Capítulo VIII. El ordenamiento territorial dominicano

• Páginas: 317-325
• Autor: Julio Brea Franco

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CAPÍTULO VIII

EL ORDENAMIENTO

TERRITORIAL DOMINICANO

La esencia del constitucionalismo, en su conformación

histórica, reposa en la idea de limitar y frenar el poder de los

gobernantes del Estado, con el fin de evitar la tiranía, fuente

de opresión y limitadora de la libertad. Este intento se puede

detectar en las constituciones modernas que incluyen una serie

de mecanismos y controles al ejercicio del Poder Político. En

términos generales, estos pueden ser agrupados en dos catego-

rías: controles horizontales y controles verticales. Los primeros

consisten en la división de los poderes y en un sistema de con-

trol recíproco, como por ejemplo, el mecanismo del “checks

and Balance” (frenos y contrapesos) incorporado a la Consti-

tución y característico de la vida política de los Estados Unidos

de América.

Para proteger los intereses regionales y locales, las constitu-

ciones prevén también controles de tipo vertical. Entonces, para

evitar los excesos de la soberanía nacional ejercida por institucio-

nes emanadas de la colectividad en general, se crean, paralelos a

los órganos legislativos y ejecutivos centrales, instituciones regio-

nales y locales. Estas entidades tienen un menor rango político

que las nacionales pero ejercen ciertas atribuciones normativas

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y administrativas mediante las cuales defienden sus intereses

particulares y locales.

A decir verdad, estas comunidades locales son una realidad

preexistente al Estado que, por lo regular, no es más que la con-

junción de estas comunidades geográficas. Ahora bien, como

no todos los Estados han seguido el mismo proceso formativo,

es explicable entonces, que en el análisis de las constituciones

modernas encontremos distintos sistemas para la protección de

los intereses regionales.

En efecto, existen Estados cuyo proceso de formación par-

tió de regiones con una preeminencia política muy acusada y

con una arraigada traición de autogobierno. Esto contribuyó de

manera decisiva a que la unión estatal fuese concebida y acepta-

da con la condición de que las regiones o comunidades locales

conservaran un poder irrevocable de organización, legislación y

administración de sus propios intereses, confiriendo al gobierno

central atribuciones limitadas. Este fue el caso de los Estados

Unidos, que produjo un sistema federal producto de un proceso

de varios años. En efecto, entre la Declaración de Independen-

cia, en el 1776, y la Constitución Federal de 1787 se pasó por

una Confederación, es decir, una unión igualitaria de Estados

que no presenta un organismo central de gobierno ordenado

jerárquicamente sobre los Estados individuales. La Federación,

por el contrario, es un tipo de organización estatal que puede ser

definida como un Estado de Estados. Es una Unión de Estados,

pero con un gobierno central federal con determinadas atribu-

ciones sobre los demás gobiernos de los Estados Miembros.

En otros casos, el proceso de formación del Estado estuvo

dominado desde el inicio por un centro político común, alre-

dedor del cual giró una organización unitaria. Pero como los

intereses regionales persistieron al lado de la centralización, en

el momento de elaborarse la Constitución política se tuvo que

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adoptar un sistema que tuviera en cuenta esta realidad y que

tratara de conciliar los intereses generales y los particulares. Se

reconoce así un cierto grado de autonomía a las localidades o

regiones más importantes. A este régimen se le puede denominar

descentralizado unitario. La descentralización puede presentar

diversos grados.

La diferencia entre el sistema federal y el descentralizado

unitario estriba en que los Estados Miembros de la Federación

gozan del poder de organizarse, mientras que las entidades des-

centralizadas no lo tienen en cuanto esta facultad pertenece al

Gobierno Central, concediéndoseles sólo atribuciones adminis-

trativas y normativas, aunque en pequeña escala.

1. El ordenamiento territorial dominicano.

La formación del Estado Dominicano giró en torno a un

único centro político predominante, como lo fue la ciudad de

Santo Domingo, capital de la antigua parte española de la isla.

Por tanto, no existieron otras localidades con una autoridad efec-

tiva. Sólo existían los Municipios gobernados por los Cabildos,

a quienes correspondía la administración de los intereses locales.

Siendo ésta la realidad, es muy natural, que al elaborarse

nuestra Constitución en el 1844, el territorio nacional fuera

dividido en provincias, pero sólo para facilitar la administración

descentralizada de ciertos asuntos locales.

En la actualidad todo lo relativo al ordenamiento territorial

dominicano está contenido en nuestro texto constitucional en

los Títulos VIII, del Distrito Nacional y los Municipios, Art. 82

al 85, y IX, Del Régimen de las Provincias, Art. 86 y 87. Pero

debemos recordar que en la Sección II, del Título I, dedicada al

Territorio Nacional, (Art. 5) se afirma que éste “se divide polí-

ticamente en un Distrito Nacional, en el cual está comprendida

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la Capital de la República, y en las Provincias que determine

la ley. Las Provincias se dividen a su vez en Municipios” Y más

adelante, en el párrafo cuarto dice: “La Ley fijará el número de

Provincias, determinará sus nombres y los límites de éstas y del

Distrito Nacional, así como también la de sus Municipios en

que aquellas se dividen y podrá crear también, con otras deno-

minaciones, nuevas divisiones políticas del territorio”.

Constituye nuestro interés en el presente capítulo estudiar

todas estas disposiciones constitucionales para delinear en tér-

minos generales, la organización política del Territorio Domi-

nicano.

2. Las Provincias.

El Territorio Nacional está compuesto en la actualidad por

28 provincias y un Distrito Nacional creado en el 1936, el cual

no es una Provincia, sino una entidad territorial que las represen-

ta a todas. Fue creado para dar una categoría especial a la Capital

de la República, la creación de las Provincias es una atribución

del Congreso Nacional. En efecto, la ley es quien organiza y de-

termina las atribuciones y deberes de los funcionarios superiores.

Así lo establece explícitamente -como ya viéramos- el inciso 6 del

Artículo 37 que reza: es atribución del Congreso Nacional “crear

o suprimir Provincias, Municipios u otras divisiones políticas

del territorio y determinar todo lo concerniente a sus límites

y organización, previo estudio que demuestre la conveniencia

social, política y económica justificativa del cambio”.

Como puede apreciarse, no se confiere la autonomía a estas

divisiones políticas, pero tampoco la prohíbe. Por lo que puede

deducirse que el Congreso puede concederla aun si nunca lo ha

hecho; y es muy probable que no lo haga. La única situación

estable que le deriva de la Constitución es en materia electoral,

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ya que la Provincia constituye una demarcación demográfi-

ca-territorial que sirve de base para la elección de determinados

funcionarios electivos como son los Senadores y los Diputados.

La máxima autoridad en la Provincia es el Gobernador Civil

que es designado por el Poder Ejecutivo. Según el Art. 86, para

ser Gobernador se requiere ser dominicano, mayor de 25 años

de edad y estar en el pleno ejercicio de los derechos civiles y

políticos.

Para todo lo relativo a las atribuciones y deberes de los Go-

bernadores Civiles, la Constitución reenvía a la ley ordinaria.

En la actualidad, le ley que rige la materia es la No. 2661 del

1950. De acuerdo a esta legislación, los Gobernadores aparecen

como meros representantes del Poder Ejecutivo, sin ninguna

capacidad de decisión administrativa ni policial. Sólo en el caso

de que por calamidad pública se interrumpa completamente la

comunicación con el Gobierno Central, éste funcionario puede

asumir la dirección de todos los asuntos públicos de carácter civil

de su Provincia, hasta que la comunicación sea restablecida.

A los Gobernadores Provinciales se les concede un privile-

gio de jurisdicción penal por actos cometidos en el ejercicio de

sus funciones. Así lo establece el inciso 2 del Artículo 71 que

confiere a las Cortes de Apelación la atribución de conocer en

primera instancia las causas penales seguidas a los Gobernadores.

3. Los Municipios.

A diferencia de las Provincias, en el caso de los Municipios

la Constitución, en su Artículo 83, les reconoce un cierto grado

de autarquía. En efecto, se afirma que los Ayuntamientos son

independientes en el ejercicio de sus funciones.

Los Municipios constituyen la división económica y admi-

nistrativa en que está organizado el territorio nacional. La deno-

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minación “Municipio” no ha sido utilizada siempre. En efecto, a

consecuencia de la dominación haitiana que concluyó en 1844,

el texto constitucional de San Cristóbal adoptó la denominación

de “Común”. Fue sólo a partir de 1955 cuando se retornó a la de

Municipio que, sin duda, está más en consonancia con nuestra

tradición hispánica.

En rigor, más que de autonomía, el régimen constitucional

de los Municipios consagra, como dijéramos, un grado de au-

tarquía. En efecto, autonomía conlleva el poder de una entidad

de darse sus propias leyes; en cambio, la autarquía consiste en la

facultad de gobernarse, de tener una propia jefatura. Resaltamos

esto ya que la Constitución reserva la facultad de organización

de los Municipios al Congreso Nacional permitiéndole tan sólo

una independencia en el ejercicio de sus funciones, esto es, de

las atribuciones que se les confieren. En consecuencia, puede

afirmarse que la independencia de los Municipios opera en rela-

ción con sus autoridades ejecutivas y administrativas de frente al

Gobierno Central, pero no en relación al Congreso que puede

ampliar o reducir estas atribuciones en la medida en que lo crea

conveniente.

Ahora bien, como la Constitución establece que el gobierno

de los Municipios está a cargo de los Ayuntamientos, se ha inter-

pretado siempre este reconocimiento como un poder originario

de extracción constitucional en favor de los mismos, de dictar

reglamentos y ordenanzas de carácter obligatorio, así como tam-

bién, de fijar sanciones cuando estos sean violados.

Pero la esfera de autarquía que establece el Artículo 83 se

ve notablemente reducida por otras disposiciones constitucio-

nales así como por leyes adjetivas. La Constitución establece

fiscalizadores sobre la actividad económica de los Municipios.

En efecto en el Presidente de la República quien autoriza o no

a los Ayuntamientos a enajenar inmuebles y a aprobar o no

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contratos que ofrezcan en garantías inmuebles o rentas munici-

pales. Así mismo puede también anular por decreto motivado

los arbitrios establecidos, cuando sea contrarios a la economía

nacional (inciso 25, Art. 55).

A parte de estas limitaciones constitucionales se pueden

encontrar también otras de carácter legal que supeditan al Poder

Ejecutivo la autorización para que los Ayuntamientos puedan

ejercer una serie de importantes atribuciones y competencias tal

y como se desprenden de las leyes No. 3455 y 3456 de 1952. Por

otro lado, cada vez es mayor la intervención de la Liga Municipal

Dominicana en el funcionamiento de los Ayuntamientos. Esta

situación de reducido poder de decisión subsiste en la actualidad

haciendo que lo establecido en el texto constitucional vigente no

corresponda en lo absoluto a la realidad.

El Ayuntamiento de cada Municipio tiene dos clases miem-

bros: los Regidores (con funciones deliberantes) y los Síndicos,

que constituyen la magistratura ejecutiva. Estos funcionarios y

sus suplentes son elegidos por el pueblo de los Municipios res-

pectivos por un período de cuatro años en la forma que determi-

nan la Constitución y las Leyes, mediante candidaturas que son

propuestas por partidos políticos o agrupaciones independientes

provinciales o municipales. El Síndico es elegido mediante el

sistema uninominal o mayoritario, mientras que los Regidores

lo son utilizando, para la adjudicación de los cargos, el propor-

cional a la lista que asegura la representación de la minoría. En

cada Municipio se elige un Síndico y un número de Regidores

proporcional a su población, sin que en ningún caso sea menos

de cinco. Cada Síndico y cada Regidor tiene un suplente que es

elegido al mismo tiempo.

La ley No. 5379 de 1960 que rige la materia ha determi-

nado que el número de Regidores por Municipio es de uno por

cada 25,000 habitantes o fracción de 13,000 para el Distrito

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Nacional. Uno por cada 17,000 o fracción de 9,000 en Santiago

de los Caballeros; y uno pro cada 14,000 o fracción de 7,000

habitantes en los demás Municipios. La finalidad de estas dis-

posiciones es la de evitar una gran cantidad de Regidores en el

Distrito Nacional y en Santiago, las dos ciudades más pobladas

del territorio de la República; así como también, garantizar cier-

ta colegiatura en los demás Ayuntamientos.

Los requisitos de elegibilidad de los Síndicos y Regidores

están señalados en la ley No. 3455 de 1953 de Organización

Municipal. Estos son:

– ser mayor de edad;

– saber leer y escribir;

– estar domiciliado y residiendo en el Municipio por un

año;

– estar en el pleno ejercicio de os derechos civiles y políti-

cos; y

– tener buena reputación.

Sorprendentemente en el Art. 84 la Constitución señala

que “los extranjeros mayores de edad podrán desempeñar di-

chos cargos en las condiciones que prescriba la ley, siempre que

tengan residencia de más de 10 años en la jurisdicción corres-

pondiente”. Decimos sorprendentemente, ya que ésta es una

clara contradicción, puesto que el elegir y el ser elegido cons-

tituyen derechos políticos, status privativo de los ciudadanos,

y los extranjeros no lo son. En consecuencia, esta disposición

constitucional resulta inaplicable.

Como ya dijimos, por cada funcionario municipal se elige

también un suplente. Cuando ocurren vacantes, los suplentes

ocupan el cargo hasta completar el período por el cual fueron

elegidos sus antecesores. En el caso de que ocurran vacantes y

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se hayan agotado los suplentes elegidos, el Poder Ejecutivo es-

cogerá el sustituto de una terna que le somete el partido que lo

postuló. Esta terna debe ser sometida dentro de los 15 días de la

ocurrencia de la vacante, y si esto no se verifica en este plazo, el

Presidente de la República hace la designación correspondiente

(inciso 11, Art. 55).

Por último, vale la pena recordar que también los Síndicos

y Regidores están sujetos a la posibilidad de ser acusados por la

Cámara de Diputados ante el Senado, por faltas en el ejercicio

de sus funcionarios o por mala conducta. Este fue el caso del

ex–Síndico del Distrito Nacional, Manuel Jiménez, quien fue

destituido bajo el cargo de conspiración contra la República,

como ya consignáramos. Contrariamente a otros funcionarios,

el Síndico y los Regidores no gozan de ningún privilegio de ju-

risdicción por causas penales.