Capítulo XI. El régimen de la economía y de las finanzas dominicanas

• Páginas: 373-386
• Autor: Julio Brea Franco

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CAPITULO XI

EL RÉGIMEN DE LA ECONOMÍA Y DE

LAS FINANZAS DOMINICANAS

Como ya hemos dicho en reiteradas ocasiones, el Estado

Moderno se presenta como un Estado Asistencial, es decir, es

un Estado que interviene activamente para proporcionar el de-

sarrollo económico y social de su población. En el pasado siglo,

y en los albores del presente, se consideraba que el Estado debía

mantenerse al margen de las actividades económicas, dejándolas

a la regulación de las “leyes invisibles del mercado”, esto es, a las

leyes de la oferta y la demanda. Este era el modelo clásico del

Estado Liberal Capitalista.

A consecuencia de las graves crisis económicas, sobre toda

la del 1929, que produjo un derrumbe en la economía capitalis-

ta, se fueron imponiendo las ideas de un economista británico,

John M. Keynes, que fue quien facilito los esquemas teóricos

que luego se aplicaron en la política del “New Deal”, implantada

por el presidente norteamericano Franklin D. Roosevelt, en su

país.

Estas nuevas directrices del Estado Democrático Moder-

no se iban a reflejar en las nuevas constituciones proclamadas

en la segunda post-guerra. En efecto, anteriormente estas se

limitaban estrictamente a la organización de las instituciones

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políticas, a la consagración de los Derechos Individuales y a

los procedimientos de Reforma Constitucional, Hoy, por el

contrario, las cartas constitucionales incluyen en su articulado

numerosas disposiciones destinadas a reglamentar la economía

y las finanzas públicas.

Todo lo relativo a esta materia, está contenido en nuestra

Constitución vigente, en el Titulo XII, que incluye una serie

de disposiciones variadas y generales. Específicamente encontra-

mos los Artículos 110 al 115, los cuales se ocupan de diferentes

aspectos: el Art. 110 se refiere al régimen de impuestos y de las

exenciones; el 111 y el 112 están dedicados al sistema monetario

nacional; y el 113, el 114 y el 115 al Presupuesto de Ingresos y

a la Ley de Gastos Públicos. Constituye nuestro interés, en el

presente apartado, estudiar y comentar estos cánones constitu-

cionales.

1.- El régimen de los impuestos.

Tal y como se establece en nuestra Constitución, los im-

puestos son establecidos por medio de leyes cuya aplicación es

igual para las mismas categorías de personas. Por tanto, tiene

vigencia el principio de la igualdad de todos ante la obligación y

deber tributario en paridad de condiciones.

Este es el régimen imperante. Pero pueden señalarse ex-

cepciones como las que contempla precisamente el Art. 110 de

nuestro Texto Constitucional. Este Articulo, que fue introducido

en la reforma constitucional de 1942, considera la posibilidad de

que los particulares puedan beneficiarse –mediante concesiones

que autorice la ley, o por contratos aprobados por el Congre-

so– de exenciones, exoneraciones, reducciones o limitaciones de

impuestos fiscales o municipales. La finalidad de esta disposición

consiste en incentivar el establecimiento de empresas o industrias

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que beneficien a la economía nacional, ampliando la inversión

privada y la creación de nuevas fuentes de trabajo.

2.- El sistema monetario nacional.

Con el propósito de crear las bases de un sistema monetario

autónomo, inexistente en nuestro país hasta el 1947, la Consti-

tución Dominicana fue reformada para introducirle una serie de

disposiciones monetarias básicas. Estas se encuentran vertidas en

los Art. 111 y 112.

En primer lugar, se establece que la unidad monetaria

nacional es el peso oro. Solo los billetes emitidos por el Banco

Central de la República Dominicana tienen circulación legal y

fuerza liberatoria para el pago de todas las obligaciones públicas

y privadas. El Banco Central es la única entidad emisora cuyo

capital es propiedad del Estado Dominicano, aunque este le

concede un cierto grado de autonomía.

Los billetes que se refiere nuestra Constitución son de

diferente denominación, tal y como lo establece la legislación

monetaria vigente, y tienen que estar respaldados por reservas en

oro y por otros valores reales y efectivos (cualquier otra moneda)

en las proporciones y en las condiciones que señale la ley con

la garantía ilimitada del Estado. No obstante, esta disposición

últimamente se ha procedido a emisiones “inorgánicas”, esto

es, no respaldadas. A partir del año 1947 la unidad monetaria

dominicana equivalía a 0.888671 gramos de oro fino que era

precisamente la misma equivalencia que fijo el Gobierno de los

Estados Unidos de América para su moneda. Por esta razón pue-

de decirse que, desde la creación del sistema monetario nacional,

el peso oro dominicano tuvo el valor oficial equivalente al dólar

de los Estados Unidos. Posteriormente, en 1973, la equivalencia

de ambas monedas fue cambiada a 0.736662 gramos de oro

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fino. En el año 1978, acogiendo la República Dominicana una

decisión del Fondo Monetario Internacional, se procedió a mo-

dificar los Artículos 1 y el 9 de nuestra Ley Monetaria estable-

ciéndose que la equivalencia del peso dominicano sería el dólar

de los Estados Unidos y no ya el oro. Se ha interpretado que esta

modificación no colide con el espíritu y la letra del Art. 111 de

la Constitución Dominicana.

A decir verdad, la prohibición de emitir papel moneda

se puede encontrar en los textos constitucionales anteriores al

1947, pero a partir de la reforma de ese año, se amplía notable-

mente esa prohibición. Nuestra historia registra en sus páginas

las graves crisis monetarias que ocurrieron en el 1857 y en los

tres últimos gobiernos de Ulises Heureaux, las cuales acarrearon

consecuencias lamentables para el país. Inicialmente con estas

disposiciones se trató de eliminar la circulación de “fichas” y

“vales” del tipo que emitían algunas empresas azucareras para

el pago de los salarios y jornales de sus obreros, forzándolos a

comprar sus efectos y alimentos exclusivamente en la tiendas o

bodegas de las propias compañías, con el pretexto de que ofre-

cían mejores precios. Esta situación de explotación está retratada

con gran nitidez en la magnífica novela “Over” de Marrero Aris-

ty, donde se describen los mecanismos de engaño a que estaban

sometidos los peones del ingenio de propiedad norteamericana

en el Este del país.

También las monedas metálicas, a fin de evitar excesos in-

convenientes, deben ser emitidas por mediación del Estado por

el Banco Central. En efecto, solo se pueden poner en circulación

monedas con un valor equivalente al de los billetes. Con esta

disposición, las monedas disfrutan también de las garantías que

se aseguran para la emisión de billetes, es decir, el respaldo en oro

y otros valores reales y efectivos establecidos por la ley ordinaria.

En relación a la Fuerza Liberatoria de las monedas metálicas, la

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Constitución reenvía a la ley monetaria que crea las diferentes

denominaciones.

La regulación de todo el sistema monetario nacional está

a cargo del Banco Central, cuyo organismo superior es la Junta

Monetaria, compuesta por 8 miembros a saber:

- el Gobernador del Banco Central, miembro ex-oficio

(por el cargo, no por la persona), quien la preside;

- el Secretario de Estado de Finanzas, miembro ex-oficio;

- el Secretario de Industria y Comercio, miembro ex-oficio;

- cinco personas de reconocida experiencia y probidad

en materia bancaria, o con conocimientos en cuestiones

económicas y monetarias, o con experiencia en asuntos

relaticos a la producción nacional. Cada Miembro tiene

un suplente.

Los Miembros son designados por tiempo indefinido por el

Poder Ejecutivo, según lo establece la Ley Orgánica del Banco

Central.

El carácter principal de la Junta Monetaria es la de un or-

ganismo autónomo de naturaleza administrativa. La facultad

reguladora que le confiere la Constitución en materia monetaria

y bancaria no puede ser considerada como una facultad de dictar

normas obligatorias para el Estado o para el público. Por el con-

trario, es simplemente una facultad para cumplir y hacer cum-

plir las normas constitucionales sobre la moneda y la banca, así

como también todas las leyes sobre la materia. Desde el punto de

vista legislativo solo puede recomendar y proponer al Presidente

de la República las medidas legislativas o los reglamentos que

estime convenientes para el régimen legal de la moneda o de la

banca. Por ello se ha afirmado, que dicho organismo tiene un

derecho de iniciativa legislativa indirecto.

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Todo lo relacionado con el sistema bancario nacional, su

regulación y coordinación, está igualmente a cargo del Banco

Central.

Toda modificación en el régimen legal de la moneda o de

la banca se puede aprobar en el Congreso con una mayoría or-

dinaria, siempre que el proyecto de ley haya sido iniciado por el

Poder Ejecutivo a propuesta de la Junta Monetaria o con el voto

favorable de esta. En el caso contrario, es decir, cuando el Con-

greso quiera modificarlo sin la intervención previa del Presidente

de la República, la Constitución requiere una mayoría calificada

de las dos terceras partes (2/3) de la totalidad de los miembros

de una y otra cámara. La razón de esta exigencia estriba en que,

siendo aspectos sumamente importantes de la economía nacio-

nal, deben ofrecerse, cuando no provengan de los organismos y

funcionarios idóneos, las mayores garantías de ponderación.

3.- El Presupuesto Nacional y la Ley de Gastos Públicos.

Dada la complejidad de los fines y actividades que el Estado

persigue y despliega, éste tiene que coordinar sus intervencio-

nes, sobre todo en lo que respecta a los ingresos y a los gastos

públicos. Con el transcurrir del tiempo, y a medida que se confi-

guraba el Estado Moderno, la necesidad de un instrumento que

le permitiera planificar sus acciones, se impuso arraigadamente.

Así aparece el Presupuesto Nacional, que no es más que el resul-

tado de una operación que consiste en estimar, por actividades

y programas, los ingresos y los gastos que han sido previstos y

autorizados por las políticas a seguirse en un período determina-

do. De ahí su gran importancia, que lo convierte en una especie

de barómetro de la situación económica prevaleciente cada año.

Como ya sabemos, el Poder Ejecutivo tiene la facultad

exclusiva, contemplada en el inciso 23 del Art. 55, de someter

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al Congreso Nacional el Proyecto de Ley sobre el presupuesto

nacional y los gastos públicos. Este derecho exclusivo de inicia-

tiva legislativa se explica, en cuanto al Presidente es el Jefe de la

Administración Pública y, como tal, dispone de todas las infor-

maciones y conoce las necesidades de la economía nacional. Esto

explica también los requerimientos de mayorías calificadas como

veremos más adelante para la aprobación de leyes relativas a las

finanzas públicas, cuando no son iniciadas por el Jefe del Estado.

El proyecto de Ley de Gastos Públicos es preparado por

el Presidente de la República, con la asesoría de un organismo

especializado, la Oficina Nacional del Presupuesto, entroncado

en el Secretario de Técnico de la Presidencia. Este proyecto de

ley debe ser sometido a la consideración del Congreso Nacional

en la segunda legislatura ordinaria del año, que se inicia el 16

de agosto y que puede ser prorrogada por 60 días más, cosa que

regularmente se hace. Esta disposición constitucional tiene la

regularmente se hace. Esta disposición constitucional tiene la

finalidad de que el presupuesto pueda ser conocido y aprobado

por nuestros legisladores con la suficiente antelación para regir

el año siguiente. Por si por cualquier circunstancia el Congreso

concluye su legislatura sin haber votado la Ley de Gastos Pú-

blicos, la que está en vigor continuará hasta la aprobación de la

nueva. Esto así, para dar continuidad a las actividades del Estado

y para que no puede en ningún momento privado de este vital

instrumento. Esto ocurrió. Por ejemplo, con el Presupuesto

correspondiente al año 1981; el proyecto fue modificado por

las Cámaras y posteriormente observado por el Presidente. Se

aprobaría luego de un acuerdo entre ambos Poderes ya entrado

al año. (Art. 115, párrafo VI).

Ha sido una costumbre constitucional la que dispone, en

nuestro país, que el Presidente de la República someta el pro-

yecto de ley de Gastos Públicos, al igual de lo que ocurre en

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Inglaterra, Estados Unidos, Francia, Italia y otros países, por

vía de la Cámara de Diputados. Pero aun así debe recordarse

que durante los períodos constitucionales 1970-1974 y 1974-

1978, en los cuales el Partido Reformista dominaba plenamente

el Congreso, el Presidente Balaguer utilizaba la vía del Senado.

Por obvias razones políticas – mayoría perredeísta en la Cámara

de Diputados – el Presidente Guzmán ha utilizado la vía de la

Cámara Baja.

El Congreso aprueba el Presupuesto en un Acto que tiene

forma de Ley, aun si su carácter es de naturaleza administrativa,

lo que la hace catalogable como ley en sentido formal únicamen-

te. Este requerimiento constitucional de que el Presupuesto sea

aprobado en forma de ley se puede explicar por dos motivos: en

primer lugar, tiene que ser sometido, como cualquier proyecto,

a dos disposiciones en cada cámara, lo que garantiza – al menos

en teoría, pero no en la práctica, lamentablemente – una apro-

bación más ponderada y detallada. En segundo lugar, la forma

de ley permite que algunas disposiciones incluidas para facilitar

la ejecución del presupuesto y la coordinación financiera, tengan

fuerza de ley.

El Presupuesto Nacional se compone de dos secciones dis-

tintas: el presupuesto de ingresos y presupuesto de gastos públi-

cos. Esta división estructural se llevó a cabo de base a la reforma

de 1924. La ley de gastos públicos se divide en capítulos que

corresponden a las diferentes ramas de la Administración Pú-

blica. Para fines presupuestarios, se consideran también, como

ramas administrativas, al Poder Legislativo y al Poder Judicial.

Este ha sido el precedente que se ha establecido. Los capítulos se

dividen a su vez en partidas dedicadas a cada uno de los servicios

públicos y programas específicos.

Hasta el año 1929, el Presupuesto Nacional debía ser apro-

bado en forma detallada, consignándose el pago de todos y cada

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uno de los funcionarios y empleados públicos, lo que tornaba

la aprobación del Congreso en una tarea ardua. Además, esto

permitía que determinadas personas u obras o servicios fuesen

más favorecidas por determinados legisladores. Pero en virtud

de las recomendaciones de la comisión de expertos presidida por

el Gral. Charles Dawes, ex – director del Presupuesto y ex –

vicepresidente de los Estados Unidos, invitado por el Presidente

Horacio Vásquez, con el fin de modernizar el sistema estableci-

do, se modificó el Art. 104 del texto de 1929. En base a ello se

consagro que el Congreso solo tenía que votar los capítulos pre-

supuestales y sus partidas fundamentales, quedando atribuida

al Presidente de la República la misión de distribuir las partidas

globales en sus detalles.

Para evitar las incongruencias, la Constitución establece en

el Art. 115 que no se pueden trasladar sumas de un capítulo

a otro sino por medio de una ley que, si no es iniciada por el

Poder Ejecutivo, deberá ser aprobada por las dos terceras partes

(2/3) de la totalidad de los miembros de cada Cámara. Por el

contrario, si el Congreso se encuentra en receso, el Presidente de

la República puede disponer por Decreto el traslado de sumas

dentro de la Ley de Gastos Públicos que requieran y exijan las

necesidades urgentes y perentorias de la Administración Pública,

con la sola obligación de someter al Congreso, en su legislatura

siguiente, las medidas adoptadas para su debida aprobación. Así

mismo, puede también erogar fondos para atender a los gastos

de la administración (párrafo V).

4. – Régimen de las erogaciones.

La reforma constitucional de 1929 también estableció un

régimen de erogaciones mucho más previsor del que existía ante-

riormente. Como regla fundamental se prohibió votar o aprobar

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cualquier erogación en la misma Ley de Gastos Públicos, o fuera

de ella, si el proyecto de ley que contempla la erogación no crea

los fondos especiales para su ejecución, o dispone que el pago de

las erogaciones se haga con las entradas ya calculadas y disponi-

bles. Así reza el Art. 115, párrafo I.

La razón de esta disposición se justifica ante la necesidad

de que los ingresos y los egresos estén nivelados, así como para

evitar que los ingresos puedan ser inflados y exageradamente

para autorizar egresos excesivos.

La armonización del Presupuesto Nacional y toda la le-

gislación erogatoria de fondos con el sistema constitucional,

es atribuida al Presidente de la República. Esto le confiere una

posición privilegiada en la estructuración del presupuesto, como

cualquier modificación de la Ley de Gastos Públicos o leyes que

prevean la erogación de fondos si no son iniciadas por el Poder

Ejecutivo. En efecto, se exige para estos casos el voto de las dos

terceras partes (2/3) de la totalidad de los miembros de cada

Cámara.

5. – La Cámara de Cuentas.

En el ordenamiento constitucional dominicano existe un

organismo eminentemente técnico que tiene como función fis-

calizar la contabilidad del Estado y todas las demás instituciones

públicas, incluyendo las corporaciones municipales. Este órgano

constitucional secundario se denomina Cámara de Cuentas,

y todos los preceptos orgánicos relativos al mismo están con-

tenidos en el Titulo VIII, Artículos 78 al 81 de nuestra Carta

Fundamental. Sus atribuciones más importantes son, aparte de

la de fungir como tribunal contencioso – administrativos:

a) examinar las cuentas generales y particulares de la

República;

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b) presentar al Congreso Nacional en su primera legislatura

ordinaria de cada año el informe relativo a las cuentas del

año anterior o periodo fiscal.

En lo que respecta a su organización interna y composi-

ción, la Constitución establece que sus miembros no pueden

ser menos de cinco (en la actualidad son seis) y son elegidos

por el Senado de las ternas que le somete el Poder Ejecutivo.

De los seis miembros, cinco de ellos funcionan en la Capital

de la República, quienes escogen de entre ellos anualmente a

un Presidente, un Vicepresidente y un Secretario. El miembro

restante está asignado para representar la Cámara de Cuentas de

la ciudad de Santiago de los Caballeros con carácter permanente

y funge como presidente de la Comisión de Control y Vigilancia

de Especies Timbradas.

Para ser miembro de la Cámara de Cuentas se exigen cuatro

requisitos establecidos en el Art. 81. Estos son:

- ser dominicano;

- estar en el pleno ejercicio de sus derechos civiles y políti-

cos;

- haber cumplido 25 años de edad;

- ser Licenciado o Doctor en Derecho, Licenciado en Fi-

nanzas o Contador Público Autorizado.

En cuanto a su funcionamiento interno, la Cámara de

Cuentas no puede tomar ninguna decisión si no es con la pre-

sencia del Presidente o del Vicepresidente y siempre y cuando

sean tomada por mayoría de votos.

Como ya dijimos, la Cámara de Cuentas debe presentar

un informe de las cuentas de la República. Su finalidad consiste

en asesorar el Congreso para que este pueda, a su vez, enjuiciar

la gestión financiera del Presidente de la República. Como este

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funcionario tiene la obligación constitucional de informar cada

año al Congreso sobre la recaudación e inversión de las rentas

públicas, la Cámara de Cuentas puede considerarse, entonces

como un órgano auxiliar consultivo del Congreso.

De acuerdo al inciso 2 del Art. 37, el Congreso Nacional

debe emitir cada año un veredicto sobre la gestión financiera del

Poder Ejecutivo. Esto lo hace por medio de una resolución, ya

que se trata de un acto administrativo y no de un acto legislativo.

Si el veredicto es favorable, se puede considerar que representa

un descargo de la responsabilidad financiera en favor del Presi-

dente de la República en relación al año de que se trate. Esto lo

protege de cualquier acusación y de juicio político.

Por último, la Constitución en el Art. 114 dispone que en

el mes de abril de cada año se debe publicar la cuenta general

de los ingresos y egreso de la República correspondientes al año

anterior. Esta disposición tiene como objeto sumar al control

del Congreso. La fiscalización del público sobre la actividad

financiera del Gobierno. Este informe lo publica la Oficina Na-

cional del Presupuesto y la publicación se intitula “Ejecutivo del

Presupuesto”.

6. – Régimen de los empréstitos.

En nuestro sistema constitucional, el régimen de los em-

préstitos se caracteriza por el predominio del Congreso Nacio-

nal. Esta disposición, a diferencia de lo establecido para la Ley

de Gastos Públicos, se justifica por la consideración de que la

defensa del interés público ofrece mayores y mejores garantías al

ser confiado al Órgano Legislativo y no al Poder Ejecutivo.

En efecto, como ya tuvimos ocasión de apreciar en los inci-

sos 13, 15 y 19 del Art. 37, todo empréstito debe ser autorizado

por el Congreso en forma de ley, y si es negociado por el Poder

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Ejecutivo mediante contrato, este instrumento también debe ser

aprobado por el Poder Ejecutivo.

Estas disposiciones aparentan estar en contradicción con el

Art. 115. En efecto, en el Art. 37, inciso 13 se consagra como

una atribución exclusiva del Congreso la de “autorizar o no em-

préstitos sobre el crédito de la República por medio del Poder

Ejecutivo”. Pero el Art. 115 párrafo I, dispone que no tendrá

efecto ni validez ninguna ley que ordene un pago a cargo del

Estado, si ella misma no crea los fondos para su erogación o

disponga del pago de las entradas calculadas del año. La cuestión

está precisamente aquí: ¿puede el Estado suscribir un empréstito

sin indicar concretamente la fuente de donde dimanará los fon-

dos para hacer los pagos? Existen dos posibles interpretaciones.

1) la respuesta sería afirmativa. El Estado puede suscribir

empréstitos sin la necesidad de determinar los fondos de

los cuales se harán los pagos. Esta es la interpretación

y la praxis seguida en muchos países y considerada la

más acertada. Precisamente, la frase “el crédito de la Re-

pública” querría significar que el Estado debe reputarse

siempre honesto y solvente.

2) la segunda interpretación se anclaría firmemente en lo

establecido en el Art. 115 y, por tanto, sería necesario

especificar las fuentes de deben provenir los pagos. Pero

esta interpretación es violada en la práctica en muchos

países y también en el nuestro.

7. – Los yacimientos mineros.

En base al Art. 103 de la Constitución, los yacimientos

mineros son propiedad del Estado. Para ser explotados por par-

ticulares se necesita una concesión otorgable pro medio de la ley.

Este principio constitucional fue introducido en la reforma de

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1942 y, por tanto, se puede deducir que los yacimientos mineros

son propiedad permanente del Estado son intransferibles. Ante-

riormente al 1942, el régimen existente consideraba las riquezas

minerales como un res-nullius y su propiedad se adquiría por

el descubrimiento y el reconocimiento de este hallazgo por un

acto del Estado. Este sistema se introdujo entre nosotros con la

denominación haitiana, que a su vez lo adopto de la legislación

francesa.

Al instaurarse el nuevo sistema, todos los yacimientos mi-

neros en manos de particulares se consideraron propiedad del

Estado sin la necesidad de la expropiación.

Hasta aquí todo lo relativo a las disposiciones económicas y

financieras contenidas en la Constitución Dominicana.