El contexto económico, político e institucional de las administraciones centroamericanas y las iniciativas emprendidas para su reforma

Autor:Salvador Parrado Díez - Eloísa del Pino Matute - Ignacio Molina Álvarez de Cienfuegos - César Colino Cámara
Páginas:27-59
RESUMEN

1. El contexto económico, político e institucional como condicionante de la administración pública en centroamérica - Legados históricos. La debilidad estructural del estado en centroamérica - Las frágiles bases económicas del estado - Los problemas de legitimidad política del estado y de la democracia - La ausencia de infraestructura institucional y las peculiaridades de la cultura... (ver resumen completo)

 
ÍNDICE
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I El contexto económico, político e institucional de las administraciones centroamericanas y las iniciativas emprendidas para su reforma

La fisonomía, tamaño y funciones de los seis estados centroamericanos de habla española y de la República Dominicana a comienzos del siglo XXI son, obvia y fundamentalmente, el resultado de un precipitado institucional histó-rico y de profundos factores estructurales de tipo político, económico, socio-cultural e incluso natural. Una larga historia en general poco privilegiada, y en muchos casos particularmente convulsa, desde el punto de vista del desarrollo socio-económico y político-institucional. Es cierto, por otro lado, que hoy esos siete estados son también el efecto de un conjunto de cambios producidos en los dos decenios más recientes y de unas políticas dirigidas de forma expresa a reconsiderar el papel que debían jugar los poderes públicos. Este capítulo va a atender a ambas dimensiones: en primer lugar, aunque sea de modo general, se presenta el complicado contexto en el que se insertan los gobiernos de la región, y a continuación, se introduce de forma más específica las iniciativas de reforma, presentando a grandes rasgos los diferentes programas de modernización administrativa que se detallan luego en los siguientes capítulos del Estudio.

1. El contexto económico, político e institucional como condicionante de la administración pública en centroamérica

No es necesario insistir demasiado en la importancia que tiene el entorno político y socioeconómico general (crecimiento y competitividad econó-mica, estabilidad política, legitimidad del gobierno y del régimen, cohesión o desigualdades sociales, grado de capacitación de los recursos humanos del país, cultura política,...) como condicionante del funcionamiento de la Administración pública y, por tanto, de los intentos de modernización del Estado en Centroamérica o en cualquier otra región. En todo caso, puede señalarse que en el ámbito gubernamental la relación causal se retroalimenta pues el desarrollo socioeconómico general, o la falta del mismo, produce efectos concretos sobre el desempeño de los poderes públicos y éste a su vez, es decir

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hasta qué punto ese desempeño es más o menos aceptable, incide sobre el contexto político, social y económico ampliamente considerado

Como quiera que sea, cualquier análisis sobre las deficiencias de capacidad del Gobierno, qué tipos de intervenciones pueden lanzarse para atacar esos fallos y cómo deben gestionarse esas estrategias, necesita ser explicado, además de por factores y problemas específicos de la misma organización administrativa, en base a variables de tipo macro o contextuales. Por ejemplo, Hildebrand y Grindle (1995) proponen analizar los problemas de capacidad administrativa en cinco niveles interdependientes, presentados de mayor a menor generalidad. En primer lugar, estos autores sitúan el entorno político y social más amplio de la actuación administrativa, a continuación señalan el contexto institucional del sector público y finalmente dejan para los tres niveles más concretos los elementos propios del entramado organizativo (como conjunto de organizaciones implicadas en la tarea de gestionar lo público y con distintos grados de coordinación y comunicación), de las propias organizaciones (como unidades básicas para la consecución de las tareas, con estructuras, procesos, recursos, objetivos y estilos de gestión propios), y por último de los empleados públicos individuales (con su grado de vocación y cualificación para desempeñar tareas en un sector concreto).

Las intervenciones para reformar los problemas en los tres últimos niveles son, aunque complicadas en su implementación efectiva, relativamente factibles en su diseño y abarcables como objetivo en un periodo corto de tiempo pues ahí los constreñimientos son más tratables y, al menos teóricamente, remediables. Sin embargo, las intervenciones en el contexto general requieren mucho tiempo y son difíciles incluso de diseñar desde un punto de vista ideal. No parece razonable lanzar estrategias que directamente pretendan cambiar el entorno (legados históricos, estructuras económicas y sociales, culturas políticas) y ni siquiera el contexto institucional del sector público (las reglas y procedimientos del gobierno, los recursos financieros y presupuestarios disponibles, las responsabilidades asumidas en el desarrollo, las estructuras de poder formal e informal). Pero es evidente que estos dos macrofactores, modificables solo de forma mediata, facilitan o impiden determinadas tareas y deben tenerse en cuenta como premisa de cualquier análisis. De hecho, un descubrimiento relevante de los estudios sobre la modernización administrativa es que remedios en principio muy razonables introducidos en el nivel de los recursos humanos, las organizaciones o los entramados interorganizativos puede que no produzcan mejoras si los constreñimientos en otros niveles más amplios de la capacidad lo impiden (Hildebrand y Grindle, 1995).

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LEGADOS HISTÓRICOS. LA DEBILIDAD ESTRUCTURAL DEL ESTADO EN CENTROAMÉRICA

Los estados aquí analizados han contado históricamente con un débil sector público, resultado de un escaso desarrollo socioeconómico general y de una orientación de los escasos recursos financieros hacia el gasto militar y de seguridad, y hacia el pago de los intereses de la deuda pública. Según cifras del PNUD, Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, citadas por la CEPAL (2001), puede estimarse que, al finalizar la década de los ochenta, el ejército absorbía el 60 por ciento del gasto público nicaragüense, el 35 por ciento del hondureño y el 20 por ciento en El Salvador y Guatemala. Si entonces la expansión del gasto público se tradujo en estos cuatro países en una mayor presencia institucional del Estado, fue sin duda un gasto de fuerte connotación militar que sólo se redujo la hacia mitad de la década siguiente.

Y es que, en efecto, durante la segunda mitad del siglo XX, en especial entre las décadas de los setenta y de los noventa, la región sufre prolongados periodos de inestabilidad política extrema (guerra civil en Guatemala, guerrillas en El Salvador y Honduras, revolución en Nicaragua, amen de numerosos golpes de Estado, conatos de guerra abierta y en general un acusado protagonismo militar o paramilitar, incluyendo intervenciones norteamericanas) que tiene en muchos casos consecuencias autoritarias en forma de regímenes dictatoriales tan nefastos que ni siquiera pudo predicarse de ellos la ventaja de la estabilidad política. Tampoco ayudó a una mínima consolidación del aparato estatal las catástrofes naturales recurrentes y el estancamiento económico que incluso ha producido importantes caídas netas en el PIB y en la renta per cápita, haciendo aumentar la pobreza y profundizar la extrema desigualdad en la distribución del ingreso.

La debilidad de los estados centroamericanos es tan evidente que, a diferencia del resto de Latinoamérica, ni siquiera ha habido iniciativas relevantes de intervencionismo y de presencia pública en la economía, con independencia de que se tenga o no éxito o de que se diseñen sobre bases nacionalistas o populistas. Como promedio, y sin considerar la excepcionalidad del periodo sandinista en Nicaragua que elevó el gasto público por encima del 40 por ciento del Producto Interior Bruto, el gasto público en la región no supera el 20 por ciento de un PIB que es ya, de por sí, muy reducido. Si además se desagrega de esos datos el pago de intereses de la deuda, la cifra casi pasa a la mitad y debe volver a reducirse de forma significativa considerando lo antes mencionado sobre el gasto militar.

Ha sido sólo hacia mitad de los años noventa, al final de un largo ciclo especialmente convulso en todos los órdenes, cuando se produjo la pacificación regional y se generalizan los sistemas políticos que cumplen los requi-

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sitos básicos para su consideración como democracias representativas y soberanas; lo que, hasta ese momento, sólo era predicable de forma estable para Costa Rica y de forma relativa para la República Dominicana. De todos modos, la relativa estabilidad de los últimos quince años no puede llevar a la conclusión de que se trata de democracias institucionalmente consolidadas pues todas ellas adolecen de los clásicos problemas políticos de la región: debilidad de los partidos, poca representatividad de otras formas de organización de la sociedad, clientelismo, corporativismo y liderazgos personalistas (CLAD; 1998). La región centroamericana sigue adoleciendo de Estados con escasa capacidad y, consecuentemente, poca legitimidad social. En ese sentido, reconstruir y fortalecer la capacidad estatal es una condición esencial para que estos países puedan dar por consolidada la democracia y por bien planteado el programa hacia el desarrollo económico y la distribución de la riqueza.

La idea de reforma del sector público se presenta en Centroamérica como una segunda fase de las reformas que se lanzaron hace más de diez años para lograr la estabilización económica, coincidiendo con las frágiles transiciones y procesos de pacificación en Guatemala, Nicaragua y El Salvador. El objetivo prioritario, célebremente sintetizado en el llamado Consenso de Washington de 1990 (o, al menos, en una versión excesivamente simplificada del mismo) era reducir la inflación, el déficit presupuestario y el déficit comer-cial, e introducir cierta ortodoxia en la gestión de las variables monetarias y cambiarias. Esa estabilización se consideró crucial para la reactivación...

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