Capítulo V. Tribunal Constitucional: garantía y protección de la propiedad inmobiliaria
| Páginas | 131-208 |
| Autor | Wilson Gómez Ramírez |
CAPÍTULO V
TRIBUNAL CONSTITUCIONAL: GARANTÍA
Y PROTECCIÓN DE LA PROPIEDAD
INMOBILIARIA
5.1 Surgimiento del Tribunal Constitucional
El Tribunal Constitucional de la República Dominicana
es el resultado de un largo proceso cuya idea tuvo su germen
en el ámbito de las actividades socio académicas realizadas por
profesionales del derecho de nuestro país y entidades profesio-
nales representativas de la abogacía nacional.
Al despuntar el año 1971, específicamente el día 23 de
enero, se realizó en la ciudad de Higüey un evento académico
intitulado “Seminario sobre Derechos Humanos”, bajo los
auspicios de la Comisión Justicia y Paz, de la Conferencia del
Episcopado Dominicano y el Obispado de Higüey; la Univer-
sidad Católica Madre y Maestra (UCMM) se hizo representar
por la Facultad de Derecho, y esta delegó al doctor Milton
Ray Guevara, profesor de las materias derecho constitucional
e instituciones políticas y de derecho administrativo.
En su intervención en la actividad, el joven abogado pro-
puso contemplar reformas institucionales que permitieran la
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creación de un Tribunal de Garantías Constitucionales, pro-
puesta que alcanzó trascendencia y concitó el respaldo público
de prestantes figuras de vida jurídica nacional, tales como el
licenciado Rafael F. Bonnelly, y los doctores Manuel Ramón
Morel Cerda y Ramón Pina Acevedo.
El obispo de Higüey, mons. Juan Félix Pepén, y la referida
Comisión de Justicia y Paz, con el apoyo de la Facultad de
Derecho de la UCMM y su decano, Ramón García Gómez,
vieron con buenos ojos la creación del referido tribunal.
La Asociación Dominicana de Abogados (ADOMA), por
vía de su presidente, doctor Manuel R. Morel Cerda, también
se pronunció a favor de propuesta de la instauración de la alta
instancia judicial.
El licenciado Bonnelly, amparado en su prestigio profe-
sional y político, en fecha 15 de octubre de 1971, de acuerdo
con lo consignado por el doctor Milton Ray Guevara, en las
palabras que escribiera con motivo de la reedición de la obra
“Derecho Constitucional”, del propio Rafael F. Bonnelly,
este remitió una comunicación al entonces presidente de la
República, doctor Joaquín Balaguer, motivando, entre otras
cosas, la importancia de instaurar un tribunal de tan elevada
jerarquía: “(…) solo adelantándose a las eventualidades, me-
diante la creación de instituciones adecuadas y reorganizando las
ya existentes, estaremos en válidas condiciones de preservar al país
de verse sometido de nuevo a situaciones desdichadas y a climas
en los cuales impere el terror y la delincuencia en todas sus for-
mas”; entre estas propuestas figuraba un Tribunal de Garantías
Constitucionales.
Agregó a su propuesta el profesor Bonnelly: “Se hace
imperativo estudiar la posibilidad de instituir un Tribunal de
Garantías Constitucionales entre cuyas atribuciones, que pueden
ser muy amplias, deberían figurarla de juzgar, en forma sumaria
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La constitucionalidad del derecho de propiedad y el
sistema inmobiliario registral de la República Dominicana
cualquier violación contra la Ley Substantiva del Estado y parti-
cularmente contra la vigencia activa de los derechos inherentes a
la persona humana”.
Estas propuestas, por sí solas, constituían un severo em-
plazamiento a un régimen de barbarie, que tenía a centenares
de ciudadanos torturados en las cárceles, en el exilio, forzo-
samente desaparecidos, perseguidos, reprimidos y asesinados.
En un artículo que publicara el doctor Salvador Jorge
Blanco, quien en el momento era senador y posteriormen-
te ocupó la presidencia de la República, en la edición del
periódico “Listín Diario” correspondiente a la fecha 19 de
octubre de 1979, este hizo referencia a un proyecto de ley
que se gestaba en la Cámara de Diputados, que se pretendía
conocer en el mismo mes del indicado año. Al respecto, el
destacado jurista expresó: “Hoy hay una mayoría estimulante de
Diputados da los primeros pasos de la convocatoria de la Asam-
blea Constituyente. El esfuerzo es encomiable y edificante y ojalá
culmine en uno y otro sitio con su aprobación, pues las materias
propuestas como puntos de reformas constitucionales tocan muy
de cerca las instituciones de los tres poderes básicos del Estado,
incluyendo una novedosa en el país tal como el establecimiento
del Tribunal de Garantías Constitucionales que ha sido objeto de
análisis por hombres del pensamiento jurídico o político de la Re-
pública, y cuya implantación podría enriquecer los mecanismos
de protección a las libertades públicas y a los derechos humanos,
todo independientemente de los aportes al Poder Judicial con la
carrera para los jueces y al Poder Legislativo en otros aspectos de
nuestra institucionalidad”.
El mismo prominente abogado y político doctor Jorge
Blanco, en una alocución pronunciada a través del vocero
radiofónico “Tribuna democrática” (Radio Comercial) del
Partido Revolucionario Dominicano (PRD), en fecha 15 de
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agosto de 1979, hizo referencia al tema cuando dijo: “No pue-
do soslayar en esta ocasión el señalamiento de uno de los proyectos
más importantes presentados por nosotros ante el Senado, el cual
sentará la institucionalidad democrática del país sobre bases fir-
mes: se trata del que crea la Corte de Garantías Constitucionales,
que, de acuerdo al mecanismo constitucional, deberá ser presen-
tado por nosotros nuevamente, independientemente de cualquier
otra reforma constitucional que se incorpore a la agenda de la
Asamblea Revisora de nuestra Carta Sustantiva”.
El 13 de diciembre de 2008, en un artículo de opinión
en el cual comenta la publicación bibliográfica “Constitución,
interpretación e inconstitucionalidad”, del brillante jurista
doctor Juan Ml. Pellerano Gómez, publicado en el vespertino
El Nacional de ¡Ahora!, el doctor Jorge Blanco volvió por sus
fueros con el tema relativo al Tribunal de Garantías Constitu-
cionales: “Un tribunal de esta naturaleza es para frenar los abu-
sos del Poder, para someter el Poder a la legalidad. La experiencia
dominicana ha demostrado que no basta con que la Constitución
diga que es nulo de pleno derecho todo acto, ley, decreto o disposi-
ción contrario a la Constitución. Que tampoco basta que se señale
en términos especiales que los poderes del Estado deben ajustar sus
actuaciones a la Constitución y a las leyes. Que tampoco basta
nuestro Código Penal”.
Agregó el experimentado jurista: “Se necesita algo más para
poner fin a los desafueros y que el Poder se ciña a la Constitución.
En esos aspectos generales tenemos una experiencia importante.
Mientras que en Francia el Hábeas Corpus no existe, porque allí
se entiende que las garantías están protegidas con la Constitución
y el Código Penal. Sin embargo, en la República Dominicana
con muy buena experiencia entendimos que en nuestro medio no
era suficiente lo que era válido en Francia y que la libertad ciu-
dadana tenía que ser asegurada con algo más que los principios y
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La constitucionalidad del derecho de propiedad y el
sistema inmobiliario registral de la República Dominicana
era con un recurso efectivo ante los tribunales. De igual manera,
debe suceder con los otros derechos fundamentales del hombre que
carecen de protección real y, la única forma que la experiencia
señala es a través de un organismo como el Tribunal de Garantías
Constitucionales que además dirima los conflictos en torno a la
constitucionalidad de las leyes y disposiciones legales”.
Se advierte un cambio de denominación de la propuesta
originaria del doctor Jorge Blanco, pues en su artículo publi-
cado en el “Listín Diario”, él hacía referencia al Tribunal de
Garantías Constitucionales, en tanto que en el discurso de “Tri-
buna Democrática”, trata el mecanismo protector de derechos
y libertades como Corte de Garantías Constitucionales; luego,
en el referido artículo, insertado en el indicado vespertino,
publicado casi treinta años después, retorna a la denomina-
ción de Tribunal de Garantías Constitucionales.
Lo cierto que el tema relativo a la necesidad de crear un
órgano que permitiera la garantía de los derechos humanos
y las libertades y el cumplimiento de las normas y principios
constitucionales se incorporó a las agendas de demandas y
opiniones de los gremios de profesionales del derecho, de las
entidades defensoras de los derechos humanos y de los aboga-
dos que hacían opinión pública en el país.
En fecha 9 de octubre de 2006 se iniciaron los esfuerzos
de reforma constitucional desde un ámbito apropiado, como
la sede central de la Universidad Autónoma de Santo Domin-
go (UASD), con un discurso del presidente de la República,
doctor Leonel Fernández.
La participación de toda la colectividad fue posible gracias
a una apertura de amplia vocación democrática, que auguraba
la conformación de un generoso consenso cuyos matices iban
a estar determinados por la verticalidad y determinación de
quienes ejercían el liderazgo y garantizaban, con su elevado
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prestigio personal, el peso y efecto de su autoridad entre los
comisionados.
En 2010 se intensifica el proceso de consultas ciudadanas,
llevado a efecto por la Comisión Ejecutiva para desarrollar la
Consulta Popular, presidida por monseñor Agripino Núñez
Collado, de la cual formaban parte expertos juristas, que
fuera creada por el presidente de la República, doctor Leonel
Fernández, con miras a articular un proyecto de revisión y
modificación de la Norma Suprema, proceso que alcanzó un
resonante éxito al lograr la integración de todos los sectores de
la vida nacional en torno a tan alto propósito institucionalista.
El 26 de enero de 2010 fue proclamada la nueva Cons-
titución de la República, instrumento de gran utilidad, cuyo
preámbulo dice: “Nosotros, representantes del pueblo domini-
cano, libre y democráticamente elegidos, reunidos en Asamblea
Nacional Revisora; invocando el nombre de Dios; guiados por
el ideario de nuestros Padres de la Patria, Juan Pablo Duarte,
Matías Ramón Mella y Francisco del Rosario Sánchez, y de los
próceres de la Restauración de establecer una República libre,
independiente, soberana y democrática; inspirados en los ejemplos
de luchas y sacrificios de nuestros héroes y heroínas inmortales; es-
timulados por el trabajo abnegado de nuestros hombres y mujeres;
regidos por los valores supremos y los principios fundamentales de
la dignidad humana, la libertad, la igualdad, el imperio de la
ley, la justicia, la solidaridad, la convivencia fraterna, el bien-
estar social, el equilibrio ecológico, el progreso y la paz, factores
esenciales para la cohesión social; declaramos nuestra voluntad de
promover la unidad de la Nación dominicana ( )”.
Este preámbulo constituye una verdadera declaración
de principios, que se conecta perfectamente con contenidos
sustantivos la organización del Estado, la soberanía popular,
la inviolabilidad de la soberanía y el principio de no inter-
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La constitucionalidad del derecho de propiedad y el
sistema inmobiliario registral de la República Dominicana
vención, el fundamento y la supremacía constitucional, la
incorporación del Estado Social y Democrático de Derecho a
la vida nacional, entre otros.
El primer presidente del Tribunal Constitucional domini-
cano, doctor Milton Ray Guevara, con motivo de pronunciar
el discurso de instalación de la Alta Corte en el Aula Magna
de la Universidad Autónoma de Santo Domingo (UASD),
expresó: “( ) la jurisdicción constitucional de la libertad, como la
llamara tempranamente Mauro Cappelletti, ha acompañado los
procesos de democratización de una buena parte de las sociedades
del mundo occidental en momentos estelares de su evolución. La
fuerza irradiadora de las positivas influencias que desde sus inicios
tuvieron los tribunales constitucionales de Alemania e Italia en
el contexto inmediatamente posterior a la Segunda Guerra ( )”.
Al valorar la Constitución dominicana de 2010 en el
contexto del constitucionalismo actual, el reconocido catedrá-
tico español, magistrado del Tribunal Europeo de Derechos
Humanos y exvicepresidente del Tribunal Constitucional de
España, Luis López Guerra, precisó: “La Constitución se refiere
expresamente a las funciones típicas del modelo kelseniano, esto
es, el recurso abstracto de constitucionalidad, y los conflictos de
competencia entre los poderes públicos, a las que añade el control
preventivo de los tratados internacionales. Pero, junto a estas pre-
visiones, introduce otra adicional: la competencia del Tribunal
“en cualquier otra materia que disponga la ley”. Queda así abier-
ta una eventual competencia del Tribunal en la protección de los
derechos fundamentales, en aplicación de las previsiones generales
al respecto del art. 69 constitucional”.
Lo cierto es que la instauración de una jurisdicción cons-
titucional autónoma e independiente, como la que logramos
los dominicanos a partir de la reforma de 2010, ha contribui-
do de manera decisiva con el fortalecimiento de la vida insti-
138 Wilson Gómez Ramírez
tucional, el desarrollo del orden democrático y con el progreso
y la activación del quehacer jurídico del país.
5.2 Supremacía constitucional interpretativa y la seguridad
jurídica
Es una cuestión incontrovertible que las apariciones de
los textos constitucionales limitaron la absoluta soberanía
que, como sello indeleble, llevaban impresas las decisiones de
quienes ejercían el poder político en términos amplios.
Los siglos XIX y XX propiciaron que los sistemas jurídi-
cos, poco a poco, fueran recibiendo los influjos de los princi-
pios y valores de las constituciones, logrando con el tiempo el
reconocimiento de supremacía normativa y el impacto de los
derechos humanos.
La vida en Constitución implica necesariamente que la
autoridad se ejerza bajo la observancia de los contenidos y
límites que le impone el Estado de derecho, debiéndose, en
este marco, ofrecer las garantías de los derechos y las libertades
de las personas.
Desde el mismo momento en que surgen las constitu-
ciones escritas se crea la necesidad de convertir estas en ins-
trumentos jurídicos de carácter supremo, toda vez que estos
facultan y otorgan competencia a los órganos de poder para
intervenir en la elaboración de las normas adjetivas.
La Constitución procura una finalidad distinta a la
ley adjetiva, a la propia legislación en sentido general; de
ahí que la estructura normativa de este cuerpo jurídico sea
diferente, y al momento de ser diseñada cada norma supre-
ma, debe ser objeto de una especial redacción, recurriendo
a técnicas especiales y tomando en consideración su natu-
raleza y sus alcances.
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La constitucionalidad del derecho de propiedad y el
sistema inmobiliario registral de la República Dominicana
Del mismo modo, ha de diferir la interpretación de un
precepto constitucional con relación a un texto de carácter
adjetivo. Con relación a ello intervienen distintos factores, y
gravitan de manera determinante los principios que gobier-
nan la administración de la justicia constitucional. Además,
el texto constitucional recurre intensamente a las normas de
principio, toda vez que estas tienen su espacio natural en la
Constitución, dado el objeto de esta.
El texto adjetivo procura una solución única a un deter-
minado problema legal; impone opciones reducidas entre las
cuales el administrador de justicia tiene que actuar.
El texto sustantivo tiene un ámbito de acción amplio,
y persigue establecer un orden fundamental que permita la
creación de reglas de Derecho de ordenación general.
Desarrollando el principio de legalidad, tan vinculado a
la supremacía interpretativa, el tratadista venezolano Allan R.
Brewer-Carías, en su trabajo “Bases constitucionales del dere-
cho administrativo y del proceso contencioso administrativo
el República Dominicana”, expresa: “(…) en un sistema como
el dominicano, con Constitución escrita, se establece una distin-
ción: primero, entre la norma constitucional en sí misma, y las
normas (básicamente las leyes) o los actos dictados en ejecución de
sus disposiciones; segundo, entre ese primer nivel de ejecución de
la Constitución que está básicamente conformado, desde el punto
de vista normativo, por la legislación y las normas dictadas en
ejecución de la misma, particularmente los reglamentos; y tercero,
los demás actos y normas dictados en ejecución del conjunto nor-
mativo que deriva de los dos primeros niveles de ejecución de la
Constitución (…)”.
El doctor Brewer-Carías se apoya en Hans Kelsen y su
“Teoría pura del Derecho”, para agregar: “Se puede decir, por
tanto, que las normas que integran el ordenamiento jurídico
140 Wilson Gómez Ramírez
de la República Dominicana, partiendo de la Constitución, se
organizan en forma jerárquica, de manera que existen normas
en un nivel superior que siempre prevalecen sobre otras normas
de nivel inferior. Se trata del principio de la formación del de-
recho por grados, también derivado de las ideas de KELSEN
sobre los sistemas jurídicos como una jerarquía de normas, lo
cual permite determinar una relación jerárquica que existe en-
tre el conjunto de normas o de reglas de derecho que forman el
ordenamiento”.
La Constitución de la República establece, en su artículo
184, que “Habrá un Tribunal Constitucional para garantizar la
supremacía de la Constitución, la defensa del orden constitucio-
nal y la protección de los derechos fundamentales. Sus decisiones
son definitivas e irrevocables y constituyen precedentes vinculantes
para los poderes públicos y todos los órganos del Estado (…)”.
Hoy se habla de dos vertientes explicativas de la supre-
macía constitucional. Por un lado, la denominada supremacía
formal, la cual aporta la coacción y exigibilidad, elementos
que han visto reducido su espectro por la tendencia de com-
partirse dicha supremacía con los ordenamientos jurídicos de
órganos de la órbita internacional, por vía de los tratados y los
denominados bloques de constitucionalidad. Por otra parte,
se ha establecido la supremacía material, la cual aboga por la
tutela constitucional efectiva de la dignidad de la persona y los
derechos humanos.
Los alcances del propósito de la Constitución como enti-
dad material han viabilizado la progresividad, en términos de
protección, de derechos y principios que impactan y benefi-
cian a la sociedad. La naturaleza de la supremacía constitucio-
nal tiene explicación a partir de ambas supremacías; y, si bien
la formal se ha afectado y está amenazada su existencia, como
hemos referido; la supremacía material se ha potencializado
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La constitucionalidad del derecho de propiedad y el
sistema inmobiliario registral de la República Dominicana
sustancialmente dados sus alcances de protección efectiva de
derechos y garantías fundamentales.
La Ley Orgánica del Tribunal Constitucional y de los Pro-
cedimientos Constitucionales núm. 137-11, promulgada en
fecha 13 de junio de 2011, consigna en su artículo 1 que “El
Tribunal Constitucional es el órgano supremo de interpretación
y control de la constitucionalidad. Es autónomo de los poderes
públicos y de los demás órganos del Estado”.
En el artículo 74 del texto supremo dominicano se es-
tablece: “La interpretación y reglamentación de los derechos y
garantías fundamentales reconocidos por la presente constitución,
se rigen por los principios siguientes: 1) No tienen carácter limi-
tativo y, por consiguiente, no excluyen otros derechos y garantías
de igual naturaleza; 2) Solo por ley, en los casos permitidos por
esta Constitución, podrá regularse el ejercicio de los derechos y
garantías fundamentales, respetando el contenido esencial y el
principio de razonabilidad; 3) Los tratados, pactos y convenciones
relativos a derechos humanos, suscritos y ratificados por el Estado
dominicano, tienen jerarquía constitucional y son de aplicación
directa e inmediata por los tribunales y demás órganos del Estado;
4) Los poderes públicos interpretan y aplican las normas relativas
a los derechos fundamentales y sus garantías, en el sentido más
favorable a la persona titular de los mismos y, en caso de conflicto
entre derechos fundamentales, procurarán armonizar los bienes e
intereses protegidos por esta Constitución”.
La Constitución de la República dispone en su artículo
110 lo siguiente: “La ley solo dispone y se aplica para lo por-
venir. No tiene efecto retroactivo sino cuando sea favorable al
que esté subjúdice o cumpliendo condena. En ningún caso los
poderes públicos o la ley podrán afectar o alterar la seguridad
jurídica derivada de situaciones establecidas conforme a una
legislación anterior”.
142 Wilson Gómez Ramírez
La seguridad jurídica constituye un principio cardinal del
derecho, de un amplio reconocimiento, el cual encuentra su
fundamento en la certeza y se manifiesta fuertemente en el
ordenamiento constitucional. Y del ordenamiento constitu-
cional se derivan las demás normas que integran todo sistema
jurídico y por vía de su eficacia y efectividad se realiza el Esta-
do de Derecho que sustenta en el imperio de la ley, el respeto
de los derechos y garantía fundamentales, la dignidad humana
y la independencia de los poderes públicos.
Conforme al jurista alemán Victor Gabriel Ehrenberg,
autor del libro “La seguridad jurídica y la seguridad de trá-
fico”: “Si se contempla la seguridad jurídica desde el punto de
vista del Ordenamiento jurídico, la cuestión que se plantea es si
las relaciones sociales que abarca son debidamente exhaustivas y
claras, y si las disposiciones excluyen toda mala interpretación, ya
que esa es, en definitiva, su finalidad: procurar un derecho seguro
(ius certum). En este caso es más preciso hablar de “seguridad del
Derecho” que de seguridad jurídica”.
En lo relativo a la materia constitucional, lo concerniente
a la eficacia de sus normas siempre ha constituido un tema
generado de amplias y variadas discusiones.
El notable jurista y hombre público doctor Milton Ray
Guevara, al momento de juramentarse como primer presi-
dente del Tribunal Constitucional, el 26 de enero de 2012,
aseveró: “La misión de garantizar la supremacía de la Consti-
tución y los límites al ejercicio del poder, sin embargo, no cons-
tituyen finalidades en sí mismas. Se trata de instrumentos para
la realización de una meta mayor: la preservación del sistema de
derechos y libertades”.
Agrega el doctor Ray Guevara: “Al problema de la efica-
cia del derecho en la materia que abordamos también se le han
buscado respuestas diversas pues, como ha dicho con acierto el
143
La constitucionalidad del derecho de propiedad y el
sistema inmobiliario registral de la República Dominicana
jurista italiano Luigi Ferrajoli, los derechos valen lo que valen sus
garantías (…)”.
En cuanto a la seguridad jurídica, se podría decir que el
concepto más acabado de esta se produce luego de que se es-
cenificara la Revolución Francesa en 1789, ocasión en la cual
asume el contenido del término sûreté (seguridad), en tanto
que el texto sustantivo de Francia de 1795 (época del Tratado
de Basilea) en su artículo 8 expone sobre la necesidad de pro-
teger la persona, sus derechos y sus propiedades.
El término de seguridad tiene su origen en el latín se-
curitas, que significa confianza; a su vez, securitas proviene
de securus, que, traducido literalmente, quiere decir seguro.
Seguridad es el estado de tranquilidad que se genera en la
sociedad a partir de la idea de que el nivel de riesgo para que
acontezca un hecho negativo es mínimo, y, por tanto, no se
teme ningún peligro.
El tratadista alemán Ehrenberg asegura: “La seguridad
jurídica (en el sentido estricto de la expresión) consiste en que no
puede llevarse a cabo una modificación desfavorable de la situa-
ción anterior de las relaciones patrimoniales de una persona sin el
consentimiento de esta”.
Ha dicho el tratadista colombiano Eduardo Caicedo Es-
cobar: “Seguridad entendida como motivación vital de derecho
positivo, o como uno de los supremos fines, exige de las disposicio-
nes dictadas en desarrollo de los principios y fines específicos de
cada disciplina el objetivo ineludible de brindar seguridad, que
será jurídica en la medida que su cumplimiento sea inexorable,
coercitivo y partícipe de otro valor: la justicia, definida por Ul-
piano como “la voluntad constante y perpetua de dar a cada cual
su derecho”.
Se ha establecido que la seguridad jurídica es una con-
dición de la justicia, y ella también, a ejemplo de la justicia,
144 Wilson Gómez Ramírez
interesa al bien político, afirma Enrique Luño Pena, jurista y
catedrático español.
El catedrático español Fernando Sainz Moreno, al abor-
dar la seguridad jurídica, señala que es “Cualidad del ordena-
miento que produce certeza y confianza en el ciudadano sobre
lo que es Derecho en cada momento y lo que, previsiblemente,
lo será en el futuro. Es, pues, la cualidad del ordenamiento que
permite a cada cual orientar su vida en el mundo jurídico en
base al conocimiento de la calificación jurídica que cada su-
puesto de hecho, real o imaginado, va a recibir, previsiblemente,
del mismo”.
La protección que la Constitución de la República otorga
al derecho de propiedad se erige en una garantía que sufraga
en beneficio del principio de seguridad jurídica, el cual se
constituye en el instrumento decisivo para desarrollo econó-
mico, el incremento de crédito territorial y la preservación de
los bienes del dominio público.
5.3 La constitucionalidad y el derecho de propiedad
La vida jurídica de los tiempos actuales nos plantea la
necesidad de fundamentar cualquier tema que se procura
desarrollar en los contenidos de la Constitución valorada
como tal. El principio de supremacía constitucional cincela el
Estado de Derecho, pues a la norma suprema se le reconoce
preeminencia jerárquica con respecto a cualquier acto que
emane de cualquier poder u órgano estatal.
Existe amplio consenso en el sentido de que en los textos
constitucionales contemporáneos se verifica la existencia de
dos partes: una, orgánica; la otra, dogmática.
La parte orgánica se contrae a la parte organizacional del
Estado, la distribución y separación de los poderes, así como
145
La constitucionalidad del derecho de propiedad y el
sistema inmobiliario registral de la República Dominicana
al establecimiento de los mecanismos atinentes al funciona-
miento del sistema estatal.
Concierne a la parte dogmática lo que tiene que ver con
los derechos y garantías fundamentales, y los alcances y límites
que deriven como imposiciones que recaen sobre los órganos
del Estado, para su cumplimiento y prevalencia.
Como muy bien ha precisado Ignacio De Otto: “Sólo hay
Constitución como norma cuando el ordenamiento establece que
el cumplimiento de esos preceptos es obligado y, en consecuencia,
que su infracción es antijurídica. Sólo entonces cabe decir que hay
Constitución y que la Constitución escrita es norma, la suprema
norma”.
Las garantías constitucionales constituyen principios pro-
tectores de la materialización de la norma sustantiva; preser-
van el ordenamiento establecido en la Constitución, toda vez
que procuran evitar su quebrantamiento y, en la eventualidad
de que este ocurra, propician el condigno resarcimiento.
Ciertamente, desde el mismo momento que los domini-
canos echamos las bases constitucionales para que la Nación
comenzara a hacer vida como Estado, diríamos en estos tiem-
pos, cumpliendo con la parte orgánica de la Constitución, los
constituyentes de San Cristóbal habían llevado en su faltri-
quera el artículo 35, el cual contenía en su esencia el principio
de supremacía: “No podrá hacerse ninguna ley contraria ni a la
letra ni al espíritu de la Constitución; en caso de duda, el texto de
la Constitución debe siempre prevalecer”.
Nos hemos referido al rol de las garantías constitucionales
en cuanto a impedir la ruptura del orden establecido, y en el
caso nuestro, en el artículo 125 del mismo texto primigenio
de 1844, se precisa: “Ningún tribunal podrá aplicar una ley in-
constitucional, ni los decretos y reglamentos de la administración
en general, sino en tanto sean conformes a las leyes”.
146 Wilson Gómez Ramírez
Queda establecido así un verdadero orden de jerarquía
normativo, que habrá de erigirse en una importante columna
de la seguridad del sistema jurídico dominicano.
Al producirse la primera reforma constitucional, en fe-
brero de 1854, se mantuvo el mismo texto referente a la su-
premacía constitucional, en tanto que el número del artículo
fue cambiado al 140, para decir: “No podrá hacerse ninguna ley
contraria ni a la letra ni al espíritu de la Constitución; en caso de
duda, el texto de la Constitución debe siempre prevalecer”.
En la segunda revisión a la Norma Suprema dominicana,
diciembre de 1854, se consigna en el artículo 24: “No podrá
hacerse ninguna ley contraria ni a la letra ni al espíritu de la
Constitución, y en caso de duda, el texto de la Constitución debe
siempre prevalecer (…)”.
En la reforma del 19 de febrero de 1858 se insertó en el
artículo 26 un contenido análogo: “No podrá hacerse ninguna
ley contraria al espíritu ni a la letra de la Constitución. En caso
de duda, el texto de la Constitución debe siempre prevalecer”.
En las revisiones y reformas de 1865, 1866, 1868, 1872,
1874, 1875, 1876, 1880, 1881, 1887, 1896, 1907, 1908,
1924, 1927, 1929, 1934, 1942, 1947, 1955, 1959, 1960-I,
1960-II, 1961, 1962, 1963, 1966, 1994, 2002, 2010 y 2015,
preservan de manera expresa la supremacía constitucional.
El texto constitucional que resultó de la reforma de 1877
resulta ambiguo e impreciso, toda vez que en su artículo 83
señala: “Todas las leyes, decretos y disposiciones de la República
quedarán vigentes en lo que sea posible, hasta tanto se pongan en
armonía con los preceptos de la presente Constitución”.
En la revisión constitucional de 1878 tampoco se verifica
una manifestación clara y precisa acerca de la supremacía cons-
titucional, sin que se pueda extraer de esta versión sustantiva un
texto que se aproxime a los contenidos de las demás versiones.
147
La constitucionalidad del derecho de propiedad y el
sistema inmobiliario registral de la República Dominicana
Establecido el orden jerárquico constitucional histórico
de nuestro país, a través de un amplio recorrido por las versio-
nes de los diferentes textos supremos que hemos tenido, con-
viene ahora abordar un tema de mucha atracción y actualidad:
la justicia constitucional.
El surgimiento de la justicia constitucional ha impactado
considerablemente el ordenamiento, y su utilidad práctica
provoca que se expresen marcadamente sus principios y va-
lores de manera que el principio de legalidad, tantas veces
invocado, se potencialice y, podemos decir, se vea desplazado
por una viva manifestación de la constitucionalidad.
En nuestro país se ha establecido un Tribunal Consti-
tucional con autonomía constitucional, que constituye un
órgano garante del orden y la supremacía constitucionales,
protector de los derechos fundamentales.
La tendencia del derecho de propiedad se orienta ha-
cia la evolución que se inscribe en el marco de los cambios
constitucionales; no obstante, en el caso nuestro, esto ha ve-
nido ocurriendo en términos formales, desde la primigenia
Constitución de 1844, en la cual se manifiesta una expresa
protección de este derecho fundamental.
El dinamismo que exhibe el quehacer constitucional de
estos tiempos toma muy en cuenta el principio de inviolabili-
dad del derecho de propiedad. Esto significa que, en principio,
nadie puede transgredir este derecho y, en la eventualidad de
que alguien turbe tal derecho, se coloca al margen de la ley;
si se tratase de un particular, compromete su responsabilidad
penal y civil. De igual manera, si la violación al derecho fuere
la consecuencia de una acción de algún órgano del Estado,
también se incurriría en estas responsabilidades.
El Estado es garante del derecho de propiedad, tiene la
obligación de proteger al titular del derecho. El texto supremo
148 Wilson Gómez Ramírez
dominicano ha logrado intercalar un blindaje jurídico alre-
dedor de este derecho fundamental, tomando en cuenta sus
cuatro caracteres: derecho real, derecho exclusivo, un derecho
perpetuo y un derecho absoluto.
El carácter absoluto que en general se le reconoció al
derecho de propiedad ha ido cediendo ante la función social
que se le reconoce constitucionalmente al mismo, no obstante
los atributos que comporta ese derecho a favor de su titular:
usus, fructus y abusus. Entre los derechos reales, solo el derecho
de propiedad otorga todos los atributos juntos al titular de
derecho. Ahí reside su absolutismo.
Tanto la Constitución como las leyes de la República
pueden establecer límites al derecho de propiedad, así, como
hemos hecho constar precedentemente, el Estado dominicano
“reconoce y garantiza” el derecho de propiedad; empero, una
persona puede ser privada de ese derecho ante una causa de
utilidad pública o de interés social, solo que el Estado ha de
pagar el justo valor, salvo que se haya declarado uno de los
estados de excepción de emergencia o defensa; en tal eventua-
lidad, el pago podría ser a posteriori.
En otros casos que protege la Constitución de la Repúbli-
ca son las áreas protegidas, el régimen de adquisición y trans-
ferencia de la propiedad inmobiliaria en la Zona Fronteriza,
los yacimientos mineros y de hidrocarburos y, en general, los
recursos naturales no renovables.
Entre ejemplos de límites impuestos por la ley figura el
caso de la legítima hereditaria, la libre disposición especial
entre los esposos, la cláusula de inalienabilidad del bien de
familia con relación a los inmuebles adquiridos del Estado o
sus organismos descentralizados bajo los programas sociales de
viviendas, la declaratoria legal de áreas protegidas, patrimonio
monumental, etc.
149
La constitucionalidad del derecho de propiedad y el
sistema inmobiliario registral de la República Dominicana
La función social que reconoce nuestra Carta Suprema
al derecho de propiedad implica reconocer que la propiedad
resulte útil y productiva para el titular del derecho inmobilia-
rio, como también para la colectividad.
Existe una categoría de inmuebles que, por su naturaleza,
en principio, no son susceptibles de ingresar al patrimonio
privado, toda vez que están destinados al uso público; son los
denominados bienes inmuebles del “dominio público”.
Entre estos inmuebles, de conformidad con el artículo 106
de la Ley núm. 108-05, de Registro Inmobiliario, promulgada
el 23 de marzo de 2005, figuran: “En las urbanizaciones y loti-
ficaciones, las calles, zonas verdes y demás espacios destinados
al uso público quedan consagrados al dominio público, con el
registro de los planos”.
El inmueble del dominio público está favorecido por la
imprescriptibilidad, inalienabilidad e inembargabilidad; por
tanto, resulta improcedente someterlo al proceso de sanea-
miento a favor de ninguna persona, de conformidad con lo
establecido en el párrafo I del referido artículo 106 de indicada
ley registral. De ahí que resulta innecesaria la emisión de Cer-
tificado de Título con respecto a inmuebles de esta naturaleza.
Por su parte, el artículo 107 de la Ley núm. 108-05, de
Registro Inmobiliario, consigna la posibilidad de sustraer un
bien inmueble del dominio público. Para que esto ocurra, se
precisa de ley del Congreso Nacional que lo desafecte, debien-
do declarar el inmueble como bien del dominio privado del
Estado dominicano, y esto tendrá como efecto que la propie-
dad inmobiliaria ingresará al comercio.
Nuestro texto supremo aporta a favor de la existencia
de un clima de seguridad, en el cual impere la protección
de los derechos y garantías fundamentales fundada en la
dignidad humana.
150 Wilson Gómez Ramírez
Es oportuno resaltar lo dicho por la decana del Colegio de
Registradores de España, María Emilia Adán, con motivo de la
inauguración en Madrid, España, de la XXIV edición del Con-
greso Mundial de Derecho de la World Jurist Association (WJA),
en presencia de más de dos mil juristas de 63 países: “La paz
solo se puede asentar sobre la Justicia, sobre el Derecho que la haga
posible en el marco constitucional que recoja estos valores, como así lo
manifiesta, claro y fuerte, el artículo 10 de nuestra Carta Magna: la
dignidad de la persona, los derechos inviolables que le son inherentes,
el libre desarrollo de la personalidad, el respeto a la ley y a los derechos
de los demás, son fundamento del orden político y de la paz social”.
Agregó la decana del Colegio de Registradores de la Pro-
piedad de España, María Emilia Adán: “La paz exige un com-
promiso activo, requiere la responsabilidad y la libertad de todos los
ciudadanos, y mucho valor para defenderla. Y en esta tarea debemos
estar concernidos los juristas, cualquiera que sea el cauce desde el
que hacemos efectivos los principios constitucionales en la sociedad”.
5.4 El precedente constitucional y la constitucionalidad en
materia inmobiliaria
En su origen, la expresión jurisprudencia proviene del
término latino iurisprudentia, literalmente significa:, “ciencia
del derecho”. Esta es su acepción más antigua y en la práctica
ha desaparecido. Iuris es una palabra latina que significa dere-
cho, en tanto que prudentia, por igual, es un término latino
que quiere decir conocimiento o sabiduría.
Otra acepción simple, bastante generalizada, aunque ya
poco empleada, es: “Interpretación de la ley por los tribunales”.
En el clásico “Vocabulario jurídico”, del profesor Henri
Capitant, aparece esta otra definición de jurisprudencia:
“Conjunto de decisiones de los tribunales sobre una materia”.
151
La constitucionalidad del derecho de propiedad y el
sistema inmobiliario registral de la República Dominicana
En su diccionario jurídico “Consultor Magno”, Mabel
Goldstein ofrece el siguiente contenido: “Jurisprudencia:
“Conjunto de fallos en un mismo sentido sobre un tema afín, que
fijan un criterio de evaluación posible sobre las cuestiones que
aún no han tenido solución en el ámbito tribunalicio”. En este
diccionario se ofrece otra acepción: “Opinión de los tribunales
a través de sus decisiones judiciales”.
En el “Diccionario Hispanoamericano de Derecho” se
expresa: “Es el conjunto de fallos existentes respecto de asuntos con
las mismas características y elementos esenciales, que por tanto se
refieren a un mismo fenómeno o punto en el Derecho y que han
emitido de modo consecutivo e interpretando el sistema jurídico
en un sentido igual o muy similar. Tales interpretaciones, espe-
cialmente si han sido realizadas por un elevado tribunal, tienen
importancia al seguir unos mismos criterios dado que esto sugiere
que dichos criterios son vías acertadas pata el análisis y aplicación
de determinadas normas. El valor concreto que se asigna a la
jurisprudencia dentro de cada sistema jurídico puede variar de
un caso a otro; sistemas como el common law confieren a cada
sentencia un gran valor, de modo que un juzgador sobre un asun-
to similar debe orientar su decisión con base en lo que considere la
esencia jurídica existente en los precedentes judiciales emanados
al respecto. Otras corrientes jurídicas pueden intentar asignar un
valor nulo a la jurisprudencia; o un valor restringido que atiende
a su grado de reiteración y que, aunque permite variar el sentido
de fallos posteriores sobre el mismo asunto, establece límites como
una adecuada justificación para discordar con las sentencias pre-
cedentes. En el estudio del Derecho se suscitan además diversos
debates, en torno a asuntos como cuánto puede tomarse la juris-
prudencia como fuente de Derecho y en qué grado crea Derecho
un tribunal si reitera sus fallos en un mismo sentido haciéndolos
relevantes para el sistema”.
152 Wilson Gómez Ramírez
En principio se retuvo como concepto de jurisprudencia
el conocimiento y estudio del Derecho, aproximándose con
ello a lo que es hoy otra fuente del derecho: la doctrina. Lue-
go, la concepción de jurisprudencia evoluciona y avanza hacia
el conjunto de decisiones jurídicas o sentencias emitidas por
los tribunales.
En nuestro ámbito jurídico, si bien los profesionales del
Derecho citaban la jurisprudencia, en realidad lo hacían para
enriquecer sus argumentos, puesto que esta fuente de dere-
cho, en general, no resultaba vinculante para los jueces; por
tanto, podía obviar el criterio jurisprudencial, y poco impor-
taba que esta tratara sobre una interpretación jurídicamente
consolidada.
En el derecho germano-romano se caracterizaba por
principalía legal. La jurisprudencia jugaba un rol secundario,
los códigos constituían el ordenamiento jurídico, y toda la
normatividad emanaba de los poderes legislativo y ejecutivo.
En estos tiempos, en casi todos los ordenamientos jurí-
dicos se le otorga a la jurisprudencia la mayor importancia.
Los jueces, al tratar un caso cualquiera, procuran hacer sus
interpretaciones normativas, hacen un esfuerzo comparativo
y, al motivar sus decisiones, prestan atención a fallos que han
resuelto asuntos de la misma naturaleza del que es objeto de
tratamiento.
El Derecho inglés marca la pauta en la trascendencia ju-
risprudencial. Este evoluciona de un derecho consuetudinario
hacia un derecho de naturaleza jurisprudencial, de ahí que
toda decisión asumía el carácter de una norma general.
El sistema de common law nace en Inglaterra, lo que hoy
se conoce como Reino Unido, solo que ahora Inglaterra es
parte de este, junto con Escocia, Gales e Irlanda del Norte, en
el continente europeo. Lo cierto es que, a partir de un deter-
153
La constitucionalidad del derecho de propiedad y el
sistema inmobiliario registral de la República Dominicana
minado momento, propiciaron un singular derecho práctico,
basado en las tradiciones, costumbres y usos comunes de los
pobladores de lugares distintos, el cual se formuló con el in-
terés de que fuera aplicado de manera común y adoptado por
la isla; de ahí deriva el nombre de common law, literalmente,
“derecho común”.
La parte doctrinal del precedente encuentra su génesis
en el sistema jurídico anglosajón, en este common law, el cual
ha logrado irradiar los demás ordenamientos jurídicos por
la calidad de sus decisiones judiciales y por la trascendencia
y utilidad práctica que ha alcanzado como fuente formal y
directa de derecho.
En el common law se utiliza, pura y simplemente, el tér-
mino precedente como resultado del principio de stare decisis
(atenerse a lo resuelto), que se contrae a lo que determinan los
jueces al momento de solucionar los casos que les son confia-
dos, razón por la cual apelan a los contenidos jurisprudencia-
les creados con anterioridad; de ahí surge el precedente. A los
fines de que se verifique la mayor transparencia, el stare decisis
debe ser objeto de publicidad. Esto, además, contribuye con
la seguridad jurídica.
El tratadista dominicano Juan Manuel Pellerano Gómez
define el precedente: “Decisión anterior, tomada como referen-
cia, con respecto a una decisión que se va a tomar, solución ya
adoptada en el pasado en un asunto o circunstancias semejantes.
Se utiliza para designar, ya sea una decisión jurisdiccional (pre-
cedente jurisprudencial), o que puede tener, según los sistemas
jurídicos, valor de ejemplo, de autoridad de hecho o de carácter
obligatorio (stare decisis)”.
El precedente judicial es considerado, en la mayoría de
los sistemas jurídicos, una fuente de derecho que se genera
como consecuencia de la consolidación que se alcanza al apli-
154 Wilson Gómez Ramírez
car normas y principios que remedian situaciones con ocasión
de juzgar casos de unas mismas características jurídicas.
El precedente judicial se perfila cuando la decisión que
adopta un tribunal es mantenida, respetada y reconocida en el
tiempo, ejerciendo un alto grado de autoridad con respecto al
mismo tribunal que lo genera y para otros de igual o inferior
rango.
El reputado jurista y magistrado italiano Gustavo Za-
grebelsky, en su trabajo bibliográfico “Principios y votos. El
Tribunal Constitucional y la política”, dice: “El altísimo valor
atribuido al precedente es tal, que a veces se prefiere confirmarlo
hasta cuando puedan aparecer razones para superarlo o abando-
narlo, o hayan cambiado las condiciones (por ejemplo, la com-
posición del tribunal) en las que se forjó. Es una exigencia de
continuidad. Se trata, en la insatisfacción por decisión particular,
de salvaguardar una exigencia más elevada, la estabilidad del
principio jurídico y la predictibilidad de su aplicación, en fin, se
trata de salvaguardar el carácter de un órgano que ‘dice,’ no que
‘crea’, el derecho”.
En ese orden, con motivo de dictar en nuestro país la
conferencia “Los precedentes constitucionales y su crea-
ción”, en el acto inaugural del “III Congreso sobre derecho
y justicia constitucional”, en octubre de 2016, el reputado
tratadista peruano Domingo García Belaúnde, refiriendo al
precedente aseveró: “( ) no obstante, su origen foráneo llegó
para quedarse. Pero permanece como tarea pendiente saber
cómo opera, qué alcanza, cuáles son sus modalidades y con qué
características. Y sobre todo que no caiga en arbitrariedades y
excesos. Y son las experiencias surgidas a su amparo las que mo-
tivan cuestionamientos y reflexiones que siguen vivas y además
en forma no pacífica. Ese es el reto que ante sí tienen abogados,
jueces y académicos”.
155
La constitucionalidad del derecho de propiedad y el
sistema inmobiliario registral de la República Dominicana
El profesor García Belaúnde, enfocando a América La-
tina, afirmó que “El precedente se incorporó a nivel constitu-
cional en forma plena a partir de los años 80 del siglo pasado,
y que muestra en términos generales dos extremos: por un lado,
el precedente peruano, bastante ceñido, por otro, la experiencia
argentina y en cierto sentido colombiana, que son más flexibles,
más la primera que la segunda”.
García Belaúnde argumentó que la idea es que los prece-
dentes existan, en cierta manera, para ordenar la producción
tribunalicia, y en parte, para dar seguridad a los justiciables y
favorecer la igualdad entre ellos, o sea, para no ser tratados en
forma distinta en situaciones iguales.
El precedente alcanza principalía cuando el juez lo retiene
como motivo y base para otorgar justificación a sus decisiones,
adoptadas con miras a aplicar el mejor derecho y administrar
la más sana justicia, cuestión que se potencializa cuando re-
sulta obligatorio, pues esto abre paso a un efectivo control de
constitucionalidad.
El precedente se construye cuando se asume una determi-
nada motivación que, por la fuerza de su carga de razonabili-
dad, decreta su aplicación a cualquier caso que esté revestido
de las mismas características. En sentido general, el precedente
resulta común a todas las materias del universo jurídico, y se
identificará por la especialización: precedente en materia civil,
laboral, administrativa, etc.
En nuestro país, el precedente constitucional lo incor-
pora la versión de la Norma Suprema de 2010, cuyo artí-
culo 184 establece: “Habrá un Tribunal Constitucional para
garantizar la supremacía de la Constitución, la defensa del
orden constitucional y la protección de los derechos fundamen-
tales. Sus decisiones son definitivas e irrevocables y constituyen
precedentes vinculantes para los poderes públicos y todos los
156 Wilson Gómez Ramírez
órganos del Estado. Gozará de autonomía administrativa y
presupuestaria”.
Con este precepto se instaura en el país una dimensión
absolutamente diferente a lo que habíamos tenido en el orde-
namiento jurídico como fuente jurisprudencial, estableciendo
la categoría de precedente, que como el vinculante u obliga-
torio, permite la efectividad del control de constitucionalidad
y el establecimiento de la supremacía de la norma sustantiva.
El reputado jurisconsulto Juan Manuel Pellerano Gómez,
ponente en el Primer Congreso Internacional sobre Derecho
y Justicia Constitucional en nuestro país, en enero de 2013,
aseguró que la interpretación y aplicación de la Constitución
dominicana, particularmente a través de la inclusión del pre-
cedente constitucional, hace cesar el régimen de la tradición
francesa instaurado en 1845, y que obliga al intérprete de la
Constitución a indagar, entonces, en la doctrina anglosajona
como foco de orientación.
Enfatiza Pellerano Gómez: “El cambio introducido por el
constituyente no deja lugar a dudas: se adopta el valor del pre-
cedente en materia de cosa juzgada definitiva e irrevocable del
precedente del Tribunal Constitucional, lo que obliga al intérpre-
te de la Constitución a indagar en la doctrina y jurisprudencia
anglosajona sobre cuestiones ya decididas”.
Si bien la justicia constitucional nace con la primera
versión constitucional oficial del 6 de noviembre de 1844,
y la Suprema Corte de Justicia era la instancia jurisdiccional
más elevada, su potencial como la más alta intérprete de la
Constitución no se dejó sentir de manera significativa, sino
tras la composición de 1997, aunque sin que esta agotara con
entera libertad las facultades a su alcance, dado el tradicional
conservadurismo, muchas veces generado por un infundado
temor al poder político.
157
La constitucionalidad del derecho de propiedad y el
sistema inmobiliario registral de la República Dominicana
En realidad, este no era un caso exclusivo nuestro. Por
ello, el abogado constitucionalista Félix M. Tena de Sosa, en
un interesante artículo titulado “Evolución de la Constitución
normativa”, publicado en la “Revista dominicana de Ciencias
Jurídicas”, dice: “La inoperancia de las constituciones escritas,
que permanecieron en gran medida como letras muertas, junto
a la pérdida de autoridad de los regímenes liberales que siguió a
su democratización y las crisis económicas de principios del siglo
XX, sirvió como caldo de cultivo para legitimar la emergencia de
regímenes totalitarios en la convulsa época de entreguerras”.
El texto supremo del 26 de enero de 2010 produjo un
verdadero efecto transformador con la incorporación del Es-
tado Social y Democrático de Derecho, hacia cuya materiali-
zación efectiva se avanza, no solo con la labor jurisdiccional y
la delicada y rigurosa tarea de formular interpretaciones que
deparan las soluciones de los casos objeto de tratamiento, sino
por medio de un esfuerzo permanente, sistemático y discipli-
nado de difusión de la Constitución y de la temática que de
ella deriva, hasta lograr efectivamente “vivir en constitución”,
propósito del Pleno de Jueces del TC, inspirado por su primer
presidente, magistrado Milton Ray Guevara.
El doctor Francisco Massó Garrote, catedrático de Dere-
cho Constitucional en la Universidad de Castilla-La Mancha,
España, en una interesante ponencia titulada “Fuentes del
Derecho y Justicia Constitucional”, presentada en el referi-
do Primer Congreso Internacional sobre Derecho y Justicia
Constitucional”, auspiciado por el Tribunal Constitucional
dominicano, refiriéndose a la interpretación, conforme a la
Constitución, de un texto normativo, asevera: “La interpreta-
ción conforme se configura, pues, como una regla de la interpreta-
ción sistemática que entiende la Constitución como texto obligado
para la interpretación de cualquier texto jurídico, y es un ins-
158 Wilson Gómez Ramírez
trumento para evitar antinomias. Parece razonable afirmar que
toda norma debe interpretarse de conformidad con ella; por esto,
el principio de interpretación conforme es el criterio hermenéutico
que debe orientar la interpretación del ordenamiento jurídico en
todo caso. En consecuencia, la interpretación conforme es usada
por el juez constitucional para evitar la declaración de inconstitu-
cionalidad de las leyes configurando su anulación como remedio
extremo al tener siempre presente el respeto -que siempre debe
tener presente- de la norma como opción interpretativa legislativa
democrática libre dentro, claro está, del contexto normativo de la
Constitución”.
Efectivamente, a partir de comenzar a funcionar el Tribu-
nal Constitucional dominicano, se ha iniciado una importan-
te etapa de nuestra vida jurídica, pues, aunque este colegiado
ha identificado claramente los alcances y límites que entraña
su responsabilidad como máximo intérprete constitucional,
otorgando la mayor amplitud a la presunción de constitu-
cionalidad de la ley, la cual se sustenta en la concepción de
que el legislador no ha obrado con el deliberado propósito de
transgredir la Constitución.
En este orden, el acreditado catedrático Hermógenes B.
Acosta de los Santos en un trabajo que publicara en la “Re-
vista Dominicana de derecho Constitucional”, órgano del
Tribunal Constitucional dominicano, en diciembre de 2018,
bajo el título “El control concreto de constitucionalidad ante
el tribunal Constitucional”, asegura: “Reconocer competencia
a un juez para que conozca una excepción de inconstitucionali-
dad plantea una situación compleja, puesto que supone facultar
a un juez para que prescinda de la aplicación de una ley que
se presume regular por haber sido dictada por el Congreso de la
República, poder del Estado donde confluye el mayor nivel de
legitimación democrática. Eso nos lleva a deducir que el ejercicio
159
La constitucionalidad del derecho de propiedad y el
sistema inmobiliario registral de la República Dominicana
de dicha facultad debe ser muy excepcional y viable solo cuando
se cumplan determinados y precisos requisitos (…)”.
El referido autor, apoyándose en una sentencia relativa al
expediente núm. 0213-2008-PA/TC emitida por el Tribunal
Constitucional de Perú, en fecha 9 de mayo de 2011, establece
como primer requisito que el juez que ha de conocer la excep-
ción de inconstitucionalidad debe verificar que si la norma
objeto de la excepción es importante para la solución del caso,
es necesario un juicio de relevancia, sin que necesariamente
esta tenga que estar vinculada a la cuestión fundamental de la
controversia, siendo suficiente que lo sea respecto de elemen-
tos accesorios o secundarios del conflicto.
Agrega el tratadista Acosta de los Santos: “El segundo
requisito concierne, que quien invoca la excepción de inconsti-
tucionalidad tiene que demostrar que la aplicación de la norma
cuestionada le causará un perjuicio. Por su parte, el tercer requi-
sito se refiere a que no exista la posibilidad de que el tribunal
apoderado del litigio principal interprete la norma conforme con
la Constitución, para que no haya la necesidad de inaplicarla, lo
cual debería ser la última opción”.
La interpretación constitucional entraña siempre la pro-
cura de la orientación que el legislador ha dado a la norma
adjetiva, y la confrontación con el contenido esencial de la
Norma Suprema; el ámbito de comprensión del canon cons-
titucional otorga, a quien ha de hacer la interpretación, la
facultad de involucrar aspectos que no han sido previstos, en
interés de dar sentido a las normas que propician la mejor
convivencia humana.
El renombrado jurista y catedrático universitario Bernar-
do Fernández Pichardo publicó, en la edición del periódico
“Listín Diario” de fecha 21 de septiembre de 1988, un inte-
resante artículo titulado “La cuestión de la inconstitucionali-
160 Wilson Gómez Ramírez
dad”, en el cual afirmó: “La interpretación de la Constitución
no es una actividad intelectual simple, por el contrario, puede ser
compleja y exige capacidad técnica ( ) la Constitución no indica
en cuáles casos una ley es contraria a sus previsiones, por lo que
es preciso recurrir a los criterios que al respecto ha establecido la
doctrina tradicional, para la que los vicios pueden provenir del
modo de formación o de creación de la ley, esto es, del procedi-
miento empleado, o se derivan de lo que ella prescribe, a los que
se les califica de materiales o sustanciales”.
Ahora abordaremos el tema relativo al carácter absoluto
del derecho de propiedad y la tendencia a restringirlo sobre la
base de la función social. Es menester recrear el contenido del
Código Civil dominicano y la definición que ofrece sobre el
derecho de propiedad, en su artículo 544: “La propiedad es el
derecho de gozar y disponer de las cosas del modo más absoluto,
con tal de que no se haga de ellas un uso prohibido por las leyes y
los reglamentos”.
Como se puede advertir, esta definición del Código
napoleónico figura anclada en la vieja concepción romana,
retenida como un derecho absoluto, sin restricciones, salvo
lo estrictamente indispensable. Entonces, se vivía una época
donde acreditados tratadistas del derecho, como el prestigioso
magistrado francés Robert Joseph Pothier, solo reconocían
como verdadero y único propietario al titular del derecho que
recaía sobre un terreno.
Se le reconoce al sobresaliente y también profesor francés y
tratadista de la materia constitucional, León Duguit, el mérito
de haber desarrollado y puesto en contexto el tema relativo a
la función social del derecho de propiedad, en 1911. Algunos
autores destacan como predecesor de Duguit en estas ideas a
Augusto Comte, quien sobre la propiedad no alcanzaba a ver
un derecho, sino más bien una función social.
161
La constitucionalidad del derecho de propiedad y el
sistema inmobiliario registral de la República Dominicana
Desde la óptica de esta concepción, el titular del derecho
de propiedad, al adquirir esa prerrogativa, también ha con-
traído obligaciones, y el uso que hará de ese derecho debe
adecuarlo, de manera que pueda repercutir en beneficio de la
colectividad.
El jurista puertorriqueño Arturo Hernández González
publicó en la Revista Jurídica de la Universidad de Puerto
Rico, volumen 84, un artículo titulado “Sobre la Función
Social de la Propiedad en el Contexto Normativo de la
Constitución Política Colombiana de 1991”, en el que ase-
gura: “La teoría de la función social de la propiedad, más que
atentar contra los fundamentos de dicha concepción propieta-
ria, sirve como mecanismo para atenuar los rigores que esta
encarna en aras de atender acuciantes problemas de índole
social y económico. Por otro lado, y al margen del particular
sentido que cada sociedad le imprima al derecho propietario,
la función social de la propiedad incide en el paradigma que
orienta el ejercicio de dicho derecho: el individualismo típico
de las legislaciones decimonónicas da paso a la paulatina so-
cialización del derecho”.
Agrega el referido jurista en el citado artículo: “En cierta
medida, la crítica que supone la teoría de la función social de la
propiedad que plantea Duguit es una reacción a los rigores y el
individualismo imperante de su época. En cuanto a lo jurídico,
dicha concepción individualista se cristalizó en una noción sub-
jetivista de los derechos que, en lo pertinente, fundaba el derecho
a la propiedad en la voluntad individual de determinado sujeto
de derecho, en total abstracción del componente social que, según
Duguit, debía condicionar su ejercicio. De otra parte, la formu-
lación que propone Duguit se debe entender en el contexto del
Estado de Derecho liberal y sus preceptos propietarios absolutistas
de raigambre romana”.
162 Wilson Gómez Ramírez
Paolo Grossi, reconocido historiador del Derecho, presi-
dente de la Corte Constitucional de Italia, en su libro “Propie-
dad, Constitución y globalización”, cita al también autor ita-
liano Ugo Mattei, precisando: “Para este, la función del derecho
de propiedad consiste en crear incentivos para la maximización
de las inversiones productivas, con un beneficio social derivado de
la puesta en valor de los recursos productivos; el derecho de propie-
dad es, por ende, el sistema institucional más simple y económico
para garantizar el funcionamiento del mercado. Recurramos
a un ejemplo (y una comparación iluminante) ofrecido por la
denominada “multipropiedad”: para nosotros se presenta como
central la relación física con el bien, ya sea bien bajo la forma
de una propiedad temporal y aleatoria; en los Estados Unidos la
adquisición de una fracción de bien por derecho otorga una cierta
disponibilidad que se podrá gastar en cualquier multipropiedad
adherente al mismo network. La forma es vinculada a un valor
inmobiliario completamente desmaterializado”.
Agrega el magistrado Grossi: “La propiedad no tiene su
origen en la realidad externa, como oportuna organización de
la pertenencia de los bienes. Es, más bien, como en la gran teo-
rización lockiana de finales del siglo XVII, una calidad íntima
impresa en el interior del hombre desde una benéfica divinidad y
basada en el instinto de conservación individual. En efecto, solo
si yo soy dueño de mis miembros, de mis talentos, de mis instintos
llegaré al resultado de una perfecta conservación. El dominium
sui, la propiedad que yo tengo de mí mismo, es visto como un
interno mecanismo propietario, destinado a proyectarse sobre lo
externo y ser el origen y el fundamento de cualquier propiedad
visible de toda cosa corporal, también del más vasto latifundio”.
Entre nosotros, la Constitución de la República procla-
mada el 29 de abril de 1963 que identificó la importancia de
la función social en el artículo 22: “El Estado reconoce y ga-
163
La constitucionalidad del derecho de propiedad y el
sistema inmobiliario registral de la República Dominicana
rantiza el derecho de propiedad; comoquiera que esta debe servir
al progreso y bienestar del conglomerado, la expropiación podrá
tener lugar por causa de interés social mediante el procedimiento
que será organizado por la ley”.
Este contenido constitucional de 1963 contiene este pá-
rrafo: “Para fijar la indemnización que corresponda se tomarán
en cuenta, de una parte y de manera principal, el interés del
conglomerado, y de la otra, el de los propietarios afectados”.
Es evidente que, desde la óptica constitucional, se con-
cilia la protección del titular del derecho de propiedad con el
bienestar colectivo, como precisa dicho texto, con el progreso
y el interés del conglomerado.
La prohibición del latifundio, es decir posesión de exten-
siones superficiales de tierras en exceso por parte de personas
particulares o entidades privadas fueron consideradas contra-
ria al contenido en el artículo 23 de la Carta Sustantiva de
1963. Se restringió el uso de la tierra por parte de las personas
jurídicas o morales, que solo podrían adquirir terrenos cuan-
do estos fueran destinados al ensanchamiento y fomento de
poblaciones, así como a la instalación de plantas industriales y
locales comerciales, pudiendo estas adquirir terrenos en zonas
rurales para la instalación de factorías y anexos. Se exceptua-
ban de estas limitaciones las entidades crediticias, en ocasión
de adquirir por la ejecución de un crédito, y las sociedades
cooperativas por los altos fines socioeconómicos que perse-
guían.
En el artículo 24 de este texto constitucional de 1963
se declaró el minifundio antieconómico y antisocial; como es
sabido, el minifundio no es más que una porción de terreno
de naturaleza agrícola, de escasa extensión superficial y que,
por tanto, resulta de poca rentabilidad, razón por la cual no
produce para cubrir los gastos que implica su explotación.
164 Wilson Gómez Ramírez
En el precepto 25, la referida versión constitucional puso
en manos exclusiva de los dominicanos la titularidad del de-
recho de propiedad sobre un bien inmobiliario, a menos que
el Congreso Nacional, en atención al interés nacional, auto-
rizara que terrenos urbanos fueran adquiridos por personas
extranjeras.
El artículo 26 de la Constitución de 1963 recalca el interés
social de la propiedad inmobiliaria, y dispone: “Se declara de
alto interés público el establecimiento de cada hogar dominicano
en terrenos y mejoras propias. Cada familia deberá poseer una
vivienda propia ( )”.
Por su parte, el artículo 27 de esta norma consigna: “El
fundo y el hogar que sirvan de asiento a la familia serán inalie-
nables e inembargables ( )”. En el artículo 28: “Se consagra en
favor de cada familia campesina desprovista o insuficientemente
provista de tierra, el derecho a ser dotada de la misma, mediante
parcelas de extensión proporcionada a las condiciones de terreno
y a sus necesidades y capacidad de trabajo, suministrándoles los
medios adecuados para asegurar el progreso económico y social de
la comunidad”.
Frustró la aplicación de este avanzado esfuerzo constitu-
cional, hecho por el constituyente de 1963, el funesto golpe
de Estado de 25 de septiembre de ese año, cuando tan solo
había mediado un período de vigencia de este texto sustantivo
de tan solo 5 meses y 4 días, hecho que finalmente desembo-
có, el 25 de abril de 1965, en una guerra fratricida, en una
primera parte; y patria, en la segunda, librada contra las tropas
de intervención de los Estados Unidos de Norteamérica.
La Constitución de la República de 1966, en su artículo
8, numeral 13, dice: “(…) nadie puede ser privado de ella sino
por causa justificada de utilidad pública o de interés social, pre-
vio pago del justo valor determinado por sentencia de Tribunal
165
La constitucionalidad del derecho de propiedad y el
sistema inmobiliario registral de la República Dominicana
competente (…) 13 a) Se declara de interés social la dedicación
de la tierra a fines útiles y la eliminación gradual del latifundio.
Se destinan a los planes de la Reforma Agraria las tierras que per-
tenezcan al Estado o las que este adquiera de grado a grado o por
expropiación, en la forma prescrita por esta Constitución, que no
estén destinadas o deban destinarse por el Estado a otros fines de
interés general. Se declara igualmente como un objetivo principal
de la política social del Estado el estímulo y cooperación para in-
tegrar efectivamente a la vida nacional la población campesina,
mediante la renovación de los métodos de la producción agrícola
y la capacitación cultural y tecnológica del hombre campesino.
(…) 15 b) Se declara de alto interés social el establecimiento de
cada hogar dominicano en terrenos o mejoras propias. Con esta
finalidad, el Estado estimulará el desarrollo del crédito público en
condiciones socialmente ventajosas, destinado a hacer posible que
todos los dominicanos posean una vivienda cómoda e higiénica”.
Aunque hay que admitir que esa versión de Constitución
de 1966 ha sido la más dilatada en sufrir modificación, pues
tuvo una vigencia de veintiocho años, es decir, de 1966 al 1994,
el ejercicio de la parte esencial de los derechos fundamenta-
les comprendida en su articulado, incluyendo el derecho de
propiedad, entre otras razones, por su visión conservadora, se
constituyó en buena media en “letra muerta”, principalmente
durante los primeros doce años de vigencia de ese texto sus-
tantivo, dado el hecho de que el régimen político que imperó,
ejercía el poder bajo una singular modalidad despótica.
No obstante lo anteriormente dicho, fue puesto en prácti-
ca de manera parcial el desarrollo de una política que atendía,
en cierto modo, la función social del derecho de propiedad,
a través de programas de reforma agraria y de construcción
de viviendas de interés social, aunque muchas veces excedién-
dose la facultad estatal con respecto al derecho de propiedad,
166 Wilson Gómez Ramírez
teniendo las personas que pagar el alto precio de verse des-
pojadas de sus titularidades como propietarias de derechos
sobre los terrenos en los cuales se hicieron los asentamientos
agrarios, se edificaron los complejos habitacionales o se hizo
entrega de programas de titulación masiva; en todo caso, sin
haber cumplido con el previo pago del justo valor establecido
por la Constitución de la República.
A partir de 1978, el país vivió cambios políticos, y por
medio de esas transformaciones también se expresaron actitu-
des distintas, que incidieron de manera favorable en el ámbito
de la seguridad jurídica y el predominio del respeto de los
derechos y garantías fundamentales, incluyendo el derecho de
propiedad. Aunque hay que admitir que la mala práctica del
despojo de propiedades inmobiliarias por parte del Estado, sin
cumplir con la protección constitucional, si bien se redujo, no
desapareció de la vida dominicana.
En estos tiempos, el ordenamiento constitucional se
inclina a favor de reconocerle al derecho de propiedad una
función social, la cual está llamada a ser cumplida de manera
irremisible, de acuerdo a leyes adjetivas que determinan sus
alcances y límites.
En lo que se refiere a los derechos económicos y sociales
en el mundo constitucional contemporáneo, estos responden
a las distintas manifestaciones que presentan los ordenamien-
tos constitucionales de los Estados, así como a las estructuras
jurídicas creadas para su efectiva protección.
La Constitución de la República de 2010 incorporó,
en un esmerado tono pedagógico, los derechos sociales y
económicos, figurando entre estos el derecho de propiedad
inmobiliaria titulada, la función social de esta, la dedicación
de la tierra a fines útiles, la protección a la titularidad, la
prohibición de la confiscación de bienes inmobiliarios, salvo
167
La constitucionalidad del derecho de propiedad y el
sistema inmobiliario registral de la República Dominicana
los casos que provengan de actos ilícitos y de toda infracción
prevista en las leyes penales; la protección de bien de familia
y derecho a la vivienda digna, constituyendo el acceso legal a
la propiedad inmobiliaria titulada una prioridad fundamental
de las políticas públicas oficiales de promoción de la vivienda.
Todas las versiones constitucionales dominicanas que
precedieron el texto supremo de 2010 habían contemplado el
derecho sobre la propiedad inmobiliaria, incluyendo la gene-
rosa protección hasta con respecto a una eventual afectación
por parte del propio Estado, bajo la justificada declaratoria de
interés social, caso en el cual es menester el previo pago del
justo valor de la propiedad inmobiliaria.
La Constitución de la República de 2010 reservó im-
portantes cánones para preservar este importante derecho
inmobiliario, ahora agrupado entre los derechos económicos
y sociales, comprendido en sus artículos 10, 16, 51 y 59.
El referido artículo 10 resalta, en su parte capital, el su-
premo y permanente interés que debe poner el Estado para
desarrollar, en términos socioeconómicos y culturales, la Zona
Fronteriza, así como mantener y preservar su seguridad; y, en
el numeral 2 de dicho precepto, aborda lo atinente a la regu-
lación de la titularidad de los bienes inmuebles localizados
en dicha región, puntualizando: “El régimen de adquisición y
transferencia de la propiedad inmobiliaria en la Zona Fronteriza
estará sometido a requisitos legales específicos que privilegien la
propiedad de los dominicanos y dominicanas y el interés general”.
En lo que respecta al artículo 16, con su redacción e in-
corporación a la Constitución de la República de 2010, se lo-
gra elevar por vez primera a la jerarquía de dicho texto el tema
relativo a los recursos naturales. Este precepto trata sobre las
áreas protegidas, las cuales son bienes del dominio público y,
por tanto, deben contar con la protección efectiva del Estado;
168 Wilson Gómez Ramírez
el mismo dice: “La vida silvestre, las unidades de conservación
que conforman el Sistema Nacional de Áreas Protegidas y los eco-
sistemas y especies que contiene, constituyen bienes patrimoniales
de la Nación y son inalienables, inembargables e imprescriptibles.
Los límites de las áreas protegidas solo pueden ser reducidos por
ley con la aprobación de las dos terceras partes de los votos de los
miembros de las cámaras del Congreso Nacional”.
En la parte capital del artículo 51, la Norma Suprema
expresa: “El Estado reconoce y garantiza el derecho de propiedad.
La propiedad tiene una función social que implica obligaciones.
Toda persona tiene derecho al goce, disfrute y disposición de sus
bienes”.
El tratadista español Raúl Canosa Usera, en sus opiniones
vertidas en los “Comentarios a la Constitución de la República
Dominicana”, Tomo II, asevera: “( ) la otra libertad económica
decisiva es la propiedad privada que como derecho reconoce el
art. 51. Sus contenidos esenciales son proclamados, incluso las ga-
rantías frente a la expropiación “por causa de utilidad pública”,
prohibiendo la confiscación. Y como en cualquier Estado social,
la propiedad no es un derecho absoluto, ya que se reconoce su
función social que implica no solo la posibilidad de la expropia-
ción sino sobre todo la regulación de su ejercicio para encausarla
a la consecución del interés general. Esta labor directora es la que
supone límites al ejercicio del derecho para alcanzar los objetivos
de crecimiento económico con justicia social (art. 217) y para
asegurar el ejercicio de otros derechos también constitucionales”.
El constitucionalista español Francisco J. Bastida Freijedo,
opina: “Con el Estado social de derecho, la concepción jurídica de
la propiedad se altera. De derecho subjetivo que puede de manera
excepcional estar sometido a límites, pasa a ser considerada una
garantía institucional, en la que la función social de la propiedad
deja de ser límite externo para convertirse en idea configuradora
169
La constitucionalidad del derecho de propiedad y el
sistema inmobiliario registral de la República Dominicana
de la garantía institucional y delimitadora de los derechos y debe-
res que puedan derivarse de ella. Las Constituciones de 1931 y de
1978 establecen este cambio, que es mucho más amplio si se tiene
en cuenta que toda la riqueza del país, en sus distintas formas,
queda subordinada al interés general, pudiendo ser socializada o
reservada al sector público en caso de ser considerada por ley un
recurso esencial”.
Esta Constitución de 2010 le atribuye a la propiedad una
expresa función social, y esta función involucra un concepto
jurídico que restringe el carácter de derecho absoluto que
tradicionalmente se le reconoce al derecho que recae sobre la
propiedad inmobiliaria.
En este orden, el catedrático español Ángel J. Sánchez
Navarro, sostiene: “En cuanto a la propiedad, cuya importancia
en el ideario de los revolucionarios franceses de 1789 es sobra-
damente conocida, los elementos básicos de su régimen jurídico
son sustancialmente similares: nadie puede ser privado de su pro-
piedad sino por causas de utilidad pública o social, y mediando
una indemnización que ha de ser justa y, en principio, previa. A
partir de ahí, obviamente, un estudio en profundidad debería
resaltar las innovaciones, que afectan por ejemplo el papel de
Estado (el cual ‘promoverá, de acuerdo con la ley, el acceso a la
propiedad, en especial a la propiedad inmobiliaria titulada’, art.
51.2), e incluso al régimen de la expropiación, que habrá de ser
determinada por ‘acuerdo de las partes o sentencia de tribunal
competente´”.
El artículo 51 de este texto aborda, en el numeral, 1 lo
concerniente a la eventual expropiación de este derecho: (…)
“1) Ninguna persona puede ser privada de su propiedad, sino por
causa justificada de utilidad pública o de interés social, previo
pago de su justo valor, determinado por acuerdo entre las partes o
sentencia de tribunal competente, de conformidad con lo estable-
170 Wilson Gómez Ramírez
cido en la ley. En caso de declaratoria de Estado de Emergencia o
de Defensa, la indemnización podrá no ser previa”.
Como hemos precisado anteriormente, resulta im-
portante resaltar que en esta versión de la Constitución se
promueve jerárquicamente el sistema registral dominicano,
Registro de Propiedad tipo Torrens, cuestión que ocurre por
vez primera, pues en ninguna otra de nuestras constituciones
se le había reservado espacio en sus articulados a la “propie-
dad inmobiliaria titulada”, pese a que el Sistema Torrens fue
incorporado a la legislación dominicana hace más de noventa
años, específicamente en 1920. Por su parte, en el numeral
2, dicho artículo establece concretamente lo relativo a la
indicada naturaleza de la propiedad inmobiliaria protegida
por el referido sistema: “2) El Estado promoverá, de acuerdo
con la ley, el acceso a la propiedad, en especial a la propiedad
inmobiliaria titulada”.
Dado el hecho de que el sistema registral dominicano es
de una fuerte eficacia, toda vez que desde el punto de vista
de la inscripción tiene un efecto constitutivo del derecho y el
Certificado de Título, reproducción fiel de los datos registra-
dos, resulta una manifestación de la certeza de su publicidad,
la cual está acompañada de la presunción de exactitud que no
admite prueba en contrario salvo la revisión por causa de error
material o fraude.
Cuando el constituyente incorpora el interés estatal de
procurar que las personas puedan acceder “en especial a la pro-
piedad titulada”, está manifestando su interés supremo de que
estas se coloquen bajo el manto de seguridad que auspicia el
sistema registral tipo Torrens; la voluntad del Estado se orien-
ta hacia la propiedad inmobiliaria titulada, en consecuencia,
la Administración pone de manifiesto su deseo de que todo
derecho del titular de un bien inmueble esté amparado en un
171
La constitucionalidad del derecho de propiedad y el
sistema inmobiliario registral de la República Dominicana
Certificado de Título, y este documento lo expide este sistema
de registro.
Esta precisión constitucional expresada en el referido
artículo 51.2, eleva la propia categoría del sistema registral
inmobiliario nuestro al rango jerárquico constitucional, y
compromete al Estado con la ejecución de programas y ac-
ciones dirigidos a impulsar programas de titulación masiva, y
así facilitar la expedición de certificados de títulos a favor de
la mayor cantidad de ciudadanos que cumplan con las exigen-
cias legales previamente establecidas.
El compromiso con la puesta en práctica de la función
social de la propiedad inmobiliaria queda expresado en el nu-
meral 3 del referido artículo 51, el cual precisa: “Se declara de
interés social la dedicación de la tierra a fines útiles y la elimina-
ción gradual del latifundio. Es un objetivo principal de la política
social del Estado, promover la reforma agraria y la integración, de
forma efectiva, de la población campesina al proceso de desarrollo
nacional, mediante el estímulo y la cooperación para la reno-
vación de sus métodos de producción agrícola y su capacitación
tecnológica”.
La Constitución de 2010, en general, sigue la orientación
de los postulados de otras que le preceden, en lo que tiene que
ver con la confiscación o decomiso de bienes; en el numeral 4
del señalado artículo 51, se precisa: “No habrá confiscación por
razones políticas de los bienes de las personas físicas o jurídicas.
Una cuestión importante es aportada en el numeral 5 del
indicado artículo, el cual expresa: “Sólo podrán ser objeto de
confiscación o decomiso, mediante sentencia definitiva, los bienes
de las personas físicas o jurídicas nacionales o extranjeras, que
tengan su origen en actos ilícitos cometidos contra el patrimonio
público, así como los utilizados o provenientes de actividades
de tráfico ilícito de estupefacientes y sustancias psicotrópicas o
172 Wilson Gómez Ramírez
relativas a la delincuencia transnacional organizada y de toda
infracción prevista en las leyes penales (...)”.
El numeral 6 del referido artículo 51 de la Norma Sus-
tantiva de 2010 introduce una figura novedosa en nuestro or-
denamiento jurídico-constitucional, la extinción de dominio.
Su contenido es el siguiente: 6) La ley establecerá un régimen de
administración y disposición de bienes incautados y abandonados
en los procesos penales y en los juicios de extinción de dominio,
previsto en el ordenamiento jurídico”.
La Constitución de 2010 incorporó a su texto esta no-
vedosa figura jurídica, originada en el ámbito penal, aunque
autónoma, que como dijimos, se denomina extinción de do-
minio, y es objeto de tratamiento en el capítulo XXI de este
trabajo bibliográfico.
La extinción de dominio es la pérdida de un derecho a
favor del Estado, sin necesidad de contraprestación ni com-
pensación de naturaleza alguna para su titular. La misma
entraña un contenido patrimonial, y con su aplicación se pro-
cura que el Estado, mediante sentencia judicial, se subrogue
en los derechos relativos a los bienes que una persona haya
adquirido de manera injustificada, ilegítima o espuria, o sea
que las adquisiciones de estos estén vinculadas o provengan
de actividades ilícitas.
Los juicios de extinción de dominio abarcan los bienes
muebles e inmuebles, tangibles e intangibles, sobre los cuales
pueda recaer el derecho de propiedad y puedan ser objeto de
valuación económica. Constituye una exigencia sine qua non
que exista un proceso ante los tribunales penales para que
proceda la administración y disposición estatal de los bienes
incautados o abandonados.
Esta acción es autónoma, distinta e independiente de
cualquier otra de naturaleza penal que se haya iniciado simul-
173
La constitucionalidad del derecho de propiedad y el
sistema inmobiliario registral de la República Dominicana
táneamente, o de la que se haya desprendido, o en la que tu-
viera origen, sin perjuicio de los terceros de buena fe, exentos
de culpa o responsabilidad.
Por ser una acción autónoma, no requiere que sea decla-
rada la responsabilidad penal, y no está supeditada a la pre-
sunción de inocencia; si existen brumas o dudas en relación
con el origen o procedencia de los bienes obtenidos, estas
abonan a favor de una investigación que podría dar lugar a
la extinción.
Conviene resaltar que esta institución jurídica es autóno-
ma y requiere, para su materialización, de un proceso judicial
sin necesidad de que haya que condenar a ninguna persona.
Con este procedimiento se procura eliminar los rigores ga-
rantistas del derecho penal, aunque resulta claro que, en todo
caso, se ha de respetar el debido proceso. La extinción de do-
minio no es de naturaleza penal.
La extinción de dominio constituye un juicio especial;
obedece a un proceso singular, distinto a otros procedimientos
instituidos, como comiso, decomiso, confiscación, expropia-
ción, etc.
Subyace en el tratamiento de la extinción de dominio el
propósito del legislador, en procura de extender la regulación
del derecho de propiedad frente a las actuaciones de su titular
que se compromete con el crimen organizado, con la delin-
cuencia transnacional organizada y toda infracción prevista
en las leyes penales.
La persona que alegue haber resultado afectada con la
extinción de dominio deberá probar, por vía de medios idó-
neos, los fundamentos de su oposición y el origen lícito de los
bienes.
En este caso, el juicio no es contra la persona, sino contra
los bienes que hayan sido obtenidos en perjuicio de la moral
174 Wilson Gómez Ramírez
social, el erario o como resultado de actividades que estén
vinculadas o provengan de acciones ilícitas.
El Estado procura hacer efectiva, eficiente y eficaz su
lucha contra el crimen organizado, en interés de que los ca-
pitales que se forman merced a estas deleznables acciones no
alcancen nunca legitimidad y puedan ser contrarrestados con
rapidez y con el mayor sentido de oportunidad.
El artículo 59 de la Constitución de 2010 consigna:
“Toda persona tiene derecho a una vivienda digna con servicios
básicos esenciales. El Estado debe fijar las condiciones necesarias
para hacer efectivo ese derecho y promover planes de viviendas
y asentamientos humanos de interés social. El acceso legal a la
propiedad inmobiliaria titulada es una prioridad fundamental
de las políticas públicas de promoción de vivienda”.
El constituyente de 2010 vuelve a manifestarse enfática-
mente a favor de la función social del derecho de propiedad
inmobiliaria, y deja claramente expresado el derecho constitu-
cional que tienen las personas a una vivienda digna, poniendo
a cargo del Estado promover planes de viviendas y asenta-
mientos humanos bajo una clara política de interés social.
Reitera dicho constituyente la necesidad de colocar bajo
la protección y garantía del sistema registral los derechos que
sobre los inmuebles tengan o puedan tener las personas. Así,
en la parte in fine del indicado artículo 59 de la Carta Su-
prema, se precisa: “El acceso legal a la propiedad inmobiliaria
titulada es una prioridad fundamental de las políticas públicas
de promoción de vivienda”.
La Constitución resultante del amplio y democrático
consenso nacional de 2010 tuvo, entre numerosos aciertos,
el de otorgarle estatura constitucional al sistema inmobiliario
registral del país, independientemente de haberle dado una
mayor dimensión a la función social del derecho de propiedad
175
La constitucionalidad del derecho de propiedad y el
sistema inmobiliario registral de la República Dominicana
que recae los inmuebles, al tiempo de proteger los derechos de
los titulares de estos.
Como es sabido, en nuestro país existe una dualidad
de registros. Uno, el registro que comprende los terrenos no
saneados catastralmente; es el ministerial, de origen francés
y que opera bajo la denominación de Conservaduría de Hi-
potecas. Mediante este se otorga publicidad con respecto a la
operación, pero no se garantiza nada, no se depura judicial ni
registralmente nada; no hay calificación, es inseguro.
El otro es el Registro de Títulos, sistema registral tipo
Torrens. En esta estructura, la inmatriculación o primer
registro es la consecuencia de una sentencia emitida por
tribunal especializado en la materia de tierras por un juez
experto en derecho inmobiliario; con esta decisión se ago-
ta la segunda etapa, la judicial, la cual propicia un proceso
de orden público que se conoce como saneamiento. Este
está precedido por una etapa, la catastral, realizada por un
agrimensor ante la Dirección Regional de Mensuras Catas-
trales, dependencia de la Dirección Nacional de Mensuras
Catastrales. Allí se agota la etapa técnica que permite indivi-
dualizar, ubicar y determinar el derecho a ser registrado, así
como la elaboración y aprobación de los planos, los cuales
contienen los elementos esenciales que definen el inmueble:
referencias cartográficas, extensión, localización, colindan-
cias, superficie, etc.
La tercera etapa del saneamiento es la registral. La de-
cisión judicial dictada por el juez inmobiliario tiene que ser
objeto de registro, para que surta efecto. Se califica, se libra el
asiento de inscripción, se registra y se libra el Certificado de
Título correspondiente al inmueble. Ahí se configura la “pro-
piedad inmobiliaria registrada” de que habla la Constitución
de la República.
176 Wilson Gómez Ramírez
El constituyente, al establecer en el artículo 59 la preci-
sión de que “El acceso legal a la propiedad inmobiliaria titulada
es una prioridad fundamental de las políticas públicas de promo-
ción de vivienda”, ha querido proteger el derecho fundamental
de propiedad de familias de bajos ingresos al momento de
proveerles la titularidad de un inmueble que será afectado con
la cláusula constitucional del bien de familia, figura jurídica
que coloca un bloqueo registral, al colocar el derecho sobre
la propiedad inmobiliaria en un estado de inalienabilidad,
siendo así, en consecuencia, inembargable. Esta protección y
garantía solo es posible obtenerla con el registro de los dere-
chos en el sistema registral dominicano que sigue la órbita del
sistema Torrens que es la Jurisdicción Inmobiliaria.
En nuestro país, solo el Registro de Títulos, como lo
indica su nombre, otorga Certificado de Títulos. Esta es la
instancia que permite que un titular acceda a una propiedad
inmobiliaria titulada; muy consciente estuvo el constituyente
de 2010 cuando valoró el derecho de propiedad en su justa
dimensión, expresando en la parte capital de su artículo 51,
como responsabilidad del Estado, no solo proteger y garanti-
zar el derecho de propiedad, sino que precisa que esta tiene
una función social que entraña obligaciones; y, además, en el
numeral 2, de dicho precepto: “El Estado promoverá, de acuer-
do con la ley, el acceso a la propiedad, en especial a la propiedad
inmobiliaria titulada”.
El sistema inmobiliario registral ha resultado significa-
tivamente fortalecido y promovido jerárquicamente desde el
punto de vista de la normativa, cuestión que compatibiliza
muy bien, pues se conoce muy bien la raigambre estatal del
mismo, toda vez que la adquisición originaria de la propiedad
cuenta con la garantía del Estado que es el concedente del
derecho.
177
La constitucionalidad del derecho de propiedad y el
sistema inmobiliario registral de la República Dominicana
No se puede obviar que el derecho de propiedad se ad-
quiere merced a la inmatriculación (primer registro). Dicho
derecho nace depurado, libre de cargas, gravámenes, limita-
ciones, etc., no existe sino un solo Certificado de Título. El
Estado administra, protege y garantiza este documento, de
manera que deja bajo su control el original, y al titular del
derecho le expide un duplicado.
Por contar con la protección y garantía estatal, en nuestro
sistema registral, el principio de legitimidad se expresa en tér-
minos muy categóricos, con una fuerza superior a la reservada
a otros tipos de sistemas; respecto de este principio, también
denominado de autenticidad, ha dicho el brillante tratadista
de la materia inmobiliaria, Lic. Manuel Ramón Ruiz Tejada:
“La autenticidad permite que el titular de ese derecho esté pro-
visto de un acto, por medio del cual quede investido del citado
derecho, acto que, por emanar de un funcionario competente para
expedirlo, se le debe entera fe”. Ya hemos dicho que, desde el
punto de vista de los efectos de la inscripción, su presunción
de exactitud es iuris et de iure, esto resulta revelador de su
fuerte fe pública, su contundente eficacia.
Este sistema de registro de la propiedad inmobiliaria se
incorporó al ordenamiento jurídico dominicano por medio
de la Ordenanza núm. 511 del Gobierno norteamericano de
ocupación, de fecha 1° de julio de 1920, publicada en la Gaceta
Oficial núm. 3138, del 31 de julio de 1920; por tanto, este sis-
tema registral inmobiliario ya resulta centenario (1920-2020).
5.5 El impacto y aporte del Tribunal Constitucional en el
derecho de propiedad inmobiliaria
En general, se entiende que una de las necesidades más
sentidas es el funcionamiento efectivo de la estructura insti-
178 Wilson Gómez Ramírez
tucional que asegure la eficacia y efectividad de los derechos
sociales y económicos, por medio de mecanismos que propi-
cien las garantías de estos.
Es necesario reconocer la importancia verdadera de los
derechos económicos sociales, pues estos son los derechos que
gravitan de manera determinante en el crecimiento y desarro-
llo económico, cuestión que impulsa el progreso social de los
pueblos.
El Estado Social y Democrático de Derecho instituido
en nuestro país con el texto constitucional de 2010 se apoya,
entre otros elementos, en el respeto a la dignidad humana
y los derechos fundamentales. Naturalmente, entre estos se
incluyen los derechos económicos y sociales, los cuales, al
igual que los demás derechos de esta jerarquía, tienen que ser
protegidos y garantizados como forma de asegurar el efectivo
cumplimiento de su objetivo.
La doctrina habla de la “Constitución Económica” para
referirse a la parte de la Constitución que comprende los pre-
ceptos económicos capaces de tener incidencia en la operación
de los poderes públicos.
El Tribunal Constitucional español, en la decisión STC/
1/1982, de fecha 28 de enero, entre otras, ha considerado la
“Constitución Económica” como “normas destinadas a propor-
cionar el marco jurídico fundamental para la estructura y fun-
cionamiento de la actividad económica (…) marco [que] implica
la existencia de unos principios básicos que han de aplicarse con
carácter unitario”.
La propiedad inmobiliaria está incluida en esta “Cons-
titución económica” así denominada. Empero, comprendida
de manera esencial en el artículo 51 de nuestra Norma Sus-
tantiva. Este derecho, como todos los derechos económicos y
sociales, entrañan un costo para ser garantizados; no obstante,
179
La constitucionalidad del derecho de propiedad y el
sistema inmobiliario registral de la República Dominicana
ellos generan beneficios tan compensatorios que subvencio-
nan otros de naturaleza distinta.
El cumplimiento de los derechos fundamentales abona a
favor de la seguridad jurídica, dado el hecho de que esta cons-
tituye un principio cardinal del Estado Social y Democrático
de Derecho y es una manifestación concreta del propósito de
la justicia constitucional.
La seguridad jurídica no es otra cosa que el clima con-
fiable que debe existir en un auténtico Estado de Derecho,
donde impere el más absoluto respeto a los cánones constitu-
cionales, las disposiciones legales, se acaten debidamente los
actos provenientes de la autoridad competente y se respeten
los derechos de cada persona.
La conciencia y la sensibilidad en los órganos del Estado en
sentido general, en lo atinente a la necesidad de un clima propi-
cio para la inversión en la actividad inmobiliaria y que otorguen
la verdadera importancia que reviste un tráfico inmobiliario
desprovisto de obstáculos, dinámico y confiable, resultan indis-
pensables para la existencia de la seguridad jurídica.
El hecho de que se realicen plenamente los principios
registrales cardinales y que estos tengan estricta aplicación,
son elementos coadyuvantes para el imperio de excelentes
condiciones para que cristalice tal seguridad.
El principio de seguridad jurídica lo consagra la Consti-
tución dominicana en su artículo 110: “La ley solo dispone y
se aplica para el porvenir. No tiene efecto retroactivo sino cuando
sea favorable al que esté subjúdice o cumpliendo condena. En
ningún caso los podes públicos o la ley podrán afectar o alterar la
seguridad jurídica derivada de situaciones establecidas conforme
a una legislación anterior”.
En lo que respecta a la seguridad jurídica registral, en el
caso de nuestro país y su sistema registral inmobiliario, tipo
180 Wilson Gómez Ramírez
Torrens, aplica perfectamente el pensamiento del jurista
alemán Victor Gabriel Ehrenberg: “(…) el legislador tiene
en su mano incrementar la eficacia jurídica de la manera que
considere conveniente. Así puede, por ejemplo, determinar que
la inscripción suponga una presunción de verdad del hecho ins-
crito, o quizás también –para el caso de que no se hayan hecho
constar expresamente determinadas limitaciones del derecho-,
una presunción añadida de que el contenido del derecho está
libre de tales limitaciones, Es cierto que, en ninguno de estos
supuestos, el titular se libera de tener que aportar prueba, pero
basta, sin embargo, con aportar un extracto [una certificación]
del Registro”.
En este mismo sentido se manifiesta la autora españo-
la Carmen Jerez Delgado, en su libro “Hacia la Inscripción
Constitutiva”, donde dice: “En un auténtico sistema de ins-
cripción constitutiva, la función de garantía registral quedaría
consolidada y reforzada para el titular de un derecho real sobre
inmuebles en general, y no estaría referida al adquirente o al
acreedor hipotecario en particular”.
Este principio de seguridad jurídica encuentra funda-
mento en la Constitución vigente en el Estado Social y De-
mocrático de Derecho instituido en el artículo 7 de este texto.
El Tribunal Constitucional emitió la sentencia
TC/0090/13, de fecha 4 de junio de 2013, determinando que
la inembargabilidad del Estado no es absoluta ni entraña un
privilegio constitucional. Veamos:
“Es evidente que el Estado y los particulares no están situados
en una misma situación de hecho, sobre todo en lo concerniente
a los fines que lo animan, siendo el interés público el que prima
en las actuaciones del Estado y sus instituciones, interés general
que tiene una jerarquía mayor que el interés de los particulares,
y que por tal razón, cuando la ley se dirige a hacer prevalecer
181
La constitucionalidad del derecho de propiedad y el
sistema inmobiliario registral de la República Dominicana
ese interés colectivo, debe descartarse que se está en presencia de
la constitución de privilegio alguno”.
La citada sentencia TC/0090/13, agregó: “(…) respecto
del punto examinado, no obstante quedar determinado que el
estatuto de inembargabilidad que la ley atribuye al patrimonio
del F.P.D. no constituye un privilegio a favor de dicha institución,
es preciso dejar firmemente asentado en esta decisión, que dicha
inembargabilidad no opera de modo absoluto. Tanto es así, que
la facultad que tiene el legislador de sustraer determinados bienes
de la condición de prenda de los acreedores debe ser enfocada sobre
la base de respetar principios y derechos consagrados constitu-
cionalmente, tales como la dignidad de la persona humana,
la protección del salario, el derecho a la igualdad entre personas
que se encuentran en una misma situación de hecho y la tutela
judicial efectiva, entre otros”.
El Tribunal Constitucional tuvo la oportunidad de pro-
nunciarse con respecto a este principio, al dictar la sentencia
TC/0094/13, en fecha 4 de junio de 2013, expresando: “El
desconocimiento al principio de seguridad jurídica radica en que
los recurrentes obtuvieron un resultado distinto al razonablemen-
te previsible, en el sentido de que siendo su caso igual a aquellos en
que, de manera reiterada, se había declarado admisible el recurso
de casación, lo normal era que esperaran que corriera la misma
suerte, es decir, que lo declararan admisible”.
No obstante, el Tribunal Constitucional, como garante
de esa seguridad, en la referida decisión TC/0094/13, formula
el siguiente razonamiento: “Sin embargo, lo anterior no implica
que el criterio jurisprudencial no pueda ser variado, sino que
cuando se produzca dicho cambio el mismo debe ser motivado
de manera adecuada, lo cual implica exponer las razones que
justifican el nuevo criterio”.
182 Wilson Gómez Ramírez
En otro orden, en la sentencia TC/0194/13, de fecha 31
de octubre de 2013, refiriéndose a los bienes de dominio pú-
blico, el Tribunal Constitucional fijó una clara posición con
respecto a los mismos:
“En los textos precedentemente transcritos se evidencia la
enorme importancia asignada por la Constitución y las leyes
a los bienes que pertenecen al dominio público, puesto que en
dichos textos se consagra de manera expresa su inalienabilidad,
inembargabilidad e imprescriptibilidad. El nivel de protección
de los indicados bienes se advierte, además, porque para que el
Congreso Nacional pueda reducir las áreas protegidas se exige
un quórum agravado: el voto de las dos terceras partes de los
integrantes de ambas cámaras legislativas”.
Resaltó el TC, en su decisión citada (TC/0194/13) la exi-
gencia legislativa para reducir las áreas protegidas, precisando:
“Obsérvese que ese quórum resulta superior al exigido para la
aprobación de las leyes orgánicas e incluso para la reforma de
la Constitución. En efecto, estos dos últimos casos se requieren
de las dos terceras partes de los presentes en la sesión, mientras
que cuando se trata de la aprobación de una ley que tiene como
objetivo reducir un área protegida se necesita un quórum de
las dos terceras partes de los integrantes de ambas cámaras
legislativas. Las dos terceras partes de los integrantes de ambas
cámaras legislativas constituye un quórum más agravado que
las dos terceras partes de los legisladores presentes en ambas
cámaras porque, según el artículo 84 de la Constitución, para
que las deliberaciones sean válidas solo es necesaria la presencia
de más de la mitad de los legisladores. De lo anterior se infiere
el marcado interés que tuvo el constituyente en proteger los
bienes del dominio público”.
El Tribunal Constitucional fijó criterio a la restricción del
derecho de propiedad, al dictar la sentencia TC/0205/13, de
fecha 13 de noviembre 2013, precisando:
183
La constitucionalidad del derecho de propiedad y el
sistema inmobiliario registral de la República Dominicana
“Acorde con la Corte Interamericana de Derechos Humanos,
ha señalado este tribunal constitucional, en la sentencia
TC/0017/13, que el derecho a la propiedad privada no es
absoluto al permitirse, por ejemplo, su restricción por razones
de utilidad pública o de interés social, siempre y cuando
se practique dicha limitación según los casos y las formas
establecidas por la ley y de conformidad con la Convención
Americana sobre Derechos Humanos, afirmando dicha corte
que, en tales casos, el principio de legalidad es una condición
determinante para efectos de verificar la concurrencia de
una vulneración al derecho a la propiedad, y supone que la
legislación que regule la privación del derecho a la propiedad
deba ser clara, específica y previsible”.
El TC reafirmó su condición de garante del cumplimien-
to de los preceptos constitucionales en la aludida sentencia
TC/0205/13:
“Lo anterior implica, pues, que, para privar a una persona de su
propiedad, la autoridad correspondiente debe hacerlo observando
las garantías establecidas en la Constitución, en sus artículos 68
y 69.10, y en el artículo 8 de la Convención Americana sobre
Derechos Humanos, así como el proceso consagrado para estos
casos por la Ley núm. 344 de 1943, sobre expropiaciones”.
En la referida decisión TC/0205/13, el colegiado consti-
tucional añadió:
“De la lectura del texto transcrito en el párrafo anterior se infiere
que, para que una persona pueda ser privada de su propiedad
de manera que la afectación a su derecho fundamental sea
mínima, es preciso que se garantice: 1) la legalidad de la
actuación; 2) el debido proceso y la tutela judicial efectiva; y
3) el pago previo del justo valor del bien, es decir una previa
indemnización, salvo que interviniera una declaratoria de
estado de emergencia o de defensa, caso en que dicho pago
podría ser posterior, lo que, por cierto, no ocurre en la especie”.
184 Wilson Gómez Ramírez
En este orden, mediante la sentencia TC/0226/14, de 23
de septiembre de 2014, el Tribunal Constitucional dominica-
no se refirió a la afectación arbitraria de la propiedad:
“En el presente caso, al Concejo de Regidores ordenar al Tribunal
de Tierras inscribir en el certificado de títulos del inmueble en
cuestión, una prohibición absoluta a cualquier transacción o
negociación sobre el inmueble, está impidiendo, de manera
arbitraria, el uso, goce y disfrute del derecho de propiedad de
L.C., lo que se traduce en una violación a dichos derechos”.
El TC en la referida sentencia TC/0226/14, dice, además:
“(…) en razón de que el acto administrativo que fue dictado
para, entre otras cosas, suspender la autorización de construcción,
fue realizado en violación al debido proceso y al derecho de
defensa de los hoy recurridos, y de manera particular, resultó en
una franca violación a su derecho de propiedad, coincidimos
con el juez de amparo en que dicho acto debe ser declarado
nulo”.
El Tribunal Constitucional abordó, en su decisión
TC/0394/14, de fecha 30 de diciembre de 2014, lo relativo
al derecho real de usufructo, en un caso en el cual el Estado
tenía un derecho de propiedad titulado y beneficiarios de un
derecho de usufructo alegaron violación a su derecho de pro-
piedad, fijando dicho colegiado su posición al respecto:
“(…) no siendo el usufructo que nos ocupa un derecho
de propiedad, pero si un derecho real registrado sobre un
inmueble, hay que admitir que no es al Juez de Amparo a quien
corresponde dirimir el conflicto que se ha suscitado, en el cual
el Estado, nudo propietario del inmueble, ha desconocido,
según se alega, los derechos de los reclamantes, al producir un
asentamiento agrario en los terrenos objeto del usufructo, sino
al Tribunal de Tierras, en virtud de lo dispuesto en el artículo
3 de la Ley núm. 108-05 de Registro Inmobiliario”.
185
La constitucionalidad del derecho de propiedad y el
sistema inmobiliario registral de la República Dominicana
Al respecto, añade dicho colegiado, en su decisión
TC/0226/14:
“Se colige, entonces, que el derecho de usufructo de un
inmueble, como el de la especie, no constituye ni puede ser
asimilado al derecho de propiedad sobre el inmueble y, por
tanto, no es un derecho fundamental cuya lesión autorice a
la víctima a reclamar su protección mediante la acción de
amparo”.
EL Tribunal Constitucional, con respecto del sistema
registral dominicano tipo Torrens, expresó en su sentencia
TC/0041/15, de fecha 23 de marzo de 2005:
“De conformidad con el artículo 90 de la Ley No. 108-05
de Registro Inmobiliario y los principios de legitimidad y
publicidad que sustentan el Sistema Torrens instaurado en
nuestro país desde el año 1920, el registro es constitutivo y
convalidante del derecho, carga o gravamen registrado, lo
cual goza de la protección y garantía absoluta del Estado. El
contenido de los registros se presume exacto, y esta presunción
no admite prueba en contrario salvo lo previsto por el recurso
de revisión por causa error material y el de revisión por causa
de fraude que solo aplica contra sentencias sobre saneamiento.
En este punto, es oportuno señalar que la Suprema Corte de
Justicia ha mantenido una sólida línea jurisprudencial en
cuanto a la protección que le debe el Estado a los “terceros
adquirientes a título oneroso y de buena fe”, estableciendo
que no basta alegar irregularidad del título del vendedor para
anular la transferencia hecha a favor del comprador. Dichos
derechos no pueden ser anulados hasta que no se pruebe la mala
fe del tercer adquiriente, es decir, el conocimiento que tenía de
los vicios de título de su causante”.
En lo que concierne a la sentencia TC/0044/15, de fecha
15 de marzo de 2015, el Tribunal Constitucional se manifestó
en cuanto a la naturaleza de acción de inconstitucionalidad:
186 Wilson Gómez Ramírez
“La acción directa de inconstitucionalidad como proceso
constitucional, está reservada para la impugnación de aquellos
actos señalados en los artículos 185.1 de la Constitución de
la República y 36 de la Ley núm. 137-11 (leyes, decretos,
reglamentos, resoluciones y ordenanzas), es decir, aquellos actos
estatales de carácter normativo y alcance general. En efecto,
la acción directa está orientada al ejercicio de un control in
abstracto de los actos normativos del poder público”.
El TC, en su decisión TC/0044/15, consignó:
“En la especie, la reclamante no pretende el control abstracto
de una disposición normativa, sino la nulidad de un
proceso judicial de venta de inmueble en pública subasta,
con efectos particulares o específicos a un caso en concreto,
lo que desnaturaliza o desfigura la esencia y finalidad
fundamental de la acción directa de inconstitucionalidad, ya
que no está destinada a corregir o controlar las actuaciones
del poder judicial. Además, la referida ley núm.137-11,
no establece disposición alguna que faculte al Tribunal a
suspender o anular procesos judiciales en curso; la intromisión
del Tribunal Constitucional en la esfera competencial propia
del Poder Judicial constituiría una flagrante violación
al principio de independencia de los Poderes del Estado,
instituido en el artículo 4 de nuestra Carta Magna, pues,
solo corresponde al Tribunal Constitucional conocer y decidir
respecto de las actuaciones judiciales que la Constitución y las
leyes señalan de manera expresa”.
En ese mismo sentido, en la sentencia previamente preci-
sada el TC, señaló:
“En el caso de las ventas en pública subasta con sentencias
de adjudicación inmobiliaria, según ha establecido
tradicionalmente la jurisprudencia dominicana, la única
posibilidad de atacar dicha sentencia de adjudicación de
inmuebles, resultante de dicho procedimiento, es mediante
187
La constitucionalidad del derecho de propiedad y el
sistema inmobiliario registral de la República Dominicana
una acción principal en nulidad, no así mediante una acción
directa de inconstitucionalidad. El éxito de dicha acción
principal en nulidad dependerá de que el demandante pruebe
que se ha cometido un vicio de forma al procederse a la subasta
en el modo de recepción de las pujas, o que el adjudicatario ha
descartado a posibles licitadores valiéndose de maniobras, tales
como dádivas, promesas o amenazas, o por haberse producido
la adjudicación en violación a las prohibiciones del artículo
711 del Código de Procedimiento Civil; en tal virtud, la
presente acción deviene inadmisible, al no tratarse de ninguna
de las normas susceptibles de ser atacadas mediante el ejercicio
de la acción directa de inconstitucionalidad identificadas en
los artículos 185.1 de la Constitución y 36 de la referida Ley
núm. 137-11”.
Con relación al derecho de propiedad registrado con
anterioridad a la declaratoria de área protegida, el Tribunal
Constitucional emitió la sentencia TC/0211/15, de fecha 13
de agosto de 2015, apuntando:
“De lo anterior se colige que el referido título es de propiedad
privada y que, por ende, el Estado debe seguir el procedimiento
correspondiente expropiación para poder disponer del mismo. Y
es que concluir lo contrario sería facultar al Estado a apropiarse
de un inmueble de propiedad privada, sin la necesidad de
pagar un justo precio por el mismo”.
El TC expresa, en la indicada decisión TC/0211/15, lo
siguiente:
“En efecto, conforme a lo previamente mencionado, si el
Estado tenía interés en utilizar esta propiedad, debía seguir el
procedimiento de declaración de utilidad pública establecido en
la Constitución y en la ley. Sin embargo, de la documentación
revisada y de la misma aquiescencia dada por el Ministerio de
Medio Ambiente y Recursos Naturales, se comprueba que no ha
existido tal procedimiento”.
188 Wilson Gómez Ramírez
El Tribunal Constitucional emitió la sentencia
TC/0268/15, en fecha 18 de septiembre de 2015, y al respec-
to, dijo:
“(…) el objeto de la demanda original era la nulidad del
Certificado de Título que ampara el derecho de propiedad
del referido inmueble; sin embargo, la referida nulidad se
fundamentaba en que la expedición de este fue la consecuencia
de un fraude cometido por el señor C.M., en contubernio con
los recurrentes y en perjuicio de los recurridos”.
Agregó el colegiado constitucional, en la referida senten-
cia TC/0268/15, lo siguiente:
“Dicho fraude consistió, según consta en la sentencia recurrida,
en que el señor C.M. vendió a los recurrentes el inmueble de
referencia amparándose en un poder que supuestamente le
habían otorgado los recurridos, en calidad de propietarios del
inmueble objeto del contrato. De lo anterior resulta que la
irregularidad del Certificado de Título no podía establecerse
sin revisar la validez del poder y del contrato de venta. De
manera que los tribunales del Poder Judicial podían, como
lo hicieron, examinar los dos últimos documentos, sin violar
el principio de inmutabilidad del proceso, porque los mismos
constituyen el origen del Certificado de Título”.
La Alta Corte consignó, además, en dicha decisión
TC/0268/15:
“(…) este Tribunal reitera que resultaba necesario evaluar la
legitimidad del poder para venta y del acto de venta cuestionados,
con la finalidad de determinar quiénes eran los verdaderos
propietarios del inmueble objeto de litis. Por otra parte, no podemos
dejar de lado el hecho de que en la jurisdicción inmobiliaria no
pueden coexistir documentos que establezcan contradicción en los
derechos de propiedad sobre un mismo inmueble, sobre todo si se
está conociendo una litis sobre el indicado derecho de propiedad”.
189
La constitucionalidad del derecho de propiedad y el
sistema inmobiliario registral de la República Dominicana
El Tribunal Constitucional dictó la sentencia TC/0438/15,
de fecha 30 de noviembre de 2015, en la cual se destaca la
importancia de la publicidad registral. En este sentido, dijo:
“La medida tomada por el registrador de títulos del Distrito
Nacional, debe ser vista como medida preventiva a los derechos
de terceros, compradores de buena fe, para que al momento
de adquirir cualquier unidad tuvieran conocimiento de que
sobre ese inmueble pesaba una litis pendiente de decisión,
lo que corresponde a su responsabilidad como garante de la
publicidad registral del inmueble, de conformidad con el
artículo 72 de la Ley núm. 108-05, de Registro Inmobiliario,
que establece: “Publicidad registral. Es la publicidad referida
al inmueble, sus titulares y el estado jurídico del mismo”.
En la indicada decisión TC/0438/15, el TC, agregó:
“Por lo que, contrario a lo decidido por el juez de amparo,
este tribunal entiende que el registrador de títulos actuó
correctamente y que la medida tomada por este protege
preventivamente los derechos alegados por las partes, en tanto
intervenga la decisión de la Suprema Corte de Justicia, respecto
de la litis principal sobre la propiedad del inmueble, derivada
de la compra por parte del exesposo de la recurrente y el hermano
de este y luego vendido a la parte recurrida y que la recurrente
invoca que es parte de una comunidad conyugal no disuelta
tras su divorcio”.
En la sentencia TC/0485/15, del 6 de noviembre de
2015, el Tribunal Constitucional dictó la misma, señalando:
“(…) ha quedado claramente establecido que a la razón social
Inversiones Alana, S.A., no se le ha vulnerado su derecho de
propiedad y en el acceso a dicha propiedad, constitucionalmente
protegido por el referido artículo 51 numeral 2, de la
Constitución dominicana, ya que tal como lo han expresado
todas las sentencias dictadas en ocasión de los recursos ordinarios
190 Wilson Gómez Ramírez
interpuestos, sí posee un certificado de título revestido con
todas las garantías que le concede la ley y donde ha quedado
manifiestamente delimitado el alcance de su propiedad dentro
del ámbito del inmueble objeto de la litis en cuestión. La
entidad ahora recurrida, Asociación de Vendedores Artesanales
de la provincia La Altagracia (ASOVEPA), ubicada dentro de
la franja de los sesenta metros (60m) propiedad del Estado, por
ser zona de dominio público, no ha violentado ningún derecho
de propiedad privada”.
Agregó en la sentencia citada TC/0485/15, lo siguiente:
“(…) tanto las personas físicas y morales que detenten
propiedades cercanas o continuas al acceso a las zonas
correspondientes a la franja de sesenta metros (60m) llamada
zona de pleamar, terrenos estos pertenecientes al dominio
público, por lo que, los referidos propietarios no pueden
obstaculizar el libre acceso a las playas, costas y riberas dentro
de República Dominicana”.
El Tribunal Constitucional libró la sentencia TC/0519/15,
de fecha 10 de noviembre de 2015:
“Se advierte entonces que no hay que dudar que en verdad, tal
y como lo ha aseverado la Segunda Sala de la Cámara Civil
y Comercial de la Corte de Apelación del Distrito Nacional,
la Presidencia de la Cámara Civil y Comercial del Juzgado
de Primera Instancia del Distrito Nacional hizo una errónea
apreciación de los hechos y una injusta aplicación del derecho,
toda vez que el abogado del Estado ante la Jurisdicción
Inmobiliaria del Departamento Central, frente la existencia de
un certificado de título y de un informe relativo al inmueble,
aprobado y revisado por la Dirección de Mensuras Catastrales,
estaba compelido a otorgar el auxilio de la fuerza pública al
recurrido en revisión constitucional, G.A.E.M.; en ese sentido,
la Constitución de la República precisa en el párrafo I del
artículo 169: “En el ejercicio de sus funciones, el Ministerio
191
La constitucionalidad del derecho de propiedad y el
sistema inmobiliario registral de la República Dominicana
Público garantizará los derechos fundamentales que asisten a
ciudadanos y ciudadanas (...)”.
Este colegiado, en su sentencia TC/0530/15, de fecha 19
de noviembre de 2015, al analizar de los medios de incons-
titucionalidad invocados, reitera su criterio establecido en la
decisión TC/0088/12, del 15 de diciembre de 2012, puntua-
lizando:
“El derecho de propiedad ha sido definido por la jurisprudencia
constitucional dominicana, al igual que establecidas sus tres
(3) dimensiones, de la siguiente manera: Que la concesión del
derecho de propiedad tiene tres dimensiones para que pueda
ser efectivo, como son: el goce, el disfrute y la disposición. Este
derecho ha sido definido como el derecho exclusivo al uso de
un objeto o bien aprovecharse de los beneficios que este bien
produzca y a disponer de dicho bien, ya sea transformándolo,
distrayéndolo o transfiriendo los derechos sobre los mismos. En
ese sentido, la Constitución dispone en su artículo 51 que:
“El Estado reconoce y garantiza el derecho de propiedad. La
propiedad tiene una función social que implica obligaciones.
Toda persona tiene derecho al goce, disfrute y disposición de sus
bienes”.
En la citada sentencia TC/0530/15 se revela el plantea-
miento de la parte accionante, la cual arguye:
“La parte accionante denuncia la presunta inconstitucionalidad
de los artículos 149 al 172 de la Ley núm. 189-11, sobre la base
de que el procedimiento de embargo inmobiliario instituido en
dichas disposiciones constituiría una aplicación retroactiva,
pues “perjudicaría al propietario de un inmueble que habiendo
otorgado la hipoteca bajo el régimen jurídico anterior, de
buenas a primeras estaría enfrentando una situación jurídica
de una magnitud mucho más desfavorable que la existente al
momento de consentirla”.
192 Wilson Gómez Ramírez
El Tribunal Constitucional, en la indicada decisión
TC/0530/15, dijo:
“(…) el Tribunal considera que no deben confundirse las
figuras de la hipoteca, con la del embargo inmobiliario, pues
si bien tienen una vinculación entre sí, se trata, sin embargo,
de situaciones jurídicas diferenciables. En efecto, la hipoteca
es una garantía real que, sin desposeer al deudor propietario
del inmueble hipotecado, le confiere al acreedor un derecho de
persecución que le permite en caso de incumplimiento de la
obligación, vender el bien dado en garantía a fin de obtener
el pago de su acreencia. La hipoteca es una garantía jurídica.
El embargo inmobiliario, en cambio, es la vía de ejecución en
virtud de la cual el acreedor pone en manos de la justicia y
hace vender el o los inmuebles de su deudor, a fin de obtener
el pago de su crédito del precio de venta de estos. El embargo
inmobiliario no siempre se inicia a partir de una hipoteca
convencional, sino de la existencia de un título ejecutorio
(sentencia definitiva, pagaré notarial, hipoteca judicial,
hipoteca legal de la mujer casada, etc.)”.
Con motivo de un contrato de opción de compra que no
contempló devolución en ninguna proporción de la suma de
dinero avanzada, el Tribunal Constitucional libró la sentencia
TC/0610/15, de fecha 18 de diciembre de 2015, en la cual
fija la siguiente posición:
“En efecto, el hecho de que dicho tribunal validó la resolución
judicial del contrato, ordenando la devolución del bien
inmueble, pero no de la suma parcial o total de lo que había
sido avanzado para la compra de este, torna la situación en
violatoria a los derechos fundamentales de F.O.P.B. y MK.
R.J.L. Tanto los tribunales inferiores como la Suprema Corte
de Justicia actuaron desconociendo –directa y gravemente– las
disposiciones relativas al artículo 1184 del Código Civil, lo que,
además de constituir un grave atentado a la seguridad jurídica
193
La constitucionalidad del derecho de propiedad y el
sistema inmobiliario registral de la República Dominicana
que debe existir, vulnera principios y derechos fundamentales
de los hoy recurrentes”.
El TC, en esta decisión judicial TC/0610/15, también se
pronunció en los siguientes términos:
“En este sentido, la supraindicada actuación violenta el derecho
de igualdad –consagrado en el artículo 39 de la Constitución
dominicana–en perjuicio de F.O.P.B. y MK.R.J.L., ya que
conlleva un tratamiento distinto –sin justificación alguna– en
perjuicio de los hoy recurrentes. Esta disparidad de tratamiento
se evidencia en el hecho de que, para P.D., S.A. la resolución
del contrato sí conlleva el efecto retroactivo –devolución del
bien inmueble–, pero no así para los hoy recurrentes”.
En LA sentencia TC/0037/16, de fecha 29 de enero de
2016, el Tribunal Constitucional hizo referencia y fijó posición
con respecto a la naturaleza de los bienes comprendidos en el pa-
trimonio histórico cultural y al derecho de propiedad, y afirmó:
“Por otra parte, en lo referente a la alegada existencia de
vulneración al derecho de propiedad, que al decir del accionante
se manifiesta en el hecho de que la decisión emitida por la
subdirectora técnica de la Dirección Nacional de Patrimonio
Monumental le limita su derecho de poder disponer libremente
de esos bienes inmuebles, este tribunal constitucional es de
posición de que si bien este derecho tiene un carácter erga omnes,
no menos cierto es que cuando se trata de bienes inmuebles que
se encuentran situados dentro de los límites designados como
patrimonio cultural de la nación, el derecho de propiedad
queda limitado en virtud de lo establecido en el artículo 64.4
de la Constitución”.
En la citada sentencia TC/0037/16, el Tribunal Cons-
titucional mismo ha referido la decisión emitida por él
(TC/0208/14), precisando:
194 Wilson Gómez Ramírez
“Sobre este particular, el Tribunal Constitucional ha indicado:
Es oportuno precisar en el caso objeto de tratamiento, que el
derecho de propiedad inmobiliaria se preserva íntegro y el
titular del mismo conserva bajo su imperio los atributos que
de él derivan, solo que por el efecto de la aplicación de la
Constitución de la República y la ley existen regulaciones que
procuran, bajo la inspiración del supremo interés que reviste
el patrimonio cultural de la Nación, proteger y conservar la
expresión arquitectónica de las mejoras edificadas sobre dichos
bienes, toda vez que dichas mejoras están ubicadas en el Centro
Histórico del municipio Santiago de los Caballeros. De ahí
que el goce, disfrute y disposición de la propiedad no resultan
afectados, con lo cual no se vulnera el derecho fundamental
invocado”.
El Tribunal Constitucional, en la sentencia TC/0594/17,
de fecha 2 de noviembre de 2017, se refrió al tercer adquirien-
te o tercero de buena fe a título oneroso:
“Asimismo, es oportuno enfatizar que, entre las condiciones del
sistema registral dominicano, a fin de que quede configurado
‘tercer adquiriente de buena fe a título oneroso’, o tercero
registral, es necesario que quienes invoquen tal condición hayan
inscrito su derecho, toda vez que la legitimidad del titular o
titulares del derecho la otorga el registro o inscripción en el
libro de la oficina registral. También, en el caso que nos ocupa,
no se probó la mala fe ni actuación dolosa alguna, ni que la
adquisición no fue a título oneroso, respecto de los referidos
derechos, además de que, los inmuebles objeto de esta litis se
encuentran bajo el poder de los recurridos, no en poder de los
continuadores jurídicos, hoy recurrentes”.
La referida decisión constitucional TC/0594/17, además,
apunta:
“(…) no violentó el derecho a la propiedad, ni el derecho
de la tutela judicial efectiva y debido proceso de los ahora
195
La constitucionalidad del derecho de propiedad y el
sistema inmobiliario registral de la República Dominicana
recurrentes, señor F. G. y compartes, sino que empleó una
perspectiva jurídica, tal como se argumentó anteriormente, en
procura de buscar la protección del sistema de registro público
de la propiedad inmobiliaria de la República, protegiendo a
todas luces, los derechos de las personas que cumplen cabal y
válidamente con los requerimientos del referido sistema y con
ello el Poder Judicial salvaguarda la seguridad jurídica de
dicho sistema”.
En su sentencia TC/0602/17, dictada el 2 de noviembre
de 2017, el Alto Tribunal abordó aspectos importantes del
sistema inmobiliario registral dominicano, destacando la con-
dición del Estado como protector y garante de la propiedad
inmobiliaria registrada. En tal sentido, expresó:
“El principio de autenticidad o legitimidad registral involucra
la autoridad del Abogado del Estado, toda vez que en nuestro
sistema el Estado Dominicano, en su condición de propietario
originario de la tierra, es quien emite el Certificado de Título y
las certificaciones, incluyendo la que tiene que ver con el estado
jurídico del inmueble, las cuales resultan complementarias al
momento de probar y garantizar la titularidad y la situación
jurídica de la propiedad inmobiliaria registrada”.
En la citada decisión TC/0602/17, el TC expresó:
“Este principio de autenticidad o legitimidad también se
vincula estrechamente al principio registral de publicidad, el
cual propicia que la persona interesada acceda a la estructura
de información del Registro, conozca con certeza la situación
jurídica de la propiedad, esta a su vez constituye un pilar de la
fe pública, en razón de la fuerza que le imprime la presunción
de exactitud registral”.
En la sentencia TC/0602/17, precedentemente indicada,
el TC también aseguró:
196 Wilson Gómez Ramírez
“Ciertamente, resulta incontrovertible que el Abogado del
Estado tiene la responsabilidad de hacer respetar la titularidad
del derecho registrado, es esta la instancia que tiene competencia
y calidad para intervenir en nombre de la autoridad estatal.
No solo de manera directa en el proceso de saneamiento, sino
también con motivo de la adjudicación de derechos sobre
la propiedad inmobiliaria registrada en los que el Estado
dominicano tenga algún interés o aparente tenerlo, ya sea como
titular o como garante de la seguridad jurídica”.
La Alta Corte resaltó, en la aludida decisión TC/0602/17,
la dificultad que genera la doble titularidad, consignando:
“En la especie, se trata de dos sentencias emitidas por tribunales
de la Jurisdicción Inmobiliaria y las mismas resultan
incompatibles o contradictorias entre sí, y han dado lugar a dos
registros y dos certificados de títulos con respecto a una única
propiedad; cuestión que este Tribunal entiende que Afecta
los referidos principios registrales e impacta negativamente
en el sistema, porque genera inexactitudes registrales que se
contraponen a su elevado propósito de preservar íntegramente
la Eficacia y certeza de la fe pública. De ahí que la cuestión
abordada tiene que ser conocida y decidida bajo el estricto
cumplimiento de las garantías de los derechos fundamentales,
tutela judicial efectiva y el debido proceso; por tanto, en un
marco que auspicie la mayor transparencia, certidumbre y
seguridad, cuestión esta que garantizaría el pleno acceso de las
partes a la justicia”.
En un caso relativo al régimen de condominio y a los
condicionamientos del ejercicio del derecho de propiedad de
los condóminos, el Tribunal Constitucional fijó posición, al
dictar la sentencia TC/0800/17, de fecha 11 de diciembre
fecha:
“El Tribunal considera que, si bien es cierto que a los
recurrentes les asiste el derecho de propiedad sobre su inmueble,
197
La constitucionalidad del derecho de propiedad y el
sistema inmobiliario registral de la República Dominicana
también es cierto que este derecho debe ser ejercido en relación
con los derechos de propiedad de los demás copropietarios
del condominio, en virtud de lo establecido en la Ley núm.
5038, sobre Condominios, que condiciona, en su artículo
7, las reformas que los propietarios pudieren realizar en sus
unidades habitacionales; dicho artículo dispone que: “(…) no
podrá hacer innovaciones o modificaciones que puedan afectar
la seguridad estética del edificio o de los servicios comunes; ni
destinarlo a fines distintos a los previstos en el reglamento del
edificio y en caso de duda, a aquellos que deban presumirse por
la naturaleza del edificio y su ubicación (…)”.
En su decisión TC/0011/18, del 18 de enero de 2018,
este colegiado constitucional estableció que el desalojo contra
los ocupantes de una propiedad inmobiliaria tiene que ser la
consecuencia de una decisión judicial o de un mandato pro-
veniente de una autoridad con competencia para otorgarlo,
razón por la cual:
“El Consejo Estatal del Azúcar (CEA), y el jefe del Cuerpo
de Seguridad Presidencial, mayor general A.B.C.S., actuaron
de manera arbitraria e ilegal al desalojar a una persona
que (…) aún en la eventualidad de la ocupación de dichos
terrenos sin ningún derecho para ello, era menester apoderar
a las autoridades facultadas por la ley para hacer este tipo
de actuaciones, tal y como lo establece el artículo 12 de la
referida Ley núm.108-05, modificada por la Ley núm. 51-
07, del veintitrés (23) de abril de dos mil siete (2007), refiere
que es potestad del abogado del Estado ejercer las funciones de
Ministerio Público en la Jurisdicción Inmobiliaria”.
Refiriéndose al tribunal de amparo, que rechazó la acción,
la Alta Corte dijo:
“Al analizar el expediente y la decisión del tribunal a-quo
este colegiado considera que dicho tribunal no decidió
adecuadamente la acción de amparo en la cual el recurrente
198 Wilson Gómez Ramírez
perseguía la tutela del derecho fundamental reclamado, pues
el Consejo Estatal del Azúcar (CEA) y el jefe del Cuerpo de
Seguridad Presidencial, mayor general del Ejército de República
Dominicana, A.B.C.S., al ordenar el desalojo del señor
F.A.C.E. de su predio, sin cumplir con la debida formalidad
que se exige para este tipo de procedimiento, tal y como lo
establecen la Constitución de la República y las leyes, actuación
que compromete el derecho de propiedad y la garantía de tutela
judicial efectiva con respeto al debido proceso”.
En lo concerniente al alegato de violación al derecho
propiedad que formulara la parte accionante en amparo, en la
indicada decisión TC/0011/18, expresó:
“Este Tribunal Constitucional considera que, si bien este
derecho tiene un carácter erga omnes, no menos cierto es que
cuando se trata de bienes inmuebles que se encuentran situados
dentro de los límites designados como patrimonio cultural de la
Nación, el derecho de propiedad queda limitado en virtud de lo
establecido en el artículo 64.4 de la Constitución”.
En esa decisión TC/0011/18, de fecha 18 de enero de
2018, la Alta Corte agregó:
“De ahí que la actuación del abogado del Estado ante la
Jurisdicción Inmobiliaria del Departamento Central ha estado
enmarcada dentro del ámbito competencial que legalmente se
le reserva, toda vez que el artículo 12 de la Ley núm. 108-
05, de Registro Inmobiliario, modificada por la Ley núm. 51-
07, del veintitrés (23) de abril de dos mil siete (2007), refiere
que es potestad del abogado del Estado ejercer las funciones de
Ministerio Público en la Jurisdicción Inmobiliaria”.
En fecha 27 de abril de 2018, el Tribunal Constitucional
libró la sentencia TC/0103/18, la cual versó sobre una solicitud
de suspensión de ejecutoriedad de sentencia. El juez de amparo
199
La constitucionalidad del derecho de propiedad y el
sistema inmobiliario registral de la República Dominicana
declaró inadmisible la solicitud por la existencia de otra vía,
considerando idónea la vía especializada, al tratarse de una litis
sobre derecho de propiedad registrado, por tanto, de la Jurisdic-
ción Inmobiliaria; el Tribunal Constitucional adujo:
“Sobre este aspecto, el Tribunal comparte la decisión adoptada
por el tribunal a-quo, en el entendido de que en la especie, el
juez de amparo actuó conforme al artículo 70, numeral 1, de la
Ley núm. 137-11, al declarar la acción de amparo inadmisible
por la existencia de otra vía efectiva para tutelar los derechos
alegadamente conculcados, como es la vía ordinaria, en ocasión
de que, por tratarse de un conflicto que versa sobre derechos
registrados, corresponde a la jurisdicción inmobiliaria y, en
tal virtud, los tribunales competentes son los tribunales de la
jurisdicción inmobiliaria”.
El supremo intérprete de la Constitución emitió la sen-
tencia TC/0125/18, de fecha 4 de julio de 2018, en la cual
hizo en abordaje de la función social del derecho de propie-
dad, tratándose del inmueble que estaba comprendido en
el perímetro histórico urbano central del municipio de San
Pedro de Macorís, el cual había sido declarado patrimonio
cultural mediante el decreto del Poder Ejecutivo núm. 138-
92, considerando al respecto que:
“(…) lo más razonable es que el propietario cuente con otras
alternativas que satisfagan su interés particular. A pesar de que
la amplitud de las facultades de uso y disposición sobre el bien
puedan restringirse atendiendo a fines constitucionalmente
legítimos, la utilidad individual forma parte del contenido
esencial del derecho mismo”.
Siguiendo esta línea de pensamiento, el Tribunal dejó es-
capar, en la referida sentencia TC/0125/18, una exhortación,
al consignar:
200 Wilson Gómez Ramírez
“Es deseable que los poderes públicos pudieran revisar y
actualizar de manera integral la normativa que versa sobre
el patrimonio cultural de la nación, desde los parámetros y
criterios vigentes para que un bien pertenezca a esta categoría,
hasta el establecimiento de manera inequívoca de posibles
alternativas de uso para que el propietario pueda aprovechar
su bien”.
Con motivo de conocer una litis sobre derechos registra-
dos en materia de amparo, el Tribunal Constitucional expidió
la sentencia TC/0204/18, de fecha 19 de julio de 2018, me-
diante la cual inadmitió la acción por existir otra vía efectiva,
precisando:
“En virtud de lo que disponen los artículos 51 de la Constitución
y 3 de la Ley núm. 108-05, de Registro Inmobiliario, así
como de los precedentes emitidos por este mismo órgano en las
sentencias TC/0075/13, literal l, (pág. 12), del siete (7) de
mayo de dos mil trece (2013); TC/0161/14, literal g (pág.10),
TC/0297/14, literal m (pág. 28) y TC/0578/2015, literal e
(pág. 12), que disponen: ‘La Jurisdicción Inmobiliaria tiene
competencia exclusiva para conocer de todo lo relativo a derechos
inmobiliarios y su registro en la República Dominicana, desde
que se solicita la autorización para la mensura y durante toda
la vida jurídica del inmueble, salvo en los casos expresamente
señalados en la presente ley’”.
Con motivo de un recurso de revisión de sentencia juris-
diccional, el TC inadmitió el mismo por medio de la sentencia
TC/0281/18, de fecha 28 de agosto de 2018, bajo la consi-
deración de que, en la especie, se procura la revocación de la
sentencia impugnada, no proteger un derecho fundamental.
Veamos:
“En lo que concierne a la alegada violación del derecho de
propiedad, este tribunal considera que de lo que se trata es
201
La constitucionalidad del derecho de propiedad y el
sistema inmobiliario registral de la República Dominicana
de que la parte recurrente no está de acuerdo con la decisión
recurrida. En realidad, la parte recurrente se ha limitado a
cuestionar el rechazo del recurso de casación por parte de la
Tercera Sala de la Suprema Corte de Justicia. En este sentido,
este Tribunal considera que con el presente recurso no se pretende
la protección de un derecho fundamental, sino la revocación de
la sentencia recurrida”.
En la sentencia TC/0328/18, del 3 de septiembre de
2018, el Tribunal Constitucional se manifiesta en una revisión
amparo con relación a un conflicto que involucra a la autori-
dad municipal y particulares, ante una propiedad de dominio
público:
“Con su actuación arbitraria, porque fue ejecutada sin que se
cumpliera con el debido proceso, que resultó en la destrucción
de la caseta de la recurrente, el director del distrito municipal
La Entrada, municipio Cabrera, provincia María Trinidad
Sánchez, señor M.M., ha violado en contra de la misma el
debido proceso, pues no se le ofreció la oportunidad de que
previo a la actuación del indicado funcionario municipal, se
agotaran los mecanismos administrativos o jurisdiccionales,
en plena igualdad y con respeto al derecho de defensa, como
lo ordena el artículo 69, numeral 5, de la Constitución, y se
pudiera determinar si existía una causa legítima que impidiera
a la recurrente mantener en operación el negocio que realizaba
en la caseta construida en terrenos de dominio público, cuya
edificación fue autorizada, repetimos, por el Ayuntamiento de
Cabrera”.
En dicha decisión TC/0328/18, el TC reforzó su posición
ante los bienes del dominio público, considerando:
“Frente a esos hechos y respecto de la intervención que ha hecho
Inmobiliaria B., SAS, en su condición de propietaria de la
parcela 241-B-4-, D.C. 2, de Cabrera, dentro de la cual, alega
dicha sociedad comercial, se encontraba construida la caseta
202 Wilson Gómez Ramírez
desmantelada, debe señalarse que tal condición exhibida por
dicha interviniente no le otorga legítimo derecho para oponerse
a los reclamos de la recurrente en su acción de amparo, puesto
que aun hallándose dicha zona de pleamar incluida en el área
deslindada de su parcela, esa área es de dominio público y no
puede dicha interviniente, respecto de la misma, reclamar
derecho de propiedad”.
En otra decisión del alto cuerpo colegiado, TC/0426/18,
de fecha 12 de noviembre de 2018, se trató de la violación del
derecho de propiedad por parte de una autoridad, precisando:
“Es importante, entonces, reiterar que el debido proceso
administrativo sirve como límite contra la eventual
arbitrariedad de la administración pública en sus actuaciones.
Por tanto, la exigencia de que la Administración ciña su
actuación a un procedimiento previamente creado, en
todos y cada uno de sus actos, constituye una garantía de
que la actividad administrativa es transparente, objetiva,
participativa y, sobre todo, que se realiza para garantizar el
pleno respeto a los derechos de las personas que se relacionan con
la administración en cuestión”.
En esa decisión, el Tribunal Constitucional reconoce los
alcances del Certificado de Título, cuando afirma:
“En el caso que nos ocupa, queda demostrado que el recurrido,
P. T. C. por A., cuenta con un Certificado de Título sobre la
Parcela núm. 229043319944, cuya superficie es de 55,204.04
metros cuadrados, identificado con la matrícula núm.
3000089370, ubicada en la sección Las Maras, del municipio
Luperón, provincia Puerto Plata, lo que lo hace el legítimo
propietario de dicho inmueble”.
El TC entiende que conocer y decidir lo concerniente a
la extensión superficial de un inmueble registrado y el límite
que impone la ley, en lo que concierne a la franja marítima de
203
La constitucionalidad del derecho de propiedad y el
sistema inmobiliario registral de la República Dominicana
los 60 metros a partir de la pleamar, que consignan la Consti-
tución de la República y la ley como dominio público, es una
cuestión que está bajo la competencia de los tribunales, no de
la autoridad administrativa, cuestión que se indica en dicha
sentencia TC/0426/18, en los términos siguientes:
“Como resultado de lo anterior, ni el Ayuntamiento del
municipio Luperón, ni el Ministerio de Medio Ambiente
y Recursos Naturales, ni ninguna otra autoridad pública,
puede despojar del derecho fundamental de propiedad de
PRITURCA sobre dicho inmueble y reducir la cantidad de
metros registrada en el certificado de título del recurrido, a
menos que sea emitida una decisión jurisdiccional con carácter
de autoridad de la cosa irrevocablemente juzgada, que así
lo ordene, o sea agotado el procedimiento de expropiación
legalmente establecido, la potestad sancionadora y competencias
atribuidas al Ayuntamiento y al referido ministerio, no poseen
dicho alcance y una interpretación distinta a esta, provoca que
la actuación de la administración, sea ajena al mandato de
la Constitución, se aparte de la función esencial de un Estado
Social y Democrático de Derecho, y en consecuencia, conculque
de esa forma los derechos fundamentales de los sujetos activos
de dichos derechos, en este caso, el derecho al debido proceso y
a la tutela judicial efectiva de PRITURCA, como en efecto
ocurrió”.
Con ocasión de la sentencia TC/0616/18, del 10 de di-
ciembre de 2018, la Alta Corte se refirió al Certificado de Tí-
tulo ante una demanda en nulidad de deslinde y subdivisión:
“(…) la garantía que el Estado otorga al certificado de título
no puede ser invocada, como en la especie, en detrimento de
los derechos que ostentan los terceros, pues el Estado debe velar
también por el respeto al debido proceso y el cumplimiento de
las disposiciones que la ley establece respecto a la obligación
de notificar a los colindantes u ocupantes del terreno. De
manera que, en vista de que los jueces de fondo consideraron
204 Wilson Gómez Ramírez
irregular dicho proceso y, por tanto, la necesidad de anularlo
juntamente con la cancelación del Certificado de Título núm.
96-6059, este tribunal determina que contrario a lo argüido
por Juan Rodríguez, no se evidencia vulneración del derecho de
propiedad en perjuicio del recurrente”.
Finalmente, en dicha sentencia TC/0616/18 el TC, agrega:
“Como se aprecia, la cancelación del certificado de título del
recurrente se produjo como consecuencia de la nulidad de los
trabajos realizados en la parcela núm. 82-B-1, del Distrito
Catastral núm. 16, del Distrito Nacional, luego de haberse
comprobado la violación al derecho de defensa de la parte
recurrida”.
En esta misma decisión judicial, el referido tribunal, al
confrontar el Certificado de Título y la Constancia Anotada,
ha considerado:
“No obstante, la preponderancia de un certificado de título
sobre una constancia anotada no es del todo absoluta, pues se
requiere, como en el caso concreto, que se examine el derecho
de propiedad a fin de que pueda determinarse si tuvo su
origen en el marco del respeto al debido proceso y siguiendo
los principios que rigen la materia, pues lo contrario atentaría
contra el derecho de propiedad acreditado a favor de terceros”.
En su sentencia TC/0077/19, de fecha 21 de mayo de
2019, el Tribunal Constitucional hizo, en la vía de amparo, el
abordaje a la expropiación forzosa, asegurando:
“En ese sentido, el tribunal precisa que la actuación de
la Administración, cuando se aparta del mandato de la
Constitución, se divorcia de la función esencial de un Estado
Social y Democrático de Derecho, conforme lo prescriben los
artículos 7 y 8 de la Constitución, violando de esa forma
los derechos fundamentales de los sujetos activos de dichos
derechos, en este caso, a la señora D. M.H.M., al no pagarle
205
La constitucionalidad del derecho de propiedad y el
sistema inmobiliario registral de la República Dominicana
el monto adeudado producto de la expropiación de la que fue
objeto”.
Añadió el Tribunal Constitucional, en la referida senten-
cia TC/0077/19:
“En ese sentido, el tribunal precisa que la actuación de
la Administración, cuando se aparta del mandato de la
Constitución, se divorcia de la función esencial de un Estado
Social y Democrático de Derecho, conforme lo prescriben los
artículos 7 y 8 de la Constitución, violando de esa forma los
derechos fundamentales de los sujetos activos de dichos derechos,
en este caso, a la señora Diosa Milagros Holguín Madera, al
no pagarle el monto adeudado producto de la expropiación de
la que fue objeto”.
El aporte que, en lo concerniente al derecho que sobre
la propiedad inmobiliaria registrada tienen las personas, ha
sido objeto de un especial tratamiento por parte del Tribunal
Constitucional, de tal manera que sus decisiones han con-
tribuido con el acrecentamiento de los niveles de seguridad
jurídica en este importante ámbito de nuestro país, y han per-
mitido que cada vez más personas tengan acceso a la justicia
constitucional y logren la protección efectiva ante la concul-
cación del derecho de propiedad. Con ello, estas sentencias
han fortalecido el orden constitucional, bajo el predicamento
del respeto de la dignidad humana y la procura del bienestar
general, protegiendo los derechos y garantías fundamentales
de todos y todas.
La incorporación del Tribunal Constitucional a la vida
jurídica dominicana, por medio de la versión constitucional
de 2010, sin duda de ninguna especie, ha sido un paso tras-
cendente y acertado, de manera que, como ha afirmado ati-
nadamente el primer presidente del Tribunal Constitucional,
206 Wilson Gómez Ramírez
magistrado Milton Ray Guevara, en el marco de la primera
audiencia de esta Alta Corte, el 26 de enero de 2012: “La
Constitución de 2010 es la continuación, con las adaptaciones
que impone el momento actual, de lo más elevado y perdurable
del ideario constitucional duartiano. Un ideario que tiene en su
centro la promesa de una República que tenga en la ley la fuente
única de toda autoridad legítima; en la separación de poderes,
el muro de contención de la arbitrariedad; y en los derechos y li-
bertades, las únicas posibilidades válidas de progreso y desarrollo:
aquel que tiene el ser humano como su finalidad y su razón de ser
( ) La Constitución de 2010 confiere, pues vigencia, y garantiza
la continuidad a una experiencia constitucional que encuentra en
el proyecto de Juan Pablo Duarte, uno de sus puntos de partida
esenciales”.
Ahora que el sistema inmobiliario registral de la Repú-
blica Dominicana arriba a su primer centenario, y dadas las
amenazas que suelen cernirse de cuando en cuando contra el
mismo, de manera recurrente, el Tribunal Constitucional do-
minicano se erige como una robusta columna de garantía que
sufragará a favor de su preservación, dados sus precedentes y
jurisprudencia, así como por promoción al rango constitu-
cional que hizo el constituyente que intervino en la Norma
Suprema de 2010.
Ciertamente, como se ha dicho tantas veces, las jurisdic-
ciones constitucionales han incidido tanto en la vida jurídica
de los países donde se han establecido, que, sin ellas, no re-
sultaría siquiera concebible el funcionamiento de los poderes
públicos, órganos estatales, ni el ejercicio pleno de los dere-
chos y garantías constitucionales por parte de los ciudadanos
y ciudadanas.
Como dijo el jurista y politólogo español Manuel García
Pelayo, al tratar el tema relativo al rol de los tribunales o cortes
207
La constitucionalidad del derecho de propiedad y el
sistema inmobiliario registral de la República Dominicana
constitucionales: “( ) participa de la dirección política del Esta-
do, y lo hace no solo al interpretar la Constitución, sino que en
ejercicio de sus propias competencias puede llegar a controlar las
competencias del resto de los órganos constitucionales del Estado,
bien a través del control de constitucionalidad, bien en la resolu-
ción de conflictos”.
El trabajo de interpretación ha sido llevado seriamente,
teniendo la cobertura de la supremacía constitucional esta-
blecida en el artículo 6 de la Norma Sustantiva; además, el
precepto 7 del mismo texto, el cual se refiere al Estado Social
y Democrático de Derecho y, sobre todo, teniendo muy en
cuenta el respeto a la dignidad humana, derecho en el que se
fundamenta el Estado, concebida así en el artículo 38 cons-
titucional y potencializado, al consignar: “La dignidad del ser
humano es sagrada, innata e inviolable; su respeto y protección
constituyen una responsabilidad esencial de los poderes públicos”.
Dado el valor reforzado que se le reconoce por lo gene-
ral a la jurisprudencia y a los precedentes que resultan de los
tribunales, salas y cortes constitucionales, por ser estos vin-
culantes erga omnes, en el caso nuestro se expresa en la parte
in fine del artículo 184 de la Constitución: “Sus decisiones son
definitivas e irrevocables y constituyen precedentes vinculantes
para los poderes públicos y todos los órganos del Estado ( )”. Estas
decisiones alcanzan una firmeza tal que se constituyen en un
férreo valladar que protege el referido derecho fundamental
sobre la propiedad inmobiliaria registral.
Los alcances de la capacidad interpretativa del Tribunal
Constitucional y la fuerza intrínseca de sus decisiones, apo-
yadas en el referido artículo 184 constitucional, le otorgan
categoría o rango de fuente gravitante del Derecho.
El Tribunal Constitucional ha logrado mantener, desde
su inicio, una línea de permanente legitimación, sin que a
208 Wilson Gómez Ramírez
esto haya escapado lo relativo a los casos en que ha debido
conocer y decidir sobre el derecho de propiedad inmobiliaria
registrada, materia que ha experimentado una significativa
depuración constitucional, bajo los influjos y el impacto de
las sentencias libradas por esta Alta Corte, las cuales adoptan
el sentido del Estado Social y Democrático de Derecho que en
ellas ha procurado que impere el constituyente de 2010.
El profesor Dominique Rousseau, de la Escuela de
Derecho de la Universidad La Sorbona, París, Francia, con
ocasión de su magnífica ponencia titulada “La justicia consti-
tucional, instrumento para medir la democracia”, con motivo
del Primer Congreso Internacional sobre Derecho y Justicia
Constitucional, celebrado en nuestro país en 2014, expresó:
“Como proyecto de una sociedad justa -escribió Habermas-, una
Constitución articula el horizonte de expectativas de un futuro
cada vez anticipado en el presente; este es un proyecto no ter-
minado”. Por lo tanto, el único requisito normativo que estos
principios enuncian, es la de hacer en la actualidad las promesas
que se anuncian. Y le corresponde al Tribunal Constitucional,
en particular, por su interpretación permanente de los principios
fundamentales, de mantenerlos vivos, abiertos, para ser siempre
redefinidos. Proyecto inconcluso, la Constitución social continúa
para siempre”.
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