Domingo, República Dominicana, 2011, p. 207.

HERMÓGENES ACOSTA DE LOS SANTOS

172

conducir, quizás, a una crisis de las instituciones tiene prevista

una solución propia del Estado de derecho, esto es una solución

jurisdiccional”.246

La importancia de un proceso constitucional no puede

medirse por la cantidad de casos que lleguen al Tribunal, sino

por la trascendencia o incidencia que tengan los mismos para

el funcionamiento del Estado de Derecho Constitucional. La

invasión de un poder del Estado en el ámbito competencial

de otro poder constituye una distorsión de gran relevancia y

un solo caso que quede sin solución, por cualquier causa y, en

lo que interesa, por ausencia de una garantía jurisdiccional,

generaría una distorsión en el sistema de grandes magnitudes.

Cuando se trata de problemas de esta envergadura es necesario

prever un mecanismo de solución, aunque solo se presente un

caso cada año.

Dadas las características del sistema español, de no existir el

conflicto de competencia, algunos de los conflictos se quedarían

sin respuestas, ya que si la usurpación de competencia se oca-

siona mediante una norma infralegal, el Tribunal no tendría la

posibilidad de resolverlo, pues este tipo de norma no puede ser

cuestionado por la vía del recurso de inconstitucionalidad.247 La

situación de la República Dominicana es menos gravosa, pues

cualquier norma jurídica, sin importar el rango, puede ser cues-

tionada por la vía de la acción en inconstitucionalidad, aunque,

como ya indicamos, este último proceso está regulado de manera

más rigurosa.

246 Aragón Reyes, Manuel, ob., cit., p.347.

247 Véase artículo 27.2, de la Ley No. 2/1979, Orgánica del Tribunal Constitucional

español.

EL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL DOMINICANO

Y LOS PROCESOS CONSTITUCIONALES

173

10. Valoración de los conflictos de competencias conocidos por

el Tribunal Constitucional (enero 2012-junio 2020).

El conflicto de competencia es una modalidad de control

de constitucionalidad poco frecuente, según las estadísticas de

nuestro país y la de otros países que tienen sistemas próximos al

nuestro en la materia. Pues como ya indicamos, durante los 8 años

y 6 meses que tiene funcionando el Tribunal Constitucional solo

ha conocido nueve casos, los cuales analizamos a continuación.

10.1. Casos Distrito Municipal de Taveras vs. Ministerio

de Hacienda (Sentencia TC/0061/12, 9 de

noviembre)

La sentencia TC/0061/12 fue la primera dictada en la mate-

ria, en este sentido, el tribunal definió los elementos constituti-

vos del conflicto de competencia, cuestión que ya fue abordada,

de manera que circunscribimos el análisis a los aspectos particu-

lares del caso.

En torno a la cuestión concreta del caso, la Junta del Dis-

trito Municipal de Taveras, perteneciente al Municipio de La

Vega planteó un conflicto de competencia, en razón de que

el Ministerio de Hacienda no le asignaba los fondos públicos

que le correspondían. Este conflicto fue declarado inadmisible,

porque la elección de dicha Junta no era legítima. Sin embar-

go, entendemos que la inadmisibilidad debió fundamentarse

en que el conflicto de competencia no se configuró, ya que

entre estos dos entes público no existía una disputa respecto

de una atribución o competencia. En realidad, el Ministerio

de Hacienda se negó a entregar los fondos públicos basado en

la oposición que habían formulado regidores y el Alcalde del

HERMÓGENES ACOSTA DE LOS SANTOS

174

Ayuntamiento del Municipio de La Vega, quienes no estuvie-

ron de acuerdo con la forma en que fue elegida la primera

Junta Directiva del Distrito Municipal de Taveras, pues dicha

elección no surgió de un proceso.

De manera que se trataba de una controversia con claros

perfiles contencioso administrativo, pues lo que la Junta del Dis-

trito Municipal de Taveras debió hacer fue demostrar la legiti-

midad de su elección y de esta manera lograr que se dejara sin

efecto la oposición hecha por una parte de los regidores y el

Alcalde del Municipio de La Vega. En la eventualidad de que

se probara lo anterior, el obstáculo a la entrega de los referidos

fondos hubiera desaparecido. De manera que esta controversia

no podía resolverse por la vía del conflicto de competencia, sino

a través de los recursos administrativos y contencioso adminis-

trativo previsto en la materia; esto así, porque la garantía que nos

ocupa no ha sido diseñada para resolver cualquier conflicto que

se presente entre entidades públicas, sino solo los relacionados

con competencias previstas en la Constitución.

10.2. Casos Distrito Municipal de Verón Punta Cana vs

Ayuntamiento del Municipio de Salvaleón de Higüey

(Sentencia TC/0152/2013, 12 de septiembre)

La controversia resuelta mediante esta sentencia se origina

con ocasión de la creación por parte del Distrito Municipal

de Verón-Punta Cana de una oficina de planeamiento urbano,

lo que dio lugar a que el Ayuntamiento del Municipio de

Salvaleòn de Higüey notificara un acto de alguacil, en el cual

indicaba que el referido distrito no tenía competencia para

crear la indicada oficina. Además, en dicho acto se opuso a

que el Ministerio de Obras Públicas y Comunicaciones y el

EL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL DOMINICANO

Y LOS PROCESOS CONSTITUCIONALES

175

Ministerio de Turismo tramitaran los permisos y licencias de

construcción que autorizara el Director del Distrito Municipal

de Verón-Punta Cana.

En respuesta a este acto de alguacil, el Distrito Municipal

de Verón-Punta Cana apoderó al Tribunal Constitucional

de un conflicto de competencia en el cual sostenía que el

Ayuntamiento del Municipio de Salvaleón de Higüey desconocía

su autonomía presupuestal y administrativa; así como el uso de

suelo, al notificar el acto de alguacil de referencia. El Tribunal

Constitucional consideró que en la especie se había configurado

un conflicto de competencia, pero que el accionante no era

titular de la competencia reclamada. En nuestra opinión, en el

presente caso estaba ausente el elemento esencial del conflicto,

que es el relativo a que la competencia disputada sea asignada

por la Constitución, pues la facultad de organizar una oficina de

planeamiento urbano se les reconoce a los ayuntamientos en el

artículo 126 de la Ley No. 176-07, sobre el Distrito Nacional y

los Ayuntamientos.

Por otra parte, consideramos que, en principio, corres-

pondía plantear el conflicto al Ayuntamiento del Municipio

de Salvaleón de Higüey, ya que fue el Distrito Municipal quien

al crear una oficina de planeamiento urbano desconoció la

competencia asignada por la ley a dicho ayuntamiento, solo

que, como indicamos anteriormente, dicha competencia está

prevista en la ley y no en la Constitución, como lo exige el

precedente desarrollado en la sentencia TC/0061/12, del 9 de

noviembre. La decisión mediante la cual el Distrito Municipal

de Verón-Punta Cana fue la que debió cuestionarse, aunque

no por la vía del conflicto de competencia, sino por la vía del

recurso contencioso administrativo.

HERMÓGENES ACOSTA DE LOS SANTOS

176

10.3. Caso Oficina de Ingenieros Supervisores de Obras

del Estado y Ayuntamiento del Distrito Nacional

(TC/0112/14, 12 de junio)

La Oficina de Ingenieros Supervisores de Obras del Estado

(OISOE) reclama la competencia para construir y mantener las

autopistas y carreteras intermunicipales en todo el país; igual-

mente, pretende la nulidad de la Resolución 201-2013, del 17

de mayo. Dicho conflicto se originó, porque el Ayuntamiento

del Distrito Nacional obtuvo por la vía penal la paralización de

la construcción de un puente peatonal o paso a desnivel que se

levantaba en un área pública del Distrito Nacional. El Tribunal

Constitucional declaró inadmisible el conflicto de competencia,

porque el accionante carecía de personalidad jurídica y, en con-

secuencia, no era un ente público. Por otra parte, las competen-

cias que la OISOE reclama no están previstas en la Constitu-

ción, sino en el artículo 1 del Decreto No. 446-00 de 16 agosto

de 2000, de manera que, aunque el accionante fuera un ente

público el conflicto no se configuraba.

10.4. Caso Junta Central Electoral vs. Dirección General de

Contratación Pública (Sentencia TC/0305/14, 22 de

diciembre)

En el presente caso, la controversia se origina con ocasión

de un oficio que envió la Dirección General de Contratación

Pública a la Junta Central Electoral, mediante el cual le infor-

maba que había sido apoderada de una impugnación respecto

de una licitación en la que participó la Empresa Global TD So-

lutions (Caelum Dominicana, SRL); igualmente, le solicitaba la

tramitación del expediente y su opinión respecto de dicha im-

pugnación. La respuesta al referido oficio fue el apoderamiento

EL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL DOMINICANO

Y LOS PROCESOS CONSTITUCIONALES

177

ante el Tribunal Constitucional del conflicto de competencia

que nos ocupa.

El Tribunal Constitucional acogió el conflicto de compe-

tencia, luego de verificar que se cumplía con los presupuestos

procesales y que la accionante era titular de la competencia

reclamada. Sin dudas que en el presente caso, la disputa con-

cierne a dos entidades de derecho público y que la accionante

Junta Central Electoral estuvo representada por su titular. En

lo que concierne a la disputa, la Junta Central Electoral recla-

ma la atribución que tiene de revisar, en sede administrativa,

sus actuaciones, en la especie las impugnaciones relativas a las

licitaciones, atribución que considera le ha sido despojada por

la Dirección General de Contrataciones Públicas al recibir la

indicada impugnación y requerir la tramitación del expediente

y su opinión al respecto.

Con relación a este punto, cabe recordar que cuando se

reclama una competencia, estamos en presencia de un conflicto

de competencia positivo, lo cual supone la realización de

un acto de despojo, tal requisito no se cumple en la especie,

porque cuando se incoó la acción la Dirección General de

Contratación Pública no se había declarado competente para

conocer de la impugnación de la licitación.248 Es decir, no

existía una actuación que afectara la competencia invocada por

la accionante.

En cuanto al requisito relativo a que la competencia debe

estar asignada en la Constitución, en la sentencia comentada se

establece que la competencia reclamada, es decir, la capacidad

de la Junta Central Electoral para revisar sus actuaciones en sede

248 Ver el voto disidente nuestro que consta en la sentencia comentada.

HERMÓGENES ACOSTA DE LOS SANTOS

178

administrativa constituye una competencia que se desprende de

la autonomía e independencia que el artículo 212 de la Consti-

tución reserva a esta institución.249

Nosotros pensamos, sin embargo, que la competencia

disputada está prevista, en lo que respecta a la accionada, Di-

rección General de Contrataciones Públicas, en el artículo 2

de la Ley No. 340-06, de fecha 18 de agosto, sobre Compras

y Contrataciones de Bienes, Servicios, Obras y Concesiones,

modificada por la Ley No. 449-06, promulgada el 6 de di-

ciembre, y en lo que concierne a la accionante, Junta Central

Electoral, en el Reglamento para la compra de bienes y con-

trataciones de obras y servicios, dictado por la propia Junta

Central Electoral el 31 de octubre de 2012. Según el pri-

mero de los textos, la Dirección General de Contrataciones

Públicas tiene competencia para fiscalizar todas las compras

y contrataciones públicas hechas por las instituciones que

reciben fondos públicos; mientras que el segundo establece

que el recurso jerárquico que se interponga en materia de

licitación corresponde conocerlo a la misma Junta Central

Electoral. No estando prevista en la Constitución la compe-

tencia reclamada, el conflicto de competencia debió decla-

rarse inadmisible.

10.5. Caso Distrito Municipal de Cabarete y Ayuntamiento

del Municipio de Sosúa. (Sentencia TC/0357/15, 4

de octubre)

En el presente caso, el Distrito Municipal de Cabarete rei-

vindica su competencia para cobrar arbitrio por concepto de uso

249 Véase No. 9.6, pp. 21-22 de la sentencia comentada.

EL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL DOMINICANO

Y LOS PROCESOS CONSTITUCIONALES

179

de suelo y construcciones, a lo cual se opone el Ayuntamien-

to del Municipio de Sosúa. La diferencia se origina, cuando el

Ayuntamiento del Municipio de Sosúa retiene el dinero recau-

dado por el Distrito Municipal de Cabarete por concepto de

uso de suelo y construcciones. De manera específica, la Alcalde-

sa del Ayuntamiento del Municipio de Sosúa expidió el recibo

No. 7655, de 23 de mayo de 2014, por valor de 80,000.00, por

concepto de permiso de construcción y uso de suelo, respecto

de una construcción realizada en la demarcación territorial del

Distrito Municipal de Cabarete.

Como se aprecia, la cuestión que nos ocupa concierne a

una disputa relativa a la competencia que tienen los Distritos

Municipales para administrar los recursos que se generan en su

demarcación, competencia que está prevista en el artículo 199

de la Constitución, de manera que se cumple el requisito esen-

cial del conflicto de competencia y, dado el hecho de que el ente

público accionó a través de su representante legal, consideramos,

como lo estableció el tribunal, que el conflicto de competencia

quedó configurado.

Respecto del fondo, el conflicto de competencia fue re-

chazado, en el entendido de que, para garantizar el principio

de solidaridad es necesario que la recaudación de los arbitrios

por el uso de suelo la realice solo el Ayuntamiento del Muni-

cipio, quien tiene la obligación de crear un mecanismo idó-

neo para que los recursos obtenidos sean distribuidos, según

el indicado principio de solidaridad, entre todos los Distritos

Municipales. Tal distribución se dificulta, desde la óptica del

tribunal, si cada Distrito Municipal recauda los recursos ge-

nerados por la expedición de licencias por concepto de uso

de suelo y construcción.

HERMÓGENES ACOSTA DE LOS SANTOS

180

10.6. Caso Oficina de Custodio y Administración bienes

incautados y decomisados y Procuraduría General de

la República (Sentencia TC/0190/2016, de fecha 31

de mayo)

En esta controversia, la Oficina de Custodio y Administra-

ción de bienes incautados y decomisados reivindica las compe-

tencias que le atribuía la anterior Ley No. 72-02, de 7 de junio

sobre lavado de activos provenientes del tráfico ilícito de dro-

gas y sustancias controladas y otras infracciones graves.250 Esta

competencia concierne a la custodia y administración de dichos

bienes. La accionante plantea que la Procuraduría General de

la República no le entrega los bienes que incauta y decomisa.

El Tribunal Constitucional se limitó a homologar un acuerdo

de desistimiento. En todo caso, el conflicto de competencia era

inadmisible, porque la competencia reclamada está prevista en la

indicada Ley No. 72-02, de 7 de junio, y no en la Constitución.

10.7. Caso Defensor del Pueblo y Senado de la República

(Sentencia TC/0237/2017, de fecha 19 de mayo

En esta controversia se cuestiona la Resolución No. 558 de 15

de mayo de 2013, dictada por el Senado de la República, median-

te la cual se designa los integrantes de la Defensoría Pública, como

sigue: Zoila Martínez Guante, titular, un primer suplente, Carlos

M. Hernández Cabrera, un segundo suplente, Ruddy Nelson Fría

Ángeles, una primera adjunta, María Inmaculada Ramos Abreu,

250 Ley No. 72-02, de 7 de junio sobre lavado de activos provenientes del tráfico ilícito

de drogas y sustancias controladas y otras infracciones graves fue derogada, salvo los

artículos 14,15,16,17 y 33, por la Ley No. 155/17, promulgada el 1 de junio de

2017.

EL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL DOMINICANO

Y LOS PROCESOS CONSTITUCIONALES

181

y una segunda adjunta, María Altagracia Batista Mejía. Según se

plantea, la composición anterior supone la existencia de tres titu-

lares y la conversión del órgano unipersonal a órgano colegiado.

El tribunal declaró inadmisible la acción, en el entendido

de que en realidad se trataba de una preocupación generada por

un eventual conflicto interno, el cual se produciría al momento

de sustituir al titular, pero no de un conflicto de competencia

entre entes públicos.251 Ciertamente, en la especie, lo que se ad-

vierte es una preocupación por la posibilidad de que se genere

un conflicto a lo interno del Defensor de Pueblo, sobre la base

de que el Senado designó tres sustitutos del titular y, además,

porque le reconoció a los suplentes las mismas prerrogativas que

al titular. Esto no configura un conflicto de competencia, toda

vez que mediante la resolución de referencia el Senado no se

apropia de competencias que conciernan al Defensor del Pueblo.

En definitiva, un conflicto presente o futuro a lo interno de un

órgano colegiado como el Defensor del Pueblo o de cualquier

otra institución es un conflicto ajeno al que se consagra en el

artículo 185.3 de la Constitución y en los artículos 59, 60, 61 y

62 de la Ley 137-11.

10.8. Caso Junta Central Electoral vs. Tribunal Superior

Electoral, (Sentencia TC/ 0282/17, de 29 de mayo)

Esta controversia se origina con una demanda en nulidad

incoada por ante el Tribunal Superior Electoral contra la Re-

solución No. 01-2012 dictada por la Junta Central Electoral,

el 10 de junio de 2015 y mediante la cual dejó sin efectos el

reconocimiento que había otorgado a la entidad en formación

251 Véase No. 8.3, p. 7.

HERMÓGENES ACOSTA DE LOS SANTOS

182

Partido Popular Progresista. Con ocasión de dicha demanda el

Tribunal Superior Electoral rechazó una excepción de incompe-

tencia incoada por la Junta Central Electoral, según sentencia

TSE-017-2015, de 18 de septiembre. A esta sentencia respondió

la Junta Central Electoral planteando un conflicto de compe-

tencia ante el Tribunal Constitucional, en el cual alegó violación

a la autonomía constitucional prevista en el artículo 212 de la

Constitución. Igualmente, alega violación a su competencia de

controlar sus actos en sede administrativa. En síntesis, la Junta

Central Electoral sostiene que la decisión relativa al reconoci-

miento de un partido político en formación es de naturaleza

administrativa impugnable por la vía administrativa ante ella

misma y jurisdiccionalmente ante la Jurisdicción Contencioso

Administrativa.

El Tribunal Constitucional consideró que el conflicto de

competencia no era ni positivo ni negativo, sino un conflicto

de competencia atípico. De esta forma, el tribunal modificó, en

virtud de lo previsto en el artículo 31 de la Ley 137-11, el pre-

cedente desarrollado en la Sentencia TC/0061/12, con la fina-

lidad de expandir el presupuesto de admisibilidad del conflicto

de competencia. Según dicho precedente, para que se configure

el conflicto de competencia se requiere “que exista una disputa

por atribución de las mismas competencias” (conflicto positi-

vo). En lo adelante se agregan dos supuestos nuevos: 1. “Cuando

un órgano constitucional se niegue a asumir una competencia

o atribución constitucional” (conflicto negativo) y 2. Cuando

excepcionalmente, un órgano desborda los límites de su compe-

tencia en desmedro de la competencia de otro órgano, aunque

el afectado no la demanda para sí (conflicto atípico). En este

último supuesto, el órgano que plantea el conflicto debe espe-

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Y LOS PROCESOS CONSTITUCIONALES

183

cificar a quien corresponde la competencia ejercida por el ente

demandado.252

La referida tesis del conflicto de competencia atípico tuvo

como referencia un precedente del Tribunal Constitucional ita-

liano, Sentencia 110, de 1970, en el cual se plantea que el con-

flicto de competencia también se configura cuando una entidad

menoscaba, en el ejercicio de una competencia propia, la com-

petencia de otra entidad pública.253 Igualmente, se tuvo como

referencia la Sentencia 006-2006-PC/TC, del Tribunal Consti-

tucional de Perú, en la que se establece que el ejercicio indebido

de una competencia propia que repercute en el ámbito compe-

tencial de otro órgano, configura un conflicto de competencia.254

El tribunal entendió que, en la especie, se configuraba el

conflicto de competencia atípico, porque el Tribunal Superior

Electoral al declararse competente para conocer de una deman-

da en nulidad de una decisión que dejaba sin efecto un reco-

nocimiento de un partido político estaba ejerciendo un control

jurisdiccional cuya competencia correspondía a la Jurisdicción

Contencioso Administrativo, con lo cual afectó el esquema com-

petencial previsto en la Constitución y la Ley.255

En el presente caso, según se ha indicado, el acto mediante el

cual la accionante considera que se afectó su competencia fue la

sentencia TSE-013-2017, dictada en fecha 21 de abril, mediante

la cual se rechazó una excepción de incompetencia invocada por

la Junta Central Electoral, con ocasión del conocimiento de la

252 Véase No. 8.10, p. 16 de la sentencia comentada.

253 Véase No. 8.7, p. 14 de la sentencia comentada.

254 Véase Nos. 8.8-8.9, p. 15 de la sentencia comentada.

255 Véase No. 8.10, p. 16, de la sentencia comentada.

HERMÓGENES ACOSTA DE LOS SANTOS

184

demanda en nulidad de referencia. Así las cosas, entendemos

que si la Junta Central Electoral no estaba de acuerdo con dicha

sentencia, la vía para cuestionar la misma no era el conflicto

de competencia, sino el recurso de revisión de decisiones que

tienen el carácter de la cosa irrevocablemente juzgada. Por otra

parte, el sistema del conflicto de competencia,256 no permite que

se cuestione una decisión jurisdiccional mediante este proceso

constitucional, de manera que cuando se menoscaba o usurpa

una competencia, a causa de una sentencia, el afectado tiene a su

disposición los recursos jurisdiccionales previstos en el derecho

común o en leyes especiales, dependiendo de la materia de que

se trate.

10.9. Caso Junta Central Electoral vs Tribunal Superior

Electoral (Sentencia TC/ 0624/2018, de 10 de

diciembre)

La controversia resuelta mediante la sentencia TC/0624/18

es similar a la decidida mediante la sentencia comentada ante-

riormente. En efecto, las partes son las mismas: Junta Central

Electoral, accionante, y Tribunal Superior Electoral, acciona-

da. Por otra parte, en ambos casos el conflicto de competen-

cia se plantea como consecuencia de una sentencia dictada por

el Tribunal Superior Electoral. En el caso anterior la sentencia

cuestionada es la TSE-017-2015, de 18 de septiembre y en este

caso es la TSE-013-2017, de 21 de abril, en ambas sentencias el

Tribunal Superior Electoral rechaza una excepción de incompe-

tencia invocada por la Junta Central Electoral, con ocasión de

256 Véase Aragón Reyes, Manuel, ob. cit., p. 346.

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Y LOS PROCESOS CONSTITUCIONALES

185

dos demandas en nulidad incoadas contra resoluciones dictadas

por esta institución. Estas resoluciones fueron la No. 01-2012,

de 10 de junio, caso anterior, y la No. 02-17, de 7 de febrero,

en este caso.

Por otra parte, mediante la resolución No. 01-2012, la Junta

Central Electoral deja sin efectos el reconocimiento que había

otorgado al Partido Popular Progresista y mediante la resolución

02-17, de 7 de febrero, varió el criterio para la determinación de

la contribución económica del Estado a los partidos políticos y

el orden que le corresponde en la boleta del certamen electoral

que tendrá lugar en este año.

En este caso, la Junta Central Electoral fundamentó el con-

flicto de competencia en los mismos argumentos del caso ante-

rior, por lo cual, el Tribunal Constitucional reiteró el precedente

desarrollado en la sentencia anteriormente comentada. En este

sentido, las observaciones que hacemos en este caso son las mis-

mas que hicimos en el anterior, a las cuales nos remitimos.

11. Algunas consideraciones

Del análisis de los nueve casos conocidos hasta la fecha por

el Tribunal Constitucional se advierte que solo en uno de ellos se

configuró este proceso constitucional. En la mayoría de los casos

la competencia reclamada no estaba prevista en la Constitución,

sino en leyes adjetivas y hasta en un reglamento. En otros casos,

la controversia no era sobre competencia. En uno de los casos

la precariedad de comprensión era extrema, pues el conflicto se

sustentó en las eventuales diferencias que se suscitarían entre los

integrantes de un órgano constitucional, tal y como lo entendió

el Tribunal Constitucional.

HERMÓGENES ACOSTA DE LOS SANTOS

186

En lo que respecta al Tribunal Constitucional, entiendo que

la sentencia TC/0061/12, de 9 de noviembre, constituye un gran

aporte, particularmente, porque en esta decisión se establecieron

los elementos que configuran el conflicto de competencia. Lo

más valioso de este aporte concierne a la precisión que se hace en

torno a que la competencia en disputa debe estar consagrada en

la Constitución, con esta precisión se creó la base para distinguir

los casos que corresponde conocer al Tribunal Constitucional

respecto de los que debe conocer la Jurisdicción Contencioso

Administrativo. Sobre la decisión tomada en cada uno de los

casos comentados, me parece que se conoció el fondo de algunos

que debieron declararse inadmisible.