La compra y contratación pública como herramienta estratégica para garantizar el derecho a la salud
| Páginas | 511-564 |
| Autor | Yasmin Cerón Castro |
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LA COMPRA Y CONTRATACIÓN PÚBLICA
COMO HERRAMIENTA ESTRATÉGICA PARA
GARANTIZAR EL DERECHO A LA SALUD1
Yasmin Cerón Castro2
Profesora de Derecho de la Contratación Pública
Universidad Iberoamérica (UNIBE)
SUMARIO. I. INTRODUCCIÓN. II. PRECISIONES SOBRE EL ESTADO COMO GARANTE DEL
DERECHO FUNDAMENTAL A LA SALUD. III. LA COMPRA Y CONTRATACIÓN PÚ-
BLICA COMO HERRAMIENTA ESTRATÉGICA PARA GARANTIZAR EL DERECHO A
LA SALUD. A. CONTEXTO ACTUAL DE LA COMPRA Y CONTRATACIÓN PÚBLICA
EN EL SECTOR SALUD. 1. Delimitación de las compras y contrataciones en el sector salud
y órganos competentes. 2. Procedimientos de compra y contratación bajo la ley nacional.
3. Mecanismos regionales para la compra y contratación del sector salud. 3.1. Fondo
Estratégico de la OPS. 3.2. Negociación Conjunta del COMISCA. B. LA COMPRA
Y CONTRATACIÓN PÚBLICA EN SITUACIONES DE EMERGENCIA: LECCIONES
APRENDIDAS Y TAREAS PENDIENTES. IV. REFLEXIONES FINALES. V. BIBLIOGRAFÍA.
I. INTRODUCCIÓN
El derecho a la salud, en tanto derecho fundamental, exige al Estado velar
por la protección de la salud de todas las personas y procurar medios para la
1 La información estadística utilizada en este trabajo corresponde a los datos disponibles hasta el cierre
de la investigación en el año 2023. Dado el ritmo acelerado de cambio en el sector de las compras y
contrataciones públicas, algunos de estos datos podrían haber sido actualizados en años posteriores.
2 La autora agradece la valiosa y gentil colaboración de los licenciados Carlos Pimentel F. y Carlos
Romero, director general y director de gestión del SNCP de la Dirección General de Contrataciones
Públicas (DGCP), respectivamente, para poder generar y obtener a través del Portal de Datos
Abiertos la data y estadísticas de las adquisiciones del sector salud en el año 2023. Cualquier error o
imprecisión es exclusivo de la autora y no representa en modo alguno la opinión ocial ni la postura
de la DGCP.
El derecho a la salud integral en la República Dominicana
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prevención y tratamiento de todas las enfermedades, asegurando el acceso a
medicamentos de calidad y dando asistencia médica y hospitalaria gratuita a
quienes la necesiten.
De lo anterior se desprende la necesidad de que el Estado, en su rol de
garante de la efectividad de los derechos fundamentales y más concretamente
del derecho a la salud, esté llamado a desarrollar políticas, planes, programas y
ejecutar acciones para que exista acceso a servicios de salud integrales, oportu-
nos, de calidad, de manera universal, pero, sobre todo, equitativa para aquellas
personas vulnerables y de menores ingresos.
La Constitución une esa función prestacional con otros deberes como es
el «deber fundamental del Estado a garantizar la racionalidad del gasto público
y la promoción de una Administración pública eficiente»3; también dispone
que «la planificación, programación, ejecución y evaluación de la asignación
del gasto público responderán a los principios de subsidiaridad y transparencia,
así como a los criterios de eficiencia, prioridad y economía»4. Estas disposicio-
nes influyen en el enfoque y gestión de la compra y contratación pública, que
será uno de los principales mecanismos que utilizará el Estado para cumplir su
obligación prestacional.
Así pues, la finalidad de la contratación pública se ha ampliado. Ha pasado
de ser aquel mecanismo utilizado por el Estado para adquirir la prestación de
servicios, la ejecución de obras y el suministro de bienes de parte del sector
privado, a tomar en cuenta el poder de compra para transformarlo en una he-
rramienta estratégica para la promoción y ejecución de políticas públicas, como
serían las obligaciones prestacionales del derecho a la salud.
Esta transformación en la forma de comprar y contratar supone necesaria-
mente un cambio en la perspectiva tradicional de las adquisiciones que pase de
un enfoque puramente economicista, al seleccionar los bienes, servicios y obras
en atención al menor precio, a considerar otros criterios que se circunscriben al
enfoque de valor por dinero.
En el campo de la salud, el camino hacia un nuevo enfoque de la contrata-
ción ha sido complejo, y se ha complicado más tras la pandemia declarada por
el virus SARS-CoV-2, popularmente conocido por la enfermedad que ocasiona,
3 Artículo 75.6 de la Constitución.
4 Artículo 238 de la Constitución.
La compra y contratación pública como herramienta estratégica para garantizar el derecho a la salud
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COVID-19, que dejó evidenciado a nivel mundial el vacío legal y operativo
para abastecerse de los insumos más básicos para la protección de la salud de
las personas.
Se evidenció el limitado acceso a los servicios de salud y la ausencia de
estrategias legales para promover e incentivar, a través de la contratación públi-
ca, la innovación que se necesita para desarrollar medicamentos o tratamientos
terapéuticos novedosos y vacunas a fin de atender enfermedades poco comunes
o poco estudiadas que trascienden las posibilidades del Estado.
Por lo anterior, en este trabajo analizamos cuáles mecanismos y procedi-
mientos de compra y contratación pública utiliza el Estado para cumplir sus
deberes y obligaciones en el ámbito del derecho a la salud, si pueden consi-
derarse eficientes y cuáles cambios y estrategias pudieran implementarse para
potencializar los recursos y los resultados obtenidos y acercarnos a las metas
propuestas para alcanzar los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS).
II. PRECISIONES SOBRE EL ESTADO COMO GARANTE DEL DE-
RECHO FUNDAMENTAL A LA SALUD
Con la proclamación de la Constitución dominicana (CD) el 26 de enero de
2010, se da paso a lo que hemos definido como «una renovada visión de los
derechos fundamentales que incluye una serie de novedosos principios, valores
y pilares sustanciales que son el nuevo punto de referencia para cada una de las
políticas, planes, programas, proyectos y acciones que ejecuta el Estado»5.
La influencia principal de esta nueva visión puede atribuirse al neocons-
titucionalismo. Para el reconocido filósofo del derecho Prieto Sanchís6, el neo-
constitucionalismo tiene una visión de la carta magna enfocada en los valores
y principios vinculados a los derechos fundamentales de las personas y a su
dignidad, que exceden su formulación meramente escrita. La dignidad y los
derechos fundamentales se convierten en fundamento de la nueva forma de
organización estatal y guía de su accionar.
5 CERÓN CASTRO (Yasmin), «La protección y promoción de los derechos fundamentales a través de
la contratación pública», Contrataciones RD, año 1, núm. 1, enero-junio 2023, p. 9
6 PRIETO SANCHÍS (Luis), «Neoconstitucionalismo y ponderación judicial» en CARBONELL
(Miguel) (ed.), Neoconstitucionalismo, 2.a ed., Editorial Trotta, Madrid, 2005, p. 132.
El derecho a la salud integral en la República Dominicana
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Así pues, al constituir la dignidad humana el valor primario y principio
constitucional supremo, este nuevo constitucionalismo demanda amplia protec-
ción hacia la persona. De igual forma lo ha reconocido el Tribunal Constitucio-
nal en su Sentencia TC/0081/14, de fecha 12 de mayo de 2014, al explicar que
la dignidad humana «Es el derecho que tiene cada ser humano de ser respetado
y valorado como ser individual y social con sus características y condiciones par-
ticulares7» y en su Sentencia TC/0030/198, de 2 de abril de 2019, al decir que
el respeto y protección de la dignidad humana es una responsabilidad esencial
de los poderes públicos.
En palabras de Cabral Brea, «el respeto por la persona humana se con-
vierte entonces en premisa antropológica del Estado Social y Democrático de
Derecho»9, lo que para nosotros significa que la protección, garantía y tutela de
los derechos fundamentales del ser humano son un elemento característico de
esta forma de Estado, transversal a todas las acciones y ejecutorias públicas.
En el marco de este nuevo horizonte se consolidó una reforma hacia un Es-
tado social y democrático de derecho, conforme al artículo 7 de la Constitución,
que supone intrínsecamente promover la finalidad esencial del Estado, que es la
protección efectiva de los derechos de las personas10. Esta finalidad representa,
en otras palabras, que el carácter instrumental, servicial y prestacional del Estado
debe garantizar que los derechos fundamentales sean respetados y disfrutados
en su máxima expresión, además de ser desarrollados de forma progresiva.
En este punto precisamos que en la Constitución dominicana el derecho a
la salud se reconoce expresamente como un derecho fundamental que, además,
debe ser protegido por el Estado, como señala su artículo 61:
Toda persona tiene derecho a la salud integral. En consecuencia:
1) El Estado debe velar por la protección de la salud de todas las personas, el
acceso al agua potable, el mejoramiento de la alimentación, de los servi-
cios sanitarios, las condiciones higiénicas, el saneamiento ambiental, así
como procurar los medios para la prevención y tratamiento de todas las
7 Fundamento 10.3 de la Sentencia TC/0081/14.
8 Fundamento letra o de la Sentencia TC/0030/19.
9 CABRAL BREA (Mayra Z.), El control de las políticas públicas sociales por parte de los tribunales
constitucionales: Una mirada desde el neoconstitucionalismo latinoamericano, 1.a ed., Tribunal
Constitucional, Santo Domingo, julio de 2021.
10 Artículo 8 de la Constitución.
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enfermedades, asegurando el acceso a medicamentos de calidad y dando
asistencia médica y hospitalaria gratuita a quienes la requieran;
2) El Estado garantizará, mediante legislaciones y políticas públicas, el ejer-
cicio de los derechos económicos y sociales de la población de menores
ingresos y, en consecuencia, prestará su protección y asistencia a los
grupos y sectores vulnerables; combatirá los vicios sociales con las me-
didas adecuadas y con el auxilio de las convenciones y las organizaciones
internacionales.
Si bien es en la Constitución de 2010 donde se le asigna carácter autóno-
mo al derecho fundamental a la salud, al separarlo de otros derechos como el de
seguridad social (artículo 60 CD), generando la obligación directa de proteger
la salud y de hacerlo de forma prestacional a través de políticas y el diseño de
legislaciones —e incluso con el apoyo en las convenciones y las organizacio-
nes internacionales—, no menos cierto es que su reconocimiento y deber de
protección ya resultaba impuesto al Estado dominicano a raíz de los distintos
instrumentos internacionales11.
En ese sentido, desde la Declaración Universal de Derechos Humanos,
del 10 de diciembre de 1948, se reconoce el derecho de las personas —con
independencia del derecho a la seguridad social (artículo 22)— a la salud y el
bienestar, a la asistencia médica y a los servicios sociales necesarios (artículo 25).
Asimismo, la Constitución de la Organización Mundial de la Salud
(OMS)12 reconoce el derecho a la salud como el bienestar físico, mental y social
con rango de derecho fundamental; y el artículo 12 del Pacto Internacional de
Derechos Económicos, Sociales y Culturales13 (PIDESC) reconoce el derecho
de toda persona al disfrute del más alto nivel posible de salud física y mental,
11 Podemos decir que estos instrumentos internacionales que vinculan al Estado dominicano se integra-
ron a nuestro cuerpo jurídico como parte del bloque de constitucionalidad, entendiendo que dichas
normas, sin formar parte del texto constitucional, deben considerarse incorporadas al mismo, como
fue reconocido por la Suprema Corte de Justicia en su Resolución SCJ 1920-2003 y que actualmente
ha sido incluido de manera expresa en el artículo 74.3 de la Constitución y artículo 7.10 de la Ley
137-11, orgánica del Tribunal Constitucional.
12 La Constitución fue adoptada por la Conferencia Sanitaria Internacional, celebrada en Nueva York
del 19 de junio al 22 de julio de 1946, rmada el 22 de julio de 1946 por los representantes de 61
Estados y que entró en vigor el 7 de abril de 1948.
13 Adoptado y abierto a la rma, raticación y adhesión por la Asamblea General en su Resolución
2200 A (XXI), de 16 de diciembre de 1966, con entrada en vigor el 3 de enero de 1976 y aprobado por
el Congreso Nacional de la República Dominicana mediante Resolución 3701 el 14 de noviembre de
1977 y publicado en la Gaceta Ocial Núm. 9455, del 17 de diciembre de 1977.
El derecho a la salud integral en la República Dominicana
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imponiendo a los Estados parte el deber de asegurar la prevención y el tratamien-
to de las enfermedades de cualquier índole14 y la creación de condiciones que
aseguren a todos asistencia médica y servicios médicos en caso de enfermedad15.
En cuanto a la normativa nacional, la Ley General de Salud Pública 42-01
reconoce la salud como un medio para el logro del bienestar común y un fin
como elemento sustantivo para el desarrollo humano vinculado estrechamente
al desarrollo de la sociedad16; y la Ley 1-12 que establece la Estrategia Nacional
de Desarrollo (Ley END)17 dispone en su artículo 8, segundo eje estratégico,
que el Estado debe procurar que la sociedad tenga garantizada la igualdad de
derechos, entre ellos, el derecho a la salud en condiciones que ofrezcan a la
población acceso a un modelo de atención integral, con calidad y calidez18,
incluido el acceso a medicamentos en el mercado nacional19.
Debe resaltarse que el derecho a la salud no solo abarca el acceso a asisten-
cia médica oportuna y a medicamentos de calidad, seguros, eficaces y asequi-
bles, sino también el acceso al agua limpia potable y a condiciones sanitarias
adecuadas, alimentos sanos, vivienda adecuada, condiciones dignas de trabajo,
medio ambiente sano, y el acceso a la educación e información sobre cuestiones
relacionadas con la salud, incluida la salud sexual y reproductiva, como ya refie-
re el numeral 1 del citado artículo 61 de la Constitución20.
Por lo anterior, como afirma Castillo Víquez21, cuando se habla de derecho
de salud, se integran otros derechos y acciones concretas, como, por ejemplo,
14 Numeral 2 (c) del PIDESC.
15 Numeral 2 (d) del PIDESC.
16 Artículo 2 Ley 42-01.
17 Ley que establece objetivos y metas para alcanzar el modelo de desarrollo sostenible al que aspira
llegar la República Dominicana para el 31 de diciembre del año 2030.
18 Objetivo general 2.2 y objetivo especíco 2.2.1 de la Ley END 1-12.
19 La línea de acción 2.1.1.6 del objetivo general 2.2 sobre salud y seguridad social integral de la Ley
1-12.
20 Sobre el alcance del derecho a la salud, véase Comisión Económica para América Latina y el Caribe
(CEPAL), «La Agenda 2030 y los Objetivos de Desarrollo Sostenible: En la mitad del camino hacia
2030. Objetivos, metas e indicadores», Santiago, 2023, disponible en línea, https://www.cepal.org/
es/publicaciones/68016-la-agenda-2030-objetivos-desarrollo-sostenible-la-mitad-camino-2030-ob-
jetivos [consulta: 5 septiembre 2023], y el documento «Estrategia para el acceso universal a la salud
y la cobertura universal de salud», Consejo Directivo, Washington, DC, EUA, 29 de septiembre al 3
de octubre de 2014, disponible en línea, https://www.paho.org/es/documentos/estrategia-para-acce-
so-universal-salud-cobertura-universal-salud [consulta: 5 septiembre 2023].
21 CASTILLO VÍQUEZ (Fernando), «El acceso a la salud como un derecho fundamental», Revista
Dominicana de Derecho Procesal Constitucional, año 2, núm. 2, 2017, República Dominicana,
p. 167.
La compra y contratación pública como herramienta estratégica para garantizar el derecho a la salud
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1) la disponibilidad de servicios y programas de salud en cantidad suficiente
para los usuarios de estos servicios y destinatarios de estos programas, y 2) la
accesibilidad a estos servicios y programas en equidad e igualdad de condiciones
para todas las personas, sin discriminación en el acceso a los servicios de salud
y con calidad, con accesibilidad física particularmente por parte de los más
vulnerables y con clara información.
No cabe duda de que el derecho a la salud exige que la atención médica
y el acceso al sistema sanitario tengan una protección real y efectiva y no sean
una mera idealización; así lo asienta el Tribunal Constitucional en su Sentencia
TC/0111/19, de 27 de mayo de 201922, tomando como base las consideraciones
expuestas por la Corte Constitucional de Colombia en la Sentencia T-178/17.
El mismo Tribunal Constitucional ya había aclarado con anterioridad, en
su Sentencia TC/0031/18, de 13 de marzo de 2018, que «el derecho a la salud
se constituye como una obligación de medios y no de resultados, cuya protec-
ción de manera primordial recae sobre la responsabilidad del Estado frente a las
necesidades de los particulares […]»23.
En otras palabras, que la obligación sea de medios y no de resultados
responde a que existen condiciones de las personas que no pueden abordarse
únicamente desde el punto de vista de la relación entre estas y el Estado, pues
este no puede evitar que una persona se enferme; es una cuestión que escapa de
su control. Por lo tanto, el derecho a la salud, en tanto derecho social de carácter
prestacional24, debe entenderse como un derecho al disfrute de toda una gama
de facilidades, bienes, servicios y condiciones necesarios para alcanzar el más
22 Fundamento 11.35 de la Sentencia TC/0111/19.
23 Fundamento h) de la Sentencia TC/0031/18.
24 Sobre la obligación prestacional, Salcedo Camacho explica que el derecho social de los del tipo
prestacional impone al Estado la obligación de ejercer acciones positivas para beneciar a los y las
ciudadanas. En este caso, las prestaciones a cargo del Estado incluyen tanto la creación de leyes y
políticas públicas para favorecer a los/as ciudadanos/as con un sistema de salud adecuado, como el
reconocimiento de que el Estado debe propiciar un sistema de prevención no solo de enfermedades
sino de las condiciones que las pueden producir, quedando a su cargo otras obligaciones tales como
garantizar el acceso a agua potable, el mejoramiento de la alimentación, de los servicios sanitarios, las
condiciones higiénicas y el saneamiento ambiental. SALCEDO CAMACHO (Carlos), Constitución
comentada, 3.a ed., Fundación Institucionalidad y Justicia (FINJUS), Santo Domingo, julio de 2012,
p. 132.
El derecho a la salud integral en la República Dominicana
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alto nivel posible de salud, como establece el ya mencionado artículo 12 del
PIDESC25.
Es en este punto precisamente donde el Comité de Derechos Económicos,
Sociales y Culturales (CESCR, por sus siglas en inglés26) realiza una valiosa
interpretación sobre las obligaciones que tiene el Estado frente al derecho a la
salud, y destaca que son de tres tipos o niveles: una obligación de respetar27, una
obligación de proteger28 y una obligación de cumplir29.
De todo lo anterior se desprende la necesidad de que el Estado, en su rol
de garante de la efectividad de los derechos fundamentales y más concretamente
del analizado derecho a la salud, esté llamado a desarrollar políticas, planes, pro-
gramas y ejecutar acciones, como se verá más adelante, para que exista acceso a
servicios de salud integrales, oportunos, de calidad, de manera universal, pero,
sobre todo, equitativa para aquellas personas vulnerables y de menores ingresos.
III. LA COMPRA Y CONTRATACIÓN PÚBLICA COMO HERRA-
MIENTA ESTRATÉGICA PARA GARANTIZAR EL DERECHO A
LA SALUD
La compra y contratación pública, de manera genérica, puede entenderse como
la secuencia de procesos y procedimientos que lleva a cabo la Administración
pública30 para adquirir bienes, servicios y obras de un tercero que proviene del
sector privado, para satisfacer el interés general.
25 Para ampliar sobre el alcance del derecho a la salud, véase la Observación general núm. 14 apro-
bada por el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales en su 22.º período de sesiones,
celebrado del 25 de abril al 12 de mayo de 2000. Disponible en https://www.acnur.org/leadmin/
Documentos/BDL/2001/1451.pdf [consulta: 5 septiembre 2023].
26 Ibidem.
27 Señala que la obligación de respetar exige que los Estados se abstengan de injerirse directa o indirec-
tamente en el disfrute del derecho a la salud.
28 En cuanto a la obligación de proteger reere que requiere que los Estados adopten medidas para
impedir que terceros intereran en la aplicación de las garantías.
29 Sobre la obligación de cumplir expone que los Estados adopten medidas apropiadas de carácter legis-
lativo, administrativo, presupuestario, judicial o de otra índole para dar plena efectividad al derecho a
la salud. Adicionalmente, en la obligación de cumplir, las observaciones generales núm. 12 y núm. 13
incorporan una obligación de facilitar y una obligación de proporcionar. En la presente observación
general, la obligación de cumplir también incorpora una obligación de promover, habida cuenta de la
importancia crítica de la promoción de la salud en la labor realizada por la OMS y otros organismos.
30 Cuando se emplea el término Administración o Administración pública, se reere a los órganos y
entes que forman parte del Estado, incluyendo cada uno de sus poderes, instituciones autónomas y
descentralizadas.
La compra y contratación pública como herramienta estratégica para garantizar el derecho a la salud
519 índice
A lo largo de la historia, las compras y contrataciones públicas han tenido
como objetivo fundamental fomentar la competencia, garantizar la transparen-
cia y combatir la corrupción. Este ámbito se considera de alto riesgo debido al
volumen de inversión que implica, representando en promedio entre el 12 y
el 15% del PIB a nivel mundial31. Aunque en América Latina, según el último
informe de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico
(OCDE)32, el promedio es de un 6.6% del PIB, en el caso de República Do-
minicana, el impacto de las compras públicas es considerablemente más alto
si se valora que la inversión oscila entre un 28% y un 32%33 del presupuesto
nacional.
Dada la magnitud de la inversión que involucra, la contratación pública
tradicionalmente ha estado orientada a prevenir la corrupción, asegurar la se-
lección adecuada de contratistas y evitar sobrecostos en la adquisición de bienes,
obras y servicios. En este contexto, el enfoque ha sido, principalmente, obtener
el precio más bajo posible entre las ofertas recibidas.
Como hemos anotado en otra de nuestras publicaciones, «la perspectiva
tradicional de la contratación pública se limita a procurar el cumplimiento
de los procedimientos de selección de proveedores, velando para garantizar
la transparencia y prevenir irregularidades asociadas a conflictos de intereses
y corrupción administrativa. Con este enfoque se presta únicamente mayor
31 Cfr. La Organización Mundial de Comercio (OMC) arma que en el año 2019 el promedio del
PIB era de 10-15%, disponible en línea, https://www.wto.org/spanish/tratop_s/gproc_s/gproc_s.htm
[consulta: 30 agosto 2023]. Mientras que para la Organización para la Cooperación y el Desarrollo
Económicos (OCDE) en el año 2019 el monto invertido en contratación pública fue de un 12%,
disponible en línea, https://www.oecd.org/gov/contratacion-publica [consulta: 30 agosto 2023].
32 Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico y Banco Interamericano de Desarrollo,
«Panorama de las administraciones públicas América Latina y el Caribe 2024», OCDE Publishing,
2024, p. 35, disponible en línea, https://publications.iadb.org/es/panorama-de-las-administra-
ciones-publicas-america-latina-y-el-caribe-2024 y https://www.oecd.org/publications/panora-
ma-de-las-administraciones-publicas-america-latina-y-el-caribe-2020-1256b68d-es.htm [consulta: 4
julio 2024].
33 Respecto al monto del presupuesto nacional destinado a compras y contrataciones públicas, la
Dirección General de Contrataciones Públicas ha presentado datos que oscilan en ese rango referido.
Al respecto, véase la memoria institucional de la DGCP para el año 2021, p. 6, disponible en línea,
https://memorias.minpre.gob.do/api/documents/2643/download [consulta: 30 agosto 2023], y la
declaración del director general en entrevista realizada por el periódico El Dinero el 8 de junio
del año 2022, disponible en línea, https://eldinero.com.do/201961/el-42-7-de-las-compras-del-esta-
do-dominicano-se-realiza-a-traves-de-licitaciones [consulta: 30 agosto 2023].
El derecho a la salud integral en la República Dominicana
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atención al menor precio ofertado en la fase precontractual34, criterio que es
usualmente preferido y catalogado para identificar la oferta más conveniente»35.
Este concepto básico y general de la contratación pública ha quedado
obsoleto, en el sentido de que la contratación ya no gira solamente en torno al
precio, sino que está llamada a una transformación de su misión. El fundamen-
to de este cambio se puede atribuir al mismo Estado social y democrático de
derecho, que, como hemos referido, tiene como función esencial la protección
efectiva de los derechos de las personas y el respeto de su dignidad, por eso los
ubica como núcleo o centro de todas las acciones del Estado.
La Constitución une esta función con otros deberes, que influyen en el
enfoque y gestión de la compra y contratación pública, como es el deber de
eficiencia36 y los principios de subsidiariedad y transparencia con que debe
manejarse el gasto público37. Asimismo, al referirse a los servicios públicos, la
Constitución indica que «los servicios públicos están destinados a satisfacer
las necesidades de interés colectivo. El Estado garantiza el acceso a servicios
públicos de calidad»38.
Todos esos mandatos se vinculan directamente a la compra y contratación
y trazan pautas para su desarrollo y ejecución; y es que, para garantizar la protec-
ción del ejercicio y disfrute de los derechos fundamentales, como es el derecho
a la salud, la Administración necesita adquirir bienes, servicios y obras para los
cuales en la mayoría de los casos requerirá la colaboración del sector privado.
Como hemos referido anteriormente, «de esta forma, la Constitución,
como fuente primera de todas las demás normativas, traza un nuevo enfoque
para la contratación pública, que es, sin duda, la protección y promoción de
los derechos fundamentales como finalidad esencial de un Estado social y
34 El artículo 62 numeral 1 del nuevo Reglamento de Compras y Contrataciones aprobado mediante
Decreto 416-23 dene esta etapa como aquella «dentro de la cual se realizan todas las actuaciones
previas a la formalización del contrato, que incluyen las fases de planicación, de preparación, de
convocatoria, de aclaraciones y respuestas a los oferentes, posibles adendas o enmiendas, de presen-
tación, apertura y evaluación de ofertas y la adjudicación».
35 CERÓN CASTRO, «La protección y promoción de los derechos fundamentales a través de la contra-
tación pública», op. cit., p. 11.
36 Artículo 75.6 de la Constitución.
37 Artículo 238 de la Constitución.
38 Artículo 147 de la Constitución.
La compra y contratación pública como herramienta estratégica para garantizar el derecho a la salud
521 índice
democrático de derecho, que conlleva como consecuencia una transformación
en el objetivo, la forma y la razón de adquirir bienes, obras y servicios»39.
Reconocidos autores40 han coincidido en que la contratación pública no
puede concebirse exclusivamente como una herramienta de adquisiciones de
los poderes públicos, sino como un poderoso instrumento para llevar a cabo
políticas públicas tan diversas como el fomento de las micro, pequeñas y me-
dianas empresas (mipymes), la sostenibilidad social, económica y ambiental, y
la promoción de la innovación.
Reiteramos que, en el caso dominicano, la contratación pública como he-
rramienta estratégica debe tener fundamento en el cumplimiento de la función
esencial del Estado. Así pues, el nuevo constitucionalismo ha dado paso a la
promulgación de varias normas transversales respecto al accionar estatal, como
la mencionada Ley 1-12, que reconoce en sus ejes estratégicos tercero y cuarto
los objetivos concretos del Estado para mejorar la calidad del gasto público, asig-
nando prioridad a la dimensión social del desarrollo humano, entre otras vías,
a través del uso eficiente de la compra y contratación pública como mecanismo
para fortalecer el desarrollo económico-social, proteger el medio ambiente y
garantizar el desarrollo sostenible.
Este deber de transformación de la contratación pública como herramienta
que apoye en la protección, promoción y garantía de los derechos fundamenta-
les supone necesariamente un cambio en la perspectiva tradicional puramente
economicista, en cuanto a comprar y contratar todo en atención al menor precio.
Además, el enfoque dirigido solo a comprar al menor precio trae como
consecuencia limitar las capacidades por parte de los compradores en la toma
39 Véase CERÓN CASTRO, «La protección y promoción de los derechos fundamentales a través de la
contratación pública», op. cit., pp. 6 y ss.
40 CERÓN CASTRO (Yasmin), «La contratación pública en un Estado Social y Democrático de
Derecho», Contrataciones RD, año 1, núm. 1, República Dominicana, 2023. Véanse GIMENO
FELIÚ (José María), La nueva contratación pública europea y su incidencia en la legislación espa-
ñola. La necesaria adopción de una nueva Ley de contratos públicos y propuestas de reforma, 1.a ed.,
Thomson-Civitas, Madrid, 2006, pp. 16 y 17; GIMENO FELIÚ (J. M), El nuevo paquete legislativo
comunitario sobre contratación pública. De la burocracia a la estrategia. El contrato público como
herramienta del liderazgo institucional de los poderes públicos, 1.a ed., Aranzadi, Navarra, 2014, p.
237; PERNAS GARCÍA (Juan José) (dir.), Contratación Pública Estratégica, Aranzadi, Navarra,
2013; GONZÁLEZ GARCÍA (J.), «Sostenibilidad social y ambiental en la Directiva 2014/24/UE
de contratación pública», Revista Española de Derecho Europeo, octubre-diciembre de 2015, pp.
13-42, disponible en línea, https://eprints.ucm.es/id/eprint/43941/1/REDE%2056%20%20Prof.%20
Gonzalez%20Ga%20rc%C3%ADa%20_Sostenibilidad....pdf [consulta: 30 agosto 2023].
El derecho a la salud integral en la República Dominicana
522 índice
de decisión estratégica sobre los procedimientos y la ejecución de los contratos,
lo que impide hacer de la contratación pública una herramienta para la promo-
ción de los derechos e, incluso, aplicarla como mecanismo para garantizar la
sostenibilidad de la adquisición implementando criterios conocidos como valor
por dinero41. En efecto, bajo el enfoque tradicional no es posible mejorar la
calidad del gasto como manda la Constitución y la Ley END.
En el campo de la salud, el camino hacia un nuevo enfoque de la contrata-
ción para implementar, por medio de contratos públicos, políticas en la materia
ha sido aún más complejo, convulso, lento, y ha presentado pocos cambios
en cuanto la metodología utilizada para comprar o contratar servicios, medi-
camentos y dispositivos médicos, que son una parte fundamental del acceso
universal a la salud.
En dicho sector, se continúa adjudicando al menor precio ofertado, lo
cual podrá ser lo más conveniente en algunos casos, mas no en todos, y no se
ha integrado de forma cotidiana durante el ciclo de la contratación una veri-
ficación que involucre la confirmación de la satisfacción de la necesidad, la de
los pacientes o las personas usuarias de esos servicios, para identificar en qué
medida el abastecimiento ha contribuido a proteger y garantizar su derecho a
la salud.
Desde el 2014 la Organización Panamericana de la Salud (OPS), en su in-
forme «Estrategia para el Acceso Universal a la Salud y la Cobertura Universal de
Salud», resaltó que era importante definir los procesos de compra y contratación
«que mejoren la disponibilidad y el uso racional de los medicamentos (incluidas
las vacunas), así como de otras tecnologías de salud, de manera sistemática y
41 El concepto de «valor por dinero» es relativamente reciente, y su inclusión en las reformas legis-
lativas sobre compras y contrataciones es una de las recomendaciones más enfáticas y constantes
de los organismos técnicos especializados en la materia. Consiste en ver el valor de la compra
más allá del precio, considerando otros factores como la calidad, la sostenibilidad ambiental y
económica y el impacto social que puede tener la compra. Para ampliar al respecto, véanse, entre
otras, las recomendaciones de la OCDE sobre contratación pública, disponible en línea, https://
www.oecd.org/gov/ethics/OCDE-Recomendacion-sobre-Contratacion-Publica-ES.pdf [consulta: 30
agosto 2023]; las recomendaciones del BID sobre introducir criterios de selección no monetarios,
disponible en línea, https://publications.iadb.org/publications/spanish/document/Las-compras-
pC3BAblicas-en-AmC3A9rica-Latina-y-el-Caribe-y-en-los-proyectos-nanciados-por-el-
BID-Un-estudio-normativo-comparado.pdf [consulta: 30 agosto 2023]; y la Directiva modelo de
la Red Interamericana de Compras Gubernamentales, disponible en línea, https://u1y854.a2cdn1.
secureserver.net/wp-content/uploads/2021/12/Directiva-Modelo-RICG-para-la-implementacion-de-
compras-publicas-sostenibles.pdf
[consulta: 30 de agosto de 2023]
La compra y contratación pública como herramienta estratégica para garantizar el derecho a la salud
523 índice
progresiva, además del desarrollo de la capacidad regulatoria y de evaluación
para asegurar que los medicamentos sean seguros, eficaces y de calidad»42.
Hay que mencionar, adicionalmente, que en la última evaluación realizada
sobre el estatus de las metas pautadas como Objetivos de Desarrollo Sostenible
(ODS), tras haber transcurrido la mitad del período de 15 años acordado para
alcanzarlos, la CEPAL «ha estimado que solo el 25% de las metas sobre las que
se cuenta con información muestra un comportamiento que permite prever
su cumplimiento en 2030; el 48% de las metas sigue una tendencia correcta,
pero insuficiente para alcanzarlas, y el restante 27% exhibe una trayectoria de
retroceso»43.
Sin duda, estas cifras manifiestan la urgencia de impulsar acciones para
encauzar el rumbo hacia el cumplimento de los ODS y, especialmente, para
contrarrestar las tendencias negativas que afectan a algunas metas, entre ellas,
varias vinculadas al ODS número 3 de «salud y bienestar», lo cual requerirá de
reenfoques e innovaciones en la forma de hacer políticas públicas, considerando
horizontes temporales más largos y, sobre todo, aprovechando el monto econó-
mico que se canaliza en la contratación pública a fin de convertirla en una real
y eficiente herramienta estratégica para materializar la promoción, protección
y garantía de los derechos fundamentales, entre ellos el tan necesario derecho a
la salud.
La justificación de esta nueva cultura de la contratación pública obliga,
en la opinión de García Álvarez y Gimeno Feliú44, a repensar la política de
contratación pública, que debe atender a la correcta satisfacción de la necesidad
que se pretende cumplir mediante el contrato público y donde, lógicamente,
la mejor calidad debe ser un principio irrenunciable de la decisión, toda vez
que difícilmente se puede considerar correcta una decisión contractual desde
42 Organización Panamericana de la Salud (OPS), «Estrategia para el acceso universal a la salud y
la cobertura universal de salud», Consejo Directivo, Washington DC, EUA, 29 de septiembre al 3
de octubre de 2014, disponible en línea, https://www.paho.org/es/documentos/estrategia-para-acce-
so-universal-salud-cobertura-universal-salud [consulta: 5 septiembre 2023].
43 Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), «La Agenda 2030 y los Objetivos de
Desarrollo Sostenible: En la mitad del camino hacia 2030. Objetivos, metas e indicadores», Santiago,
2023, p. 7, disponible en línea, https://www.cepal.org/es/publicaciones/68016-la-agenda-2030-obje-
tivos-desarrollo-sostenible-la-mitad-camino-2030-objetivos [consulta: 5 septiembre 2023].
44 GIMENO FELIÚ (José María) y GARCÍA ÁLVAREZ (Gerardo), Compra pública de medicamentos
y eicio de innoación y tecnoloía anitaia Eciencia y ceación de alo 1.a ed., Aranzadi,
Pamplona (Navarra), 2020, p. 182.
El derecho a la salud integral en la República Dominicana
524 índice
la perspectiva del derecho fundamental a la buena administración si no se han
tenido en cuenta los aspectos cualitativos de la prestación y el contrato.
Considerando todo lo expuesto, se analiza en los siguientes apartados el
contexto legal y práctico actual en el Sistema Nacional de Compras y Contrata-
ciones Públicas (SNCCP) para adquisiciones en el sector salud (A), para luego
reflexionar sobre las lecciones aprendidas tras las compras y contrataciones de
emergencia y advertir sobre los temas pendientes de atender (B).
A. CONTEXTO ACTUAL DE LA COMPRA Y CONTRATACIÓN PÚ-
BLICA EN EL SECTOR SALUD
El derecho a la salud en tanto derecho social de carácter prestacional y generador
de obligaciones de medios y no de resultados, como ha sido criterio del Tribunal
Constitucional45, y de obligaciones de cumplir, conforme a la interpretación
realizada por el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales46, exige
que el Estado adopte medidas apropiadas tanto de carácter legislativo, admi-
nistrativo, presupuestario y judicial, como de políticas públicas para dar plena
efectividad al derecho a la salud.
En ese orden de ideas, el Estado, por medio de los distintos entes y ór-
ganos que conforman la Administración, está llamado a ejecutar con eficacia
esas obligaciones de medios y de cumplimiento con medidas apropiadas no solo
legislativas y normativas que reconocen expresamente el derecho a la salud, sino
con otras medidas que hagan efectiva su protección, como es a través de la
asignación presupuestaria destinada al sector y, en consecuencia, de la ejecución
eficaz que de ésta se realice mediante las compras y contrataciones públicas.
De acuerdo al presupuesto nacional aprobado para el año 2023, el gasto
destinado para salud asciende a RD$122,301.2 millones47, lo que representa
un 1.8% del PIB; esta cifra es inferior a lo que se requiere gastar en salud según
estudios realizados por la CEPAL48 y por la Organización Panamericana de la
45 Véase la Sentencia TC0031/18 del 13 de marzo de 2018.
46 Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, op. cit.
47 Véase el presupuesto ciudadano, disponible en línea, https://www.digepres.gob.do/wp-content/
uploads/2022/10/Presupuesto-Ciudadanos-2023-1.pdf [consulta: 30 agosto 2023].
48 Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), «La Agenda 2030 y los Objetivos de
Desarrollo Sostenible: En la mitad del camino hacia 2030. Objetivos, metas e indicadores», Santiago,
2023, disponible en línea, https://www.cepal.org/es/publicaciones/68016-la-agenda-2030-objeti-
vos-desarrollo-sostenible-la-mitad-camino-2030-objetivos [consulta: 5 de septiembre de 2023].
La compra y contratación pública como herramienta estratégica para garantizar el derecho a la salud
525 índice
Salud (OPS)49, que afirman que es necesario al menos un gasto equivalente al
6% del PIB. En el caso de la República Dominicana, el porcentaje que exige
la norma es menor: conforme al mandato del artículo 24 sobre indicadores y
metas de la Ley END, se establece que el gasto público en salud debió ser de un
4% del PIB a partir de 202050.
Para la OCDE, el gasto en salud mide el consumo final de bienes y
servicios para la salud51; sin embargo, este concepto puede ser muy amplio y
genera distintas interpretaciones, por lo que, al decir de Rathe y Hernández52,
la definición de qué es o qué no es gasto en salud es un asunto complejo, y
para poder facilitar las comparaciones entre distintos países, se ha llegado a
un conjunto de criterios y definiciones comunes que son compatibles con las
normas internacionales del Sistema de Cuentas de Salud (SHA53, por sus siglas
en inglés).
Si llevamos esto a la clasificación funcional del gasto en la República
Dominicana54, se traduce en los siguientes ítems: 1) atención curativa, la cual
puede ser con internamiento o sin internamiento; 2) atención de rehabilitación;
3) atención preventiva, con el desglose de algunos programas específicos, como
educación e información, inmunizaciones, programas de detección temprana,
de vigilancia del estado de salud, vigilancia epidemiológica y otros; 4) servicios
auxiliares, como medios de diagnóstico, ya sea de laboratorio, de imágenes y
otros; 5) bienes médicos, como medicamentos con y sin prescripción, prótesis,
lentes, etc.; y 6) servicios de gobernanza, rectoría y administración del financia-
miento a la salud.
49 Organización Panamericana de la Salud (OPS), «Estrategia para el acceso universal a la salud y la
cobertura universal de salud», op. cit.
50 La Ley END núm. 1-12 establece de forma escalonada un aumento de este porcentaje cada quinque-
nio, un 4% en el año 2020, un 4.5% en el año 2025 y un 5% en el año 2030.
51 Véase el informe sobre estadísticas «gasto en salud», disponible en línea, https://www.oecd.org/
espanol/estadisticas/gastoensalud.htm [consulta: 5 septiembre 2023].
52 RATHE (Magdalena) y HERNÁNDEZ (Patricia), «Gasto Nacional en Salud en la República
Dominicana, 2014: Primer piloto de implementación del SHA 2011», INTEC/ADARS/PLENITUD,
Santo Domingo, República Dominicana, 2015, p. 16.
53 System of Health Accounts.
54 La Dirección General de Presupuesto dene la clasicación funcional del gasto como aquel que
«divide los gastos de las instituciones públicas dependiendo de la nalidad que se tiene al realizarlo o
de las necesidades de la población que se satisfacen con el mismo, permite ver, por ejemplo, cuánto
se gasta en educación, en salud, en seguridad ciudadana, en la protección del medioambiente, en la
generación de empleo, entre otros sectores», «Presupuesto Ciudadano 2023», op. cit., p. 31.
El derecho a la salud integral en la República Dominicana
526 índice
Respecto a esta clasificación, explican Rathe y Hernández que «el gasto en
medicamentos es una partida sustancial del gasto en salud y el componente cla-
ve del gasto directo de los hogares, por lo que cualquier política de protección
financiera a los hogares dominicanos debe tener como base consideraciones
relativas al gasto en medicamentos»55.
Visto lo anterior y de cara al análisis que se realiza sobre el impacto de la
contratación pública para promover y proteger el derecho a la salud, estos datos
nos sirven para dimensionar su poder de acción, ya que en su mayoría el monto
del gasto en salud será ejecutado a través de procedimientos administrativos de
selección de proveedores de acuerdo a la Ley 340-06 sobre Compras y Contra-
taciones y su Reglamento de Aplicación56, por lo que resulta pertinente analizar
el contexto actual de las compras y contrataciones en el sector salud y cómo
estas se llevan a cabo.
En esa línea de ideas, tomando como fuente los datos que arroja el portal de
Datos Abiertos de la Dirección General de Contrataciones Públicas (DGCP)57,
se advierte que de enero a agosto de 2023 fueron publicados 42,181 procedi-
mientos de selección de proveedores, de los cuales 7,745 fueron convocados por
el sector salud (32 procedimientos diarios), mayormente para medicamentos y
dispositivos médicos (equipos médicos, reactivos e insumos sanitarios, etc.), lo
que equivale al 18% del total de los procedimientos transados en el Sistema
Electrónico de Contratación Pública-Portal Transaccional (SECCP)58. Por tanto,
el sector salud es el segundo con más convocatorias de compra y contratación
pública, precedido por el sector industrial59.
55 RATHE y HERNÁNDEZ, op. cit., p. 16.
56 Al momento de la presentación de este trabajo en septiembre de 2023, el Reglamento 543-12 sigue
vigente, pero será sustituido en marzo de 2024 cuando entre en vigencia el nuevo reglamento apro-
bado mediante Decreto 416-23.
57 El Portal de Datos Abiertos de la Dirección General de Contrataciones Públicas fue elaborado para
poner a disposición de las mipymes, mujeres, periodistas, investigadores y sociedad civil informacio-
nes estratégicas sobre el Sistema Nacional de Compras y Contrataciones en un formato consumible,
disponible en línea, https://datosabiertos.dgcp.gob.do/opendata [consulta: 27 de septiembre de 2023].
58 Único portal electrónico ocial para realizar las compras y contrataciones públicas de acuerdo al
Decreto 15-17 que entró en vigor el 1.o de noviembre de 2017 para todas las adquisiciones que
se realicen con fondos públicos en el marco de las instituciones sujetas a la Ley 340-06 y sus
modicaciones.
59 En cantidad de procedimientos convocados, el tercer lugar es para la contratación de publicidad, el
cuarto para la contratación de construcciones de obras y el quinto para transporte.
La compra y contratación pública como herramienta estratégica para garantizar el derecho a la salud
527 índice
En ese mismo período, de enero a agosto de 2023, a través del SECCP
fueron adjudicados RD$114,133 millones de pesos dominicanos, de los cuales
RD$10,853 millones correspondieron al sector salud, equivalentes al 10% del
total de las compras, ocupando el sector salud la tercera posición en cuanto a
montos adjudicados, precedido solamente por los renglones de construccio-
nes (obras) y transporte. En declaraciones ofrecidas por el director general de
Contrataciones Públicas, de esos RD$114,133 millones, el 4.8% ha sido desti-
nado para la adquisición de medicamentos60, que asciende aproximadamente a
RD$5,478 millones de pesos dominicanos.
Ahora bien, la realidad es que un mayor gasto en medicamentos, que es
el renglón que más se adquiere a través del SNCCP, tampoco es una apuesta a
mayor salud. De hecho, en los últimos dos estudios de la OCDE en la materia,
«Health at Glance 2021 y 2023» (Panorama de la Salud 2021 y en el del 2023)61,
se advierte que «el gasto en salud sigue concentrándose en forma predominante
en la atención curativa, más que en la prevención de enfermedades y promoción
de la salud, y el gasto en hospitales es mucho más alto que en atención prima-
ria», por lo que se recomienda replantear las formas de intervención por parte
del Estado y preparar los sistemas sanitarios.
No obstante lo anterior, tampoco podemos tapar el sol con un dedo;
cambiar a corto plazo la distribución del gasto en salud no solo depende de
las prioridades del Gobierno y de los objetivos que se establezcan en la Ley
END, sino que va a estar supeditado a las necesidades de la población domi-
nicana (que se traducen en demandas al sistema). Desde el 2014 ya recalcaban
Rathe y Hernández62 que el grueso del gasto abarca la atención especializada a
enfermedades (su tratamiento, rehabilitación y cura) y la hospitalización, no la
atención primaria ni la prevención de enfermedades, de ahí que las compras y
contrataciones hayan estado enfocadas en este renglón.
60 Estas declaraciones fueron ofrecidas el 15 de agosto de 2023 mediante nota de prensa ocial en el
marco del ingreso de la Dirección General de Contrataciones Públicas (DGCP) al Observatorio de
Precios de Medicamentos de las Naciones Unidas, disponible en línea, https://www.dgcp.gob.do/
noticias/dgcp-ingresa-al-observatorio-de-precios-de-medicamentos-de-naciones-unidas [consulta:
1.o septiembre 2023].
61 Publicado en noviembre de 2023 por OECD, «Health at a Glance 2022: OECD Indicators», OECD
Publishing, París, disponible en línea, https://www.oecd-ilibrary.org/social-issues-migration-health/
health-at-a-glance- [consulta: 2 febrero 2024].
62 RATHE (Magdalena) y HERNÁNDEZ (Patricia), «Gasto Nacional en Salud en la República
Dominicana, 2014: Primer piloto de implementación del SHA 2011», INTEC/ADARS/PLENITUD,
Santo Domingo, República Dominicana, 2015, p. 116.
El derecho a la salud integral en la República Dominicana
528 índice
Así que, si bien estas cifras representan solo una parte del contexto cuanti-
tativo del monto económico invertido y dan una idea de la carga operativa que
implica la gestión de cada procedimiento para adquirir bienes y servicios que
garanticen el derecho a la salud, no menos cierto es que hacen falta mecanismos
de medición o verificación para poder confirmar si la compra y contratación ha
sido o no estratégica.
La compra y contratación pública habrá sido estratégica y habrá agregado
valor cuando exista una correlación entre los bienes y servicios que se adquieren
y la mejora en la calidad de la salud de las personas o la mejora en el acceso a
recibir atención de calidad. Así pues, un mayor gasto en salud no equivale a una
mejor protección y garantía de este derecho fundamental, sobre todo cuando
estudios como el mencionado «Health at Glance» (Panorama de la Salud) reco-
nocen que más recursos no se traducen automáticamente en mejores resultados
de salud. Por su parte, el Banco Mundial63 advierte que en el año 2021 los
países de América Latina promediaron un gasto ineficiente del 4.4% del PIB en
sus compras y contrataciones, mayor incluso que el gasto promedio actual de
salud en la región.
De ahí que, en el caso dominicano, aun cuando el porcentaje del PIB que
establece la ley para gastos en salud no se ha cumplido —aunque no está en
discusión si se necesita elevar la inversión—, podemos reflexionar que no se
trata simplemente de aumentar el presupuesto, como si esto equivaliera por arte
de magia a una mejor protección y promoción del derecho a la salud, sino que
el enfoque debe partir de esta realidad para hacer un mejor uso, con calidad, de
los recursos existentes para las compras y contrataciones.
En el mismo estudio del Banco Mundial, se expone la necesidad de revisar
las prioridades del gasto para que exista una real distribución equitativa y se
recomienda como enfoque priorizado «fortalecer los sistemas de salud»; por
ello, consideramos imprescindible buscar alternativas que puedan hacer más
eficientes las cifras que actualmente se invierten, a través de herramientas que
lo potencialicen, como podría ser mediante una contratación pública con visión
estratégica, lo cual desarrollamos más adelante.
63 Banco Mundial, «Recobrar el crecimiento: Reconstruyendo economías dinámicas pos-COVID-19
con restricciones presupuestarias», Reporte Semestral (octubre), Banco Mundial, Washington, 2021,
p. 9, disponible en línea, https://openknowledge.worldbank.org/server/api/core/bitstreams/e45b66fe-
d866-5f0f-b0a7-31876d9504f4/content [consulta: 30 agosto 2023].
La compra y contratación pública como herramienta estratégica para garantizar el derecho a la salud
529 índice
Hasta aquí podemos afirmar que el Estado dominicano procura ejercer
su obligación prestacional y de medios frente al derecho de la salud poniendo
a disposición de las personas una red hospitalaria especializada y adquiriendo
medicamentos y dispositivos médicos con un limitado presupuesto; en los
siguientes apartados veremos cuáles mecanismos utiliza el Estado para cum-
plir con esta función y si lo hace de manera eficiente. También se proponen
estrategias que pudiera implementar para potencializar los recursos y convertir
la compra y contratación pública en una eficiente herramienta estratégica que
garantice el derecho a la salud.
1. Delimitación de las compras y contrataciones en el sector salud y órganos
competentes
La compra y contratación pública para el sector salud es más compleja que la de
otros sectores, posiblemente la más compleja, ya que existen más regulaciones
legales, comerciales y técnicas y, con ello, más tribulaciones; gran parte de esta
complejidad se debe a que impacta directamente en la vida de las personas y
también por las particularidades de un mercado tan especializado donde no
siempre coexisten la libre competencia y la transparencia de los precios de los
productos.
Antes de pasar a analizar cómo se realizan las compras y contrataciones en
el sector salud dominicano, conviene precisar algunos conceptos para delimitar
el tema. Así pues, cuando nos referimos a las compras y contrataciones públicas
del sector salud dominicano, estamos aludiendo a la adquisición de medica-
mentos y dispositivos médicos, por ser los productos que más incidencia tienen
en el gasto en salud, como se analizó anteriormente, y, además, las regulaciones
en la materia establecen que el Estado debe garantizar su disponibilidad.
Un dispositivo médico puede ser un equipo, instrumento, aparato, imple-
mento, máquina, implante, reactivo o calibrador in vitro, software, material u
otro artículo similar o relacionado, previsto por el fabricante para ser empleado
en seres humanos, solo o en combinación, que se utiliza para la prevención, el
diagnóstico o el tratamiento de una enfermedad, o para detectar, medir, resta-
blecer, corregir o modificar la estructura o la funcionalidad del organismo con
algún propósito médico o sanitario64.
64 Para ampliar, véase la denición expresada en el artículo 2 numeral 12 del Reglamento COMISCA
02-2017 para la «negociación conjunta COMISCA de medicamentos, dispositivos médicos y otros
El derecho a la salud integral en la República Dominicana
530 índice
Por ser un tipo de dispositivo ampliamente adquirido en el SNCCP, y al
que haremos referencia más adelante, conviene definir qué es un equipo médico,
para lo cual utilizaremos el concepto de la Organización Mundial de la Salud
(OMS):
El equipo médico es un dispositivo médico que requiere calibración,
mantenimiento, reparación, capacitación de los usuarios y retirada del servicio,
actividades gestionadas normalmente por ingenieros clínicos. El equipo médico
se usa específicamente para el diagnóstico, el tratamiento o la rehabilitación de
una enfermedad o lesión, ya sea solo o junto con accesorios, material fungible
(también conocido como material consumible) u otros equipos médicos. No se
consideran equipos médicos los dispositivos médicos implantables, desechables
o de un solo uso.65
Por otra parte, el medicamento es definido por el Reglamento 246-06
como «toda sustancia medicinal y sus asociaciones o combinaciones destinadas
a ser usadas en personas y que pueda prevenir, diagnosticar, tratar, curar, aliviar
enfermedades o dolencias, o afectar a funciones corporales o al estado mental»66.
El mismo reglamento define los medicamentos esenciales como aquellos
«fármacos que estando suficientemente probada su seguridad y eficacia en el
tiempo, responden de una manera adecuada, teniendo en cuenta la eficiencia,
a las necesidades de salud de la población»67; estos medicamentos son seleccio-
nados, clasificados y actualizados cada dos años68 por el Ministerio de Salud
bienes de interés sanitario para los estados miembros del SICA», del 5 de diciembre de 2017, y la
denición de la OPS en el documento «Evaluación de las necesidades de dispositivos médicos»,
serie de documentos técnicos de la OMS sobre dispositivos médicos», disponible en línea, https://
www.who.int/es/publications/i/item/9789241501385
[consulta: 5 septiembre 2023].
65 Organización Mundial de la Salud, «Evaluación de las necesidades de dispositivos médicos», serie
de documentos técnicos de la OMS sobre dispositivos médicos, 2012, disponible en línea, https://
www.who.int/es/publications/i/item/9789241501385 [consulta: 5 septiembre 2023].
66 Artículo 273 numeral 82 del Decreto 246-06 que aprueba el Reglamento que regula la fabricación,
elaboración, control de calidad, suministro, circulación, distribución, comercialización, información,
publicidad, importación, almacenamiento, dispensación, evaluación, registro y donación de 1os
medicamentos.
67 Artículo 273 numeral 87 del Decreto 246-06.
68 Plazo establecido en el artículo 229 del Decreto 246-06; sin embargo, el último listado «cuadro
básico de medicamentos esenciales», que consta publicado en el repositorio del Ministerio de Salud
Pública, es su séptima edición, aprobada el 8 de junio de 2018. Disponible en línea, https://reposito-
rio.msp.gob.do/handle/123456789/1092 [consulta: 29 septiembre 2023].
La compra y contratación pública como herramienta estratégica para garantizar el derecho a la salud
531 índice
Pública a partir del listado internacional de medicamentos esenciales realizado
por la OMS69.
Los medicamentos esenciales podrán ser genéricos o de marca70, enten-
diéndose por medicamento genérico «aquel que tiene el mismo principio activo,
la misma forma farmacéutica e igual composición cualitativa y cuantitativa que
el medicamento original y se caracteriza por tener la misma eficacia terapéutica,
seguridad y calidad del medicamento original»71.
Por mandato de la Ley 42-01, el Ministerio de Salud Pública debe ga-
rantizar a las personas el acceso a medicamentos seguros, eficaces, de calidad,
con la finalidad de obtener la mejor efectividad terapéutica al menor costo
posible para la persona72. Asimismo, el Tribunal Constitucional en su Sentencia
TC/0031/18, de 13 de marzo de 2018, establece que «el acceso a los medica-
mentos se configura como una garantía fundamental del derecho a la salud,
cuya cobertura debe ser de índole nacional, económicamente asequible para
todas las personas sin discriminación alguna, y otorgar los niveles de salubridad
y calidad exigidas por las normativas de salud pública en la materia»73.
La compra y contratación de los medicamentos y los dispositivos médicos
que realiza el Estado dominicano debe estar a cargo de las instituciones que se
establezcan dentro del Sistema Nacional de Salud, bajo la rectoría del Ministe-
rio de Salud Pública, a excepción de los hospitales especiales74.
69 Cabe referir que para el último listado «cuadro básico de medicamentos esenciales», séptima edición,
aprobada el 8 de junio de 2018, el Ministerio de Salud Pública también tomó como referencias listas
de medicamentos de la OPS y recomendaciones de protocolos y guías de prácticas clínicas ociales
del país para los principales problemas de salud, solicitudes de inclusión de los establecimientos
públicos y también las recomendaciones de agencias como UNFPA y UNICEF.
70 Artículo 1 del Reglamento para el Control de los Medicamentos del Plan Básico de Salud, aprobado
por el Consejo Nacional de Seguridad Social mediante Resolución 44-03 y 45-04 del 12 y 19 de
septiembre de 2002, respectivamente.
71 Párrafo 2 del artículo 1 del Reglamento para el Control de los Medicamentos del Plan Básico de
Salud.
72 Artículo 114 literal a.
73 Fundamento h de la Sentencia TC/0031/18 del 13 de marzo de 2018.
74 Por hospitales especiales nos referimos a aquellos que no están bajo el ámbito del Servicio Nacional
de Salud, como son los hospitales de las Fuerzas Armadas y el de la Policía, en virtud del párrafo del
artículo 2 de la Ley 123-15, que a septiembre de 2023 son Hospital General Docente de la Policía
Nacional, Hospital Militar Docente Dr. Ramón de Lara FARD y Hospital Central de las Fuerzas
Armadas.
El derecho a la salud integral en la República Dominicana
532 índice
En cuanto a los medicamentos —sean esenciales o no, o medicamentos de
alto costo—75, dentro del Sistema Nacional de Salud el que tiene la competen-
cia exclusiva para la adquisición de los mismos es el Programa de Medicamentos
Esenciales/Centro de Apoyo Logístico (PROMESE/CAL)76, y es también el que
debe adquirir productos, insumos sanitarios y reactivos de laboratorio (tipos de
dispositivos médicos).
De manera expresa, en los párrafos I y III del artículo 2 del Decreto 168-13
se establece que todas las instituciones integradas al Servicio Nacional de Salud
(SNS) deberán suplirse de los medicamentos, productos, insumos sanitarios y
reactivos de laboratorio a través de PROMESE/CAL, que es la única central
de suministro. Esto significa que ninguna institución del servicio público de
atención a la salud, es decir, que esté bajo el Servicio Nacional de Salud (SNS),
puede comprar o contratar medicamentos esenciales, de alto costo, o productos,
insumos sanitarios y reactivos de laboratorio.
En el caso de los equipos médicos, no se advierte la competencia exclusiva
a un ente y órgano en concreto para la compra y contratación de este tipo de
bien; no obstante, tras la promulgación de la Ley 160-21 que crea el Ministerio
de la Vivienda, Hábitat y Edificaciones (MIVHED), se reconoce como atribu-
ción de esta entidad la contratación de los equipamientos de carácter público77,
en los que se incluyen instalaciones y mobiliarios de salud78.
75 Mediante disposición ministerial núm. 000003 del 5 de marzo de 2015, el Ministerio de Salud
Pública creó el Programa de Medicamentos de Alto Costo, que anteriormente era el «programa de
paciente protegido», para apoyar a personas de escasos recursos que tienen enfermedades considera-
das catastrócas, principalmente contra el cáncer, desde el punto de vista nanciero, considerando el
alto costo del medicamento. Es una iniciativa prestacional de tipo asistencialista por parte del Estado,
que consiste en la entrega de medicamentos a la persona que los solicita directamente conforme a los
procedimientos establecidos por Salud Pública.
76 El PROMESE/CAL fue creado por el Decreto 2265 del 31 de agosto de 1984 para comprar medica-
mentos directamente a los proveedores tomando como base el listado de medicamentos emitidos por
el Ministerio de Salud Pública, competencia que luego fue ampliada por el Decreto 991-00 del 18
de octubre de 2000 para convertirse en una central de apoyo logístico adscrita a la Presidencia de la
República, a n de implementar un nuevo sistema de suministro de calidad para la atención a la salud.
Posteriormente, mediante el Decreto 608-12 del 26 de octubre de 2012 se transere su adscripción al
Ministerio de Salud Pública y se amplían sus funciones por el Decreto 168-13 del 21 de junio de 2013
a productos, insumos sanitarios y reactivos de laboratorio. Finalmente, por el Decreto 113-21 del 19
de febrero de 2021, también se transere la competencia exclusiva de la compra de medicamentos de
alto costo que anteriormente estaba bajo el Programa de Medicamentos de Alto Costo del Ministerio
de Salud Pública.
77 Artículo 13 Ley 160-21.
78 Artículo 8 Ley 160-21.
La compra y contratación pública como herramienta estratégica para garantizar el derecho a la salud
533 índice
2. Procedimientos de compra y contratación bajo la ley nacional
En el ordenamiento jurídico dominicano, la adquisición de medicamentos y
dispositivos médicos se lleva a cabo mediante los procedimientos de selección
previstos en la Ley 340-06 sobre Compras y Contrataciones y sus modificacio-
nes, así como en su Reglamento de Aplicación79.
Los procedimientos de selección por regla general son ordinarios80 si no
existen circunstancias especiales o condicionantes de la adquisición del bien
a comprar o del servicio y obra a contratar; o pueden ser procedimientos de
excepción81 ante situaciones particulares o especiales que la propia Ley y su Re-
glamento describen y que justifican un procedimiento singular para responder
de forma conveniente y oportuna a esos escenarios y sucesos atípicos.
Una de las críticas que más se le endosa a la Ley 340-06 es que se trata de
una norma estrictamente procesalista, es decir, que se enfoca exclusivamente en
establecer los pasos para seleccionar al proveedor o contratista (etapa precon-
tractual) y que omitió desarrollar etapas tan vitales como la contractual y post-
contractual; cuestiones sobre las que ya ha tomado asunto el Poder Ejecutivo al
incorporarlas integralmente en el proyecto de Ley de Compras y Contrataciones
Públicas, que finalmente fue aprobado mediante la Ley 47-2582.
También se ha criticado que la Ley no contenga consideraciones especiales
para las adquisiciones que realice el sector salud83. Esto fue catalogado por el
Ministerio de Salud Pública como «amenaza por proceso burocrático complejo,
que provoca tardanza en la adquisición de bienes y servicios»84. Sobre este punto,
79 Aprobado el pasado 14 de septiembre de 2023, mediante Decreto 416-23 y que sustituyó al anterior
Reglamento aprobado por Decreto 543-12.
80 Aquellos previstos en el artículo 16 de la Ley 340-06.
81 Aquellos de condiciones especiales descritas en el párrafo del artículo 6, productos, insumos sanita-
rios, reactivos de laboratorio y equipos médicos.
82 Con la Ley 47-25, que entrará en vigencia en enero 2026, se deroga la Ley 340-06 y se propone
un nuevo marco regulatorio más moderno para ecientizar los trámites, promover la transparencia,
impulsar las mejores prácticas y contribuir a hacer de las contrataciones públicas una herramienta
estratégica.
83 Véase el caso colombiano, con disposiciones especiales previstas en el artículo 71 de la Ley 1753 de
2015 que establece «Negociación centralizada de medicamentos, insumos y dispositivos», y el caso
mexicano, en el cual la modicación realizada el 11 de agosto de 2020 a su Ley de Adquisiciones,
Arrendamientos y Servicios del Sector Público (LAASSP) permite la compra directa de bienes o
prestación de servicios para la salud cuando se realice a través de organismos internacionales.
84 Así lo describe el Ministerio de Salud Pública en su Plan Estratégico 2021-2024, p. 42, disponible
en línea, https://repositorio.msp.gob.do/bitstream/handle/123456789/2309/9789945644036.pdf?se-
quence=1&isAllowed=y [consulta: 5 septiembre 2023].
El derecho a la salud integral en la República Dominicana
534 índice
opinamos que parte de la tardanza está asociada a la falta de profesionalización
en materia de compras y contrataciones, y al uso y costumbre de hacer las
adquisiciones de manera repetitiva, sin establecer una estrategia de gestión y
en muchos casos de forma segregada o fraccionada, lo que genera mayor carga
laboral a lo interno de cada institución.
Lo cierto es que las fases a las que las instituciones suelen dedicar más
tiempo son precisamente aquellas donde la ley no establece plazos, pues son
discrecionales, como, por ejemplo, en los tiempos para la evaluación de ofertas
y para ordenar la adjudicación.
En lo que entra en vigencia la Ley 47-25, los procedimientos de selección
ordinarios con los que se pueden adquirir medicamentos y equipos médicos
por la Ley 340-06 de Compras y Contrataciones son los siguientes: licitación
pública, licitación restringida, comparación de precios, compra menor y subasta
inversa85.
El procedimiento a seleccionar dentro de estas opciones está determinado
por el presupuesto estimado a gastar para la adquisición86, ya que la Ley no
considera el tipo de bien a comprar o el servicio a contratar como criterio de
selección.
La única diferencia entre un procedimiento y otro es el tiempo entre la
publicación del aviso o anuncio de la convocatoria y el plazo para entregar las
ofertas. En todos los casos —con muy sutiles diferencias en la compra menor—,
el procedimiento a seguir es el mismo, independientemente del objeto de la
adquisición, es decir, se deben agotar exactamente los mismos pasos tanto para
comprar lapiceros como para construir un puente o para adquirir medicamen-
tos y dispositivos médicos.
La ausencia de especialización de procedimientos que consideren el objeto
a adquirir y no el monto del gasto genera un incentivo negativo a las institucio-
nes contratantes, pues, ante la falta de profesionalización en la materia, aplican
85 En la Ley 47-25 se eliminan los procedimientos de licitación restringida y de comparación de precios,
y se incorpora la licitación pública abreviada junto a la contratación simplicada.
86 Para identicar el tipo de procedimiento de selección que debe ser utilizado, cuando se trate de pro-
cedimientos ordinarios, el artículo 17 de la Ley 340-06 (que se mantiene en el artículo 59 de la Ley
47-25) establece unas cifras o factores que se multiplican por el presupuesto nacional aprobado para
ese año y que son calculados y actualizados anualmente por la Dirección General de Contrataciones
Públicas. El resultado de estos factores arroja unos umbrales que jan los montos tope por tipo de
procedimiento.
La compra y contratación pública como herramienta estratégica para garantizar el derecho a la salud
535 índice
los mismos criterios de evaluación y adjudicación de forma mecánica, por
entenderlos asociados al tipo de procedimiento y no al objeto de la necesidad
que se pretende satisfacer con el bien y servicio requerido. En consecuencia, se
enfocan mayormente en criterios exclusivamente economicistas, sin ponderar
otras necesidades concretas, como las particularidades del objeto a contratar, o
la realidad del mercado.
Esta es una mala práctica que ya ha sido analizada por la Dirección Ge-
neral de Contrataciones Públicas, órgano rector en la materia, que en el mes
de agosto de 2023 publicó el documento «Pautas sobre el criterio Valor por
Dinero en la Contratación Pública»87. Se trata de una guía básica que recoge
las instrucciones del Decreto 617-22 sobre compras sostenibles y las mejores
prácticas para orientar a las instituciones a ver las compras no como un me-
canismo exclusivamente de abastecimiento, sino como una herramienta con
la capacidad de satisfacer las necesidades públicas, como sería precisamente
proteger, promover y garantizar el derecho fundamental a la salud, a través de
adquisiciones eficientes y diseñadas estratégicamente para mejorar los servicios
públicos y la accesibilidad de los destinatarios a los bienes y servicios de salud
contratados.
De los procedimientos ordinarios referidos, solamente la subasta inversa
es particular; se utiliza para la adquisición de cualquier bien con especificacio-
nes uniformes o estándar y consiste en que los oferentes que hayan cumplido
técnicamente con lo solicitado podrán participar en una subasta reduciendo el
precio inicialmente ofertado en valores o porcentajes mínimos mediante puja
electrónica a través del SECCP. A diferencia de los demás procedimientos, no
está sujeta a un presupuesto de adquisición limitado por un umbral y tiene
como propósito la reducción del precio de compra, sobre todo si se adquieren
volúmenes o grandes cantidades, lo que da paso a reducción de costos por eco-
nomía de escala.
En este punto, conviene subrayar que la nueva perspectiva de la contra-
tación pública enfocada en una herramienta estratégica que dé paso al criterio
«valor por dinero» constituye un concepto relativo, pues a veces el «valor» coin-
cide con el «menor precio». Esto significa que existen casos en los cuales el
87 CERÓN CASTRO (Yasmin) y DE LEÓN, (Boris), Pautas sobre el criterio valor por dinero en la
contratación pública, Dirección General de Contrataciones Públicas, Unión Europea y Agencia de
los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID), 2023.
El derecho a la salud integral en la República Dominicana
536 índice
criterio «valor por dinero» se satisface eligiendo la oferta que presente el menor
precio, pues no se identifican otros costos asociados. Es precisamente por estos
casos que la Ley 340-06, en su artículo 26 párrafo I, establece que, cuando
se trate de bienes y servicios estandarizados, se entenderá, en principio, como
oferta más conveniente la de menor precio.
En lo que respecta a la subasta inversa, consideramos que es la modalidad
idónea para la compra de medicamentos genéricos, que son productos estan-
darizados de costo bajo y cuyo pago estaría asociado a la entrega puramente
del bien —pues ya se tiene probada la eficacia terapéutica, seguridad y calidad
del medicamento88—, lo que supondrá la posibilidad de aplicar mecanismos
simples de adjudicación y rápida verificación para la institución contratante.
Además, el proceso podría lograrse en un plazo mucho más breve, considerando
que entre la convocatoria y la fecha de recepción de ofertas solo se exigen diez
días, mientras que en una licitación pública son treinta días.
A pesar de que la subasta incentiva la reducción de los precios ofertados
y está disponible en el SECCP desde junio de 2020, el PROMESE/CAL a
septiembre de 2023 no había convocado la primera, aun cuando es este el
procedimiento más idóneo para la adquisición de medicamentos genéricos,
insumos sanitarios y reactivos de especificaciones uniformes y estandarizadas, y
considerando que la función de este órgano es adquirir este tipo de bienes para
todas las instituciones del SNS, concentrando la demanda para realizar proce-
dimientos con mayor volumen y lograr economía de escala y menor cantidad
operativa, eliminando los microprocesos de compras.
La concentración de la compra de medicamentos, productos, insumos
sanitarios y reactivos de laboratorio a cargo de PROMESE/CAL es mandato del
Decreto 168-13; sin embargo, aun cuando está vigente desde el año 2013, basta
ingresar al portal electrónico SECCP para observar que, diez años más tarde,
existen todavía procedimientos publicados por hospitales, por Servicios Regio-
nales de Salud que forman parte del SNS89, para la compra de medicamentos,
88 Véase PUIG-JUNOY (Jaume), «Los medicamentos genéricos pagan el precio de ser de referen-
cia», Revista Administración Sanitaria, núm. 2, 2004, pp. 42 y ss. Disponible en línea, https://www.
elsevier.es/es-revista-revista-administracion-sanitaria-siglo-xxi-261-pdf-13059386 [consulta: 20
septiembre 2023]
89 Por citar algunos ejemplos, véanse procedimientos para adquisición de medicamentos e insumos que
constan publicados en el SECCP al 29 de septiembre de 2023: SRSN-DAF-CM-2023-0025, Hosp.
Reid Cabral-DAF-CM-2023-0089, HMRA-DAF-CM-2023-0152, SRSV-DAF-CM-2023-0031,
CONAPE-CCC-LPN-2023-0004, SRSN-CCC-CP-2023-0004, HPDHG-DAF-CM-2023-0215; y
La compra y contratación pública como herramienta estratégica para garantizar el derecho a la salud
537 índice
insumos sanitarios y reactivos de laboratorio de manera aislada y, por tanto,
desagregando la demanda y elevando el costo unitario y sus derivados, en des-
conocimiento de la competencia de PROMESE/CAL.
Es posible que estas compras se deban a alguna situación de desabaste-
cimiento inminente, mas no queda constancia sobre el motivo de la compra
separada; en caso de una necesidad no previsible y urgente, debe quedar cons-
tancia en el expediente de contratación y posiblemente en el Sistema Único de
Gestión de Medicamentos e Insumos (SUGEMI)90.
En este mismo portal electrónico se observa que de los 7,745 procedi-
mientos convocados por el sector salud del 1.o de enero al 31 de agosto de 2023,
el 58% (4,511 procedimientos) son compras directas (también llamadas por
debajo del umbral), modalidad en la que no existe competencia entre oferentes
—por tanto, no hay posibilidad de ahorro bajo ese esquema— y que requiere
contratos u órdenes de compra que no superen los RD$205,752.00, umbral
fijado para el año 2023, por lo que se trata de microcompras que incluso im-
pactan en la gestión operativa de cada institución.
Imposible no reconocer el aumento en el gasto destinado a medicamentos
e insumos médicos contratados a través de PROMESE/CAL, que ascendió a
RD$15,731 millones de pesos dominicanos en los últimos tres años para suplir
el SNS y la Red de Farmacias del Pueblo, representando ahorros en el precio
de medicamentos entre un 60% y un 96.34% comparado con el precio más
bajo del sector privado91. No obstante, como ya hemos referido, la cantidad del
procedimientos para adquisición de reactivos: Hosp. Marcelino Vélez-CCC-CP-2023-0010, Hosp.
Marcelino Vélez-CCC-CP-2023-0006, HOSPNEYARIAS-DAF-CM-2023-0427, SREV-CCC-
PEEX-2023-0004, Hosp. Reid Cabral-CCC-PEPU-2023-0002, CGLEA-DAF-CM-2023-0070,
SRSN-CCC-CP-2021-0002.
90 En julio de 2010 se estableció la creación del SUGEMI a través de la Disposición Ministerial 000019.
Su objetivo principal es integrar todos los sistemas de suministros existentes en la red pública de
servicios bajo una sola administración que asegure la permanente disponibilidad de medicamentos
e insumos médicos de buena calidad. Su alcance y ámbito de operación son los nueve Servicios
Regionales de Salud y sus redes de establecimientos. El SUGEMI cuenta con un sistema de infor-
mación que recoge datos mensuales de existencias y consumos de medicamentos desde los centros
especializados de atención en salud (CEAS) y centros de primer nivel de atención (CPN).
91 De agosto de 2020 a junio de 2023, RD$15,731 millones de pesos fueron destinados para la compra
de medicamentos e insumos médicos sanitarios por PROMESE/CAL para suplir las demandas del
Sistema Público Nacional de S lud y de la Red de Farmacias de Pueblo. Disponible en línea, https://
promesecal.gob.do/index.php/noticias/item/574-promese-cal-celebra-39-aniversario-destaca-en-
tre-sus-logros-la-transparencia-en-procesos-de-compra [consulta: 20 septiembre 2023].
El derecho a la salud integral en la República Dominicana
538 índice
gasto no necesariamente es sinónimo de eficiencia del mismo y tampoco mejor
garantía del derecho a la salud.
Así las cosas, tratándose de medicamentos genéricos e insumos estan-
darizados, cabría preguntarse qué tantos medicamentos e insumos médicos
adicionales se hubieran podido adquirir con ese mismo presupuesto, pero
haciendo el total de las compras exclusivamente a través de PROMESE/CAL.
¿A cuántas personas más alcanzaría esta asistencia? ¿Cómo sería la relación del
monto ahorrado? Las respuestas son tarea pendiente que requerirá de estudios
más especializados, pero, por el momento, ponen en perspectiva una vez más
el poder de las compras y contrataciones públicas orientadas a la protección
efectiva de los derechos fundamentales.
En contraste con los medicamentos genéricos que pueden adquirirse en
procedimientos ordinarios y de libre competencia, pues no existen derechos de
propiedad industrial, están los medicamentos esenciales de marca y los medi-
camentos de alto costo. Nos referiremos a estos últimos, pues constituyen una
inversión anual de aproximadamente RD$8,000 millones de pesos92 y desde
febrero de 2021 su compra está a cargo de PROMESE/CAL, por orden del
Decreto 113-21.
De acuerdo a los datos reflejados en el SECCP desde el 19 de febrero de
2021 al 30 de septiembre de 2023, se han convocado 58 procedimientos de
selección para medicamentos de alto costo, siendo la modalidad más utilizada
la exclusividad93 (22 procedimientos), seguida de 18 compras convocadas de
urgencia, 15 por proveedor único94, 2 licitaciones públicas nacionales y tan solo
una compra menor. De la revisión de los mismos, hemos identificado algunos
puntos que podrían incidir en una mayor o menor eficiencia en la compra y
contratación del sector salud.
Se constató que, en todos los casos, la compra y contratación se adjudi-
ca bajo el criterio de menor precio, resultado complejo de obtener de forma
92 Declaraciones del ministro de Salud Pública, disponible en línea, https://presidencia.gob.do/noticias/
gobierno-garantiza-permanencia-y-apoyo-programa-de-medicamentos-de-alto-costo-en-favor-de
[consulta: 20 septiembre 2023].
93 Dos procedimientos fueron cancelados: PROMESECAL-CCC-PEEX-2021-0001 y
PROMESECAL-CCC-PEEX-2021-00013.
94 Tres procedimientos fueron cancelados: PROMESECAL-CCC-PEPU-2021-0003, PROMESECAL-
CCC-PEPU-2021-0002 y PROMESECAL-CCC-PEPU-2021-0021.
La compra y contratación pública como herramienta estratégica para garantizar el derecho a la salud
539 índice
eficiente a través de una exclusividad95, ya que la participación y, por tanto,
la competencia se encuentra restringida al haber solo un número limitado de
personas que pueden ofrecer ese bien o ese servicio, por requerir alguna acredi-
tación o certificación para esa actividad comercial.
Igualmente, a pesar de que se han realizado 2 licitaciones y 18 urgencias,
procedimientos públicos y abiertos a la competencia, en las actas de adjudi-
cación se hace referencia a que los bienes para ser distribuidos tienen condi-
ciones de exclusividad96; incluso, en los expedientes constan certificaciones de
autorización que acreditan la exclusividad, razón por la que se verifica poca
participación y, en consecuencia, competencia limitada, que a fin de cuentas es
uno de los factores más relevantes para la adquisición de bienes y servicios de
alta calidad a un menor costo y precio.
En los procedimientos de poca participación y limitada concurrencia,
como es el caso de la exclusividad, deben prepararse con mayor cautela los
requisitos y condiciones establecidos en el pliego de condiciones, con miras a
evitar que se debilite aún más la competencia y que sean escenario fértil para
prácticas restrictivas y anticompetitivas que impidan el uso eficiente de los
recursos, que, en el caso de los medicamentos, se refleja aumentando los costos
de su adquisición. Si a esto se le suma la compra periódica de exactamente los
mismos bienes o servicios, como en el caso que analizamos de los medicamentos
de alto costo, el escenario se presta para esas prácticas anticompetitivas.
En procedimientos observados97 se advierte que los oferentes presentan
exactamente los mismos precios para los medicamentos requeridos, y el resul-
tado ha sido la distribución de adjudicación de manera proporcional entre la
cantidad de oferentes, es decir, que no se materializó una competencia real de
precios.
95 Numeral 3 del párrafo del artículo 6 de la Ley 340-06 y numeral 5 del artículo 78 de la nueva ley de
Contratación Pública, Ley 47-25, que entrará en vigencia en enero de 2026.
96 En los casos, por ejemplo, de la Licitación PROMESECAL-LPN-2023-0003 y de la Licitación
PROMESE-CCC-LPN-2021-0004 solo participó una empresa y esta misma fue adjudicada por el
mismo monto del presupuesto estimado publicado en el SECCP, RD$37,916,480.00, es decir, que no
hubo una competencia que permitiera reducción de precio.
97 Por citar algunos ejemplos, véanse procedimientos de alto costo PROMESECAL-CCC-PEEX-2023-0004,
PROMESECAL-CCC-PEEX-2023-0003, PROMESECAL-CCC-PEEX-2023-0001 y Licitación
PROMESECAL-LPN-2023-0003.
El derecho a la salud integral en la República Dominicana
540 índice
En la revisión a los pliegos de condiciones de los procedimientos analiza-
dos98, se destaca que en todos los casos la cantidad de medicamentos debía ser
ofertada por el total requerido y en un plazo determinado por la institución
contratante, con la finalidad de tener un solo adjudicatario; además, se esta-
blece que la adjudicación sería a favor de la oferta de menor precio. Sin embar-
go, identificamos una cláusula que promueve que los oferentes no se sientan
compelidos a competir entre ellos y que está presente en cada caso; se trata del
«desempate entre oferentes», que indica:
En caso de empate entre dos o más oferentes/proponentes, se procederá a rea-
lizar una distribución proporcional entre los oferentes/proponente empatados,
de ser posible. De no ser aceptada por uno o más de uno de los oferentes/
proponentes empatados, o de no ser posible la distribución proporcional por
la naturaleza de la compra, el Comité de Compras y Contrataciones procederá
por una elección al azar, en presencia de Notario Público y de los interesados,
utilizando para tales fines el procedimiento de sorteo.99
Visto el resultado de estos procedimientos, para evitar la distribución del
mercado y posible práctica restrictiva o anticompetitiva, debería descontinuar-
se el uso de esta cláusula de distribución de los bienes como mecanismo de
desempate y, en su lugar, cumplir con la modalidad establecida en el pliego de
condiciones estándar aprobado por la Dirección General de Contrataciones
Públicas, que establece dos opciones: por un lado, la elección al azar mediante
sorteo, y por otro, la consideración de asignar puntaje o preferencia para la
adjudicación a aquella oferta que incorpore criterios de sostenibilidad social,
económica y ambiental, siempre razonables y vinculados al objeto de contrato.
Otro mecanismo que incluso puede ser aún más conveniente para garanti-
zar de manera más eficiente el derecho a la salud, en procedimientos de adquisi-
ción de bienes estandarizados en los que la adjudicación tiene una finalidad de
ahorro, es iniciar un proceso de subasta entre los oferentes empatados, a fin de
que cada uno presente un nuevo precio reducido a la propuesta empatada, todo
lo cual deberá estar previamente establecido en el pliego de condiciones.
98 Se trata de los mismos procedimientos referidos en la cita anterior.
99 Esta disposición se encuentra idéntica en el numerales 5.3.4 de los pliegos de condiciones de los
procedimientos de exclusividad PROMESECAL-CCC-PEEX-2023-0003, PROMESECAL-CCC-
PEEX-2023-0003 PROMESECAL-CCC-PEEX-2023-0001 y en el numeral 4.2 del pliego de condi-
ciones de la Licitación PROMESECAL-LPN-2023-0003.
La compra y contratación pública como herramienta estratégica para garantizar el derecho a la salud
541 índice
En otro punto tenemos los medicamentos que son suplidos por un provee-
dor único, situación considerada como una excepción en la Ley 340-06 (y que se
mantiene en la Ley 47-25), en la que no existe competencia, lo que condiciona
la fuente y alternativas de proveedor que puede tener el Estado, al tiempo que
incide en el riesgo de ejecución del contrato pues no existen más opciones en el
mercado. En estos casos, estamos en presencia, como explican García Álvarez y
Gimeno Feliú100, de un monopolio justificado, que lo otorga generalmente un
derecho industrial, y muy probablemente se trate de un medicamento biológico
innovador101.
Cuando se trata de medicamentos suplidos por un proveedor único, para
que la contratación pública pueda ser estratégica en el sentido de promover y
garantizar de manera más eficiente el derecho a la salud, debería mejor plan-
tearse la contratación no como un procedimiento de adquisición de un bien (el
producto farmacéutico), sino como la compra del bien asociada a otros servicios,
como, por ejemplo, requerir un tratamiento y atención médica integral a ese
paciente, que utiliza un medicamento que incluso puede tener dosis personali-
zadas y que requieran un seguimiento o adaptación médica.
De este modo, la contratación tendría un enfoque en la persona y no tanto
en el producto, y podría hacerse mediante el esquema de una contratación de
un bien con servicio conexo, tal como lo establece el artículo 4 de la Ley. Actual-
mente, todas las compras por proveedor único —aunque no se han realizado
desde enero hasta septiembre de 2023— se han diseñado exclusivamente como
entrega del bien y nunca como un servicio.
Por otra parte, con relación a la compra y contratación de dispositivos
médicos, específicamente de los equipos, tradicionalmente se han adquirido
pura y simplemente como suministro de bienes y han sido adjudicados a
menor precio. No se tiene como práctica el ponderar el ciclo de vida del equi-
po, ni otros costos asociados, como los de capacitación para su correcto uso,
100 GIMENO FELIÚ y GARCÍA ÁLVAREZ, op. cit., p. 98.
101 Denido por el Ministerio de Salud Pública en su Reglamento de Medicamentos Biotecnológicos
como: «Medicamento biotecnológico innovador: es aquel que ha sido autorizado por la autoridad sa-
nitaria sobre la base de un expediente completo de registro; es decir, la indicación o las indicaciones
de uso fueron autorizadas sobre la base de datos completos de calidad, ecacia y seguridad de acuerdo
a los estándares de las guías internacionales publicadas y vigentes de la Administración de Alimentos
y Drogas de los Estados Unidos de América (FDA), Agencia Europea de Medicamentos (EMA),
Conferencia Internacional de Armonización (ICH), y/u Organización Mundial de la Salud (OMS).
Es el utilizado como medicamento biotecnológico de referencia en los estudios de comparabilidad».
El derecho a la salud integral en la República Dominicana
542 índice
mantenimiento, repuestos, consumibles, que no suelen reflejarse estrictamente
en el precio del producto.
Una contratación basada en una estrategia en valor por dinero en los equi-
pos médicos debe priorizar la identificación, más allá del precio, de cada una de
estas variables que inciden a largo plazo en su sostenibilidad económica, social
y ambiental. En materia de salud, esto cobra un peso adicional si se considera
el avance cada vez más rápido de las innovaciones en la tecnología médica y se
pondera la obsolescencia de los equipos como criterio para priorizar la compra
de cualquier dispositivo médico.
En el Sistema Nacional de Salud, no queda claro si la adquisición de los
equipos médicos para los centros de atención y hospitales públicos corres-
ponde exclusivamente al Ministerio de la Vivienda, Hábitat y Edificaciones
(MIVHED), aunque sí está dentro de sus atribuciones la contratación de los
equipamientos de carácter público102, en los que se incluyen instalaciones y
mobiliarios de salud103. Esta falta de claridad sobre quién tiene la competencia
de comprar, sumada a que existen, a septiembre de 2023, 62 hospitales del
SNS que transan sus compras y contrataciones en el SECCP, da paso a la
multiplicidad y dispersión en las compras y contrataciones de todo tipo de
dispositivos médicos.
En contraste con lo anterior, enfocándonos en las tres convocatorias reali-
zadas por el MIVEHD en el año 2023 para la adquisición de equipos médicos
para los distintos hospitales, se observa un cambio en la forma de realizar la
contratación. Mientras que la primera licitación104 se limitaba a establecer re-
querimientos básicos de los equipos médicos y a un enfoque exclusivamente
economicista al adjudicar a menor precio, en la segunda licitación del MIVE-
HD105, a pesar de que se agruparon bienes que no guardan relación entre sí y
que encarecen la adquisición (mobiliario de oficina y equipos médicos quirúr-
gicos)106, se introducen criterios de calidad-precio. No se incluye el concepto
102 Artículo 13 Ley 160-21.
103 Artículo 8 Ley 160-21.
104 MIVHED-CCC-CP-2023-0005 para la «adquisición e instalación de equipos médicos para equipa-
miento del Centro Periférico La Joya».
105 MIVHED-CCC-LPN-2023-0006 para la «adquisición e instalación de equipos médicos, mobiliario
médico y mobiliario general para el Instituto Nacional del Cáncer Rosa Emilia Pérez de Tavárez
(INCART)».
106 En esta licitación se solicitó a los oferentes presentar una oferta tanto de equipos médicos como de
mobiliarios de ocina, bienes ofrecidos en el mercado por sectores diferentes e incluso catalogados
La compra y contratación pública como herramienta estratégica para garantizar el derecho a la salud
543 índice
precio como enfoque principal de la adquisición, sino que se ponderan también
garantías extendidas de los equipos, la disponibilidad de personal técnico para
el soporte y mantenimiento, así como la disponibilidad de piezas para cambios
y reparaciones.
Por otra parte, en la tercera y última licitación107 se avanza en el diseño
estratégico de la contratación, considerando la posibilidad de ofertar por lotes
y manteniendo criterios de calidad-precio e incluyendo servicios intelectuales
como el de capacitación y formación del personal que utilizará los equipos,
implementando criterios cualitativos que permitan identificar la oferta que
presenta la mejor relación calidad-precio.
Estos avances en el cambio de perspectiva de la adquisición de equipos
médicos son relevantes, a pesar de que aún se hace necesario avanzar en un
enfoque más integral desde la perspectiva de sostenibilidad económica, social y
ambiental.
La necesidad de un cambio en la contratación pública para promover y
garantizar de forma más eficiente el derecho a la salud también puede despren-
derse de las conclusiones que recoge el estudio sobre «Funciones Esenciales de
Salud para la República Dominicana, período 2021-2023»108, donde se destaca
como segmentos completamente distintos; sin duda, este es un aspecto que incide en la participación
pues los proveedores de los equipos médicos a n de participar tuvieron solo dos opciones: o subcon-
tratar los mobiliarios de ocina o consorciarse, en ambos casos se encarece la oferta y puede afectar
a los precios. En las circulares de preguntas, existen sendas solicitudes de separar la oferta por lotes,
lo cual no fue acogido por el Ministerio. Sobre los límites y condiciones del agrupar «empaquetar»
distintos objetos en un mismo procedimiento de contratación s, puede verse la Resolución ref. RIC-
61-2020 de la Dirección General de Contrataciones Públicas, en la que expone su criterio: «para
que la agrupación de ítems se realice conforme al ordenamiento jurídico interno y atendiendo a una
interpretación sistemática planteada de forma coherente, los criterios a utilizar por la institución
contratante para desagregar el objeto de una misma contratación debían ser los siguientes: 1) Que en
su naturaleza estos se encuentren vinculados según el catálogo dispuesto para tales nes; 2) que el
tratamiento dado a cada ítem corresponda de manera singular a sus características y; 3) que exista ar-
monía entre la viabilidad técnica, económica y administrativa con base a la cual resulte conveniente
realizar un procedimiento aglomerado».
107 MIVHED-CCC-LPN-2023-0008 para la «adquisición e instalación de equipos y mobiliarios médi-
cos, mobiliario general, equipos de lavandería, cocina y cafetería para el hospital municipal de Villa
Vásquez, provincia Monte Cristi».
108 Ministerio de Salud Pública, «Evaluación y Fortalecimiento de las Funciones Esenciales de Salud
Pública en República Dominicana Periodo 2021-2023», 1.a ed., agosto de 2023, disponible en línea,
https://repositorio.msp.gob.do/bitstream/handle/123456789/2312/9789945644203%20%282%29.
pdf?sequence=1&isAllowed=y [consulta: 20 septiembre 2023].
El derecho a la salud integral en la República Dominicana
544 índice
la necesidad de implementar un plan nacional de compras sostenibles del siste-
ma de salud.
El referido estudio demanda diseñar procedimientos enfocados no tanto
en el bien, sino en el desempeño que se espera de los equipos, en asociarlos a
servicios de mantenimiento, tiempo de respuesta, capacidad de reposición y
al análisis del ciclo de vida para identificar oportunamente su obsolescencia y
planificar y priorizar de forma progresiva y sostenible su reposición en atención
a los avances tecnológicos.
En caso de que el MIVHED no sea el que vaya a realizar todas las adqui-
siciones de equipos médicos, a fin de descontinuar la actual dispersión de la
demanda de equipos y obtener mejores condiciones, convendría que el SNS
promoviera la adquisición de los mismos a través del mecanismo de com-
pras conjuntas, como permite la normativa vigente en materia de compras y
contrataciones109.
A partir de todo lo analizado en cuanto a la adquisición de medicamen-
tos y dispositivos médicos, cabe preguntarse cómo incide o impacta esto en el
derecho a la salud. Incide en la capacidad del Estado de realizar un gasto más
eficiente de los recursos públicos, que, como hemos visto en otra parte de este
trabajo, resultan ser muy escasos, lo que impacta en el acceso real, eficiente y
progresivo de todas las personas.
Un mejor uso de los recursos públicos requiere indiscutiblemente un enfo-
que de contratación estratégica aplicado en el ámbito de la salud: será necesario
entender cómo se comporta el mercado, analizando los históricos de las con-
trataciones y sus resultados para planificar procedimientos más idóneos y que
agreguen valor al interés general, entendiendo que la contratación pública debe
realizarse de manera eficiente y teniendo como objetivo central la satisfacción
de las necesidades colectivas para así proteger, promover y garantizar el derecho
a la salud.
Todo esto nos lleva a concluir que, si bien la adquisición de los medica-
mentos y dispositivos médicos cumple con el rol asistencialista del Estado, no
menos cierto es que existen otras formas de lograrlo con potenciales y mejores
109 Artículo 89 del Reglamento 416-23, anteriormente párrafo II del artículo 36 del actual Reglamento
de Compras y Contrataciones, Decreto 543-12, y artículo 69 de la nueva Ley 47-25, que entrará en
vigencia en enero 2026.
La compra y contratación pública como herramienta estratégica para garantizar el derecho a la salud
545 índice
resultados. Es ahí donde juega un rol fundamental la contratación estratégica
desde la planificación del procedimiento de selección y en el replanteo de la
adquisición enfocada más en la necesidad a satisfacer que en el bien o servicio a
adquirir. Así pues, para lograrlo, el derecho fundamental a la buena administra-
ción debe guardar una relación esencial con el principio de eficiencia.
3. Otros mecanismos regionales para la compra y contratación del sector
salud
Como se ha dicho, por mandato constitucional110 el Estado debe garantizar la
racionalidad del gasto público y, en ese sentido, debe hacer un uso eficiente
de los recursos dispuestos para la compra y contratación pública111. Al mismo
tiempo, el objetivo 2.2.1.6 de la Ley END ordena al Estado garantizar la acce-
sibilidad a medicamentos de calidad en el mercado nacional.
Para cumplir con estos dos mandatos, además de las compras y contratacio-
nes públicas nacionales, existen dos mecanismos regionales que consideramos
de interés referir puntualmente para completar nuestro análisis, dado que am-
bos coexisten y pueden revelar condiciones que limiten, amplíen o condicionen
la estrategia de adquisiciones para garantizar el derecho a la salud.
Nos referimos a la compra de medicamentos, dispositivos médicos y otros
bienes de interés sanitario112 que se realizan a través de 1) el Fondo Estratégi-
co de la Organización Panamericana de la Salud (OPS) y 2) la Negociación
Conjunta del Consejo de Ministros de Salud de Centroamérica y República
Dominicana (COMISCA)113.
110 Artículo 75.6 de la Constitución.
111 Los ejes estratégicos tercero y cuarto y sus objetivos reconocen el poder de la compra y contratación
pública como mecanismo para fortalecer el desarrollo económico-social, proteger el medio ambiente
y garantizar el desarrollo sostenible.
112 El artículo 2 numeral 2 del Reglamento COMISCA 02-2017 dene así Bienes de interés sanitario:
«Serán aquellos que, no siendo medicamentos o dispositivos médicos, que de acuerdo a las nece-
sidades de las instituciones de salud sean requeridos para la prestación de servicios, asistencia de
emergencia o toda acción de salud pública que sea priorizada por el COMISCA mediante Acuerdo».
113 Entre estos dos organismos existe desde el año 2017 un acuerdo de cooperación, que fue renovado
el pasado 26 de abril de 2022, en el que las partes acuerdan coordinar acciones y cooperar para
ejecutar actividades y proyectos dirigidos al cumplimiento de los objetivos comunes y a mejorar las
condiciones de salud de la población de Centroamérica y República Dominicana. Consideramos que,
como parte de estos acuerdos, también se busca que los mecanismos no se conviertan en competencia
el uno del otro, de ahí probablemente el hecho de que cada uno ofrezca la compra de medicamentos
distintos y no equivalentes entre ellos.
El derecho a la salud integral en la República Dominicana
546 índice
3.1. Fondo Estratégico de la OPS
El Fondo Estratégico de la OPS114 es un mecanismo regional para compras
conjuntas de medicamentos esenciales y suministros estratégicos de salud pú-
blica para sus 35 Estados miembros115, que también ofrece cooperación técnica
a sus miembros para planificar la demanda, garantizar el uso racional y evitar
desabastecimientos.
Cada Estado solicita los medicamentos y productos médicos mediante su
ministerio de salud pública a través del representante nacional de la OPS en su
país. Se realiza una convocatoria pública en la plataforma electrónica Mercado
Global de las Naciones Unidas (UNGM, por sus siglas en inglés) para tener un
banco de proveedores precalificados, que son evaluados según la calidad de sus
productos, los precios que ofrecen y su desempeño anterior.
Con los proveedores precalificados el Fondo Estratégico de la OPS116 esta-
blece acuerdos de compra a largo plazo (LTA, por sus siglas en inglés) para fijar
un precio único de los productos al cual comprarán los Estados. Los productos
médicos que se convocan para recibir propuestas han sido previamente selec-
cionados por el Fondo de su lista de medicamentos esenciales117 y de su lista de
dispositivos médicos para el primer nivel de atención118.
114 La OPS es el organismo especializado de salud pública del Sistema Interamericano y también la
ocina regional para América Latina de la Organización Mundial de la Salud (OMS).
115 Organización Panamericana de la Salud, «El Fondo Estratégico: Acceso a medicamentos e insumos
de salud de calidad en las Américas», 2018, disponible en línea, https://www.paho.org/es/documen-
tos/fondo-estrategico-acceso-medicamentos-e-insumos-salud-calidad-americas-folleto [consulta: 5
septiembre 2023].
116 Es el área de la OPS que, a través de su Departamento de Gestión de las Compras y Suministros
(PRO), administra el proceso de compra y contratación, facilita el envío de los productos a los países
solicitantes y examina las facturas de los proveedores para luego autorizar su pago.
117 Esta lista se crea tomando como referencia la Lista Modelo de Medicamentos Esenciales de la OMS,
que se actualiza cada dos años; la última versión fue publicada en 2024. La lista de la OPS está
disponible en https://www.paho.org/es/fondo-estrategico-ops/productos-precios y en https://www.
paho.org/es/node/58472 [consulta: 17 abril 2024], y la lista de la OMS está disponible en https://
www.who.int/publications/i/item/WHO-MHP-HPS-EML-2023.02 [consulta: 17 abril 2024].
118 De manera excepcional, si un medicamento o incluso un dispositivo o equipo médico no está en
la lista, la OPS puede adquirirlo a solicitud de los países miembros. La tercera y hasta el momento
última versión fue publicada en noviembre de 2021, la cual siguió la metodología propuesta por la
Organización Mundial de la Salud, disponible en línea, https://iris.paho.org/handle/10665.2/55626
[consulta: 5 septiembre 2023].
La compra y contratación pública como herramienta estratégica para garantizar el derecho a la salud
547 índice
Una vez realizado el acuerdo con los proveedores, los Estados formalizan
el requerimiento transfiriendo el monto a la OPS por el costo del producto119.
Los Estados no tienen relación contractual con los proveedores, en el sentido de
que no suscriben contratos ni realizan pagos; el proceso se efectúa a través del
Fondo, que también se encarga de recibir las facturas de los proveedores y de
realizar el pago, por lo que se requiere un acuerdo suscrito entre el Ministerio
de Salud de cada país y la OPS.
3.2. Negociación Conjunta del COMISCA
La Negociación Conjunta del Consejo de Ministros de Salud de Centroamérica
y República Dominicana es también otro mecanismo regional de compra de
medicamentos del Sistema de Integración Centroamericana (SICA), que se
realiza «para favorecer el acceso a medicamentos, dispositivos médicos u otros
bienes de interés sanitario que cumplen con los requisitos de calidad, seguridad
y eficacia a precios favorables» 120 debido a la agrupación de las necesidades
de compra de cada una de las instituciones de salud pública de los Estados
miembros120.
El 23 de junio de 2023 el COMISCA emitió la Resolución 07-2023 me-
diante la cual los Estados miembros reconocen el mecanismo de Negociación
Conjunta COMISCA como «Bien Público Regional Comunitario del sector
salud del SICA» y lo declaran instrumento estratégico que ha hecho tangible los
avances en la integración regional de salud.
El procedimiento de Negociación Conjunta COMISCA121 tiene como
objetivo la reducción de precios en los medicamentos, dispositivos médicos
y bienes de interés sanitario a través de un procedimiento de compra que se
119 En el costo del producto se incluye el coste del ete y el seguro hasta el puerto de entrega, más el
costo del servicio de adquisición realizado por la OPS, que va desde un 2.5% a un 4.25% sobre el
precio del producto. En distintas secciones de la página ocial de la OPS se establecen porcentajes
diferentes por cargo de servicio, motivo por el cual se presentan ambos valores. Sección «productos
y precios fondo estratégico», disponible en línea, https://www.paho.org/es/fondo-estrategico-ops/
productos-precios#:~:text=A%20efectos%20presupuestarios%2C%20la%20OPS,sobre%20el%20
precio%20del%20producto [consulta: 5 septiembre 2023] y sección «preguntas frecuentes del Fondo
Estratégico de la OPS», disponible en línea, https://www.paho.org/es/fondo-estrategico-ops#pregun-
tas-frecuentes [consulta: 5 septiembre 2023].
120 República Dominicana, Belice, Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua y Panamá
como Estados miembros del Sistema de Integración Centroamericana (SICA).
121 Está regulado por el Reglamento COMISCA 02-2017 del 5 de diciembre de 2017.
El derecho a la salud integral en la República Dominicana
548 índice
divide en dos etapas; una fase de precalificación122 de proveedores de la industria
farmacéutica y una segunda etapa llamada proceso de negociación de precio123 con
las empresas precalificadas.
Los proveedores precalificados tienen que presentar ofertas económicas
por el cien por ciento (100%) de la cantidad solicitada124 y mantener el precio
por dos años, tiempo de vigencia del precio negociado por el COMISCA125 que
sea adjudicado.
A diferencia del Fondo Estratégico de la OPS, una vez adjudicado al precio
negociado, cada Estado miembro del COMISCA es el responsable de contra-
tar con el proveedor, y para ello deberá emitir órdenes de compra o contratos
«según la forma legal existente en cada uno de los Estados, en el año en que se
realizó a la adjudicación o en el año siguiente»126.
Vistos los dos mecanismos regionales y contrastando con el sistema na-
cional, al hacer una revisión de las dos últimas licitaciones convocadas por el
PROMESE-CAL127 se advierte la compra de medicamentos que están en el
listado actualizado por COMISCA y en el de la OPS; sin embargo, en ninguno
de los mecanismos regionales se establece una disposición sobre preferencia o
exclusividad de utilizarlo frente al sistema nacional, lo que genera un vacío
122 La fase de precalicación consiste en la revisión previa de la documentación con la que los proveedo-
res demuestran el cumplimiento de las condiciones técnicas, administrativas y legales establecidas en
los términos de referencia, así como los estándares de calidad y seguridad establecidos en el listado
armonizado de medicamentos del COMISCA, que a septiembre 2023 se encuentra en su 10.a versión
aprobada por la Resolución COMISCA 13-2022.
123 La fase de negociación de precios puede llevarse a cabo mediante un procedimiento de subasta
inversa electrónica donde los proveedores hacen reducciones de precios mediante pujas, homólogo
al procedimiento de puja que prevé el artículo 16 numeral 5 de la Ley 340-06 (artículo 63 en Ley
47-25) y el artículo 43 en el Reglamento 416-23 y una negociación directa cuando solo se presenta
un proveedor.
124 Artículo 18 del Reglamento COMISCA 02-2017.
125 Por la gestión operativa realizada por el COMISCA, cada Estado miembro que adquiera medicamen-
tos en el marco del procedimiento de negociación, debe contribuir con un 2 de los benecios que
generó en esa compra.
126 Artículo 58 del Reglamento COMISCA 02-2017. Sobre este punto, conviene subrayar que la «forma
legal» prevista para las compras y contrataciones en el ordenamiento jurídico dominicano es median-
te la Ley 340-06; sin embargo, esta no contempla la posibilidad de una compra directa sobre la base
de una selección realizada por un organismo internacional y, a primera vista, esta operación tampoco
parece encajar en alguna de las causas de exclusión que prevé la citada Ley.
127 PROMESECAL-CCC-LPN-2023-0010, PROMESECAL-CCC-LPN-2023-0008 y PROMESECAL-
CCC-LPN-2023-0008, todos para la adquisición de medicamentos e insumos de productores nacio-
nales dirigidos a mipymes, donde se adquieren los medicamentos dexametasona, misoprostol y ácido
fólico, que también son ofrecidos por COMISCA y el Fondo Estratégico de la OPS.
La compra y contratación pública como herramienta estratégica para garantizar el derecho a la salud
549 índice
legal. Lo que sí queda claro en el Decreto 168-13 es que PROMESE-CAL
será la entidad dominicana que adoptará estos mecanismos multinacionales de
compras128, aunque tampoco se explica en cuáles casos o circunstancias.
En nuestra opinión, estos mecanismos regionales pueden ser más idóneos
para abastecer a los Estados miembros de medicamentos e insumos médicos,
e incluso de vacunas, ante una emergencia mundial, como sucedió con la
COVID-19, o ante un desabastecimiento producto de conflictos o situacio-
nes de impacto global, como en caso de guerras, pero en el resto de los casos
debería priorizarse el Sistema Nacional de Compras y Contrataciones Públicas
(SNCCP).
Sin perjuicio de nuestra opinión, la decisión final sobre si utilizar pre-
ferentemente — y en cuáles casos— los procedimientos de compras previstos
en el COMISCA o en la OPS, o recurrir al SNCCP como herramienta para
garantizar de manera más eficiente el derecho a la salud, requiere un análisis
más crítico y reflexivo que desborda el alcance de este trabajo.
En cualquier caso, la falta de un lineamiento concreto confirma la nece-
sidad de fijar una posición jurídica y política nacional sobre la coexistencia de
los tres mecanismos por parte de los órganos rectores de las materias vinculadas:
por salud, el Ministerio de Salud Pública; por adquisiciones, la Dirección Ge-
neral de Contrataciones Públicas; y por presupuesto y finanzas, el Ministerio
de Hacienda; y, especialmente, considerando que la industria farmacéutica do-
minicana129 ha declarado que tiene capacidad local para producir y suministrar
el 95% de los medicamentos que requiere el Estado con control de calidad
y a precios competitivos, cuestión que tendrá que analizarse y valorarse muy
estrictamente.
128 Párrafo II, artículo 2 del Decreto 168-13.
129 Véanse publicaciones en prensa sobre «Farmacéuticas presentan postura hacia creación de una ley
especial sobre compra de medicamentos», de fecha 4 de agosto de 2023, disponible en línea, https://
elnuevodiario.com.do/farmaceuticas-presentan-postura-hacia-creacion-de-una-ley-especial-so-
bre-compra-de-medicamentos [consulta: 30 agosto 2023], y «Posición de Infadomi ante creación de
ley especial de compra de medicamentos». de fecha 8 de agosto de 2023, disponible en línea, https://
www.diariodigital.com.do/2023/08/08/posicion-de-infadomi-ante-creacion-de-ley-especial-de-com-
pra-de-medicamentos.html [consulta: 30 agosto 2023].
El derecho a la salud integral en la República Dominicana
550 índice
B. LA COMPRA Y CONTRATACIÓN PÚBLICA EN SITUACIONES
DE EMERGENCIA: LECCIONES APRENDIDAS Y TAREAS
PENDIENTES
Todas las tribulaciones vividas durante y después de la pandemia ocasionada por
el virus SARS-CoV-2, popularmente conocido por la enfermedad que ocasiona,
COVID-19, dejaron evidenciado a nivel mundial el vacío legal y operativo
para abastecerse de los insumos más básicos para la protección de la salud de
las personas y evitar los sobreprecios y la especulación con que los proveedores
vendían sus productos y servicios a los Estados130, pero, además, con constantes
faltas en las entregas131 y un desabastecimiento global que limitaron el acceso a
los servicios de salud.
Desde que la Organización Mundial de la Salud (OMS) declaró como
emergencia de salud pública de importancia internacional (ESPII) los brotes
de COVID-19, los Estados buscaron masivamente alternativas y soluciones
rápidas para afrontar la situación que se avecinaba. En el caso dominicano, el
Poder Ejecutivo emitió un total de cuatro decretos de emergencia132, con vigen-
cia secuencial, que tuvieron como objetivo central declarar de emergencia las
compras y contrataciones de insumos, medicamentos, bienes y servicios indis-
pensables para iniciativas de prevención y asistencia médica para la mitigación
de la enfermedad.
Dichos decretos se emitieron con base en la Ley 340-06 y sus modifi-
caciones, que reconoce como excepción a los procedimientos ordinarios de
130 Algunos periódicos nacionales e internacionales denunciaron los precios a los que los Estados ad-
quirían insumos médicos, véase por ejemplo «El Gobierno ha pagado hasta 28 veces más por unas
mascarillas con la misma protección», de fecha 23 de abril de 2023, disponible en línea, https://elpais.
com/sociedad/2020-04-23/el-gobierno-ha-pagado-hasta-28-veces-mas-caras-las-mascarillas-quirur-
gicas-dependiendo-del-proveedor.html [consulta: 7 julio 2023]; «Una mascarilla quirúrgica cuesta
entre RD$30 y RD$60 en farmacias del Gran Santo Domingo», de fecha 8 de mayo de 2020, dispo-
nible en línea, https://eldinero.com.do/106215/una-mascarilla-quirurgica-cuesta-entre-rd30-y-rd60-
en-farmacias-del-gran-santo-domingo [consulta: 7 julio 2023]; «Empresas intentaron “desenterrar
una botija” con decreto de emergencia por coronavirus», de fecha 4 de abril de 2020, disponible
en línea, https://acento.com.do/economia/empresas-intentaron-desenterrar-una-botija-con-decre-
to-de-emergencia-por-coronavirus-8801718.html consulta: 7 julio 2023].
131 No tardó en impactar los primeros incumplimientos por parte de los proveedores, que motivaron
que el Servicio Nacional de Salud (SNS) presentara a la Dirección de Contrataciones Públicas soli-
citud de inhabilitación contra ocho adjudicados en el procedimiento de Excepción por Emergencia
Nacional Núm. SNS-MAE-PEEN-2020-0001, llevado a cabo para la «adquisición de equipos de
protección personal –EPP e insumos hospitalarios para la Red Pública de Hospitales para la prepara-
ción, prevención y respuesta al Coronavirus (2019-nCOV)».
132 Decretos 87-20, 133-20, 144-20 y el 40-1-2020, que estuvo vigente hasta el 11 de octubre de 2020.
La compra y contratación pública como herramienta estratégica para garantizar el derecho a la salud
551 índice
contratación aquellas circunstancias que, por razones de emergencia nacional,
pudieran afectar el interés público, vidas o la economía del país, circunstancias
que el numeral 2 del artículo del Reglamento 543-12 vigente para entonces133
también desarrollaba.
Sin embargo, a pesar de que se había declarado la emergencia y de que la
Ley y su Reglamento contemplan esta modalidad de selección de proveedores,
sus disposiciones son ambiguas, y no existía un manual de procedimientos de
excepción134 ni mucho menos experiencia de comprar en un mundo completa-
mente convulsionado.
La OEA-RICG afirma que «la excepcionalidad y envergadura de la crisis
justifica o, al menos, hace comprensible que las normas previas no hayan podido
brindar, por sí solas, un entorno regulatorio suficiente y adecuado para atender
las demandas que los sistemas de compras enfrentaron»135.
Además, el Estado pasó a tener un rol completamente activo y directo
en la prestación de los servicios públicos que no solo se limitó a la compra de
medicamentos e insumos médicos y de protección, sino que también abarcó la
entrega de alimentos y subsidios a empleados y empresas. Todo esto implicó
un gran desafío para el SNCCP, ya que fue la herramienta utilizada para poder
cumplir con la actividad prestacional del Estado, en plazos completamente
inusuales, breves y de gran volumen.
Como respuesta al vacío normativo, la Dirección General de Contratacio-
nes Públicas emitió la «Guía para las compras y contrataciones declaradas de
emergencia por Covid-19», objeto de cinco actualizaciones, según se acumula-
ba la experiencia en su implementación. La guía, en cada una de sus versiones,
fue una muy necesaria orientación para las instituciones pues la República
133 El numeral 2 del artículo 4 del Reglamento 543-12 reconocía como aquellas de fuerza mayor,
generadas por acontecimientos graves e inminentes, tales como terremotos, inundaciones, sequías,
grave conmoción interna, agresión externa, guerra internacional, catástrofes naturales, y otras que
provengan de fuerza mayor en el ámbito nacional y regional (artículo 52 del Reglamento 416-23 que
entrará en vigencia en marzo de 2024).
134 El manual de procedimientos de excepción publicado por la DGCP fue aprobado el 24 de enero de
2023 mediante la Resolución PNP-02-2023.
135 Secretaría General de la Organización de los Estados Americanos, Banco Interamericano de Desarrollo
y Universidad Nacional de San Martín (UNSAM) de Argentina, «Evaluación de la respuesta de los
sistemas de compras públicas de América Latina ante los desafíos de la COVID-19», mayo de 2021,
disponible en línea, https://ricg.org/es/publicaciones/lanzamiento-del-estudio-evaluacion-de-la-res-
puesta-de-los-sistemas-de-compras-publicas-de-america-latina-ante-los-desaos-de-la-covid-19
[consulta: 23 agosto 2023].
El derecho a la salud integral en la República Dominicana
552 índice
Dominicana, a diferencia de otros países de la región136, llevó a cabo procedi-
mientos de selección competitivos, lo que le valió ser reconocida y catalogada
como caso de estudio por promover la competencia en estado de emergencia
sanitaria137.
En términos generales, la guía estableció, sobre la base de la normativa y sus
principios, un procedimiento mínimo competitivo, un criterio de adjudicación
que priorizaba la oferta con menor tiempo de entrega y una formalización del
contrato expedita, entre otros aspectos. Si bien se enfocó en el procedimiento
para garantizar transparencia y competencia en las adquisiciones por emergen-
cia, la pandemia reveló otras necesidades como el tema de abastecimiento y
la cadena de suministro para que los bienes y servicios llegaran a tiempo a las
personas y eso fuese prueba irrefutable del cumplimiento del Estado con la
protección efectiva de los derechos de las personas, en este caso, de su derecho
fundamental a la salud.
En palabras de Oscar Luna, en tiempos convulsos «el objetivo principal
debe ser fortalecer las cadenas de suministro, para lograr un abastecimiento
acorde a los requerimientos y poseer medios alternativos para lograrlo ante
emergencias como la vivida […] El método más eficaz y proactivo para ges-
tionar el riesgo en la cadena de suministros es elaborar planes de continuidad
sólidos, que sirvan de base para un plan de continuidad de la cadena de carácter
global»138. Tal como afirma el autor, entendemos que el enfoque en la planifica-
ción estratégica también es vital, de ahí que sea necesario que las instituciones
trabajen más allá de un plan anual de compras y contrataciones y que pasen a
una planificación a largo plazo, proactiva y anticipatoria.
Como herramienta para una planificación más estratégica y que tome
decisiones sobre la base del comportamiento del mercado, la OEA-RICG re-
comienda analizar y consultar observatorios de precios. En el caso dominicano,
136 Paraguay, España, Colombia, Chile, entre otros que tuvieron normas que permitieron la contratación
directa.
137 Véase al respecto SANMARTÍN MORA (María A.), «La contratación de emergencia: transparencia
en todas sus fases. Las buenas prácticas de la República Dominicana», disponible en línea, https://
www.obcp.es/opiniones/la-contratacion-de-emergencia-transparencia-en-todas-sus-fases-las-bue-
nas-practicas-de-la#nueve [consulta: 23 agosto 2023], y el citado estudio «Evaluación de la respuesta
de los sistemas de compras públicas de América Latina ante los desafíos de la COVID-19», mayo de
2021.
138 OSCAR LUNA (José), «La contratación pública y las enseñanzas de la pandemia y la guerra Rusia-
Ucrania», Contrataciones RD, año 1, núm. 1, enero-junio de 2023, p. 115.
La compra y contratación pública como herramienta estratégica para garantizar el derecho a la salud
553 índice
el pasado 15 de agosto de 2023 la DGCP ingresó al Observatorio Regional de
Precios de Medicamentos de la Oficina de las Naciones Unidas de Servicios para
Proyectos (UNOPS, por sus siglas en inglés), lo que permitirá a las instituciones
del SNS tener datos homogéneos y de calidad sobre los precios de la región en
el sector salud.
Otra lección aprendida que va de la mano de la planificación es la nece-
sidad de modelos de adquisición más flexibles que permitan nuevas formas de
gestión contractual; en ese sentido, a corto plazo, debemos ir entrenando a las
áreas operativas en la implementación de compras conjuntas que conceptualizó
el Reglamento 543-12 pero que ahora se desarrolla en el Reglamento 416-23139
y en el artículo 69 de la nueva Ley 45-27, por lo que esperamos que tenga
mayor aplicación, sobre todo para la adquisición de dispositivos médicos.
A partir de enero de 2026, con la entrada en vigencia de la Ley 47-25 sobre
Contrataciones Públicas, se debe promover la implementación de los convenios
marco140, herramienta que maximizará el poder de compra, agilizará la adquisi-
ción, la logística y el despacho de bienes esenciales, y favorecerá la accesibilidad
de medicamentos; como ha reconocido el Tribunal Constitucional141, esta es
una garantía fundamental del derecho a la salud que debe asegurar el Estado.
Una lección más que dejó la pandemia es la necesaria revisión del modelo
de compra y contratación pública en el sector salud, priorizando uno en que
las personas sean el pilar central, no tanto así el abastecimiento puro y duro
de bienes, sino que la contratación pública se enfoque en el servicio y no sea
reactiva sino proactiva.
Hoy día, aun cuando se ha avanzado en ese camino, sigue siendo una tarea
pendiente gestionar la contratación más desde la necesidad que desde el bien.
Confirmar cómo lo contratado está aportando al mejoramiento de la salud de
las personas, pasando por valorar cómo el sector público y privado pueden com-
partir riesgos ante hechos imprevisibles que requieren una respuesta inmediata,
y cómo promover e incentivar a través de la contratación la innovación que se
139 Artículos 89 y 90.
140 El artículo 71 de la nueva de Contratación Pública, Ley 47-25, denió los convenios marco como
«acuerdos que resulten del procedimiento de selección de proveedores, gestionado y ejecutado por
la Dirección General de Contrataciones Públicas, a los nes de adquirir bienes y servicios comunes
y estandarizados que son de uso frecuente por las instituciones en los cuales se establecerán las
condiciones de entrega y precios durante un período denido».
141 Sentencia TC/0031/18 del 13 de marzo de 2018.
El derecho a la salud integral en la República Dominicana
554 índice
necesita para desarrollar medicamentos o tratamientos terapéuticos novedosos
o vacunas para atender enfermedades poco comunes o poco estudiadas que
trascienden las posibilidades del Estado.
Un ejemplo de esta necesidad es que la República Dominicana, para poder
comprar las vacunas contra la COVID-19, debió promulgar la Ley 6-21, que
adicionó a las exclusiones previstas en la Ley 340-06 la compra de vacunas en
caso de pandemia o epidemia. Entre muchas posibles razones que justificaron
la Ley 6-21, sin duda una de ellas hubo de ser que el SNCCP no está adaptado
para desarrollar contrataciones novedosas ni asumir riegos por innovación.
Pero qué es innovar desde la perspectiva de la Administración pública.
Rivero Ortega señala que innovar «supone hacer las cosas de forma distinta,
cambiando de hábitos administrativos»142, así que compartimos la idea de
que la innovación se extiende a la Administración pública por la urgencia de
conseguir una eficiencia radical en las instituciones143. Por su parte, Sánchez
advierte que «es necesario innovar para conseguir una mayor flexibilidad, de
no ser así la tendencia es la privatización […] la innovación es considerada
como un mecanismo para conseguir el proceso económico y social y mejorar la
calidad de bienes y servicios»144.
Bajo ese concepto de innovación, la contratación pública requiere que las
instituciones contratantes actúen con visión estratégica y planifiquen lo que
van a necesitar; uno de los primeros pasos es identificar qué sectores o ámbitos
de actuación son los más apropiados o en los que resulta factible impulsar un
procedimiento encaminado a la compra de innovación, y el sector salud es, sin
duda, un excelente escenario para innovar, como puso de relieve la pandemia
derivada de la COVID-19145.
Además, resulta idóneo y necesario aplicar la innovación en este sector
salud considerando el mandato constitucional de que el Estado debe garantizar
el acceso a medicamentos y los objetivos 2.2.1 de Ley END, pero lo cierto es
142 RIVERO ORTEGA (Ricardo), «La necesaria innovación en las instituciones administrativas»,
Instituto Nacional de Administración Pública, 1.a ed., Madrid, 2012, p. 139.
143 GILLISON (Sarah) et al., «Practical Guide Nesta, Radical Efciency: Different, Better, Lower Cost
Public Services», junio de 2010, disponible en línea, https://www.innovationunit.org/wp-content/
uploads/2017/04/radical-efciency180610.pdf [consulta: 18 agosto 2023].
144 SÁNCHEZ SÁNCHEZ (Zulima), Procedimiento Administrativo y el Sistema Interamericano de
Derechos Humanos, Editorial Colex, A Coruña, 2023, p. 84.
145 GIMENO FELIÚ y GARCÍA ÁLVAREZ, op. cit., p. 191.
La compra y contratación pública como herramienta estratégica para garantizar el derecho a la salud
555 índice
que en no pocos casos estos mandatos se vuelven un desafío cuando se trata de
enfermedades nuevas, poco conocidas, catastróficas o las llamadas huérfanas,
donde la solución (es decir el tratamiento) no existe o cuando, aun existiendo,
se desean valorar otras alternativas al medicamento o terapia por lo costosos
que pueden ser o porque resultan inapropiados para el paciente o grupo de
pacientes.
Es en esos casos donde consideramos que el Estado podría encontrar en
la colaboración privada una alternativa para nuevas terapias o medicamentos,
vacunas o incluso servicios médicos, en la que ambas partes tengan un «ga-
nar-ganar»: la Administración, resultados de salud; y la industria, rentabilidad
para sus accionistas146.
Es precisamente por estas particularidades que el Banco Interamericano
de Desarrollo (BID) define las compras públicas innovadoras (CPI) «como
un procedimiento administrativo de contratación, por el cual el comprador
público puede licitar la contratación de un producto o servicio: (a) por sus
especificidades funcionales; (b) que no existen en el mercado y (c) para lo cual
es necesario desarrollar actividades de I+D+i»147. Esta definición va en el mismo
sentido que la nueva ley de compras y contrataciones asigna a la «asocia ción por
la innovación», en su artículo 75148.
Así las cosas, para que los contratos por innovación sean atractivos para el
Estado y el proveedor, es necesario también un cambio en el sistema de pagos.
En este tipo de contratos en que se desarrollará una solución inédita o casi
inédita para algo que no existe en el mercado, no deben aplicarse las modali-
dades de pago clásicas de contraentrega, pues aquí se busca una distribución o
146 Véase MUR (Javier) y ESCUDERO (Antonio), «Modelos de compra pública de medicamentos:
Análisis de alternativas y experiencias en Europa», Centro para la Investigación en la Gestión de la
Innovación en el Sector Sanitario, IESE Business School, Universidad de Navarra, 2017, disponible
en línea, https://media.iese.edu/research/pdfs/ST-0436.pdf [consulta: 23 septiembre 2023].
147 SINDE CANTORNA (Sandra), Guía práctica para la implementación de proyectos de compra
pública de innovación, Banco Interamericano de Desarrollo, agosto de 2023. También puede verse
«La orden de compra que puede cambiar la vida de un startup», disponible en línea, https://blogs.iadb.
org/innovacion/es/compra-publica-innovacion-impulso-a-startups [consulta: 30 septiembre 2023].
148 Artículo 75 de la nueva Ley de Compras y Contrataciones promulgada por el Presidente de la
República el 28 de julio de 2025: «las instituciones contratantes podrán desarrollar procedimientos
de selección mediante asociación para la innovación, cuando el objeto a contratar procure satisfacer
necesidades a través de soluciones no disponibles en el mercado y que dependen del desarrollo de
bienes, servicios y obras innovadoras».
El derecho a la salud integral en la República Dominicana
556 índice
acuerdo de riesgo compartido, así que las opciones que a nivel doctrinario149
se han incorporado en esos tipos de negocios son el pago por resultado positivo
del tratamiento en el paciente, o el pago de valor, que está basado en objetivos
previamente acordados y medibles no vinculados al resultado del tratamiento.
La innovación permite que el Estado tenga un rol más activo en la garantía
del disfrute más efectivo del derecho fundamental a la salud, pues pasa de ser un
mero comprador de medicamentos y vacunas a ser un gestor de la búsqueda del
mejor tratamiento y solución para las personas.
Definitivamente, a quienes han aprendido de la pandemia y no desean
mantener las mismas precariedades de la gestión ante una nueva emergencia o
una situación convulsa global no les es posible imaginar el futuro de la contrata-
ción pública en el sector salud sin contar con la innovación. Pero para que esto
sea posible, será necesario, como primer paso, esperar que en el ordenamiento
jurídico dominicano exista la figura; y esta respuesta en este momento solo la
ofrece el proyecto de ley de compras y contrataciones. Ojalá no nos atrape otra
emergencia para cerrar temas pendientes.
III. REFLEXIONES FINALES
En un Estado social y democrático de derecho, la garantía de protección y
efectividad del derecho fundamental a la salud impone al Estado el deber de
desarrollar políticas, planes, programas y ejecutar acciones para que exista acce-
so a servicios de salud integrales, oportunos, de calidad, de manera universal y
equitativa para todas las personas.
Cierto es que este deber de cumplimiento ha de lograrse con recursos
limitados ya que el presupuesto destinado para el gasto en salud, como en el año
2023, es inferior al exigido en la Ley END, razón por la cual deben buscarse
149 Para ampliar sobre estas modalidades de pago, cfr. MOLDRUP (Claus), «No cure, no pay», BMJ del
28 de mayo de 2005, pp. 1262-1264, disponible en línea, https://www.ncbi.nlm.nih.gov/pmc/articles/
PMC558101 [consulta: 20 agosto 2023]; MUR y ESCUDERO, op. cit., Gesundheit Österreich
Forschungs- und Planungs GmbH, y SOGETI, Study of the Policy Mix for the Reimbursement of
Medicinal Products. Proposal for a Best Practice-based Approach Based on Stakeholder Assessment,
2014, disponible en línea, https://health.ec.europa.eu/system/les/2016-11/policymix_reimburse-
ment_medicinal_products_en_0.pdf [consulta: 20 agosto 2023]. GARCÍA-ÁLVAREZ GARCÍA
(Gerardo) y GIMENO FELIÚ (José María), Compra pública de medicamentos y servicios de inno-
ación tecnolóica anitaia Eciencia y ceación de alo 1.a ed., Aranzadi, Pamplona (Navarra),
2020.
La compra y contratación pública como herramienta estratégica para garantizar el derecho a la salud
557 índice
alternativas para potenciar los recursos disponibles y hacer un uso más eficiente
de los mismos, con enfoque en la calidad del servicio para garantizar realmente
el derecho a la salud.
Así pues, considerando el mandato constitucional y la Ley END en el
sentido de mejorar la calidad del gasto a través del uso eficiente de la compra
y contratación pública, encontramos aquí una herramienta estratégica para
contribuir a garantizar el derecho a la salud.
Para que la compra y contratación pública sea realmente esa herramienta
estratégica que pueda utilizar el Estado para promover, proteger y garantizar
efectivamente el derecho a la salud, es necesario que, en la adquisición de medi-
camentos, equipos, insumos y servicios médicos, etc., se pase de una concepción
meramente economicista a integrar otras formas de comprar y contratar que
permitan o faciliten confirmar la satisfacción de la necesidad de los pacientes
y de las personas usuarias de esos servicios, para identificar en qué medida la
adquisición ha contribuido a proteger y garantizar su derecho a la salud.
En el análisis realizado, se ha advertido que se utilizan los mismos criterios
de selección y adjudicación para comprar medicamentos genéricos, de marca,
de alto costo, innovadores, equipos médicos, etc., priorizando en todos los
casos el menor precio, aun en situaciones donde no existe competencia, como
el caso de proveedor único, o está muy limitada, como en casos de exclusividad.
Asimismo, se utiliza el criterio de menor precio y confirmación de cum-
plimiento por la simple entrega de lo solicitado, cuando el enfoque debe estar
centrado en la vinculación del producto a un servicio de calidad y, en su lugar,
deben considerarse criterios sobre aspectos fundamentales como el ciclo de vida
y los costos asociados al bien o servicio, sea este un insumo sanitario, un equipo
médico o el suministro o aplicación de un medicamento.
El camino hacia un nuevo enfoque de la compra y contratación pública en
el sector salud requiere compras estratégicas que permitan obtener los mejores
resultados con el presupuesto invertido, aplicando el criterio de valor por dinero,
pues difícilmente se puede considerar idónea una decisión contractual —desde
la perspectiva del derecho fundamental a la buena administración— cuando
no se han tenido en cuenta los aspectos cualitativos de la prestación y cómo la
ejecución del contrato pudiese garantizar efectivamente derechos, en este caso,
el derecho fundamental a la salud.
El derecho a la salud integral en la República Dominicana
558 índice
Como se afirma a lo largo del análisis realizado, aun cuando en la norma-
tiva que rige las adquisiciones públicas se deben agotar exactamente los mismos
pasos —salvo sutiles diferencias— tanto para comprar lapiceros como para
construir un puente o para adquirir medicamentos y dispositivos médicos, lo
que consideramos que genera un incentivo negativo pues las instituciones apli-
can los mismos criterios de forma mecánica, sí existen alternativas que permite
la Ley actual para hacer un uso más estratégico de la adquisición y que, a modo
de recomendaciones, pasamos a enunciar:
1. Para la compra de medicamentos genéricos, insumos sanitarios y reactivos
de especificaciones uniformes y estandarizadas, debe descontinuarse la
adquisición dispersa de estos productos por parte de hospitales y Servicios
Regionales de Salud y, en su lugar, el cien por ciento debe ser adquirido
por el PROMESE/CAL como órgano competente para concentrar la de-
manda y realizar procedimientos con mayor volumen, economía de escala
y menor cantidad operativa, eliminando los microprocesos de compras.
2. A su vez, consideramos que la adquisición de medicamentos genéricos
resultaría más eficiente y estratégica si se realiza a través de la modalidad
de subasta inversa que prevé la normativa, ya que se trata de productos
estandarizados de costo bajo en los que el precio sería determinado por la
puja con mayor descuento, y el pago estaría asociado a la entrega del bien
sin incidencia de los resultados clínicos, pues ya se tiene probada la eficacia
terapéutica, seguridad y calidad del medicamento.
3. Para la compra de medicamentos de marca y para los de alto costo, opina-
mos que debe replantearse el diseño del procedimiento de selección desde
el pliego de condiciones, en cuanto a los criterios y método de adjudi-
cación seleccionados, ya que, conforme al histórico de las convocatorias
identificadas en el SECCP, se trata de adquisiciones dirigidas a proveedores
exclusivos y proveedores únicos, donde existe poca o ninguna competen-
cia, lo que da paso a una inclinación a la distribución del mercado, sobre
todo si se utilizan cláusulas de desempate que permiten la adjudicación
fraccionada y en donde no se materializa el propósito de la competencia
bajo el esquema de menor precio, que es conseguir más medicamentos por
menor monto.
4. Para los casos de medicamentos suplidos por proveedores exclusivos, el
ahorro de la compra podría lograrse con mayor eficiencia si se realizan
subastas entre los oferentes empatados, en lugar de distribuir en propor-
ciones iguales las cantidades. En cuanto al valor de la compra, podría
La compra y contratación pública como herramienta estratégica para garantizar el derecho a la salud
559 índice
estar mejor garantizado bajo criterios de evaluación y adjudicación que
prioricen otros beneficios en lugar del precio, como servicios asociados en
favor del paciente que puedan prestar los proveedores más allá de la venta
y entrega del medicamento.
5. En el caso de proveedores únicos de medicamentos, el precio no debe ser
un criterio de adjudicación ya que no hay otras opciones en el mercado
para comparar; entonces los requerimientos deben estar enfocados en
que la compra del bien esté asociada a otros servicios que permitan un
tratamiento y atención médica integral a ese paciente que utiliza un medi-
camento, que incluso puede tener dosis personalizadas y que requieran un
seguimiento o adaptación médica. En estos casos, la contratación tendría
un enfoque en la persona y no tanto en el producto, y podría hacerse
mediante el esquema de una contratación de un bien con servicio conexo,
tal como lo establece el artículo 4 de la Ley 340-06 (artículo 5, numeral 2,
Ley 47-25).
6. Para la compra y contratación de equipos médicos basada en una estrategia
en valor por dinero, es necesario incluir en la evaluación criterios para
ponderar el ciclo de vida del equipo, así como los costos asociados de
capacitación para su correcto uso, de mantenimiento, de repuestos, de
consumibles, y en la tecnología médica utilizada para ponderar la obsoles-
cencia de los equipos, cuestiones que no suelen reflejarse estrictamente en
el precio del producto, por lo que recomendamos priorizar, más allá del
precio, cada una de estas variables que inciden a largo plazo en su sostenibili-
dad económica, social y ambiental.
7. Igualmente, para mantener la uniformidad en estos criterios y evitar la
dispersión de la demanda de equipos y obtener mejores condiciones, con-
vendría que el SNS promoviera la adquisición de los mismos a través del
mecanismo de compras conjuntas, como permite la normativa.
Visto lo anterior, podemos concluir que un mejor uso de los recursos
públicos que incida en un mejor y más eficiente acceso al derecho a la salud
requiere indiscutiblemente un enfoque de la compra y contratación pública
como herramienta estratégica que, en el ámbito de la salud, debe ir más allá
de la adquisición pura y simple de los medicamentos y dispositivos médicos,
toda vez que existen otras formas de diseñar los procedimientos de compra y
contratación que garantizarían el derecho a la salud con potenciales y mejores
resultados.
El derecho a la salud integral en la República Dominicana
560 índice
Cabe resaltar que la eficiencia del Estado no solo se limita a la necesidad
inmediata, es decir, a los medicamentos y dispositivos médicos que se sabe de
antemano se requiere adquirir; la pandemia nos enseñó que en los momentos
más convulsos el Estado deberá asumir un rol más activo para cumplir con la
obligación constitucional de garantizar medios para proteger y preservar el de-
recho fundamental de las personas a la salud. Sin embargo, la normativa vigente
sigue sin dar respuesta concreta ante un nuevo y eventual desabastecimiento
de medicamentos e insumos médicos o ante la inexistencia de tratamientos
terapéuticos o vacunas para enfrentar nuevas enfermedades.
Por lo anterior, compartimos algunas acciones que consideramos deben
ser analizadas más profundamente para una futura implementación, a modo de
reflexiones sobre las lecciones aprendidas tras la emergencia sanitaria ocasionada
por el virus SARS-CoV-2 y la enfermedad COVID-19:
1. Resulta fundamental que las instituciones contratantes se inclinen hacia
una planificación estratégica a largo plazo, proactiva y anticipatoria, que
no se limite al histórico de las adquisiciones realizadas en años anteriores,
sino que analice el contexto global y geopolítico considerando las implica-
ciones de estar en un mundo cada vez más dependiente e interconectado.
2. Es necesario contar con modelos de adquisición más flexibles que permi-
tan nuevas formas de gestión contractual. En ese sentido, a corto plazo,
como hemos referido en este trabajo, resulta indispensable capacitar las
áreas operativas en la implementación de compras conjuntas. A mediano
plazo, hacer operativa la Ley 47-25, que entrará en vigencia en enero 2026,
a través de reglamentos, manuales y guías que faciliten la comprensión
y aplicación de los convenios marco, como herramienta que maximizará
el poder de compra, lo que agilizará la adquisición, logística y despacho
de bienes esenciales y favorecerá la accesibilidad de medicamentos, que,
como ha reconocido el Tribunal Constitucional, es una garantía funda-
mental del derecho a la salud que debe protegido por el Estado (Sentencia
TC/0031/18).
3. Considerar los mecanismos regionales de compras y contrataciones
como el Fondo Estratégico de la OPS y el del Negociación Conjunta del
COMISCA como posibles opciones preferentes para abastecerse de medi-
camentos e insumos médicos, e incluso de vacunas, ante una emergencia
global; para esto, será necesario que los órganos rectores de las materias
vinculadas —por salud, el Ministerio de Salud Pública; por adquisiciones,
la Dirección General de Contrataciones Públicas; y por presupuesto y
La compra y contratación pública como herramienta estratégica para garantizar el derecho a la salud
561 índice
finanzas, el Ministerio de Hacienda— profundicen en estos mecanismos
para fijar una posición jurídica y política sobre la coexistencia de proce-
dimientos nacionales e internacionales para los mismos fines y establecer
cuál de ellos se priorizaría.
4. Implementar la compra y contratación de innovación y por resultado
(artículos 75 y 76 de la Ley 47-25) donde el Estado tenga un rol más
activo en la garantía del disfrute más efectivo del derecho a la salud,
buscando promover y desarrollar, con la colaboración del sector privado,
medicamentos o tratamientos terapéuticos novedosos y vacunas, o incluso
servicios médicos, para atender enfermedades poco comunes o estudiadas
y mejores formas de ofrecer servicios de salud, toda vez que el SNCCP no
está adaptado para desarrollar contrataciones innovadoras ni asumir riegos
por innovación, y se requiere además un cambio en el sistema de pagos,
ya que en esta modalidad se busca una distribución de riesgo compartido
entre el sector público y el privado.
En conclusión, para una compra y contratación pública que contribuya
a garantizar más eficientemente el derecho a la salud, necesitamos ampliar el
enfoque del mero abastecimiento solo a menor precio y extenderlo a una com-
pra con sentido estratégico y de valor que esté dispuesta a profundizar en la
planificación, que pase de ser reactiva a proactiva, que sea más flexible para ver
en el sector privado y en los organismos internacionales un aliado para cumplir
objetivos, distribuir riesgos y ofrecer respuestas innovadoras que aporten valor
y calidad a los servicios prestados en beneficio del desarrollo progresivo del
derecho fundamental a la salud.
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y Contrataciones Públicas de Bienes, Servicios, Obras y Concesiones, de 6 de
septiembre de 2012 (G. O. n.o 10694, 6 septiembre 2012).
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Contrataciones Públicas de Bienes, Servicios, Obras y Concesiones, de 14 de
septiembre de 2023 (G. O. n.o 11120, 14 septiembre 2023).
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