Capítulo III. El estado dominicano
| Páginas | 115-154 |
| Autor | Julio Brea Franco |
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CAPÍTULO III
EL ESTADO DOMINICANO
El presente capítulo vamos a concentrar nuestra atención en
el Título I, Secciones I, II y III de nuestra Constitución vigente,
relativas a la Forma de Estado y Forma de Gobierno de la Repú-
blica Dominicana, así como también, al territorio nacional y a
la política económica y social fronteriza. Iniciamos así, el análisis
sistemático de la Constitución formal dominicana.
1. Origen del Estado Dominicano.
El origen o nacimiento de un Estado es el producto de
situaciones de hecho y no de derecho. Esto quiere decir, que
el Estado no surge por medio de un procedimiento jurídi-
co, sino por circunstancias extra-jurídicas, tales como una
guerra, una revolución, la concesión de independencia, etc.
En otras palabras, el Derecho no puede crear ninguno de los
tres elementos fundamentales del Estado. Es sólo después
del nacimiento de éste cuando se legitimiza su ordenamiento
jurídico.
Sin pretender ahondar mucho en el tema, podemos decir
que, por lo regular, la creación del Estado constituye la última
fase o etapa de un proceso evolutivo de un conglomerado de
individuos que vive sobre un determinado territorio. El tomar
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conciencia de sí mismo, o mejor aún, el sentirse perteneciente a
un pueblo o a una nación es una de las etapas de mayor signifi-
cación. El nacimiento de un Estado significa, entonces, que esa
nación o ese pueblo se provee de un conjunto de instituciones
gubernamentales y políticas, que reflejarán un grado más o me-
nos avanzado, según las circunstancias.
El nacimiento u origen del Estado Dominicano (se entien-
de desde el punto de vista jurídico) ha sido y es una cuestión
harto debatida. No ha existido, ni existe acuerdo al respecto.
En efecto, se han planteado dos tesis, y una de ellas considera
que el surgimiento del Estado Dominicano se origina el 1 de
diciembre de 1821, con la proclamación de independencia
con respecto a España, cuyo actor principal fue José Núñez de
Cáceres. Se arguye que ésta es la verdadera independencia en
cuanto estaba presente el sentimiento de constituir un Estado
independiente.
Por el contrario, otros plantean que el verdadero nacimiento
de la República Dominicana debe buscarse en la materialización
de la separación de la Parte Este de la Isla de Santo Domingo
ocurrida el 17 de febrero de 1844. Según los que sostienen esta
tesis, el Estado Dominicano no pudo haber nacido en el 1821,
ya que su duración efímera no permitió su organización ni hacer
valer su soberanía frente a Haití que invadió su territorio el 9
de febrero de 1822. Niegan también que el sentimiento nacio-
nal estuviese presente para esa época sosteniendo que éste se va
forjando en las guerras contra Haití, y , de acuerdo con Pedro
Henríquez Ureña, sobre todo en las luchas por la restauración de
la República.
De cualquier modo, sin soslayar la importancia de la cues-
tión, podemos concluir afirmando que el Estado Dominicano
nace por la modificación de un Estado preexistente, que será
España o Haití de acuerdo a las tesis señaladas.
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2. Forma de Estado.
La Forma asumida por el Estado Dominicano está definida
y consagrada constitucionalmente en los Artículos 1, 2 y 3 de la
Sección I del Título I. En el primero se proclama la República
Dominicana como una nación libre e independiente. En el se-
gundo se consagra la naturaleza democrática del mismo y, por
último, el tercero se refiere a la soberanía del Estado Dominica-
no y a su capacidad para actuar como sujeto de derecho, tanto
en el orden interno como en el externo.
En consecuencia, en los dos primeros artículos de nuestra
Constitución se enuncian los dos principios que inspiran el
ordenamiento constitucional dominicano a saber: el principio
republicano y el principio democrático. Conviene que nos de-
tengamos a comentarlos individualmente.
El principio republicano está estrechamente ligado al de-
mocrático, incluso hasta desde un punto de vista racional. En
efecto, la democracia, siendo un régimen fundamentado en la
soberanía popular, presupone la República, ya que ésta se ca-
racteriza porque el Jefe de Estado es representativo en cuanto es
elegido por el mismo pueblo en forma directa, o indirectamente
por asambleas compuestas por representantes populares.
Este carácter representativo del Jefe del Estado, que encon-
tramos en la República, no existe en la Monarquía pues el Rey o
Soberano no es representativo, asumiendo el cargo generalmente
por vía hereditaria; derecho que le dimana de su pertenencia a
una familia real dinastía a la que legítimamente corresponde el
trono.
En apariencia, la vinculación entre república y democracia
da la sensación de contradicción si pensamos en las monarquías
democráticas de Europa Occidental, entre las cuales y como
prototipo, podemos indicar a Inglaterra. Pero no hay tal contra-
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dicción porque estas formas de gobierno están justificadas por
consideraciones de orden histórico.
El segundo principio de nuestro ordenamiento, tal como es
enunciado en el Artículo 2, es el democrático-representativo. En
efecto, se afirma que la soberanía reside en el pueblo, quien la
ejerce por medio de la representación. En consecuencia, el Esta-
do dominicano es una República Democrático-Representativa.
La democracia es un tipo de régimen político que encuentra
su razón de ser en la soberanía popular; y esto significa que las
decisiones que atañen a la conducción de los asuntos públicos
deben ser tomadas directa o indirectamente por el pueblo. Ahora
bien, como es poco probable la existencia de un acuerdo unáni-
me entre los ciudadanos, se plantea necesariamente la cuestión
de tener que escoger una entre las soluciones alternativas que
se ofrecen a los problemas que atañen a la comunidad. La de-
mocracia representativa resuelve la cuestión utilizando el criterio
de la mayoría, es decir, prevalece aquella solución que goza del
mayor consenso o aceptación de parte de los que están investidos
del poder de deliberar.
Este criterio de la mayoría es de carácter cuantitativo y no
cualitativo, y por esta razón no cuenta con una sólida justifi-
cación racional. En efecto, resulta difícil aceptar y comprender
racionalmente por qué la opinión de la minoría deba sucumbir
ante la opinión de la mayoría. Pero según ya dijimos, como es
prácticamente imposible la unanimidad entre todos los ciudada-
nos, o en una asamblea de sus representantes, constituye un mal
menor el hecho de que sea la mayoría la que decida en vez de la
minoría.
Por otra parte, la democracia puede ser directa o represen-
tativa, según que las decisiones sean tomadas directamente por
el mismo pueblo (en cuyo caso se verificaría una identificación
entre los gobernantes y los gobernados) o representativa, es de-
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cir, que las decisiones sean tomadas por los representantes del
pueblo elegidos libremente por este.
En verdad, cuando hablamos de democracia debemos dis-
tinguir entre el ideal democrático (lo que debería ser) de la reali-
dad democrática (lo que es). La democracia directa, como forma
de gobierno, ha sido y es una mera ilusión. Sólo puede ser fun-
cional en comunidades que reúnen determinadas características,
como las que presentan algunos Cantones o Provincias Suizas.
La presencia de una serie de factores, tanto objetivos como sub-
jetivos, imposibilita esta forma o tipo de democracia. Entre los
objetivos podemos mencionar la notable extensión del territorio
y la magnitud de la población de los Estados modernos. En
cuanto a los subjetivos se pueden enumerar, entre otros, la falta
de preparación del ciudadano medio, su poca disponibilidad de
tiempo, su apatía por los asuntos públicos, etc., etc.
Hoy día, por tanto, la democracia está organizada esen-
cialmente según el principio representativo, pero también, y en
algunos ordenamientos constitucionales, se acogen instituciones
típicas de democracia directa, como, por ejemplo, el referéndum,
el plebiscito, y la iniciativa legislativa popular.
Considerábamos necesario, para poder comprender la For-
ma del Estado Dominicano, clarificar, aunque fuese de manera
sintética, el sentido y el significado de la democracia. Entonces,
la República Dominicana se puede definir constitucionalmente
como un Estado Democrático Representativo de tipo clásico,
caracterizado por la división de los poderes, que consagra los de-
rechos individuales y sociales, un sistema de representación de las
minorías en las cámaras legislativas, que reconoce a su Gobierno
la facultad de suscribir acuerdos y tratados obligatorios para la
República mediante un procedimiento en el que participan el
Presidente de la República y el Congreso. Es, además, un Estado
Unitario con tenue grado de descentralización administrativa
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que consagra la autonomía municipal y hace posible la concesión
de la autonomía a otras administraciones que establezca. Estas
peculiaridades del Estado Dominicano se verán desglosadas y
analizadas individualmente en el transcurso de este trabajo.
3. Forma de Gobierno de la República Dominicana.
La Forma de Gobierno de la República Dominicana se
encuentra definida en el Art. 4, que reza: “El Gobierno de la
Nación es esencialmente civil, republicano, democrático y re-
presentativo” y su organización y funcionamiento se encuentran
detallados en la parte orgánica de nuestra Carta Fundamental.
Podemos decir que la Forma de Gobierno del Estado
Dominicano es la Constitucional Pura Republicana, es decir,
una República Presidencial. Este sistema, cuyo establecimiento
se originó por primera vez en los Estados Unidos de América,
presenta una serie de características cuyo examen detallado ha-
remos en los capítulos relativos al ordenamiento institucional
dominicano. Mientras tanto, conviene resaltar que el sistema de
gobierno presidencial se peculiariza, entre otras características,
porque:
a) Existe una coincidencia entre la figura del Jefe del Estado
y el Jefe del Gobierno en la persona del Presidente de la
República;
b) El Presidente de la República es elegido directa o indi-
rectamente (por medio de delegados electorales) por el
cuerpo electoral. Este modo de designación confiere al
Presidente de la República, a nivel de sistema, una gran
autoridad, en cuanto su representatividad es mayor que
la de los miembros del órgano legislativo;
c) El Presidente de la República nombra o designa un
número determinado de funcionarios que no son ni
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pueden ser miembros del Congreso. Estos son los Se-
cretarios de Estado o Ministros que no tienen autoridad
política y sólo son jefes de los distintos Departamentos
de la Administración Pública y consejeros y colaborado-
res del Presidente en el plano gubernamental. Por esto
no forman un órgano colegiado como es el Consejo de
Ministros en los sistemas parlamentarios, y cuando se
reúnen, lo hacen por solicitud del Presidente, que los
convoca para recibir sus pareceres y opiniones, aunque
en definitiva es este quien toma las decisiones;
d) Se implanta una rígida separación entre los tres poderes
del Estado, con relaciones muy diferentes a las de un
régimen parlamentario. En efecto, el Congreso no pue-
de dar un voto de desconfianza o censura que implique
necesariamente la renuncia del Gobierno. Pero tampoco
el Presidente puede disolver las Cámaras. Esto permite
definir las relaciones entre el Presidente de la República
y el Congreso como la de un matrimonio sin posibilidad
de divorcio. (Ver apéndice III-1)
Con estas nociones sobre la Forma de Estado y de Gobierno
de la República Dominicana, podemos pasar entonces a estudiar
el territorio dominicano.
4. Origen y evolución de la cuestión fronteriza
domínico-haitiana.
El territorio de la República Dominicana comprende las
dos terceras partes de la superficie de la isla de Santo Domingo,
que cuenta con una extensión de 77,914 Km.2, correspondien-
do a la parte dominicana 48,442 Km.2 y a la República de
Haití 27, 750 Km.2.
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La creación de una colonia francesa, primero y luego de
la República de Haití, ha constituido un problema de capital
importancia en la historia de la República Dominicana. El pro-
blema de los límites territoriales entre estos dos Estados ha sido
en extremo controversial. Por esta razón, y para poder compren-
der la Sección II del Título I de nuestro texto constitucional
intitulado “Del Territorio”, se justifica la necesidad de hacer un
breve excursus histórico de la cuestión. (Ver apéndice III-2)
El nacimiento o los orígenes remotos de la cuestión fronte-
riza domínico-haitiana se puede encontrar en la despoblación o
devastaciones de los asentamientos humanos en la parte norte de
la isla, ordenada por el Gobernador Osorio en el 1605 y 1606,
con miras a erradicar el comercio y la penetración de las ideas
protestantes que llevaban a cabo corsarios franceses, ingleses y
holandeses con vecinos de la banda norte y oeste de la isla.
El reconocimiento oficial, por parte de España, de la exis-
tencia de una colonia francesa en la parte occidental de la isla La
Española está contenido en el Tratado de Riswick firmado con
Francia, el 20 de septiembre de 1697. En base a este acuerdo, Es-
paña cedió a Francia la parte occidental de la isla, pero sin que se
especificaran cuáles debían ser los límites entre las dos colonias.
Es precisamente esta indeterminación de los límites la causa
de una larga serie de disturbios entre ambas partes de la isla. Para
hacer cesar estos conflictos, que sin lugar a dudas empobrecían
las dos colonias, es por lo que España y Francia suscriben el Tra-
tado de Aranjuez el 3 de junio de 1777. En él se establecía como
línea divisoria, al norte en la Bahía de Manzanillo, la boca del
Río Pedernales. Hacia el centro correspondía a la parte española
una legua de tierra que penetraba en el territorio de la actual
República de Haití.
Estos límites, establecidos en el acuerdo de Aranjuez, se
mantendrían de hecho hasta alrededor de 1795. Es en este año,
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cuando se firma el Tratado de Basilea, el 22 de julio, mediante
el cual España cede a Francia la parte oriental de la isla. Pero
Francia, preocupada por las revueltas que se estaban registrando
en la parte occidental, no procedió de inmediato a ocupar el
territorio español. Esto dio oportunidad a Toussaint Loverture
para invadir la parte española, el 26 de enero de 1801.
Esta invasión inicia de hecho la dominación francesa en la
parte española, el 26 de enero de 1801.
Esta invasión inicia de hecho la dominación francesa n la
parte española, la cual se consolida con la llegada de las tropas
francesas enviadas por Napoleón al mando de su cuñado Leclerc.
La dominación francesa sería interrumpida por una revuelta ca-
pitaneada por Juan Sánchez Ramírez, en el 1809, que concluye
con la reincorporación a España. Esta situación fue reconocida
por Francia el 30 de marzo de 1814 con el Tratado de París, en
base al cual la isla quedó nuevamente dividida, peo esta vez en-
tre España y Haití, que ya había conquistado su independencia
(proclamada el 1 de enero de 1804).
El período que se inicia en el 1809, denominado “España
Boba”, concluye el 1 de diciembre de 1822 cuando José Núñez
de Cáceres proclama la independencia de la parte española de
la isla. Pero esta independencia, denominada “efímera” duraría
apenas dos meses, ya que, como vimos, el 9 de febrero de 1822,
el Presidente Boyer la troncha con una invasión y una conse-
cuente ocupación que duraría 22 años.
El 27 de febrero de 1844 se proclama la separación o in-
dependencia, naciendo así la República Dominicana, y en la
primera Constitución del nuevo Estado prevaleció en los cons-
tituyentes el criterio de que la frontera entre los dos países debía
ser la establecida por el Tratado de Aranjuez, de 1777, y que en
la Carta se debía consagrar esa demarcación. Por esto encontrá-
bamos que en el Art. 3 de la Constitución de San Cristóbal, se
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afirma que: “Los límites de la República Dominicana, son los
mismos que en 1793 la dividían por el lado del Occidente de la
parte Francesa, y estos límites quedan definitivamente fijados “.
Pero ¿por qué el texto se refiere al año 1793? La pregunta surge
de manera espontánea y la explicación estriba en que para esa
fecha tenían vigencia real los límites de Aranjuez, en cuanto los
pobladores de la entonces parte francesa no habían comenzado
a ocupar porciones de la parte oriental. Por tanto, la línea de
Aranjuez seguía siendo, hasta ese año, de hecho y de derecho, la
demarcación entre los dos territorios.
Esta disposición que encontramos en nuestro primer texto
constitucional es reproducida en las reformas de febrero y di-
ciembre de 1854, en la Constitución de Moca de 1858 y en la
de noviembre de 1865. En los tres últimos textos se refuerza la
disposición haciéndose constar que el territorio de la República
“es y será inalienable” y que en consecuencia, “ningún poder ni
autoridad podrá enajenar el todo o parte alguna de él en favor de
ninguna otra potencia”.
Pero si esto sucedía en la República Dominicana, en Haití
se proclamaba el principio de la indivisibilidad política de la isla,
como es consagrado en las Constituciones del 30 de diciembre
de 1843, 1846, 1849, 1859 y en la de 1860. Posteriormente el
Estado Haitiano modificaría sus pretensiones. En efecto, durante
la anexión a España de la República Dominicana, consumada
por Pedro Santana, el Presidente haitinano Geffrard ofreció y dio
ayuda los patriotas dominicanos que luchaban contra las fuerzas
españolas. Y aun cuando éste fue derrocado por el general Sal-
nave, Haití continuó mostrándose favorable a una colaboración
amistosa entre los dos países. Esto se refleja en la Constitución de
1867, cuando se abandona por primera vez el principio de la indi-
visibilidad política, limitándose tan solo a declarar que el territorio
de Haití es inviolable y no podrá ser enajenad por ningún tratado.
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Para ese mismo año, es decir, en el 1867, los dos países
concertan un Tratado de Amistad y de Comercio en el que
se manifiesta el propósito de proceder a un entendido para la
demarcación definitiva de la frontera. Pero este intento se vio
frustrado por el derrocamiento de Salnave y su posterior fusila-
miento cuando se dirigía al territorio dominicano en busca de la
protección del Presidente Buenaventura Báez, hecho éste que no
permitió la realización del propósito antes indicado.
No obstante estos hechos, la idea de un arreglo del pro-
blema fronterizo persistió en ambos gobiernos. En efecto, en el
1874 se firmó un nuevo acuerdo, cuyo Artículo 4 fue objeto de
interpretaciones contradictorias por los diplomáticos de ambos
países. El artículo a que aludimos estipulaba que comisarios de
ambos países procederían a trazar la frontera en base al utis posi-
detis (posesiones actuales). Algunos diputados dominicanos ante
el Congreso Nacional, cuando se deliberaba la ratificación del
Tratado, consideraron que la frase “utis posidetis” era inadecua-
da, pues parecía indicar que la República Dominicana aceptaba
como válida la línea fronteriza que existía de hecho en 1874, que
no coincidía en lo absoluto con la de Aranjuez. A esta justificada
inquietud no se le hizo caso, y para facilitar las negociaciones
y tratar de obviar la interpretación contradictoria, la República
Dominicana procedió a reformar su Constitución en el Artículo
referente al territorio, afirmando que: “El territorio de la Repú-
blica comprende todo lo que antes se llamaba parte española de
la isla de Santo Domingo y sus islas adyacentes. Un tratado espe-
cial determinará sus límites por la parte de Haití “. Esta reforma
realizada el 9 de marzo de 1875 remitía, como se puede apreciar,
a un tratado bilateral la solución de la cuestión, sin mencionar
ya los límites establecidos en Aranjuez.
El 15 de abril de 1876 estalla en Puerto Príncipe una re-
vuelta que derroca al general Domingue y eleva a la presidencia
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al general Boisrond Canal, quien es una de sus primeras disposi-
ciones, procede a restaurar la Constitución de 1867 y, a declarar
nulos los actos realizados por el gobierno anterior, entre los que
figuraba el tratado de 1874. Esta nueva situación planteó a la
República Dominicana la necesidad de revisar otra vez el artícu-
lo relativo al territorio. La reforma se llevó a cabo el 7 de mayo
de 1877 y en ella se retornó al texto de las constituciones ante-
riores al 1875, esto es, a los límites estipulados por el Tratado de
Aranjuez del 1777. Esta disposición se mantendría en los textos
constitucionales de 1878, 1879, 1880, 1881 y 1887.
En 1896, cuando los gobiernos de ambos países deciden
someter sus diferencias fronterizas a un Laudo Arbitral del
Papa León XIII, se hizo necesaria una nueva reforma del Art. 3
concerniente de un acuerdo que, en vez de tomar los límites de
Aranjuez, se pudiera fundar en otras líneas que conciliaran los
intereses opuestos de ambos Estados. León XIII decline el arbi-
traje y no se pudo llegar a ningún acuerdo. El texto del Artículo
3 de la reforma del 1896 se iba a mantener en los documentos
constitucionales de 1907, 1908, 1924 y 1927.
Luego de un período de largas negociaciones, el 21 de ene-
ro de 1929, fue suscrito en Santo Domingo un nuevo tratado,
prontamente ratificado por el Congreso Dominicano el 7 de
febrero del mismo año. Se iniciaron los trabajos de demarcación
de la frontera por comisarios de ambos países, el 3 de junio de ese
mismo año. Se iniciaron os trabajos de demarcación de la fron-
tera por comisarios de ambos países, el 3 de junio de ese mismo
año, pero los mismos se interrumpirían en el 1930 cuando los
representantes haitianos formularon cinco objeciones acerca de
los puntos por donde debía trazarse la línea de división. Esta
situación provocó que la ejecución del Tratado fuera suspendida.
Es solo el 18 de octubre de 1933 cuando se reiniciaron las
conversaciones para la concertación de un nuevo acuerdo que
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hiciera posible la solución de las dificultades suscitadas por los
haitianos. Estas conversaciones culminaron con el acuerdo del
27 de febrero de 1935, que rectificó la línea fronteriza estable-
cida en el Art. 1 del Tratado del 1929 y dispuso la concertación
de un Protocolo Adicional para la construcción de una carretera
internacional que sirviera de demarcación entre el paso de Tirolí
y el Paso de los Cacaos en el Río Artibonito. Este Protocolo
Adicional fue firmado en Puerto Príncipe el 9 de marzo de 1936.
En consecuencia, la frontera actual de la República Dominica-
na con Haití es la descrita en el primer artículo del Tratado de
1929, con las rectificaciones que le fueron hechas por el Acuerdo
de 1935 y el Protocolo de Revisión de 1936. (Ver apéndice III-3)
Luego de este rápido y necesario excursus histórico de la
cuestión fronteriza domínico-haitiana, es cuando podemos con-
centrar nuestra atención y comprender la razón de la inclusión,
en nuestro texto constitucional, del art. 7 relativo a la política de
dominicanización de la frontera.
5. La frontera domínico-haitiana en la actualidad.
La frontera domínico-haitiana es convencional, esto es, no
natural. En efecto, nuestro relieve y cadenas montañosas son
perpendiculares u oblicuas a la frontera con Haití. Esto hace que
no exista una frontera natural que, en vez de delimitar los dos
países, dividan al interno de cada país en diferentes regiones. La
mitad de los límites están constituidos por ríos que se pueden
vadear con facilidad en gran parte de sus cursos. Cuando deci-
mos que es una frontera convencional, esto quiere decir que es el
resultado de negociantes, siendo determinada por 313 hitos que
se toman como puntos referencia.
La zona fronteriza está relativamente despoblada en la parte
dominicana, presentando una densidad poblacional entre las
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más bajas de la República Dominicana. Esto se debe en gran
parte a la poca capacidad agrícola del terreno, dado su carácter
montañoso, su gran aridez, que lo torna sólo apto para la explo-
tación forestal. Es, en definitiva, una de las regiones más pobres
de nuestro país.
La importancia que se le ha concedido a la zona fronteriza
dominicana, cuyo desarrollo económico social es considera-
do “de supremo y permanente interés nacional”, se debe a la
situación de crónico subdesarrollo de Haití y a las diferencias
culturales existentes entre éste y nuestro país, que plantean la
necesidad de convertirla en una especie de barrera que impida la
multiplicación de nuestros problemas.
En efecto, el problema haitiano es preocupante para la Re-
pública Dominicana ya que, siendo un país en vías de desarrollo,
sería una situación paradójica tratar por una parte de superarnos,
y por la otra. Aumentar nuestros problemas con una emigración
haitiana abundante y permanente.
La frontera con Haití ha sido, como tuvimos ocasión de
ver, una fuente de perturbación política, y la historia política y la
estabilidad de los gobiernos, sea de una parte o de la otra ha es-
tado estrechamente ligada a los problemas fronterizos. El control
dominicano de la frontera con Haití ha sido escaso y precario; y
podemos decir que su historia no fue más que el enfrentamiento
entre la “verborrea fronteriza” de los gobiernos dominicanos y el
“pragmatismo haitiano” con su política de introducirse y legali-
zar hechos consumados.
Fue, en efecto, Trujillo quien redefinió la frontera y exi-
gió el respeto de la misma. Y lo hizo con tanto vigor que, al
no conseguir a repatriación de los haitianos que se habían
introducido y asentado ilegalmente en territorio dominicano,
ordenó, en el 1937, la matanza conocida como ‘’El Corte”,
en que murieron asesinados entre 12 a 18,000 haitianos, por
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los cuales, aun sin aceptar la responsabilidad, pagó la suma
de $525,000.00.
El cordón militar fue la principal arma utilizada por Trujillo
para llevar a cabo su política de dominicanización de la fronte-
ra. Erigió fortalezas, cuarteles y puestos militares, instituyendo
un intenso y sistemático patrullaje. Por igual, creó pueblos,
provincias, escuelas, dispensarios, hospitales, iglesias, carreteras,
etc., procurando producir entre los pobladores de la zona una
conciencia nacionalista. En el 1952 existían 17 colonias agrí-
colas compuestas por dominicanos y extranjeros (españoles y
japoneses principalmente), a las que se fue dotando de canales
de riego, tractores y ayuda técnica. Lo que podía haber sido un
esfuerzo serio no produjo los frutos deseados y ellos se debió al
incumplimiento de los contratos y de las promesas para con los
colonos, así como también por la excesiva militarización.
Estos y otros factores contribuyeron notablemente a retrasar
la promoción humana y comunitaria de la frontera y su integra-
ción a la comunidad nacional. Después de la muerte de Trujillo,
la política de dominicanización se estancó y retrocedió. En efec-
to, el nivel de las inversiones públicos y el mantenimiento de las
obras ya existentes ha sido muy precario, encontrándose muchas
de ellas en un estado ruinoso. Esta situación se ha debido a la
inestabilidad de los gobiernos a partir de 1961, y sobre todo
porque esos gobiernos han tenido otras prioridades.
En el 1963, durante el gobierno del Presidente Bosch se
aprobó un “Plan de acción urgente” para la zona occidental de la
línea noroeste, que contemplaba una inversión de 17.8 millones
para el bienio 1963-1964. Pero el golpe de Estado que lo derro-
có impidió que el plan se materializara, siendo engavetado por
los gobiernos subsiguientes.
En el 1967 se creó el Consejo Nacional de Frontera (CNF)
como una sección de la División de Asuntos Haitianos de la
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Secretaría de Relaciones Exteriores, pero lamentablemente no se
le asignó presupuesto, autonomía ni autoridad. El objetivo con
que fue creado ese organismo era el de interesar y persuadir a las
Secretarías de Estado correspondientes a acometer las soluciones
requeridas por la problemática. Sus frutos han sido muy exiguos.
En el 1971 se creó la Dirección General de Promoción de
Comunidades Fronterizas, siendo su director hasta el momento
un militar con rango de Secretario de Estado y bajo la directa
dependencia de la Presidencia de la República. Las atribuciones
de esta Dirección General son en extremo ambiciosas, pero tam-
poco se le dotó de presupuesto, autoridad y personal adecuado
para lograr las metas que se le asignaron. Por otra parte, algo
muy común en nuestro país, no aparece muy clara la diferencia
entre ambas instituciones, y más bien parece existir una duplica-
ción de funciones.
En el año 1972 se iniciaron los estudios del Proyecto del
Noroeste (Desarrollo Regional de la Línea NO) cuyo fin es in-
vestigar los recursos naturales de la región y adelantar, hasta el
nivel de factibilidad económica, estudios específicos, así como
también, elaborar proyectos definitivos, listos para recibir finan-
ciamiento internacional.
Los esfuerzos del Estado dominicano para propiciar el
desarrollo de la frontera como un lugar adecuado para que los
nacionales puedan permanecer, han estado últimamente enca-
minados principalmente a través del INDESUR (Instituto para
el Desarrollo del Suroeste), que establecido a finales de 1979, fue
en 1980 cuando inició sus labores abarcando las siete provincias
del suroeste incluyendo las fronterizas Pedernales, Independen-
cia y Elías Piña.
El INDESUR funciona como un organismo coordinador
de todas las actividades de las demás agencias gubernamentales y
al propio tiempo emprende proyectos que por su magnitud pue-
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den estimular a las comunidades en actividades desarrollistas.
Integrando el suroeste en organismos de desarrollo busca que
cada sector gubernamental canalice recursos por su mediación
para que todo se ejecute dentro de un plan regional.
Otra actividad importante que conviene resaltar fue llevada
a cabo en 1979 con la construcción del dique derivador del río
Pedernales que sirve para aprovechar sus aguas a ambos lados de
la frontera e irrigar unas 30,000 tareas en cada país. Este pro-
yecto se financió con la contribución de ambos gobiernos fue
ejecutado por el INDRHI.
Dentro de los planes destinados a las comunidades fronte-
rizas el más reciente es el relativo a la siembra de la higuereta,
cultivo que requiere de suelos áridos y en tal virtud su desarrollo
en la zona es adecuado.
Para el noroeste y sus provincias lo único realizado hasta la
fecha fue la construcción en 1978 de las presas de Maguaca y
Chacuey y el inicio de la construcción de los respectivos canales
de riego. En la actualidad está en ejecución el canal Margen Iz-
quierda del Yaque del Norte en donde se incorporarán al riego
más de 100,000 tareas de la provincia Montecristi.
Por otro lado, los caminos y carreteras se encuentran en
muy mal estado por la falta de un mantenimiento adecuado.
Igualmente puede decirse de los sistemas de riego por bombeo y
abundan los equipos abandonados por roturas de piezas o falta
de atención.
El INDESUR es por el momento la única estructura guber-
namental, que laboren pro del desarrollo de la región y quizá es
un experimento que demostrará ser una salida para emprender
un plan de desarrollo que rescate de la miseria a las provincias
suroestanas, en especial, las fronterizas.
En conclusión, la política de dominicanización de la
frontera, esto es, la promoción de una población satisfecha
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132
de un desarrollo socioeconómico y cultural, orgullosa de su
dominicanidad y de las instituciones que la representan, con-
tinúa siendo un reto a nuestro desarrollo político nacional y a
nuestra integración insular.
6. El Mar Territorial, la Zona Contigua, el Espacio
Aéreo, el Suelo y el Sub-suelo.
Si nuestra frontera convencional con Haití mide unos
388 Km., nuestro gran vecino es, sin lugar a dudas, el mar con
1,575 Km. de costas. Estudiar el territorio dominicano desde el
punto de vista constitucional nos impone la necesidad de refe-
rirnos al mar territorial, al espacio aéreo y al suelo y sub-suelo
dominicanos.
En el mar se deben distinguir tres zonas: alta mar, la zona
contigua y el mar o aguas territoriales. Las aguas territoriales
son la faja del mar adyacente a las costas dominicanas que se
encuentra sometida a su soberanía y jurisdicción, y por tanto,
si es necesario, a la defensa nacional. La extensión de esta faja
está comprendida, por una parte, por las costas dominicanas, y
por la otra, por una línea imaginaria. Su amplitud es de 6 millas
náuticas, es decir, 11 Kms.
La zona contigua dominicana es la franja, también de 6
millas náuticas, comprendida entre la línea de demarcación de
las aguas territoriales y una línea imaginaria que la separa de
alta mar. En otras palabras, es la zona comprendida entre las 6
y 12 millas náuticas (11 a 22 Kms.) de las costas dominicanas.
En la zona contigua la República Dominicana tiene derecho de
patrullaje con el fin de evitar la violación de los reglamentos de
aduana, sanidad, inmigración o fiscalía dentro de su territorio
o aguas territoriales. Este derecho de patrullaje no le confiere la
El Sistema Constitucional Dominicano
133
facultad de impedir el paso de buques mercantes o de guerra de
otros países a través de ella.
De acuerdo con la Convención Internacional sobre Mar
Territorial y Zona Contigua, celebrada en el 1964, la República
Dominicana podía reclamar como aguas territoriales todas las de
su plataforma; y cuando esas aguas no tuviesen esta extensión,
una franja de 12 millas náuticas. Esto es, que podía reclamar
como aguas territoriales lo que son hoy sus aguas territoriales y
su zona contigua. Si no lo hizo, fue por aceptar una sugerencia
de la misma Conferencia en el sentido de que países contiguos
adoptasen un misma línea así como también para estar en ar-
monía con los derechos marítimos de Puerto Rico y con el uso
internacional del Canal de la Mona. Al ampliar sus aguas terri-
toriales a 6 millas náuticas, la República Dominicana modificó
una ley de 1952 que había fijado la extensión del mar territorial
en 3 millas náuticas, que a su vez, había modificado el art. 76 del
Reglamento de Policía del 17 de mayo de 1928 que fijaba como
extensión la de tres leguas. (Ver apéndice III-4)
Así como se establece una franja del mar territorio al so-
metida a la soberanía del Estado, también se habla y se consi-
dera, como parte integrante del territorio, el espacio aéreo. La
delimitación o determinación de éste se ha hecho sumamente
difícil, sobre todo después del extraordinario desarrollo que ha
registrado la aeronáutica espacial. En el pasado su delimitación
se hacía en base a diversos criterios. Por ejemplo, se consideraba
la faja atmosférica que alcanzaba los 500 metros de altura; la
zona de 1,500 metros, porque era éste el límite de alcance de la
fotografía aérea; la altura igual al alcance de un proyectil dispa-
rado desde tierra, etc. Pero es evidente que el avance de la tec-
nología ha tornado en obsoletos estos criterios. El espacio aéreo
dominicano está definido en la ley 1422 del año 1937, sobre la
navegación civil y aérea, en su art. 3, que reza: “La soberanía que
Colección Clásicos de Derecho Constitucional
134
la República Dominicana ejerce en su territorio (…) comprende
de igual modo completo y exclusivo el espacio atmosférico sobre
dicho territorio e incluyendo en el mismo sus aguas territoriales
adyacentes”. Por tanto, el espacio aéreo sobre el territorio y el
mar territorial.
De igual modo pertenece al territorio dominicano todo el
suelo y el sub-suelo a cualquier profundidad.
En conclusión: el territorio dominicano está compuesto por
la tierra firme e islas adyacentes al este de la línea de frontera
estipulada en el Tratado de 1929 y en el Protocolo de 1936,
que la divide del territorio de la República de Haití, sus aguas
territoriales, espacio aéreo, suelo y sub-suelo.
7. División Política del Territorio Dominicano.
A reserva de estudiar con mayor detenimiento el ordena-
miento territorial dominicano, al que se dedican los Títulos VIII
y IX de nuestra Constitución, y por el hecho de que se hace
mención de ello en el párrafo segundo y cuarto del Art. 5 y en
el Art.6 de la Sección II que venimos comentando, conviene
referirnos a la cuestión, aunque sea de manera breve.
Según nuestra Constitución, el territorio de la República
Dominicana está dividido políticamente en un Distrito Nacio-
nal, 26 Provincias, 94 Municipios y Distritos Municipales.
Las Provincias son unidades políticas y administrativas de
creación artificial (cuyo número es fijado por ley) en que se
divide el territorio nacional para facilitar al Gobierno Central
delegar su autoridad a nivel intermedio (al menos teóricamente
en nuestro país). En cada Provincia hay un Gobernador Civil
que es nombrado por el Poder Ejecutivo y al cual representa.
El Distrito Nacional se creó en 1936 para conceder una
categoría y trato especial al territorio de la sede de la capital del
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135
país. No es una división territorial adicional, sino más bien un
núcleo que pertenece y representa a todas las Provincias, aunque
hasta la actualidad haya absorbido desproporcionalmente una
parte considerable de los recursos económicos del país.
Los Municipios, las antiguas Comunes, son unidades po-
lítico-administrativas erigidas por ley, no existiendo requisitos
objetivos para su creación. Su gobierno está a cargo de un Ayun-
tamiento elegido por los ciudadanos que viven en su territorio.
Cuando en un mismo Municipio existen otros centros pobla-
cionales de cierta importancia, éstos pueden ser elevados a la
categoría de Distritos Municipales.
Los Municipios están compuestos por Secciones que cons-
tituyen la célula político-administrativa mínima en la estructura
territorial nacional. Son entidades rurales compuestas a su vez por
Parajes, y los Alcaldes Pedáneos, elegidos por los Ayuntamientos,
son los representantes de éstos en sus parajes. Para el año 1978
existían 638 Secciones y aproximadamente 9,500 parajes.
Otras denominaciones utilizadas, pero no consideradas
demarcaciones territoriales administrativas, son: Ciudad, capital
de Provincia o cualquier población de más de 20,000 habitan-
tes; Villa, cabecera de Municipio o cualquier población de más
de 2,000 habitantes; Aldeas, poblado de 500 habitantes o más;
Paraje, lugares poblados dentro de las secciones municipales de
10 o más viviendas.
Estas denominaciones fueron recomendadas al Poder Eje-
cutivo en fecha 13 de septiembre de 1977 por una comisión ad-
hoc designada para estudiar la división territorial dominicana.
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3. La Frontera Domínico-Haitiana.
a) Texto del Art.1 del Tratado Fronterizo de 1929:
Artículo Primero: La línea fronteriza entre la República
Dominicana y la República de Haití parte del !alweg de la
desembocadura del Río Dajabón o Massacre en el Océano
Atlántico (Bahía de Manzanillo, al Norte) y siguiendo el curso
de éste río, hasta frente al poblado de Dajabón, según trazado
hecho en 1901 por la Comisión Mixta Domínico-Haitiana para
la aclaración de la línea fronteriza en el extremo Norte;
2º.– Desde Dajabón, siguiendo siempre el curso del río Da-
jabón o Massacre, hasta su confluencia con el Arroyo Capotillo
o Bernard, según los estudios de la misma Comisión, los que se
consideran anexados al presente Tratado;
3º.– De la dicha confluencia, Siguiendo entonces el curso
del Arroyo Capotillo o Bernard hasta su nacimiento en Monte
Citadel o Alto de las Palomas; de éste punto a lo largo de la cresta
de la serranía en dirección nor-oeste hasta donde se encuentra
una loma cubierta de pinos (Loma de los Pinos) a lo largo de ésta
última loma siguiendo su cresta hasta encontrar una loma llana;
de ahí siguiendo en dirección al oeste hasta un pico desnudo; de
ahí, al Suroeste, hasta la cúspide de una montaña llamada Pan de
Azúcar, pero conocida comúnmente en la localidad como Mon-
te Grime; de ahí, al nacimiento del río Limón; de ahí, siguiendo
el curso de éste río hasta el punto en que lo cruza el camino real
de Bánica «camino real» Restauración; de ahí, siguiendo entonces
el curso del referido camino real hasta el punto en que cruza el río
Artibonito de frente a la población dominicana Bánica;
Se entiende que el camino real de Bánica a Restauración es
el que pasa por La Miel, dejando esta población al Este, por la
Guardia Vieja, por la Zurza, dejando al oeste la población de
Cerca-la-Source, por el Arroyo Saltadero, por la Tuna y por el
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149
Botado, dejando estas dos secciones al Este: dicha línea fronteri-
za(siguiendo el camino de Bánica de Restauración) será trazada
en el eje del dicho camino real esté modo estará al servicio de los
Estados, y a será ensanchado para responder a las comodidades
del tránsito (*); del punto en que el camino real descrito cruza
el río Artibonito, frente a Bánica, siguiendo el curso de éste
río hasta su confluencia con el río Macasía; de ahí, siguiendo
el curso del río Macasía hasta el punto llamado San Pedro, al
Oeste de Rinconcito; de ahí en línea recta, siguiendo la cresta
Rinconcito; de la Cordillera, hasta el Fuerte Cahimán; de ahí
cortando en mitad el Fuerte Cachimán la internándose al sures-
te en línea recta hasta encontrar el arroyo Carrizal (**); de ahí
siguiendo el curso de éste arroyo hasta su nacimiento; de ahí
en línea recta hasta encontrar el punto llamado Rancho de las
Mujeres, dejando entre este punto al Este; de ahí hasta llegar
en línea recta a Cañada Miguel; de modo que la línea pase
exactamente entre Hondo Valle al Este y Savanette al Oeste; de
ahí hasta llegar en dirección suroeste al río de Los Indios en un
promontorio bien destacado; de ahí siguiendo el camino que
conduce a Gobert hasta llegar al dicho sitio; de ahí, dejando a
Gobert al Oeste, en línea recta a Carrefour, dejando al Oeste
el poblado de Carrefour, siguiendo la cresta de la cordillera;
de ahí en línea muere frente a la Laguna de El Fondo en una
loma llamada Fond Pitte (Bajada Grande); de ahí a las Lajas,
siguiendo el camino real que conduce a Haití; de ahí al Fondo,
siguiendo el mismo camino real; la línea fronteriza de Fond Pi-
tte (Bajada Grande) al Fondo, pasando por Las Lajas, se tirará
precisamente siguiendo el eje del camino real aludido, el cual
quedará de ese modo entre Fond Pitte (Bajada Grande) y El
Fondo al servicio de los dos Estados;
4º.– Del Fondo a El Número, la Línea Fronteriza será la
indicada en el croquis que, aceptado por ambas partes y firmado
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por los Señores Dr. M. de J. Troncoso de la Concha y Lic. León
Dejean, se anexa a este Tratado como parte del mismo.
La dirección de la línea (Fondo-B-C-E-El Número) en esta
parte será como sigue:
De El Fondo la Línea irá al punto “B”, que es la intersec-
ción del camino real que va de Haití a Neiba con el camino que
bordea la laguna de El Fondo.
De este punto “B” en línea recta hasta el punto “C” que
se determina del modo siguiente: Desde El Fondo se medirá a
lo largo del eje del camino y hacia Tierra Nueva una distancia
de mil quinientos metros (1500); desde este punto, que en el
croquis anexo se indica con la letra “X”, se trazará un meridiano
astronómico y el punto medio entre el punto “X” antes mencio-
nado y el punto donde este meridiano toque el agua de la laguna
de El Fondo, que se indica con la letra “Y”, será el punto “C”.
Desde este punto “C” la Línea Fronteriza seguirá recta hasta
el punto “D” que se determinará de la manera siguiente: Del ex-
tremo Este del agua de la laguna, punto “M”, se medirá hacia el
Este astronómico una distancia de quinientos metros (500) has-
ta el punto que se denomina “N”, por este punto “N” se trazará
un meridiano astronómico. El punto Nordeste extremo del agua
de la laguna será transportado geométricamente al meridiano
ya establecido en “N”, y desde esta intersección se medirá a lo
algo del meridiano y hacia el Norte una distancia de quinientos
metros (500) que nos llevará al punto “D”.
Partiendo de este punto “D”, la Línea Fronteriza seguirá
este meridiano hacia el Sur en una distancia de mil quinientos
metros (1500) en donde se encontrará el punto “E”.
De este punto “E” la Línea Fronteriza seguirá en línea recta
hasta el Número, punto “F”.
5º.– De El Número a Minguette; de ahí a Tempé: de ahí a
Mare Citron; de ahí al poblado de Bois Tombé; de ahí a Gros
El Sistema Constitucional Dominicano
151
Mat; de ahí hasta el punto en que hay una cañada bien pronun-
ciada entre Sabana Grande o Grand Savané (antes Bucan Patate)
y la Sabana de Zumbí (antes de la Descubierta); de ahí hasta la
Cabeza de Caboguette (sitio en que nace el río Pedernales); de
aquí siguiendo el curso del río hasta el punto en que se sumerje
el agua; de este punto, siguiendo el lecho seco del río Pedernales
hasta el punto en que resurge el agua del río, entre Cabeza de
Agua et Téte-a-l’Eau; de ahí, siguiendo el curso del mismo río
frente al punto llamado Corte Español o Banane; de ahí hasta el
punto donde el río cruza el camino actual ( en el paraje llamado
Passe Cenart); de ahí, siguiendo el eje del camino real que con-
duce a Pedernales y a Anse-a-Pitre, hasta llegar cuatro kilómetros
y medio después al punto llamado Passe Glace o sea el último
punto en que el camino real aludido cruza el río Pedernales; de
ese punto siguiendo el curso del río Pedernales hasta el !alweg
en su desembocadura en el mar Caribe, al Sur de la Isla.
b) Texto del Art.1 del Protocolo de Revisión de 1936:
Artículo Primero: La República Dominicana consiente en la
revisión del párrafo 3 del artículo primero del Tratado del 21 de
Enero de 1929 en lo que concierne a la parte de texto siguiente:
“Siguiendo el curso del referido camino real hasta el punto
en que cruza el Río Artibonito frente a la población dominicana
de Bánica”.
“Se entiende que el camino real de Bánica a Restauración
es el que pasa por la Miel, dejando esta población al Este, por
la Guardia Vieja, por la Zurza, dejando al Oeste la población de
Cerca-la-Source, por el Arroyo Saltadero, por la Tuna y por el
Botado, dejando estas dos secciones al Este; dicha línea fronteri-
za (siguiendo el camino de Bánica. Restauración) será trazada en
el eje de dicho camino real que de este modo estará al servicio de
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152
los dos Estados, y será ensanchado para responder a las comodi-
dades del tránsito”; y acepta que en esta sección sean considerados
como límites de las dos Repúblicas, los siguientes (*)
Una línea partiendo de Passe Maguane o sea el punto
marcado 22 R. L. siguiendo el eje del río Libón hasta el paso
denominado Tilorí; de este punto la línea seguirá el eje de una
carretera que comenzará en el Paso de Tilorí o Madame Lun-
chen, sigue por la orilla derecho del Río Limbón, pasa por juan
de Paz, de allí cruzando el arroyo Los Algodones, cruza el arroyo
La Guárana, sigue la orilla derecha de este arroyo, atraviesa por
la sabana de La Mechora, pasa por Cocoi, sigue las faldas de Las
Guáranas, pasa por Hatillo, La Tasajera, La Baria, La Diablesa,
Los Carraos hasta el Corte (Le Cour).
A partir de El Corte (Le Cour) la carretera seguirá el ca-
mino existente actualmente por una longitud de 1500 metros
hacia Guayacán; de ahí la carretera se construirá paralelamente
al curso del Río Artibonito a una distancia máxima de 800 a
1000 metros; de ahí pasando por el cruce de camino (Carrefour)
denominado el Fundo Viejo (Coix Vieux Fond) cruzará el arro-
yo La Salle, después la corriente denominada Cañada Bonita y
seguirá hasta el paso llamado “Los Cacaos” en donde cruzará el
Río Artibonito. En este sitio se construirá el Puente Internacional
del Artibonito. A partir de dicho Puente Internacional la línea
de fronteras seguirá por el eje del Río Artibonito hasta frente a la
población de Bánica desde donde continuará siempre por el eje
del Río Artibonito de acuerdo con la delimitación establecida en
el año de 1929.
(*) (**) Subrayado del autor. Textos modificados por el artículo
1 del Protocolo de 1936.
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Fuente:
Tratado Fronterizo Domínico-Haitiano del 21 de Enero
de 1929, Gaceta Oficial No. 4064 del 5 de Marzo de
1929.
Protocolo de Revisión del Tratado Domínico-Haitiano del
21 de Enero de 1929 del 9 de Marzo de 1936, Gaceta
Oficial No. 4890 del 1 de Abril de 136.
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