Capítulo III: La reserva de ley en la regulación de los derechos fundamentales

• Páginas: 115-130
• Autor: Rafael Díaz Filpo

CAPÍTULO III

LA RESERVA DE LEY EN LA REGULACIÓN

DE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES

I. CONCEPTO DE DERECHOS FUNDAMENTALES

El origen del término “derechos fundamentales” (Grun-

drechte) tiene su origen en la Constitución del Reich de 28

de marzo de 1849 (Paulskircheverfassunt), cuyo título VI se

refiere a “Los derechos fundamentales del pueblo alemán”, y

desde ese momento, comienza a ser profusamente utilizado

por la doctrina alemana y en otros países, a partir de la apro-

bación de la Ley Fundamental de Bonn de 194973. De igual

manera, esta expresión fue utilizada por Jellinek para señalar

los derechos subjetivos garantizados por normas del derecho

y protegidos contra la acción de los poderes públicos. En la

Ley Fundamental de Bonn de 1949 se definieron los derechos

fundamentales como aquellos garantizados por la Ley Funda-

mental.

En cualquier caso, y más allá de cuál sea el origen de di-

cha expresión, lo realmente importante es determinar a qué

nos estamos refiriendo con ella, esto es, cuál o cuáles son los

73 PÉREZ ROYO, Javier. Curso de derecho constitucional, cuarta edición, Marcial Pons,

Madrid, 1997, p. 922.

116

RAFAEL DÍAZ FILPO

elementos requeridos para poder afirmar que nos encontra-

mos en presencia de un derecho fundamental.

Pues bien, las tesis sobre el concepto de derecho funda-

mental son básicamente dos. Aquellos autores que utilizan

un criterio material para determinar cuáles son los derechos

fundamentales que recogen los textos constitucionales, consi-

deran que al derecho fundamental no lo define su protección

institucional o procesal, ni, más allá, su nivel de eficacia, sino,

antes bien, la relación que mantiene con la dignidad de la

persona humana74.

Otros autores, sin embargo, se apoyan en un criterio

formal para definir el derecho fundamental, entendiendo

que son derechos fundamentales aquellos que participan de

la posición de supremacía de la propia norma constitucional

en la que se hallan insertos, elemento este que se pone de

manifiesto, no por el grado de protección normativa, institu-

cional o procesal del derecho en sí mismo considerado, sino,

antes bien, por haberles sido atribuida una eficacia directa, que

hace que los mismos resulten disponibles de forma inmediata

74 En esta línea podríamos situar las siguientes definiciones de “derechos fundamentales”.

Jaime Restrepo define el derecho fundamental como el conjunto de facultades y prerro-

gativas, pertenecientes e inherentes de manera natural a toda persona, y cuyo respeto y

protección se encargan de procurar el derecho público, y particularmente, el constitu-

cional (RESTREPO, Jaime. Vocabulario jurídico, publicado bajo la dirección de Gerard

Cornú, Editorial Temis, Bogotá, 2006, pp. 284-285). Luigi FERRAJOLI señala que “[l]

os derechos fundamentales son todos aquellos derechos subjetivos que corresponden

universalmente a todos los seres humanos en cuanto dotados de estatus de personas,

de ciudadanos o personas con capacidad de obrar; entendiendo por derecho subjetivo

cualquier expectativa positiva o negativa adscrita a un sujeto por una norma jurídica; y

por estatus la condición de un sujeto, prevista asimismo por una norma jurídica positiva,

como presupuesto de su idoneidad para ser titular de situaciones jurídicas y/o autor de los

actos que son ejercicios de estas” (FERRAJOLI, Luigi. Derechos fundamentales en derechos

y garantías. La ley del más débil. Madrid, Editora Trotta, 1999, p. 45).

117

LA RESERVA DE LEY EN IBEROAMÉRICA

por sus titulares –al menos en su contenido esencial constitu-

cionalmente reconocido– sin necesidad de que medie la co-

rrespondiente interpositio legislatoris y, a su vez, que resultan

indisponibles para el legislador, también, como mínimo, en

la parte atinente a su contenido esencial. Para esta corriente

doctrinal, por consiguiente, solo puede haber derechos fun-

damentales en el marco de unas constituciones que, como las

actuales, son verdaderas normas jurídicas supremas y resultan

eficaces y de aplicación directa para el poder público, y solo

en tanto y cuanto se haya predicado para ellos ese mismo nivel

de eficacia75.

De cualquier modo, en el caso español, la utilización an-

fibológica del término “derechos fundamentales” por la Cons-

titución de 1978 y por el propio Tribunal Constitucional ha

dificultado la tarea consistente en determinar cuáles son los

derechos fundamentales en dicho ordenamiento. Si se utiliza

el criterio de la eficacia jurídica directa, se debe afirmar que

75 Robert Alexy identifica tres modalidades para conceptualizar “derecho fundamental”:

el concepto formal, el concepto sustancial y el concepto procedimental. El primero, esto

es, el concepto formal alude a “cuando se designan como tales los contenidos en la Cons-

titución, o en alguna parte de ella, los derechos que han sido catalogados como funda-

mentales por la ley fundamental, o los derechos que son objeto de una protección especial

de conformidad con la carta magna”. El concepto sustancial de derecho fundamental

“tiene que incluir un criterio de clasificación más complejo que la mera propiedad de ser

mencionado, enumerado o garantizado por la Constitución” y en este sentido, lo vincula

con el concepto de derechos humanos. O, como la doctrina los ubica, “derechos humanos

positivizados”. De esta deducción, Alexy afirma que “los derechos fundamentales son

derechos incorporados en la Constitución con la intención de positivizar los derechos hu-

manos”. El concepto procedimental de derecho fundamental establece que “son derechos

tan importantes que su protección no puede confiarse a las mayorías parlamentarias de

turno”. Esta concepción permite interpretar que el fundamento iuspositivista de los dere-

chos fundamentales surge por la desconfianza hacia el proceso democrático, y por ello, las

normas iusfundamentalistas constituyen fundamento y límite de la democracia (ALEXY,

Robert. La argumentación y los derechos fundamentales, CEPC, Madrid, 2010, p. 30).

118

RAFAEL DÍAZ FILPO

solo los derechos recogidos en el título I, capítulo II del texto

constitucional español (“Derechos y libertades”) tienen efica-

cia jurídica directa, es decir, solo estos preceptos se configuran

como “normas de potencial autodisposición por el titular del

derecho y, a la vez, de existencia indisponible para el legisla-

dor”76 y son, por tanto, derechos fundamentales.

El artículo 10.1 de la Constitución española establece que

los derechos fundamentales constituyen “el fundamento del

orden jurídico y la paz social”, lo que ha sido ratificado por

el Tribunal Constitucional, el cual, influenciado por la ju-

risprudencia constitucional alemana, mediante la Sentencia

25/1981, expresó que: “los derechos fundamentales y las liber-

tades públicas (…) constituyen el fundamento mismo del orden

político- jurídico del Estado”.

En este sentido hay que entender el artículo 53.1 de la

Constitución española, cuando dispone que “los derechos y

libertades reconocidos en el capítulo II del presente Título

vincularán a todos los poderes públicos. Solo por ley, que en

todo caso deberá respetar su contenido esencial, podrá regu-

larse el ejercicio de tales derechos y libertades, que se tute-

larán de acuerdo con lo previsto en el artículo 161.1.a)”. El

Tribunal Constitucional también entiende que los derechos

fundamentales (salvo cuando utiliza el significado estricto de

derecho fundamental que considera que emplea el artículo

81.1 de la Constitución, refiriéndose solo a los derechos re-

cogidos en el título I, capítulo II, sección 1ª) son todos los

contenidos en el capítulo II del texto constitucional español

76 BASTIDA FREIJEDO, Francisco José. Teoría general de los derechos fundamentales,

Tecnos, Madrid, 2004.

119

LA RESERVA DE LEY EN IBEROAMÉRICA

(artículos 14 a 38)77. Al respecto, el Tribunal Constitucional

español, en la sentencia 86/1983, dictada el cinco 5 de agosto

de 1983, consideró que solo mediante una ley orgánica pue-

den desarrollarse las garantías reservadas a los derechos fun-

damentales contenidos en los artículos 15 al 29 de la Consti-

tución Española.

El 23 de julio 1982, el Tribunal Constitucional español,

en la STC-56/1982 marcó el precedente de que los derechos

fundamentales son concebidos como normas constitucionales

que positivizan un derecho, mediante el cual, cualquier ciu-

dadano puede reclamar su tutela ante los tribunales, confor-

me a las cuales deben ser interpretadas todas las normas que

componen el ordenamiento. De igual forma, refiriéndose a

los límites de los Derechos Fundamentales, el referido tribu-

nal, el ocho 8 de noviembre de 1981, mediante la Sentencia

STC/111/1981, precisó que todos los derechos fundamentales

tienen sus límites establecidos por la Constitución en algunas

ocasiones: “En efecto, no existen derechos ilimitados. Todo

derecho tiene sus límites que, como señalaba este Tribunal en

sentencia del 8 de abril de 1981 en relación a los derechos

fundamentales, establece la Constitución por sí misma en al-

77 Por el contrario, no serían derechos fundamentales los principios rectores de la política

económica y social desarrollado en el título I, capítulo II de la Constitución española (ar-

tículos 39 a 52, ambos inclusive). En este supuesto, no estamos ante auténticos derechos

subjetivos porque, a tenor de lo dispuesto en el artículo 53.3 del texto constitucional, sus

titulares solo podrán requerir su protección ante el poder público cuando y en la medida

en que se encuentren desarrollados por el legislador (interpositio legislatoris), el cual, a su

vez, no se encuentra limitado por la garantía del contenido esencial en este ámbito. Seña-

la, en concreto, el artículo 53.3 CE que “el reconocimiento, el respeto y la protección de

los principios reconocidos en el capítulo III, informarán la legislación positiva, la práctica

judicial y la actuación de los poderes públicos. Solo podrán ser alegados ante la Jurisdic-

ción ordinaria de acuerdo con lo que dispongan las leyes que los desarrollen”.

120

RAFAEL DÍAZ FILPO

gunas ocasiones”78. En términos similares se pronunció en la

Sentencia STC-196/1987, dictada el 11 de diciembre 1987,

en la que establecía que:

“la Constitución no impide al Estado proteger bienes jurí-

dicos constitucionalmente reconocidos a costa del sacrifi-

cio de otros bienes igualmente reconocidos, ya se trate de

derechos fundamentales ya de otros bienes o valores que

gozan de protección constitucional. Negar la posibilidad

de establecer limitaciones al ejercicio de aquellos derechos

reconocidos constitucionalmente sin reserva de limitación o

respecto a los cuales no se haya establecido un límite expreso

será tanto como impedir a los órganos estatales que cum-

plan adecuadamente con las tareas que les impone el orden

constitucional y desconocer que los conflictos entre intere-

ses constitucionalmente protegidos deben resolverse dentro

de la Constitución concebida como una unidad normativa

que garantiza un sistema básico de valores. En este marco,

el legislador puede imponer las limitaciones al contenido

normal de los derechos fundamentales que vengan justifica-

das en la protección de otros bienes constitucionales y sean

proporcionadas a la misma, que no sobrepasen su contenido

esencial”.

Los derechos fundamentales, según la Corte de Constitu-

cionalidad colombiana, son aquellos “que se encuentran reco-

nocidos directa-indirectamente en el texto de la Constitución

como derechos subjetivos de aplicación inmediata. Se trata

de derechos de tal magnitud para el orden constitucional que

su vigencia no puede depender de decisiones políticas de los

representantes de las mayorías”79. Esto implica la existencia

78 STC-21/1982, dictada por el Tribunal Constitucional español el 29 de febrero de 1982.

79 Corte de Constitucionalidad de Colombia. Sentencia SU-225, de 1998.

121

LA RESERVA DE LEY EN IBEROAMÉRICA

de obligaciones de respetar, proteger y desarrollar frente a la

potestad de su titular, así como garantías constitucionales de

tutela frente a las actuaciones de los que detentan el poder pú-

blico, tanto de la obligación negativa del Estado de proteger

como de la obligación positiva de contribuir a la realización

efectiva de tales derechos y libertades fundamentales. De igual

manera, de su lado, la Corte Constitucional colombiana, en

su afamada Sentencia T 760-2008, establece que “son funda-

mentales (i) aquellos derechos de los cuales existe consenso

sobre su naturaleza fundamental, y (ii) todo derecho cons-

titucional que funcionalmente esté dirigido a lograr la dig-

nidad humana y sea traducible en un derecho subjetivo”80.

Pues bien, el Tribunal Constitucional dominicano se ha ape-

gado a las definiciones que en la materia ha emitido la Corte

Constitucional colombiana. De este modo, en la Sentencia

TC/0059/1381, el máximo intérprete de la Constitución en la

República Dominicana, citando a la Corte Constitucional de

Colombia, señaló que: “La Corte Constitucional de Colom-

bia, mediante sentencia No. SU-225, de 1998, ha definido

qué son los derechos fundamentales, y ha establecido que son

aquellos que: se encuentran reconocidos directa-indirecta-

mente en el texto de la constitución como derechos subjetivos

de aplicación inmediata, se trata de derechos de tal magni-

tud para el orden constitucional que su vigencia no puede

80 COLOMBIA. Corte Constitucional. Sentencia No. T 760-2008, párr. 3.2.1.3. En:

Consejo Superior de la Judicatura, Sala Administrativa. Sentencia T 760-2008: Derecho

a la salud. Textos Jurídicos No. 1, abril de 2014.

81 REPÚBLICA DOMINICANA. Tribunal Constitucional. Sentencia TC/0059/13, p.

15, párr. 11.1.f. [en línea]. Citando a la Corte Constitucional Colombiana, Sentencia

SU-225 de 1998. Disponible en http://www.tribunalconstitucional.gob.do/sites/default/

files/ documentos/Sentencia%20TC%200059-13%20C.pdf

122

RAFAEL DÍAZ FILPO

depender de decisiones políticas de los representantes de las

mayorías”.

Pues bien, a juicio de Eduardo Jorge Prats, la obligación

constitucional a cargo del legislador, de regular las materias

reservadas por la Constitución a la ley, se vuelve más constri-

ñente en materia de derechos fundamentales. En efecto, tanto

del texto de cada una de las cláusulas constitucionales reco-

nocedoras de los derechos fundamentales que señalan a la ley

como la norma que debe regular los mismos, como del artícu-

lo 74.2, que señala que “solo por ley, en los casos permitidos

por esta Constitución, podrá regularse el ejercicio de los dere-

chos fundamentales”, resulta claro que es la ley y no el regla-

mento la fuente de las normas que imponen a los ciudadanos

cualquier género de obligaciones y cargas o de restricciones a

los derechos fundamentales.

Como bien expresa el Tribunal Constitucional español,

la reserva de ley es “una garantía esencial de nuestro Estado

de derecho” cuyo “significado último es el de asegurar que la

regulación de los ámbitos de libertad que corresponde a los

ciudadanos dependa exclusivamente de la voluntad de sus re-

presentantes, por lo que tales ámbitos han de quedar exentos

de la acción del ejecutivo y, en consecuencia, de sus productos

normativos propios, que son los reglamentos”82.

En ese sentido, “el principio de legalidad exige que sea la

ley, no el reglamento, la fuente de las normas que imponen a

los ciudadanos cualquier género de obligaciones y cargas, la

que crea los derechos de prestación que no se incluyen entre

los fundamentales y, de manera más laxa e incorrecta, que trace

82 STC-83/84, dictada el 24 de julio de 1984 por el Tribunal Constitucional español.

123

LA RESERVA DE LEY EN IBEROAMÉRICA

las grandes líneas de la actividad subvencional y, más en gene-

ral, de la actividad de fomento”, entendiéndose “por normas

que afectan a la libertad o a la propiedad de los ciudadanos o

que implican la “sujeción general” de estos a la Administración

(…) las normas que restringen de uno u otro modo la libertad

o imponen cargas económicas y más concretamente en lo que

aquí interesa, aquellas normas cuya ejecución por la Adminis-

tración da lugar a lo que, según terminología muy extendida,

se denomina actos de gravamen”. Se trata de una reserva de ley

general, una reserva de lo esencial, para todo lo que afecte los

derechos fundamentales de la persona. Dicha reserva implica

que “es la ley la que (…) ha de establecer las determinaciones

esenciales, el núcleo del régimen jurídico, cuando se trata de

normas que inciden directamente sobre la esfera jurídica de

los ciudadanos”. Y es que “la garantía de la libertad, su protec-

ción frente a toda restricción que no emane precisamente de

los representantes del pueblo, solo puede asegurarse por eso

imponiendo a estos la obligación de adoptar por sí mismos

las normas que la imponen; una obligación que, además, solo

pueden cumplir de acuerdo con un procedimiento público y

contradictorio en el que las distintas posturas han de intentar

justificarse ante la opinión, es decir, argumentando, sino des-

de la perspectiva del interés general, que es hoy categoría muy

cuestionada, sí en debate con los intereses de todos”83.

La existencia de estas reservas de ley no significa que el

legislador tenga que cumplir con mínimos normativos con la

misma intensidad en todas las materias. Es obvio que cuan-

do se trata de la limitación de derechos fundamentales, del

83 JORGE PRATS, Eduardo, Derecho…, ob. cit., pp. 314-315

124

RAFAEL DÍAZ FILPO

establecimiento de regímenes sancionadores o de la materia

tributaria, la exigencia de la intervención legislativa es mayor

que en otras materias, y la reserva de ley debe entenderse de

modo más estricto. Como bien ha establecido la jurispruden-

cia constitucional española, la reserva de ley “no excluye, cier-

tamente, la posibilidad de que las leyes contengan remisiones

a normas reglamentarias, pero sí que tales remisiones hagan

posible una regulación independiente y no claramente subor-

dinada a la ley, lo que supondría una degradación de la reserva

formulada por la Constitución a favor del legislador” (STC

83/84)84.

II. ANÁLISIS COMPARADO DE LAS RESERVAS DE

LEY RELATIVAS A DERECHOS FUNDAMENTA-

LES EN EL ORDENAMIENTO ESPAÑOL Y DOMI-

NICANO

República Dominicana y el Reino de España, ligados

desde hace tiempo, han estrechado vínculos en el ámbito ju-

rídico. La Constitución dominicana de 1844, que recibió la

influencia de Constitución estadounidense de 1787, las pri-

meras constituciones de la República francesa y de la liberal

de Cádiz de 1812, desde un principio hizo reservas de ley, al

igual que las constituciones fuente.

A lo largo de los tiempos, los ordenamientos constitucio-

nales de España y República Dominicana han ido variando,

pero lo esencial es que han hecho reservas de ley con las que

84 Ibídem, p. 315.

125

LA RESERVA DE LEY EN IBEROAMÉRICA

han obligado al legislador a legislar sobre determinadas mate-

rias. Al respecto, ambas constituciones presentan similitudes y

contrastes que pueden explicarse desde el punto de vista de la

conformación de los sistemas de gobierno del Reino de Espa-

ña y de República Dominicana; también, ¿por qué no?, desde

el punto de vista del tiempo, ya que la Constitución española

tiene más de 34 años de vigencia, mientras que la dominicana

tiene apenas tres años de vigencia.

En efecto, la diversa configuración del marco institucional

en estos países ha provocado la existencia de reservas de ley con

relación a ciertos ámbitos que, sencillamente, no están presen-

tes en la experiencia dominicana y con respecto a los cuales, por

consiguiente, no es posible encontrar reserva de ley alguna. Así,

por ejemplo, la organización territorial del Estado es diversa en

ambos países (aunque la Constitución dominicana recoja reser-

vas de ley sobre la conformación de las regiones y provincias); la

forma de gobierno también lo es y, por consiguiente, ninguna

reserva de ley para la regulación de asuntos relacionados con la

Corona se encontrará en la Constitución dominicana (sencilla-

mente, porque la monarquía no existe en nuestro país).

Pero, por otro lado, y como ya hemos dicho, el lapso

transcurrido entre la aprobación de las constituciones españo-

la y dominicana también refleja sus efectos en lo que hace a las

reservas de ley. En mi opinión, la Constitución dominicana ha

consagrado reservas de ley que, por la evolución del tiempo,

merecen ser insertadas en las constituciones más avanzadas de

nuestros tiempos, ya que es un texto normativo fundamental

de más reciente creación que el texto sustantivo español. La

regulación del espacio aéreo, como parte esencial del territorio

que compone una nación, es un ejemplo de ello.

126

RAFAEL DÍAZ FILPO

Ambas constituciones consagran de manera coincidente

las reservas de ley para proteger los derechos fundamentales.

En relación con la determinación de las reservas de ley en

materia de derechos fundamentales en República Dominica-

na, el profesor José Luis García Guerrero, establece:

Si se atiende a las rúbricas de la Constitución dominicana,

parecería que la totalidad son aplicables al capítulo I del títu-

lo II, que lleva por rúbrica “De los derechos fundamentales”,

por tanto a sus cuatro secciones: “De los derechos civiles y

políticos”, “De los derechos económicos y sociales”, “De los

derechos culturales y deportivos” y “De los derechos colecti-

vos y del medio ambiente”. También habría que considerar

como derechos fundamentales los contenidos en los tratados

internacionales ratificados por República Dominicana y, por

tanto, aplicarles la totalidad de las garantías normativas, en

virtud del artículo 74.3: “Los tratados, pactos y convencio-

nes relativos a derechos humanos, suscritos y ratificados por

el Estado dominicano tienen jerarquía constitucional y son

de aplicación directa e inmediata por los tribunales y demás

órganos del Estado”.

Además, habría que añadir que algunas de estas garantías

normativas despliegan su eficacia sobre las garantías jurisdic-

cionales de los artículos 69 a 72, por mandato del artículo

74 y de su apartado 2, específicamente, la reserva de ley or-

dinaria impropia, el contenido esencial y el principio de pro-

porcionalidad, en la medida en que sea posible –surgen algo

más que dudas sobre la aplicación de la proporcionalidad de

las garantías jurisdiccionales-. Asimismo, la especial dificul-

tad de la reforma se extiende, por mandato del artículo 272,

no solo a las garantías jurisdiccionales (Arts. 69 a 72), sino

también a la vinculación de todos los poderes públicos a los

derechos fundamentales, es decir, a su eficacia jurídica (Art.

68). Por tanto, las diferentes garantías normativas tienen dis-

127

LA RESERVA DE LEY EN IBEROAMÉRICA

tintos ámbitos materiales de protección en la Constitución

dominicana, y se cree que ello es consecuencia de que esta

sigue con acierto la influencia alemana frente a la española,

y no concibe dogmáticamente a las garantías de los derechos

fundamentales como tales, al ubicar los derechos en el capí-

tulo I y a sus garantías en el capítulo II, esto es, en diferentes

sedes materiae”85.

A propósito del tema de la regulación de los derechos

fundamentales, el artículo 74.2 de la Constitución dominica-

na establece lo siguiente: “Solo por ley, en los casos permiti-

dos por esta Constitución, podrá regularse el ejercicio de los

derechos y garantías fundamentales, respetando su contenido

esencial y el principio de razonabilidad”. Este artículo se sitúa

en conexión directa con el 53.1 de la Constitución española,

el cual, al referirse a los derechos y libertades reconocidos en

el capítulo segundo del título I, establece que “solo por ley,

que en todo caso deberá respetar su contenido esencial, podrá

regularse el ejercicio de tales derechos y libertades…”86. Por su

85 VV. AA, Primer Congreso Internacional sobre Derecho y Justicia Constitucional. El Tribu-

nal Constitucional en la democracia contemporánea, ob. cit., p. 183.

86 No obstante, la redacción literal del artículo 74.2 introduce una acotación no incluida

en su homólogo establecido en la Constitución española, afirmando que “solo por ley,

en los casos permitidos por esta Constitución, podrá regularse el ejercicio de los derechos

y garantías fundamentales”. En sentido estricto, parecería que, en principio, en lo que

respecta al ejercicio de estos derechos, el legislador solo puede intervenir en los casos

permitidos por la Ley Fundamental. Bajo esta concepción habría una serie de derechos

fundamentales cuyo ejercicio no sería objeto de una regulación ulterior por parte del le-

gislador, bastando con lo dispuesto en la Ley Fundamental. La discusión es menos proble-

mática cuando la analizamos a la luz de derechos como el derecho a la vida; sin embargo,

se presenta la dificultad de otros derechos considerados fundamentales a la luz de la CD

donde no se ha establecido un mandato o reserva específica al legislador, pero cuyo ejer-

cicio podría ameritar un desarrollo legislativo ulterior (derecho a la salud, a la seguridad

social, derecho a la cultura).

128

RAFAEL DÍAZ FILPO

parte, los artículos 81.1 de la Constitución española y 112 de

la dominicana regulan las leyes orgánicas con relación a los de-

rechos: el primero señala que “son leyes orgánicas las relativas

al desarrollo de los derechos fundamentales y de las libertades

públicas…” y el segundo, que afirma que son leyes orgánicas

aquellas que por su naturaleza “regulan [entre otras cosas] los

derechos fundamentales”.

Pues bien, como vemos, en ambos países, los derechos

fundamentales son materias reservadas al desarrollo o regu-

lación de las leyes orgánicas. La diferencia estriba en que los

derechos objeto de ley orgánica en República Dominicana su-

peran, con mucho, los derechos susceptibles de este tipo de

norma en España. Así, en República Dominicana, la reserva

de ley orgánica afecta a los derechos contenidos en la sección

II, III y IV del título segundo de la Constitución, así como

a las denominadas garantías de los derechos fundamentales

contenidas en el título II, capítulo II. En España, sin embar-

go, la reserva de ley orgánica solo afecta a los derechos conte-

nidos en el título I, capítulo segundo, sección primera de la

Constitución. Asimismo, el artículo 112 del texto constitu-

cional dominicano no incluye excepción alguna respecto de

los derechos fundamentales reconocidos en la Constitución

y el sometimiento de su regulación a las leyes orgánicas (así

pues, por ejemplo, la regulación del derecho a la propiedad

intelectual, el derecho de propiedad, estatuto de trabajadores,

la protección de los consumidores y el derecho a la cultura y

al deporte quedarían bajo el amparo de la ley orgánica). Más

aun, el artículo 74.1 de la CD señala que estos derechos “no

tienen carácter limitativo y, por consiguiente, no excluyen

otros derechos y garantías de igual naturaleza”.

129

LA RESERVA DE LEY EN IBEROAMÉRICA

Ahora bien, ya hemos advertido acerca de la necesidad

de inclinarnos por un concepto restrictivo del ámbito com-

petencial de las leyes orgánicas (también en lo que hace a su

afectación al ámbito de los derechos y libertades). En España,

la doctrina, con apoyo en la jurisprudencia constitucional,

ha advertido que las leyes orgánicas deben limitarse a realizar

una “regulación frontal directamente orientada a complemen-

tar la formación del principio que se contiene en la propia

Constitución”87, o bien a realizar “una regulación general del

derecho o libertad o como ordenación de aspectos esenciales

de su régimen jurídico”88. De lo contrario, una expansión ili-

mitada de la ley orgánica conllevaría la supresión casi total de

la ley ordinaria, en claro detrimento del “carácter democrático

del Estado” basado en el “juego de las mayorías”, donde solo

en casos excepcionales se admiten las “mayorías cualificadas o

reforzadas”89. En fin, de admitir una concepción amplia del

contenido de estas leyes, operaría un verdadero congelamien-

to del ordenamiento jurídico. Partiendo de este esquema, no

todo lo relativo a la regulación de los derechos fundamentales

debería ser regulado mediante ley orgánica, sino únicamente

aquellos aspectos estrictamente necesarios, que constituyan

un desarrollo directo de los mismos.

Contrario al esquema español, en la República Domini-

cana, el artículo 112 y el 74.2 de la Constitución, se refieren a

la regulación o desarrollo de los derechos fundamentales como

materia reservada a la ley orgánica. En este tenor, Jorge Prats

87 GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo. Curso de derecho…, ob. cit., p. 139.

88 JIMÉNEZ CAMPO, J. y DUQUE VILLANUEVA, J.C, Fuentes del derecho. Ley orgá-

nica, Constitución: Estado constitucional. Partidos y elecciones, tomo I, p. 408.

89 Sentencia del 13 de febrero de 1981.

130

RAFAEL DÍAZ FILPO

señala que “el artículo 112 impone una reserva de ley orgáni-

ca, mientras que el 74.2 contempla una ordinaria”90. En todo

caso, deberá respetarse el contenido esencial del derecho, a fin

de determinar si corresponde a una ley orgánica u ordinaria.

Por otra parte, el referido artículo 112 establece que “la

estructura y organización de los poderes públicos” serán regu-

ladas mediante este tipo de leyes. Aunque la Constitución es-

pañola no contempla esta reserva general en su artículo 81.1,

lo cierto es que esta última disposición prevé que serán regula-

das mediante ley orgánica aquellas otras materias “previstas en

la Constitución”. A modo ilustrativo, y tal como se desprende

del cuadro expuesto, el artículo 122 del texto constitucional

español se refiere a la Ley Orgánica del Poder Judicial, la cual

determinará lo relativo a la constitución, funcionamiento y

gobierno de los juzgados y tribunales, así como el estatuto

jurídico de los jueces, magistrados y del personal que sirve a la

administración de justicia. En el caso dominicano, por man-

dato directo del artículo 112, no cabe duda que la estructura

y organización del Poder Judicial ha de ser regulado mediante

este tipo de ley. La cuestión, en ambos casos, sería determinar

el contenido real de esta reserva. Tal como pudimos verificar,

en el ámbito del Poder Judicial, la Constitución dominicana

prevé numerosas reservas, sin precisar si se trata o no de un

renglón reservado al ámbito competencial de la ley orgánica.

90 JORGE PRATS, E., Derecho…, ob cit., p. 329.