Control constitucional de los actos parlamentarios a partir de la Constitución dominicana de 2010

• Páginas: 661-693
• Autor: Milton Ray Guevara

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CONFERENCIA CONTROL CONSTITUCIONAL

DE LOS ACTOS PARLAMENTARIOS A PARTIR DE

LA CONSTITUCIÓN DOMINICANA DE 2010

Salón de la Asamblea Nacional, Congreso Nacional

Santo Domingo de Guzmán, D.N., Rep. Dom.

2 de mayo de 2018

I. Introducción

Buenos días a todas y todos.

Sr. presidente de la Cámara de Diputados, mi distinguido y querido

compueblano, Rubén Maldonado.

Ángela Pozo, vicepresidenta del bufete directivo de la Cámara de

Diputados.

Don Juan Suazo, secretario del bufete directivo,

Doña Miledys Núñez, secretaria del bufete directivo

Don Dionis Sánchez, vicepresidente del Senado

Doña Lucía Medina, antigua presidenta de la Cámara de Diputados

Embajador del reino de España, Alejandro Abellán

Embajador de Israel,

Embajador de El Salvador,

Distinguidos magistrados de las altas cortes, antiguos y actuales

Ministerio Público

DR. MILTON RAY GUEVARA

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Señoras y señoras diputados de esta Cámara

Señores invitados e invitadas especiales

Amigas y amigos todos:

Constituye un gran honor participar como ponente inaugural del

programa especial “Cátedra de Derecho Parlamentario”, creado por la

Cámara de Diputados con los auspicios de su presidente, mi distinguido

compueblano don Rubén Maldonado, que tiene como objetivo principal

fomentar el análisis y conocimiento del poder Legislativo y el derecho

constitucional a través de conferencias y jornadas académicas para la

ciudadanía en general.

Se trata de un plausible esfuerzo y una iniciativa trascendente, dada la

comprobada necesidad de hacer de la Constitución dominicana nuestra

Biblia institucional, rectora de las actuaciones de gobernantes y gobernados

y garantía de la real instauración de un Estado social y democrático de

derecho. Mis felicitaciones a la honorable Cámara de Diputados, a su bufete

directivo, a diputadas y diputados y a su dinámico presidente.

El tema que nos ocupa consiste en abordar el control constitucional de

los actos parlamentarios a partir de la Constitución dominicana de 2010, lo

cual nos obliga, de manera preliminar, a enfatizar algunos conceptos.

Omití señalar que me acompañan distinguidos magistrados y funcionarios

del Tribunal Constitucional, a quienes les agradezco su presencia, y por

supuesto, a mi hijo Milton François. y a mi esposa Johanna Monagas, a

letrados y otros colaboradores y asesores que han tenido la generosidad de

estar aquí, junto a nosotros.

II. Preliminar: ¿actos legislativos o actos

parlamentarios?

A pesar de que existen similitudes apreciables entre las nociones parlamento

y congreso, no podemos intercambiarlas libremente para referirnos al poder

Legislativo de las democracias pluralistas. Existen importantes diferencias,

Discursos del Presidente del Tribunal Constitucional, Volumen 2

!GENERACIÓN CONSTITUCIONAL!

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pues son configuradas conforme a técnicas distintas de organización de los

poderes públicos, en los sistemas de gobierno democráticos. No se trata de

una cuestión meramente terminológica, sino que la diferente organización

constitucional del poder en los regímenes parlamentarios y presidenciales

afecta sensiblemente la posición institucional de las asambleas legislativas.

El parlamento surge en Europa como un mecanismo de lucha contra

el poder monárquico. Esta institución va definiéndose en el decurso de la

historia, a través de la lucha política entre dos centros de poder que apelan a

legitimidades distintas: monárquica y democrática, de cuya simbiosis surge

el régimen parlamentario. El parlamento, por lo tanto, sería investido en sus

orígenes de una impenetrable autonomía que lo protegía de los ataques de

la institución monárquica y de los tribunales. La legitimidad democrática

de la que se encontraba investido como asamblea representativa de la nación

sirvió de justificación para erigirlo en un auténtico poder soberano, cuyos

actos no podrían ser objeto de ningún tipo de control externo. En Inglaterra

se decía que el parlamento “puede hacerlo todo, salvo convertir a un hombre

en una mujer”. Aunque sobre este punto, las cosas han evolucionado…

Se considera que el parlamento surge en 1295 y tiene como antecedente

el Concilium regis. El mismo adquiere su fisonomía a través del Magnum

concilium (barones y prelados) o Cámara de Lores y el Commune concilium o

Cámara de los Comunes. En la evolución del régimen político de Inglaterra,

el poder real ha pasado de la corona al parlamento y del parlamento al

gabinete.

En el régimen presidencial se suele utilizar la denominación “congreso”

para referirse a las asambleas legislativas. Este régimen, a diferencia del

parlamentario, surge en los Estados Unidos de América, a partir de un

proceso constituyente que decide la organización del Estado con base en un

criterio racional. Por ello, en la ordenación de los poderes del Estado, está

presente la preocupación por limitar la primacía que pueda adquirir el poder

Legislativo. No es accidental que el poder Ejecutivo haya sido investido de la

potestad de vetar la legislación por criterios de consideración política, ni que

tempranamente haya echado raíces la “judicial review of legislation” como

mecanismo jurisdiccional que limita los poderes normativos del Congreso

para asegurar la supremacía de la Constitución como “higher law”, o ley

DR. MILTON RAY GUEVARA

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suprema del país. De paso, debe hacerse mención de un modelo que surge

en la Francia del general De Gaulle, en la Constitución de octubre de 1958

y con la elección del jefe de Estado por sufragio universal directo en 1962.

El régimen político francés deja de ser parlamentario, stricto sensu, desde el

momento en que el jefe de Estado es elegido por sufragio universal directo,

pero tampoco es presidencial, ya que el primer ministro, jefe del Gobierno,

es responsable políticamente ante la Asamblea Nacional o Cámara de

Diputados. En realidad, como diría el profesor Maurice Duverger, el

régimen es mitad presidencial y mitad parlamentario.

Hoy es incuestionable que en los regímenes parlamentarios europeos se

ha atenuado bastante la autonomía del parlamento, al quedar sujeto a una

Constitución normativa que —en cuanto expresión de la voluntad soberana

del pueblo— limita formal y materialmente sus actuaciones.

Ello trae aparejado simultáneamente la institucionalización de

mecanismos de control jurisdiccional que procuran asegurar que los actos

parlamentarios sean cónsonos con los mandatos y límites que traza la

Constitución, si bien existen diferencias apreciables en relación a cuáles

actos parlamentarios pueden ser objeto de control jurisdiccional y cuáles

parámetros pueden ser utilizados para ejercer tal control.

La diferente configuración constitucional entre los regímenes

parlamentarios y presidenciales impone la necesidad de cautela en los traslados

teóricos. Por ello, la denominación “actos parlamentarios” luce inapropiada

—prima facie— para referirse a los actos del Congreso de un régimen

presidencial; sin embargo, es comprensible que el término se haya impuesto

en Latinoamérica, dada la influencia del derecho parlamentario europeo,

que se ha desarrollado con extraordinario vigor como rama especializada del

derecho constitucional después de la Segunda Guerra Mundial. Puede que

entre nosotros sea más apropiado utilizar la noción de “acto legislativo”, pero

tampoco estaría exenta de confusiones en la región, pues, por ejemplo, las

reformas de la Constitución en Colombia son denominadas actos legislativos.

Acepto que se usan las nociones “acto parlamentario” y “acto legislativo”

como equivalentes, aunque reconozco la necesidad de pensar en una

dogmática propia para el derecho legislativo, que aproveche los desarrollos

comparados sin reducirse a “una transliteración de conceptos o contenidos

Discursos del Presidente del Tribunal Constitucional, Volumen 2

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de derecho extranjero”1. De ahí la relevancia de esta iniciativa académica,

impulsada por el presidente de la Cámara de Diputados, pues constituye

un espacio académico propicio para reflexionar acerca de las funciones

del Congreso Nacional, del procedimiento legislativo, de las prerrogativas

que corresponden a los legisladores, de los límites de las actuaciones del

Congreso y otros interesantes temas que permitirán fortalecer el derecho

legislativo dominicano.

III. Creación del Tribunal Constitucional en la

Constitución de 2010

A partir de la reforma constitucional proclamada el 26 de enero de

2010, la República Dominicana ingresa al concierto de las naciones que han

optado por la instauración de un Tribunal Constitucional para la defensa de

la supremacía de la Constitución y del sistema de derechos y libertades en

ella reconocidos. La idea no era nueva en el país, pues constituía un viejo

anhelo de institucionalidad democrática en torno al cual se expresaron los

mayores niveles de consenso histórico por casi cuatro décadas. Sin embargo,

se necesitó de un poderoso impulso social y el consenso político de respaldo

para crear una jurisdicción constitucional especializada para “garantizar

la supremacía de la Constitución, la defensa del orden constitucional y la

protección de los derechos fundamentales” (artículo 184 CRD).

La instauración del Tribunal Constitucional como jurisdicción

constitucional especializada convive con las tradicionales funciones de

justicia constitucional confiadas desde la Constitución de San Cristóbal

en 1844. En su artículo 125, a los jueces del poder Judicial se les exhorta

para inaplicar, en ejercicio del control difuso, las normas jurídicas que sean

contrarias a la Carta Magna. El mismo rezaba sabiamente: “Ningún tribunal

podrá aplicar una ley inconstitucional, ni los decretos y reglamentos de

administración general, sino en tanto que sean conformes a las leyes”.

1 Luis Rey RAIGOSA SOTELO. “Acto parlamentario y órgano parlamentario. Elementos conceptuales

para el conocimiento del trabajo del Congreso de la unión y su control jurídico”, Instituto Belisario Do-

mínguez, México, 2016, p. 1.

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Más aun, en el artículo 35 de nuestra Primera Constitución se establecía:

“No podrá hacerse ninguna ley contraria ni a la letra ni al espíritu de la

Constitución: en caso de duda, el texto de la Constitución debe siempre

prevalecer”.

Hoy, en nuestro país tenemos un sistema de justicia constitucional

mixto, que conjuga el control difuso o por vía de excepción de origen

norteamericano, es decir, aquel que permite que un ciudadano en el

curso de un proceso o litigio, ante cualquier tribunal, pueda alegar como

medio de defensa que una ley que se le quiere aplicar es contraria a la

Constitución (artículo 188 CRD), con el control concentrado, de cuño

kelseniano europeo, en el cual representantes de la autoridad pública o las

personas que tengan un interés legítimo y jurídicamente protegido, pueden

requerir por vía directa ante la jurisdicción constitucional especializada,

el Tribunal Constitucional, la expulsión o anulación de cualquier norma

infraconstitucional que consideren contraria a la Constitución (artículo 185

CRD).

Permítanme reiterar que el Tribunal Constitucional es un órgano

autónomo e independiente, situado en el vértice de la organización política

del Estado, en posición de paridad con el resto de los poderes y órganos

primarios establecidos en la Constitución. Hay que recordar que el derecho

constitucional no surge en Francia sino en Italia, en la ciudad de Ferrara,

en 1797, cuando el profesor Giusseppe Compagnoni di Luzzo produce

la primera cátedra, y más allá, el Derecho Constitucional se enseña en

la Sorbona, en 1834, por el italiano Pelegrino Rossi. Entonces, ese TC

cumple una auténtica función de indirizzo politico (dirección política)

para resguardar (dimensión negativa) e impulsar (dimensión positiva) las

bases institucionales del Estado Social y Democrático que prefigura la

Constitución. El TC está llamado a convertirse en un verdadero “espacio

ciudadano”, pues a través suyo la ciudadanía puede exigir el respeto de

los derechos fundamentales que les asegura la Constitución en cuanto

norma suprema del ordenamiento jurídico, a la cual deben acomodar sus

actuaciones tanto los gobernantes como los gobernados.

El Tribunal Constitucional tiene competencia para vigilar el proceso

de producción e incorporación de determinadas normas jurídicas. Ello

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se realiza a través de dos procesos constitucionales: el control directo de

la constitucionalidad de las leyes, decretos, reglamentos, resoluciones y

ordenanzas, y el control preventivo de los tratados internacionales. Conoce,

además, de los conflictos de competencia entre los poderes públicos

(artículo 185 CRD). Es el órgano jurisdiccional superior en materia

de garantías constitucionales, por lo que puede revisar las decisiones de

amparo que adopten el poder Judicial y el Tribunal Superior Electoral

(artículo 94 LOTCPC). También le concierne revisar la constitucionalidad

de las decisiones jurisdiccionales, acerca de cualquier materia, que hayan

adquirido la autoridad de la cosa juzgada (artículo 277 CRD) a partir

de cánones estrictos de admisibilidad (artículo 53 LOTCPC), lo cual le

permite direccionar la justicia constitucional difusa, garantizar la unidad

de interpretación en materia constitucional y proteger los derechos

fundamentales.

Este tribunal participa de la función jurisdiccional del Estado a través

de los procesos y procedimientos determinados por la Constitución y su

ley orgánica. Sus decisiones se hallan revestidas de los caracteres propios

de cualquier acto jurisdiccional, pero la eficacia que despliegan excede el

carácter relativo que tradicionalmente suele acompañar a la cosa juzgada de

las decisiones judiciales, pues tienen fuerza erga omnes o efectos generales

(son oponibles a todo el mundo). Más aun, “conforme a las disposiciones

del artículo 184 de la Constitución dominicana, las decisiones del Tribunal

Constitucional son definitivas e irrevocables y constituyen precedentes

vinculantes para los poderes públicos y todos los órganos del Estado; es decir,

que “las decisiones de este Tribunal se traducen en verdaderas normas jurídicas

que hacen parte del derecho positivo en nuestro ordenamiento jurídico y

fuente directa del derecho con carácter vinculante para todos los poderes

públicos” (Sentencia TC/0084/13 de 4 de junio: “RCDJ Alejandro Alberto

Paulino Vallejo contra Cámara de Diputados” y Sentencia TC/0319/15 de

30 de septiembre: “RCSA Ayuntamiento municipal de Jaquimeyes contra

ayuntamientos municipales de Canoa y de Vicente Noble”).

La importancia del Tribunal Constitucional como guardián de la

Constitución y protector de los derechos fundamentales depende, más

que del rigor con que se delimiten sus competencias, de la existencia de

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ciertos presupuestos institucionales como serían, según José Luis Cea

Egaña, la existencia de un orden democrático, pues en su ausencia “la

justicia constitucional es un asunto declamativo, ideológico, pero sin

arraigo en la cultura, la conciencia y el sentimiento, al menos mayoritario,

de la comunidad política”; y que todos los poderes y órganos del Estado se

sometan “lealmente o de buena fe, al espíritu o telos del Código Político”,

ya que la justicia constitucional no puede echar raíces sin el precompromiso

político y jurídico de los poderes y órganos fundamentales del Estado

de someterse lealmente a la Constitución2. Yo agregaría otros dos: la

independencia y autonomía de la magistratura constitucional, para que

pueda actuar siempre con imparcialidad y sin presiones ni connivencias

gubernamentales, políticas, económicas o sociales; y la autocomprensión

de la naturaleza jurídica del control de constitucionalidad, que exige a los

magistrados la motivación y argumentación de sus decisiones con un apego

irrestricto a los cánones que traza el derecho de la Constitución, sin que

puedan entrar en consideraciones de oportunidad política.

IV. Objeciones al control de constitucionalidad

de los actos legislativos

A pesar de que los tribunales constitucionales son órganos fundamentales

del Estado Social y Democrático de Derecho, y del extraordinario

reconocimiento de su labor como intérpretes supremos de la Constitución,

aun perviven ciertas objeciones al control constitucional de las actuaciones

del poder Legislativo. La primera, que ataca de raíz la competencia

jurisdiccional del control de constitucionalidad de la ley, es la dificultad

contramayoritaria, “en alusión a la ausencia de vinculación directa de los

jueces con el sistema electivo de la democracia y la falta de su sometimiento

al sistema de revalorización periódica de sus títulos frente a los detentadores

directos de la soberanía, o sea el pueblo”3.

2 CEA EGAÑA, José Luis. Aplicación de las decisiones de las jurisdicciones constitucionales.

3 AMAYA, Jorge Alejandro. El control jurisdiccional de los interna corporis acta, en Enrique Alonso (coord.):

Estudios de Derecho Público, Universidad de Buenos Aires, 2013, p. 53.

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La segunda, parte de la autonomía de las cámaras legislativas para regular

su funcionamiento interno, y cobra especial relevancia en la doctrina de los

interna corporis acta, que reivindica la inmunidad de los actos del parlamento

o congreso frente a cualquier tipo de control jurisdiccional.

4.1. La objeción democrática o la dificultad contramayoritaria

La primera objeción obliga a dilucidar la idea de la supremacía de

la Constitución, es decir, de un texto escrito, estable en el tiempo, y

cuyo valor es superior a aquel de todas las otras normas jurídicas. La

Constitución adquiere una significación particular como norma jurídica

que “codifica” los valores supremos de la convivencia de la vida social y

de las relaciones entre gobernantes y gobernados. Tal como ha planteado

el admirado maestro Manuel Aragón, “la Constitución es la norma

fundamental que establece la delimitación del ámbito de las libertades

de los individuos y de las competencias de los órganos del Estado, bien

entendido que la delimitación del ámbito de las libertades ha de significar

su garantía y la de las competencias estatales su limitación… La «gloria

del Estado» solo es posible con la «libertad política de los ciudadanos»,

pues eficacia y libertad, utilidad y control, no son más que dos caras de

la misma moneda”4.

La supremacía de la Constitución no pasaría de ser una simple

afirmación de principio político, carente de eficacia jurídica imperativa, si

no existiese el control jurisdiccional de constitucionalidad de la actuación

del Parlamento o Congreso a la Constitución. La justicia constitucional –en

cuya cúspide se ubica el Tribunal Constitucional– constituye la garantía

jurídica de la supremacía de la Constitución, asegurando la eficacia de los

mecanismos de autolimitación del poder que ella consagra, para proteger los

valores esenciales de la convivencia colectiva y los derechos fundamentales

de las personas. Se ha dicho, con razón, que “la doctrina de la supremacía

constitucional requiere la supervisión judicial de los órganos constitucionales,

4 ARAGÓN REYES, Manuel. Estudios de derecho constitucional, Centro de Estudios Políticos y Consti-

tucionales. 2da. edición, p. 165.

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incluso dentro del marco de las actividades parlamentarias y con respecto a

materias esencialmente políticas”5.

La objeción contramayoritaria contra la justicia constitucional

pretende renovar la vieja doctrina de la soberanía del Parlamento y reduce

el principio democrático a la regla de la mayoría, sacralizándolo como un

dogma que convierte a la mayoría en expresión absoluta de la voluntad

general, abriendo paso a la posibilidad de una tiranía de las mayorías o

una democracia totalitaria. Como bien señala Mauro Cappelletti, “muchos

críticos de la legitimidad democrática de [la justicia constitucional] parecen

olvidar […] que ningún sistema efectivo de control judicial es compatible ni

tolerado por los regímenes autocráticos enemigos de la libertad, ya estén a la

derecha o a la izquierda”6. La justicia constitucional constituye una técnica

de autolimitación que la democracia ha instaurado para ponerse al abrigo de

la desviación autoritaria del poder. La experiencia histórica muestra que las

pasiones de un momento pueden llevar al pueblo a sacrificar los principios

más elementales de libertad y justicia.

La democracia que la Constitución instituye en la cláusula del Estado

Social y Democrático de Derecho como prototipo del Estado constitucional

contemporáneo es limitada por la Constitución para asegurar la protección

de los derechos fundamentales, incluso contra la voluntad de la mayoría.

Como ha destacado Peter Häberle, “la democracia dentro del Estado

constitucional es por principio una democracia de división de poderes:

ningún órgano del Estado tiene el poder ‘soberano’. El ‘modelo’: Estado

constitucional, se caracteriza por su principio de la ‘supremacía’ de la

Constitución”7. Aun más, la democracia del Estado constitucional no puede

reducirse al gobierno de la mayoría, porque los derechos fundamentales,

en cuanto dimensión sustantiva de la democracia, operan como límites

5 NAVOT, Suzie. El control jurisdiccional de los actos parlamentarios: Un enfoque comparado, en Investi-

gaciones, núms. 1-2, Investigación de derecho comparado de la Cor te Suprema de Justicia de la Nación,

República Argentina, 2008, p. 2.

6 Cappelletti, Mauro. ¿Renegar de Montesquieu? La expansión y la legitimidad de la justicia consti-

tucional, Revista Española de Derecho Constitucional, núm. 17, 1986, pp. 16-17.

7 Peter Häberle (entrevista de César Landa). “El rol de los tribunales constitucionales ante los desafíos

contemporáneos”, en Diego Valadés (compilador), Conversaciones académicas con Peter Häberle, 2da.

edición, Universidad Autónoma de México, 2017, p. 4.

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al poder de las mayorías que sustentan la actividad legislativa, pues de lo

contrario “las constituciones serían absurdas tentativas por limitar un poder

que por su propia naturaleza sería ilimitable”, como señaló el juez John

Marshall en el célebre fallo de la Corte Suprema de los Estados Unidos de

1803, Marbury vs. Madison.

Se puede afirmar, con Luigi Ferrajoli, que esta comprensión de

la democracia constitucional va de la mano de “un nuevo cambio de

paradigma de la experiencia jurídica: la sumisión también del legislador

a normas jurídicas positivas, como son los principios ético-políticos

jurídicamente positivizados en las constituciones rígidas que están por

encima de la legislación ordinaria. Las condiciones sustanciales de la validez

de las leyes, que en el paradigma del derecho jurisprudencial premoderno se

identificaban con los principios del derecho natural y que en el paradigma

paleopositivista del Estado legislativo de derecho habían sido removidas por

el principio puramente formal de la validez como positivismo, penetran

nuevamente en el paradigma del Estado constitucional de derecho bajo la

forma de principios positivos de justicia contenidos en normas superiores a

la legislación”8.

4.2. La autonomía parlamentaria y la doctrina de los interna

corporis acta

Al estudiar la segunda objeción se advierte que la autonomía parlamentaria

y la doctrina de los interna corporis acta surgen en un sistema político-

constitucional presidido por la tensión dialéctica legislativo-ejecutivo, o más

precisamente como conquista histórica de un ámbito de no injerencia de la

Corona en el funcionamiento de la institución parlamentaria “en momentos

en los que continuaba vigente el principio monárquico”9 y el poder Judicial

era visto aun como expresión del Ejecutivo10.

8 FERRAJOLI, Luigi. Juspositivismo crítico y democracia constitucional, en Isonomía: Revista de Teoría y

Filosofía del Derecho, núm. 16 (abril 2002), p. 8.

9 José Antonio TIRADO BARRERA. “Actos parlamentarios y control jurisdiccional”, en Pensamiento

Constitucional, Año VI, Núm. 6, Lima, 1999, p. 617.

10 Ignacio TORRES MURO. “El control jurisdiccional de los actos parlamentarios. La experiencia italia-

na (1)”, en Revista Española de Derecho Constitucional, Año 6. Núm. 17, 1986, p. 191.

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No olvidemos que la justicia administrativa surge después de la

Revolución Francesa. Los revolucionarios franceses entendían que los

jueces de la jurisdicción ordinaria estaban al servicio de la monarquía del

poder absoluto y por eso crearon esa nueva jurisdicción administrativa,

pues desconfiaban de los jueces del poder Judicial. “Sin embargo, lo cierto

es que la correlación de fuerzas institucionales en los sistemas políticos

contemporáneos, y la naturaleza de la función legislativa de los parlamentos

ha variado sustancialmente. El derecho parlamentario, hoy, en los Estados

democráticos, parlamentarios y pluralistas, está presidido por una tensión

distinta, la tensión dialéctica mayoría-minoría y su principio rector ya no

puede seguir siendo la garantía de unos ámbitos exentos de injerencias de la

Corona, sino la realización del valor superior del pluralismo, garantizando

los derechos de las minorías y la publicidad de los debates”11.

Considero que al Congreso se le debe asegurar un ámbito de autonomía

que le permita ejercer sus funciones con un grado suficiente de independencia;

sin embargo, los cambios en las circunstancias históricas y en las relaciones

de poder entre los órganos constitucionales, exigen una revisión de los

fundamentos de la autonomía parlamentaria -o congresional- y la doctrina

de los interna corporis acta para adecuarlos a los presupuestos ideológicos

e institucionales del Estado social y democrático de derecho. Por ello, hoy

es dable afirmar que estas deben ser interpretadas restrictivamente, para

posibilitar el control de constitucionalidad de “cualquier acto parlamentario

que tenga trascendencia externa o suponga la vulneración de derechos o

libertades constitucionalmente amparables”12. Pero, como apunta Suzie

Navot, un escrutinio de derecho comparado en países como Israel, España,

Alemania e India revela que el control judicial de la constitucionalidad de

los interna acta es ejercido con cautela en el marco de la autorrestricción13.

11 AGUILAR DE LUQUE, Luis. “El Tribunal Constitucional y la función legislativa: el control del pro-

cedimiento legislativo y de la inconstitucionalidad por omisión”, en Revista de Derecho Político, núm. 24,

Madrid, 1987, p. 18. En igual sentido, Ángela Figueruelo Burrieza. “La incidencia positiva del Tribunal

Constitucional en el poder Legislativo”, en Revista de Estudios Políticos (Nueva Época) núm. 81, Madrid,

1993, p. 56.

12 Antonia NAVAS CASTILLO. “Veinticinco años de control jurisdiccional de la actividad parlamenta-

ria”, Revista de Derecho Político, núms. 58-59, 2003-2004, Madrid, pp. 476-477.

13 NAVOT, Suzie. Op. cit., p. 2.

Discursos del Presidente del Tribunal Constitucional, Volumen 2

!GENERACIÓN CONSTITUCIONAL!

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V. El Tribunal Constitucional y el control

de constitucionalidad de los actos

legislativos

5.1. El control de constitucionalidad de la ley

El control de constitucionalidad de las leyes y de otras normas jurídicas

que surgen en el proceso democrático constituye la primera (y más esencial)

atribución del Tribunal Constitucional. El maestro Javier Pérez Royo afirma

que esta competencia constituye “una conditio sine qua non para la existencia

del órgano”, pues “el Tribunal Constitucional nace para garantizar la

supremacía de la Constitución frente a la ley. Si no fuera por esto, el órgano

no existiría. Se trata, evidentemente por tanto, de la única competencia que

el Tribunal Constitucional no puede no tener”14.

A partir de la Constitución de 2010, el control de constitucionalidad

de la ley o garantía ordinaria de la Constitución se ejerce a través de

una acción directa ante el Tribunal Constitucional. Se trata de un

proceso constitucional abstracto u objetivo que permite verificar tanto

la forma de producción de la ley como su contenido, para asegurar el

cumplimiento de los trámites de su formación y la sujeción a los límites

materiales que la Constitución establece para el ejercicio de la función

legislativa. “La acción directa de inconstitucionalidad tiene como objeto

sancionar infracciones constitucionales, es decir, la no conformidad por

parte de normas infraconstitucionales en cuanto a su contenido con los

valores, principios y reglas establecidos en la Constitución” (Sentencia

TC/0150/13 de 12 de septiembre: “ADI Nadim Miguel Bezi Nicasio,

elma Elba Nicasio Vda. Bezi y Nadime Suzanne Bezi Nicasio contra el

artículo 53 de la Ley núm. 137-11, Orgánica del Tribunal Constitucional

y de los Procedimientos Constitucionales”). Tiene que ver esta sentencia

con una familia muy querida que, curiosamente es de mi tierra, Samaná.

Este proceso constitucional tiene en el ordenamiento jurídico dominicano

14 Javier PÉREZ ROYO. Curso de Derecho Constitucional, 12ª edición. Madrid: Marcial Pons, 2010, pp.

743-744.

DR. MILTON RAY GUEVARA

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un carácter ex-post, por lo que solo puede ser ejercido por los sujetos

legitimados una vez que se haya adoptado la norma, de modo que el

Tribunal Constitucional carece de competencia para conocer del control

preventivo de la constitucionalidad de la ley.

Hay países, por ejemplo, Francia, en los cuales durante muchos años el

control de constitucionalidad se hacía antes de que la ley fuera adoptada.

Eso tiene una explicación: en Francia la Constitución no tenía un valor

normativo, sino que la ley era expresión de la voluntad soberana y, en

consecuencia, cuando una ley era aprobada por el Parlamento, aunque

fuese contraria a la Constitución, dicha ley se imponía; lógicamente, aquí,

en un momento se presentó un proyecto de reforma constitucional en el

cual se establecía el control preventivo de constitucionalidad, pero en las

reformas aprobadas en 1994 y 2010 se mantuvo el control a posteriori, es

decir, después de que la ley haya sido aprobada.

El control de constitucionalidad puede ser elevado por el presidente

de la República, por la tercera parte de cualquiera de las cámaras del

Congreso o por cualquier persona con interés legítimo y jurídicamente

protegido. Las dos primeras modalidades de legitimación procesal no han

sido utilizadas aun ante el Tribunal Constitucional, y solo una vez una

ley fue atacada por el poder Ejecutivo, en la experiencia de la justicia

constitucional pasada, en cabeza de la Suprema Corte de Justicia (de 1994

a 2011).

Se puede afirmar que en el control de constitucionalidad de la ley no se

ha adoptado un precedente que clarifique el alcance de la noción de “interés

legítimo y jurídicamente protegido”, noción abierta e indeterminada, sino

que el Tribunal ha adoptado una técnica minimalista caso a caso, para

verificar la legitimación activa. Es de justicia reconocer que la jurisprudencia

constitucional ha sido muy favorable a la apertura de la participación

ciudadana en el control directo de la constitucionalidad de ley, aunque a

mi juicio, se ha quedado corta, porque yo soy de los que creen que en

la práctica debe darse paso a la acción popular de inconstitucionalidad.

Que cada ciudadano tenga la legitimación procesal activa para defender la

Constitución cuando una ley o disposición normativa agreda o violente los

principios constitucionales.

Discursos del Presidente del Tribunal Constitucional, Volumen 2

!GENERACIÓN CONSTITUCIONAL!

675

5.1.1. El control “material” de la constitucionalidad de la ley

El control de constitucionalidad de la ley puede ser ejercido por razones

sustantivas o de fondo, esto es, para verificar que el contenido de la normativa

no vulnere ningún mandato constitucional. El Congreso se encuentra

investido de una amplia capacidad de configuración normativa, pero está

obligado a respetar los límites que traza la Constitución como norma

suprema del ordenamiento jurídico. También el Tribunal Constitucional

está sometido a la Constitución; el TC no está por encima de nuestra Carta

Magna.

Podría afirmarse que se trata de un control de compatibilidad normativa

entre la Constitución y la legislación. El juicio de constitucionalidad requiere,

como condición necesaria, verificar si existe una contradicción entre el

contenido del precepto legal impugnado y las cláusulas constitucionales que

podrían condicionar su validez. Es como resultado de esa confrontación

que el Tribunal Constitucional puede establecer si la disposición atacada

contraviene o armoniza con los cánones constitucionales (Sentencia

TC/0015/13 de 11 de febrero: “ADI Remberto Pichardo Juan contra la

Resolución No. 36-2007 del Ministerio de Industria y Comercio”). Por ello,

las simples alegaciones de “contrariedad al derecho” a partir de parámetros

de mera legalidad escapan al escrutinio del control de la constitucionalidad

(Sentencia TC/0013/12 de 10 de mayo: “ADI Virgilio A. Castillo P. y Rafael

Báez Soto contra Resolución de la Junta Central Electoral de 10 de abril de

2002”).

La función de control de constitucionalidad de ley que realiza el

Tribunal Constitucional no concierne a razones de posible mejor criterio

u oportunidad política, sino que, como ha puesto de manifiesto Vicente

Gimeno Sendra, “la ejerce siempre cum veste giuridica, es decir, a través

de la técnica de la argumentación jurídica, de tal modo que la sentencia

constitucional se imponga, no tanto por la potestas de ese alto tribunal,

cuanto fundamentalmente por su auctoritas”15. Es en el ejercicio del control

15 Vicente Gimeno Sendra. “Eficacia de las sentencias constitucionales”, Diario La Ley, núm. 7547, Ma-

drid, 2011.

DR. MILTON RAY GUEVARA

676

material de la legislación cuando mejor se pone de manifiesto la dimensión de

indirizzo político de la justicia constitucional y la necesidad de apelar a criterios

de racionalidad jurídica diferenciada según la naturaleza de la normativa

sujeta a su escrutinio. Me parece que el control de constitucionalidad de la

ley podría ser ejercido con diferentes niveles de gradualidad, como ocurre

en la práctica norteamericana, con tres niveles en la valoración jurídico-

constitucional de las normas, asegurando una mayor deferencia al poder

normativo del Congreso en ciertas materias y sometiéndolo a un escrutinio

más estricto cuando limita los derechos fundamentales.

Las decisiones que acogen las acciones directas de inconstitucionalidad

en el ordenamiento jurídico dominicano son, por regla general, de naturaleza

constitutiva, y pronuncian una nulidad erga omnes que opera con efecto ex

nunc, es decir, a partir de su pronunciamiento; pero la ley permite que,

excepcionalmente, el Tribunal Constitucional pueda modular sus decisiones,

dotándolas de una eficacia declarativa de nulidad ab origine que opera

ex tunc, es decir, desde el momento de la adopción de la ley. Además, en

ejercicio de la autonomía procesal de que se encuentra investido el tribunal,

ha incorporado el denominado “premio del recurrente”, en virtud del cual

se pueden retroactuar los efectos de una sentencia de inconstitucionalidad

de la ley en beneficio particular o exclusivo de la parte accionante (Sentencia

TC/0033/12 de 15 de agosto: “ADI Juan José Dalmasí Duluc y compartes

contra el artículo 7 de la Ley No. 2569 de 1950, de Impuestos sobre

Sucesiones y Donaciones”). Aquí había un caso de unos dominicanos que

vivían en el exterior y a ellos se le imponía, en razón de una ley de la época

de Trujillo, de 1950, pagar más impuestos sobre sucesión y donaciones que

los dominicanos que residían aquí; por supuesto, eso viola el principio de

igualdad, y el TC decidió que eso era contrario a la Constitución.

También ha modulado los efectos temporales de algunas decisiones de

inconstitucionalidad, al mantener vigente la norma por un plazo razonable,

para evitar un vacío normativo mientras el Congreso adopta una legislación

conforme a la Constitución. Se trata de una inconstitucionalidad diferida,

como es el caso de la sentencia TC/0489/2015, de fecha 6 de noviembre

de 2015, Edesur dominicana, contra Ley núm. 491-08, que modificó

los artículos 5, 12 y 20 de la Ley 3726 de 1953 sobre Procedimiento de

Discursos del Presidente del Tribunal Constitucional, Volumen 2

!GENERACIÓN CONSTITUCIONAL!

677

Casación, en virtud de lo cual no podía admitirse el recurso de casación, entre

otras, contra las sentencias que contengan condenaciones que no excedan la

cuantía de doscientos (200) salarios mínimos del más alto establecido para

el sector privado, vigente al momento en que se interponga el recurso. Es

decir, se colocó una verdadera camisa de fuerza contra el justiciable.

Las decisiones que puede emitir el Tribunal Constitucional al conocer

de la acción directa no se limitan a las tradicionales de estimación (que

declara la inconstitucionalidad de la ley impugnada) o desestimación

(que rechaza los cargos de inconstitucionalidad), sino que —como yo

comentaba con un estudioso que está haciendo una maestría en Derecho

Constitucional, distinguido senador, con quien conversé en el despacho

del presidente de la Cámara de Diputados — el TC, por mandato de la

propia ley orgánica que regula los procedimientos constitucionales, puede

dictar sentencias interpretativas o de cualquier otro tipo admitido en la

práctica comparada. Ello le ha permitido dictar sentencias “aditivas”

(que agregan a la ley contenidos mínimos extraídos directamente de

disposiciones constitucionales (Sentencia TC/0012/12 de 9 de mayo:

“RCSA el caso de Lauriana Villar contra la Junta de Retiro de las Fuerzas

Armadas”). Ella mantuvo una relación estable durante muchos años con

un miembro de los organismos castrenses de la patria y cuando ese soldado

de la patria murió, ella fue al Plan de Retiro de las Fuerzas Armadas y

dijo que ese era su marido, con hijos, y que quería reclamar lo que le

correspondía. Ustedes saben que la Constitución está en desarrollo, pero

la actual —al igual que la Constitución del 29 de abril de 1963, que fue

la primera Constitución social de la República Dominicana, porque las

anteriores eran constituciones políticas— estableció los efectos jurídicos de

las uniones consensuadas o de hecho. O sea, que la Constitución de ahora

dice que si usted tiene una relación estable, usted no tiene que estar casado,

hay una comunidad de amor y eso es válido. Pero, ¿qué pasa? Que ese

plan de retiro estaba inscrito en las disposiciones del pasado, y le pidieron

el acta de matrimonio, que no tenía. Ella dijo, “pero yo tuve 25 años de

unión con ese hombre y me corresponden”, pero se la negaron, y el TC

dijo: no, es que la Constitución consagra que las uniones consensuadas de

hecho tienen igual valor jurídico, y en virtud de esa interpretación, y de

DR. MILTON RAY GUEVARA

678

esa atribución que le da la Ley Orgánica, el Tribunal Constitucional dijo

que las disposiciones de plan de retiro deben leerse de la siguiente manera:

“matrimonio y uniones consensuadas de hecho”. Pero tampoco ahí se habla

del viudo, solo de la viuda, porque antes, en las Fuerzas Armadas no había

mujeres soldados, pero ahora tenemos hasta cuatro generalas, y el viudo

también tiene derecho.

Así como hay sentencias aditivas, existen sentencias “supresoras”, (que

eliminan excesos de regulación o acortan el ámbito de aplicación de la

ley, para que resulte conforme a la Constitución). Un ejemplo de ello es

la Sentencia TC/0093/12, del 21 de diciembre: “ADI Darwin P. Santana

Francisco contra artículos 1, 2, 3 y 6 del Decreto núm. 452-02 del poder

Ejecutivo”; sentencias interpretativas en sentido estricto (al indicar la

interpretación constitucionalmente adecuada que debe realizarse para evitar

la inconstitucionalidad de la ley), como la Sentencia TC/0010/12 de 2 de

mayo: “RCSA Procuraduría General de la República y Ministerio de Interior

y Policía contra José Alfredo Montás Villavicencio”) o exhortativas (al señalar

al Congreso regulaciones deficientes u omisiones normativas que requieren

el oportuno ejercicio de la función legislativa (Sentencia TC/0189/15 de 15

de junio: “ADI Hermes Guerrero Báez y Remberto Pichardo Juan contra

Decreto No. 847-08 del presidente de la República”).

Las sentencias afectadas en el proceso de inconstitucionalidad obligan

al legislador a adoptar las reformas que corresponda, para asegurar que la

legalidad ordinaria sea cónsona con los precedentes constitucionales que

concretizan las disposiciones abiertas e indeterminadas de la Constitución.

Estas sentencias limitan indudablemente los poderes normativos del

Congreso, obligándole, por efecto de su fuerza imperativa, a reorientar

en sentido constitucional el ordenamiento jurídico, a partir de la sustitución

de las normas declaradas inconstitucionales por otras que cumplan con

los lineamientos de la sentencia constitucional. El legislador también

queda obligado a completar el ordenamiento jurídico cuando el Tribunal

Constitucional detecta una legislación defectuosa, que no puede reencausarse

por medio de una sentencia interpretativa o cuando declara la existencia de

una laguna o vacío inconstitucional y exhorta a que sea colmada con una ley

constitucionalmente adecuada.

Discursos del Presidente del Tribunal Constitucional, Volumen 2

!GENERACIÓN CONSTITUCIONAL!

679

5.1.2. El control “formal” de la constitucionalidad de la ley

El control de constitucionalidad de la ley puede obedecer a un vicio

de forma o defecto de procedimiento, que ocurriría si el Congreso omite

algún trámite durante la elaboración de la ley. Este control garantiza que

la Constitución sea efectivamente la norma normarum, es decir, la cabeza

de las fuentes de producción del ordenamiento jurídico. En efecto, la

Constitución establece —a partir del artículo 96— un catálogo de preceptos

que rigen el trámite de la formación de la ley, y la vulneración de cualquiera

de estos constituye un vicio procedimental que afecta la validez formal de

la ley. El Tribunal Constitucional dominicano ya ha ejercido el control

de constitucionalidad de las leyes, de conformidad con los parámetros de

producción establecidos en la Constitución, y al evidenciar la inobservancia

de trámites materialmente imprescindibles, como las lecturas que deben ser

realizadas para adoptar la ley (Sentencia TC/0274/13 de 26 de diciembre:

“ADI Manuel Ramón Tapia López contra la Ley No. 91 de 1983, que crea

el Colegio de Abogados de la República), le tocó al tribunal la herencia de

este expediente que recibimos de la Suprema Corte de Justicia, ¿y qué dijo

el TC en esa sentencia? Que esa ley era contraria a la Constitución. La anuló

y la eliminó del ordenamiento e instó al Congreso Nacional y al Colegio

de Abogados a preparar la ley nueva. Está claro que si una ley es aprobada

en tres legislaturas y la Constitución dice que es en dos, se ha violado la

Constitución de la República.

La Sentencia TC/0599/15 de 17 de diciembre: “ADI Fundación Justicia

y Transparencia y otras contra los artículos 107 al 110 de la Ley núm. 550-

14, que instituye el nuevo Código Penal”, es ejemplo de la deliberación

bicameral de las observaciones presidenciales. Las normas sometidas al

escrutinio han sido declaradas inconstitucionales por vicios de forma o

vulneración del procedimiento de adopción de la ley.

Una controversia aun viva en la justicia constitucional comparada,

que no ha sido abordada en la práctica nacional, es la determinación de

si los reglamentos de las cámaras legislativas pueden ser utilizados como

parámetros para evaluar la validez formal de la ley. Algunos tribunales

admiten la utilización de normas reglamentarias; otros las rechazan como

DR. MILTON RAY GUEVARA

680

mecanismo de control formal. Podría decirse que el dilema radica en que,

de un lado, si únicamente los preceptos constitucionales pueden servir

de parámetro de control para verificar la regularidad de la adopción de la

ley, la mayor parte del procedimiento legislativo —en tanto es establecida

en los reglamentos de las cámaras— resultaría de libre disposición para el

Congreso, con el riesgo de que las mayorías legislativas puedan abusar de

su posición preponderante en las cámaras; y del otro, si todos los preceptos

reglamentarios pueden ser utilizados para el control procedimental de la ley,

existe el riesgo de transformar el control de la regularidad constitucional en

un control de oportunidad política que termine socavando el proceso de

deliberación democrática en el Congreso Nacional.

Se podría afirmar que la solución más acertada es permitir que solo

algunas disposiciones reglamentarias puedan servir de canon para el control

de validez formal de la ley. Aunque subsiste el problema de precisar cuáles

serían estas, pues no existe una solución general y abstracta. Corresponderá

a una ponderada construcción jurisprudencial delimitar, progresiva y

casuísticamente, cuáles preceptos reglamentarios podrán ser considerados

“normas interpuestas” para el ejercicio del control de validez formal de las

leyes. Considero, pues, que la utilización de los reglamentos de las cámaras

como parámetros de validez formal de la ley y otros actos legislativos

impone que el Tribunal Constitucional apele a su prudente autorrestricción,

para asegurar una fuerte deferencia a la actividad legislativa del Congreso,

de manera que solo cuando una vulneración grave del procedimiento

reglamentario tenga carácter definitivo, será legítimo declarar la invalidez

formal de la ley, pero no así si los vicios detectados pudieran considerarse

superados por una actividad posterior del mismo órgano.

5.2. El control de constitucionalidad de la ley que declara la

necesidad de la reforma constitucional

Una mención especial merece la ley que declara la necesidad de la

reforma constitucional, por ser una norma legislativa de naturaleza sui

generis. El Tribunal Constitucional ha pronunciado tres decisiones acerca

de la pretensión de inconstitucionalidad contra este tipo de ley. En las

Discursos del Presidente del Tribunal Constitucional, Volumen 2

!GENERACIÓN CONSTITUCIONAL!

681

primeras decisiones acogió un criterio que venía sustentando la Suprema

Corte de Justicia, al considerar que “el objeto que le ha sido conferido por

la propia Constitución a las leyes de declaratoria de reforma constitucional

es el de convocar a la reunión de la Asamblea Nacional Revisora. Una vez

realizada la reunión y culminadas las acciones que debe ejecutar la Asamblea

Nacional Revisora, el propósito de esos tipos de leyes desaparece al haberse

dado cumplimiento a su formalidad” y, por lo tanto, “la norma atacada

desapareció de nuestro ordenamiento, dejando sin objeto la presente acción

directa de inconstitucionalidad” (Sentencia TC/0170/14 de 7 de agosto:

“ADI Promoción de la Mujer del Sur y otras contra la Ley No. 73-02, de

2 de julio 2002, que declara la necesidad de modificar la Constitución de

1994” y Sentencia TC/0283/15 de 18 de septiembre: “RCSA Luis Gómez

Pérez y otros contra Congreso Nacional”).

El dinamismo de la justicia constitucional produjo una evolución de

los criterios del control de la ley que declara la necesidad de la reforma

constitucional. Si bien no se ha derogado el precedente establecido en

las dos sentencias anteriores, elementos no presentes en los casos previos

justificaron realizar una “distinción”, al conocer un caso ulterior, para

precisar los alcances de los precedentes y abrir una puerta para el escrutinio

que logre superar la falta de objeto. El último precedente encara la cuestión

de “la carencia de objeto que motivó la inadmisibilidad de la indicada

acción contra la ley que declara la necesidad de la reforma [y señaló que en

los precedentes ya analizados] no solo ha sido sustentada por la concreción

de su objeto, sino por la consiguiente reforma constitucional del 2010;

situación que no se verifica” en el presente caso (Sentencia TC/0224/17

de 2 de mayo: “ADI Marino Vinicio Castillo Rodríguez y otros contra la

Ley No. 24-15, que declara la necesidad de reformar el artículo 124 de la

Constitución de 2010”).

La comprensión que realiza el Tribunal Constitucional en esta última

decisión traza un precedente vinculante que deja en claro que “una vez

advertido el carácter sui generis y temporal de la indicada ley, mal podría

este órgano, tras haber agotado regularmente el trámite para instruir

la presente acción, declarar su inadmisibilidad por la concreción de su

objeto y pérdida de vigencia. […]. Admitir tal posibilidad imposibilitaría

DR. MILTON RAY GUEVARA

682

que este tribunal pueda ejercer su función de supremo intérprete de la

Constitución ante leyes que comporten una eficacia temporal limitada.

Más relevante aun, eso significaría que en el ordenamiento constitucional

de la República Dominicana existiría una categoría de ley que de

manera tácita no podría ser sometida a control de constitucionalidad,

cuando lo cierto es que en la configuración legislativa dominicana, toda

ley emanada del Congreso Nacional es susceptible de ser atacada en

inconstitucionalidad”.

5.3. El control de constitucionalidad de los reglamentos de las

cámaras

Los reglamentos de las cámaras merecen también una mención especial

en lo que respecta al control material de los actos del poder Legislativo,

pues estos constituyen la expresión más sobresaliente de la autonomía e

independencia de las mismas. “La importancia política de los reglamentos

parlamentarios deriva de la materia que en ellos se regula y de su incidencia

en el funcionamiento del sistema político. Su ámbito material abarca

desde la constitución y organización de la Cámara hasta el procedimiento

de relación de esta con otros órganos constitucionales, pasando por el

examen de las incompatibilidades parlamentarias -o congresionales-,

la elaboración del orden del día, el régimen de discusión y votación, los

procedimientos legislativos en general y especiales, y la disciplina interna”16.

Se ha considerado que los reglamentos de las cámaras son normas de una

naturaleza especial, puesto que tienen la eficacia pasiva de la ley, ya que solo

pueden ser modificados por una norma de las mismas características, pero

carecen de la eficacia activa de la ley en cuanto no tienen los efectos generales

y abstractos que en sentido estricto tienen las leyes, pues su razón de ser es

concretar los procedimientos legislativos y se dirigen primordialmente a los

integrantes de cada cámara17.

16 Ángela Figueruelo Burrieza. “El control de la constitucionalidad de los actos parlamentarios”, en Refor-

ma Judicial. Revista Mexicana de Justicia, núm. 1, 2003, p. 203.

17 Carmen Agüeras Angulo. “Control jurisdiccional de los actos parlamentarios”, en Pluralidad y Consen-

so, núm. 17, Revista del Senado de México, 2011, p. 43.

Discursos del Presidente del Tribunal Constitucional, Volumen 2

!GENERACIÓN CONSTITUCIONAL!

683

El sometimiento de los reglamentos de las cámaras legislativas al

control jurisdiccional de la constitucionalidad es objeto de controversias

en el derecho constitucional comparado. La Corte Constitucional italiana,

por ejemplo, rechaza la posibilidad del control de constitucionalidad de

los reglamentos legislativos, considerando que “el Parlamento, en cuanto

expresión inmediata de la soberanía popular, es directo partícipe de tal

soberanía y los reglamentos en cuanto desarrollo directo de la Constitución

tienen una peculiaridad y dimensión que impide su control si no se quiere

negar que la reserva constitucional de competencia reglamentaria está entre

las garantías dispuestas por la Constitución para asegurar la independencia

del órgano soberano de cualquier poder”. El Tribunal Constitucional

español, por el contrario, considera que los reglamentos de las cámaras

pueden ser sometidos al control de constitucionalidad, puesto que no

puede negarse que, dada la función que cumplen en el sistema jurídico,

son normas. Es más, para este, “la posibilidad de hacer valer el parámetro

de las normas constitucionales en el interior de las cámaras se concreta en

‘la redacción de normas objetivas y generales susceptibles de control de

constitucionalidad’, como es el caso de las resoluciones presidenciales de las

cámaras legislativas”18.

Nuestra Constitución reconoce expresamente que el control de

constitucionalidad procede no solo contra leyes en sentido estricto, esto es,

las disposiciones de carácter general y abstractas aprobadas por el Congreso

Nacional y promulgadas por el poder Ejecutivo, sino también contra

otras normas como los decretos, reglamentos, resoluciones y ordenanzas.

Los criterios jurisprudenciales que el Tribunal Constitucional ha trazado

en materia de control de constitucionalidad precisan que la acción directa

procede contra actos estatales de carácter normativo y alcance general u

otros actos que hayan sido producidos en ejecución directa e inmediata

de la Constitución. Es incuestionable que los reglamentos de las cámaras

son actos estatales de carácter normativo, dictados en ejecución directa e

inmediata de la Constitución, por lo que es válido inferir que pueden ser

sometidos al escrutinio del control de constitucionalidad.

18 Antonio Paramio Durán y María Dolores González Ayala, óp. cit., p. 292.

DR. MILTON RAY GUEVARA

684

5.4. Control de constitucionalidad del presupuesto general del

Estado

El presupuesto general del Estado es aprobado en la forma de una ley,

por lo que puede ser impugnado (y así ha ocurrido en varias ocasiones)

por medio de la acción directa de inconstitucionalidad. Sin embargo, los

precedentes que el Tribunal ha trazado en esta materia son consistentes

con la declaratoria de inadmisibilidad de la acción por falta de objeto,

debido a que cuando la sentencia de inconstitucionalidad ha de expedirse,

el presupuesto ya ha sido derogado, en virtud de que su vigencia es anual.

En su momento, el Tribunal deberá plantearse la revisión de su precedente

para adoptar otros parámetros para el escrutinio de las leyes de efecto

temporal limitado, que se sustituyen periódicamente, como ocurre con los

presupuestos. Ello será necesario para poder operativizar en un futuro los

criterios materiales acerca de la función institucional del presupuesto para

el equilibrio entre los poderes públicos y los órganos constitucionales.

Se ha considerado que “el dinero es el principio vital del cuerpo

político, y como tal sostiene su vida y movimientos y lo capacita para

cumplir sus funciones más esenciales. Por esto, su adecuada distribución

entre los poderes y órganos del Estado constituye uno de los aspectos que

determinan la eficacia del principio de separación de poderes y el sistema de

frenos y contrapesos que diseña la Constitución. No es posible garantizar

el funcionamiento adecuado de los poderes y órganos fundamentales del

Estado si no se les asignan fondos suficientes en el presupuesto general

del Estado. Así, por ejemplo, el poder Judicial y el ministerio Público —

el primero, un poder tradicional y el segundo, un órgano constitucional

autónomo— gozan de una especialización presupuestaria de origen

orgánico-legal que no puede ser desconocida en la elaboración (poder

Ejecutivo) y aprobación (poder Legislativo) del presupuesto general del

Estado. Esas partidas, en consecuencia, solo podrían ser modificadas o

derogadas por una ley de naturaleza orgánica y no por la ley ordinaria de

presupuesto”.

Es más, “los órganos constitucionales autónomos, aun los que no

gozan de una partida especializada, están habilitados para participar

Discursos del Presidente del Tribunal Constitucional, Volumen 2

!GENERACIÓN CONSTITUCIONAL!

685

proactivamente en el proceso presupuestario, tanto en la etapa de

formulación del proyecto general —que deberá presentar el poder

Ejecutivo— como en el momento de discusión y posterior aprobación por

parte del Congreso Nacional. Al respecto, debe precisarse que si bien la

Constitución reconoce la exclusividad del poder Ejecutivo en la iniciativa

legal para presentar el proyecto de ley de presupuesto (artículo 233), es

decir, que solo él es el habilitado para iniciar el procedimiento legislativo

que culminará con la aprobación del proyecto de ley, esto no quiere decir

que no exista una previa coordinación y negociación, propia de un sistema

democrático, a los efectos de determinar los montos y las asignaciones

presupuestarias que corresponden a los órganos fundamentales del Estado.

Así que la garantía de la independencia y autonomía de los órganos

constitucionales autónomos también se manifiesta a través del rol que

deben cumplir en el proceso presupuestario, puesto que, de no ser así, se

corre el riesgo de quedar sometidos al poder Ejecutivo.

Se ha considerado, en fin, que los órganos constitucionales están

habilitados constitucionalmente para participar “en el proceso presupuestario,

presentando su proyecto de presupuesto al poder Ejecutivo sin que este

último lo modifique, para su integración al proyecto general de presupuesto

y posterior sustentación ante el Congreso de la República, puesto que, dada

su condición de [órganos fundamentales del Estado] y atendiendo a las

funciones que debe[n] cumplir y al lugar que ocupa[n] en la configuración

de nuestro sistema democrático, le[s] corresponde, al igual que al poder

Ejecutivo, sustentar directamente su presupuesto ante el Congreso de la

República para su aprobación o modificación, dentro de los límites que

la propia Constitución impone, ya que esta competencia es garantía de su

independencia; de no ser así, tal garantía se convertiría en ilusoria”. Para tal

fin, es responsabilidad inexcusable de estos órganos coordinar previamente

con el poder Ejecutivo la elaboración de sus propuestas de presupuesto

acorde con la sostenibilidad fiscal y con las posibilidades reales de una

ejecución eficiente y eficaz” (Sentencia TC/0001/15 de 28 de enero: “ADI

Banco Central contra los artículos 32 y 35 de la Ley núm. 10-04, sobre la

Cámara de Cuentas”).

DR. MILTON RAY GUEVARA

686

5.5. Control de constitucionalidad de los contratos aprobados por

el Congreso

El artículo 93, numeral 1, letra k, de la Constitución prevé entre las

facultades del Congreso Nacional aprobar o desaprobar los contratos que le

someta el presidente de la República, de conformidad con el artículo 128,

numeral 2, literal d, así como las enmiendas o modificaciones posteriores

que alteren las condiciones originalmente establecidas en dichos contratos,

cuando contengan disposiciones relativas a la afectación de las rentas

nacionales o cuando estipulen exenciones de impuestos en general.

El Tribunal Constitucional ha considerado que esta previsión guarda una

estrecha relación con las disposiciones constitucionales que rigen la formulación

del presupuesto general del Estado. “El endeudamiento interno y externo está

estrechamente relacionado con las finanzas públicas del Estado y, a su vez, con

la estructuración del presupuesto general, pues las decisiones adoptadas en esta

materia por el Congreso Nacional inciden en el uso de los recursos asignados

para cumplir los compromisos asumidos por la nación; de manera que cuando

el endeudamiento afecte las rentas nacionales, su aprobación debe garantizar la

sostenibilidad de las finanzas públicas” (Sentencia TC/0034/12 de 15 de agosto:

“CPTI Acuerdo entre el Gobierno de la República Dominicana y el Gobierno

de la República de Corea, sobre los Préstamos del Fondo de Cooperación para

el Desarrollo Económico, de 30 de junio de 2006”).

El control de constitucionalidad de los contratos que aprueba el poder

Legislativo ha sido admitido ya por el Tribunal Constitucional, si bien en la

especie rechazó declarar la inconstitucionalidad en razón de que “no apreci[ó]

ninguna violación constitucional, porque la resolución impugnada, según

alega la parte actora, no ha sido aprobada por el Congreso en dos lecturas,

puesto que dicha regla, la que exige las dos lecturas, solo rige para la formación

de las leyes en sentido estricto, y conforme a los reglamentos internos de

ambas cámaras congresuales, los acuerdos que no tengan carácter de ley y que

son sancionados mediante resoluciones, se votan por una discusión en cada

cámara, aunque excepcionalmente pueden discutirse en más de una, cuando

así se acuerde” (Sentencia TC/0021/13 de 6 de marzo: “ADI Consorcio Vial

Dominicano, S.R.L contra la Resolución núm. 190/ 11, de 23 de julio de 2011,

Discursos del Presidente del Tribunal Constitucional, Volumen 2

!GENERACIÓN CONSTITUCIONAL!

687

que aprobó el Contrato de Concesión Administrativa en Régimen de Peaje

suscrito entre el Estado dominicano y Dominicana de Vías Concesionadas”).

Un aspecto del precedente que merecerá mayor precisión en el futuro

son las consideraciones materiales esgrimidas por el Tribunal Constitucional

para rechazar la acción directa, pues considera que “las alegadas violaciones

constitucionales materiales que se invocan contra la resolución […] surgen

del conflicto de intereses privados que se ha suscitado por el otorgamiento

a distintas personas de una misma concesión”. De lo que infiere que “las

cuestiones planteadas por el accionante en su impugnación son esencialmente

de naturaleza legal, de cuyo conocimiento está actualmente apoderada la

jurisdicción administrativa, conforme al numeral 2 del artículo 165 de

la Constitución. […]. Esto último, sin perjuicio, claro está, del mandato

constitucional puesto a cargo del Tribunal Constitucional [para conocer]

el eventual recurso de revisión constitucional que se interpusiere contra la

decisión definitiva que sobreviniere con ocasión del recurso contencioso

administrativo, que conforme ha sido constatado, ya ha sido interpuesto

por la parte actora” (ibídem).

5.6. El control de constitucionalidad de los actos legislativos no

normativos

El control de los actos legislativos que carecen de eficacia normativa,

es decir, de los denominados acta interna corporis, suele objetarse con

fundamento en la autonomía parlamentaria. Sin embargo, “al término de la

Segunda Guerra Mundial, los interna corporis se incorporaron como objeto

de control desde la perspectiva de su legitimación constitucional; básicamente

por la consideración de su posible trascendencia externa, ya sea por tratarse de

disposiciones normativas que se vinculen directamente con la Constitución,

como son los reglamentos parlamentarios, o porque sean actos que pueden

llegar a afectar los derechos fundamentales constitucionalmente garantizados,

o porque puedan vulnerar valores esenciales de la Constitución”19.

19 Juan Carlos Cervantes Gómez. “Control constitucional y su impacto en el trabajo legislativo”, Expe-

diente Parlamentario 24, Cámara de Diputados de México, 2010, pp. 67-68

DR. MILTON RAY GUEVARA

688

Existen países, como es el caso de España, que prevén expresamente

un recurso de amparo contra actos parlamentarios sin valor de ley. Se ha

considerado, a partir del ejercicio de este control, “que la eficacia interna

o externa de los actos que venía a justificar históricamente la anterior acta

interna corporis, ha quedado hoy absolutamente irrelevante y, por tanto,

lo que en estos momentos tiene importancia es si alguno de ellos afecta el

ejercicio de los derechos y libertades reconocidos en la propia Constitución”20.

Este recurso se incoa en forma directa ante el Tribunal Constitucional, sin

que sea precedido preceptivamente de ningún trámite judicial, lo que le

diferencia de los otros recursos de amparo previstos en el ordenamiento

constitucional español.

El Tribunal Constitucional dominicano aun no ha admitido el control de

constitucionalidad de los actos legislativos no normativos. Así, al conocer la

impugnación de “la disposición administrativa de las Cámaras Legislativas,

mediante la cual se les asignan fondos provenientes del presupuesto

nacional a los senadores y diputados de la República, el denominado

«barrilito»” se consideró inadmisible la acción porque “no est[aba] dirigida

a impugnar una ley específica, […] sino una actuación que se encuentra

circunscrita al ámbito administrativo de las Cámaras Legislativas y que, por

su naturaleza, no estaba ni está sujeta a ser atacada mediante acción directa

de inconstitucionalidad, por no tener la condición requerida de los actos

susceptibles de ser impugnados mediante este proceso, como son las leyes,

decretos, reglamentos, resoluciones y ordenanzas”.

Se concluyó que, “[e]n el sistema jurídico dominicano, el control

concentrado de constitucionalidad se dirige al contenido material de las

disposiciones normativas de alcance general [y] en el presente caso, se trata

de la impugnación por inconstitucionalidad de una actuación administrativa

que se circunscribe al ámbito de la ejecución presupuestaria del poder

Legislativo. Es decir, no se trata de ninguno de los actos susceptibles de ser

impugnados por acción directa, como son las leyes, decretos, reglamentos,

resoluciones y ordenanzas, según los artículos 185.1 de la Constitución

y 37 de la Ley núm. 137-11” (Sentencia TC/0056/15 de 30 de marzo:

20 Marcos Massó Garrote. “El recurso de amparo frente a actos parlamentarios”.

Discursos del Presidente del Tribunal Constitucional, Volumen 2

!GENERACIÓN CONSTITUCIONAL!

689

“ADI Ramón Miliano contra disposición administrativa de las Cámaras

Legislativas, mediante la cual se les asignan fondos provenientes del

Presupuesto Nacional a los senadores y diputados de la República”).

VI. Control de constitucionalidad de la

observación presidencial a la ley

El Tribunal Constitucional ha cuidado que el ejercicio del control de

constitucionalidad no interfiera con el control político que corresponde al

Congreso. Por ello, al requerírsele que ejerza el control de constitucionalidad

de la observación presidencial del proyecto de ley que crea el Parque Nacional

Loma Miranda, consideró que “las observaciones que hace el presidente de

la República a un proyecto de ley no son una norma jurídica, ya que [este]

se limita a expresar su opinión en relación con un proyecto de ley aprobado

por el Congreso. Como consecuencia de estas observaciones, el proyecto

de ley de que se trate debe ser examinado por el poder Legislativo. De este

examen puede resultar que los legisladores acojan o rechacen las pretensiones

hechas por el primer mandatario” (Sentencia TC/0009/17 de 11 de enero:

“ADI Fundación Padre Rogelio y Organización de Comunitarios contra

observación presidencial al proyecto de la ley que crea el Parque Nacional

Loma Miranda”).

El Tribunal procedió a declarar inadmisible la acción, pero no solo

porque el acto atacado no era una norma jurídica, sino porque “es al

poder Legislativo a quien corresponde determinar la procedencia o

improcedencia de las observaciones hechas por el poder Ejecutivo. De lo

anterior resulta que el Tribunal Constitucional invadiría la competencia de

dicho poder, si conociera de [una] acción directa de inconstitucionalidad

[de esta naturaleza]”. Con esto, no solo garantiza de manera expresa la

correcta aplicación del artículo 185 de la Constitución, sino el principio

de separación de poderes consagrado en su artículo 4, que a su vez,

es perfeccionado y actualizado precisamente por la existencia de los

llamados órganos extrapoder, en cuya categoría se inserta el Tribunal

Constitucional.

DR. MILTON RAY GUEVARA

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VII. Conclusión

El control de constitucionalidad de los actos del poder Legislativo

corre paralelo al fortalecimiento de la supremacía de la Constitución, ya

no en clave estrictamente política, sino a partir del redescubrimiento de

su fuerza normativa superior a la legalidad ordinaria. Se puede afirmar,

por lo tanto, que la supremacía jurídica de la Constitución morigera

la soberanía parlamentaria y da lugar a establecer límites al accionar del

Congreso, para asegurar que ejerza sus potestades sin vulnerar los cánones

formales y materiales establecidos en la Constitución. Ello ha supuesto el

progresivo desarrollo de técnicas de control jurídico que procuran evaluar

sus actuaciones según la naturaleza del acto y con niveles diferenciados de

deferencia a la autonomía legislativa.

a) Los primeros actos legislativos sometidos al escrutinio del Tribunal

Constitucional han sido las leyes, tanto en lo que refiere al proceso de

su adopción como a su contenido, a la luz de los cánones y parámetros

constitucionales. Se ha afirmado, con razón, que este control constituye

la competencia natural del Tribunal Constitucional. Este control se ejer-

ce con bastante regularidad porque antecede a la creación del Tribunal

Constitucional. Sin embargo, los criterios que sostenemos en la actuali-

dad son cualitativamente superiores a los que en el pasado sustentaban

el control de constitucionalidad de la ley. El Tribunal Constitucional ha

introducido unos estándares de racionalidad que dan lugar al ejercicio

de un control de constitucionalidad mucho más riguroso y ponderado,

sin desconocer las amplias potestades de configuración normativa que la

Constitución otorga al Congreso.

b) El control de constitucionalidad empezó a expandirse en derecho com-

parado a actos internos del Congreso de naturaleza normativa, esto es,

los reglamentos de las cámaras. Se trata de una evolución racional, pues

los reglamentos son normas que juegan un rol esencial en el proceso

de producción legislativa, por lo que es vital que sean cónsonos con los

cánones constitucionales; máxime si disposiciones reglamentarias po-

drán ser incorporadas al bloque de constitucionalidad a que se sujeta el

control procedimental de la ley. Aunque el Tribunal Constitucional no

Discursos del Presidente del Tribunal Constitucional, Volumen 2

!GENERACIÓN CONSTITUCIONAL!

691

ha ejercido aun el control de los reglamentos de las cámaras, no es osado

afirmar que a la luz de los precedentes vigentes no existe duda razonable

para negar la posibilidad de su escrutinio; sin embargo, se debe recono-

cer que es una cuestión controvertida en el derecho comparado.

c) Un paso más en los esquemas de control de los actos legislativos puede

encontrarse en el presupuesto del Estado. Es un control que el Tribunal

Constitucional dominicano aun no ejercita en términos materiales, por-

que se ha impuesto la doctrina de la falta de objeto al pronunciarse la

decisión, agotada la vigencia de la ley de presupuesto y gastos públicos.

Sin embargo, a la luz de obiter dictas establecidos en otras sentencias re-

levantes, es posible advertir, de cara al futuro, la necesidad de avanzar en

el establecimiento de criterios especiales de ponderación que permitan

el escrutinio material del presupuesto estatal, para asegurar la eficacia

jurídica de mandatos constitucionales imperativos, como serían, por

ejemplo, el equilibrio razonable de la inversión pública en el territorio

(artículo 196 CRD), la autonomía presupuestaria de los órganos ex-

trapoderes o las potestades que corresponden al poder Ejecutivo en la

elaboración de la iniciativa presupuestaria (artículos 233 y 234 CRD).

d) Otra expansión en el control de constitucionalidad alcanza a los ac-

tos legislativos no normativos o interna corporis acta. Este es un ámbito

que el Tribunal Constitucional aun no ejercita, al tratarse de actos cuyo

eventual control no pueden ser reconducidos pacíficamente al control

directo de constitucionalidad y, a diferencia del Tribunal Constitucio-

nal español, carecemos de mecanismos específicos para conocer de la

impugnación directa contra actos legislativos. Sin embargo, sería apre-

surado concluir que es una puerta cerrada. La dinámica del control ju-

risdiccional de la constitucionalidad puede leerse como un permanente

ejercicio contra las extralimitaciones del poder, y las técnicas de control

evolucionan según las exigencias de los casos. La propia experiencia es-

pañola es significativa en esta materia, al pasar de criterios restrictivos

para el control de los interna corporis acta a un escrutinio cada vez más

intenso.

e) El ejercicio del control de constitucionalidad no puede interferir con el

ejercicio de otras competencias que la Constitución confía al Congreso,

DR. MILTON RAY GUEVARA

692

para asegurar los resortes del sistema de frenos y contrapesos entre los

poderes Legislativo y Ejecutivo. De ahí que el Tribunal Constitucional

ha rechazado tener competencia para conocer de la constitucionalidad

de la observación presidencial a los proyectos de ley, y reconocido ex-

presamente que es competencia del Congreso pronunciarse sobre este

acto para decidir su aprobación (allanamiento) o rechazo (insistencia).

Ello no impide que una vez adoptada la ley pueda ser sometida, si fuera

requerido, al escrutinio del control de constitucionalidad. No hay razón

para adelantar el control a un acto que carece de fuerza normativa en sí

mismo, y que de integrarse al contenido de la ley, pudiera ser evaluado

posteriormente por la vía regular del control directo de la constituciona-

lidad.

Una reflexión final: nunca debe perderse de vista, como señala el profesor

Häberle, que: “En la democracia cívica pluralista, todos los ciudadanos

son ‘guardianes’ de la Constitución. Lo que las antiguas teorías del Estado

concedían solamente como privilegio y predicado a un presidente, o las más

recientes, al Tribunal Constitucional, ya no resulta ser, desde la perspectiva

de la teoría constitucional de la actual etapa evolutiva, el monopolio de un

solo poder o persona, sino asunto de todos…”.

No debemos olvidar que la Constitución escrita es un mecanismo de

limitación del poder de los gobernantes. La paradigmática Declaración de

los Derechos del Hombre y del Ciudadano de Francia de 1789 definió el

contenido liberal de la Constitución en su artículo 16, al señalar “Toda

sociedad en la cual la garantía de los derechos no esté asegurada, ni la

separación de poderes determinada, no tiene Constitución.” Es decir,

derechos y separación de poderes son conceptos limitantes del poder.

En definitiva, y con esto termino, agradezco la generosidad de soportar

esta intervención mía, que lo único es que está cargada es de entusiasmo.

Hace muchos años, mientras cursaba mi licenciatura, tuve un gran

privilegio, hacer mi licenciatura en la Pontificia Universidad Católica

Madre y Maestra; a esos cinco años debo lo que soy, y a esos profesores,

abogados eminentes de derecho constitucional, que me formaron. Recuerdo

a Joaquín Ricardo Balaguer, sobrino del expresidente Joaquín Balaguer, un

Discursos del Presidente del Tribunal Constitucional, Volumen 2

!GENERACIÓN CONSTITUCIONAL!

693

jurista extraordinario, y a Joaquín Álvarez Perelló, presidente de la Corte

de Apelación de Santiago y juez de la Suprema Corte de Justicia en 1966,

quien para enseñar, utilizó una obra del profesor Marcel Prèlot… Cuando

lo designaron en la Suprema había que relevarlo como juez, y entonces vino

Joaquín Ricardo Balaguer.

En esa época me encontré con el libro “La teoría general de la

Constitución” y desde entonces se me quedó grabada esa opinión, y se la

dejo a manera de reflexión, sin otro sentido que el de que reflexionemos

sobre el valor de la Constitución. La frase es: “Si la palabra de Dios, la

Biblia, es sagrada, la del pueblo, que es la Constitución, debe ser sagrada”.

¡Oigan qué hermosura, qué hermosura…!

Un poco machista, pues este libro es muy viejo, solo habla del hombre;

los derechos de igualdad de la mujer no estaban tan presentes como hoy día,

aunque aun están insuficientemente presentes; y quiero saludar aquí a doña

Ginette Bournigal de Messón. Los dos fuimos senadores y debo señalarles

que por primera vez se creó en el Senado la Comisión de Asuntos de la Mujer.

Ella la presidió y yo era secretario. A mí me tocó, como senador, presentar

el proyecto de ley del 40 % de la cuota femenina y, lamentablemente, las

mujeres se transaron en la Cámara de Diputados con el 33 %, aunque en el

Senado se aprobó tres veces el 40 %.

En definitiva, como señala el maestro Karl Loewenstein: “Los tres

incentivos fundamentales que dominan la vida del hombre en la sociedad y

rigen la totalidad de las relaciones humanas, son: el amor, la fe y el poder; de

una manera misteriosa, están unidos y entrelazados. Sabemos que el poder

de la fe mueve montañas, y que el poder del amor ( ) es el vencedor en todas

las batallas, pero no es menos propio del hombre el amor al poder y la fe

en el poder. La historia muestra cómo el amor y la fe han contribuido a la

felicidad del hombre, y cómo el poder, a su miseria”21.

¡Muchas gracias!

21 LOEWENSTEIN, Karl: Teoría de la Constitución. Editorial Ariel, 1979,p. 23