El derecho a la huelga del personal sanitario y el derecho a la salud en el ordenamiento jurídico dominicano
| Páginas | 431-464 |
| Autor | William Enrique Cueto Zorrilla |
431 índice
EL DERECHO A LA HUELGA DEL PERSONAL
SANITARIO Y EL DERECHO A LA SALUD EN EL
ORDENAMIENTO JURÍDICO DOMINICANO
William Enrique Cueto Zorrilla
Abogado
Escobal, Pérez, Rodríguez y Asociados
SUMARIO: I. INTRODUCCIÓN. II. DIMENSIÓN CONSTITUCIONAL DEL DERECHO A LA
HUELGA. A. LA EXISTENCIA DE UN CONFLICTO LABORAL COMO PRESUPUES-
TO DEL DERECHO FUNDAMENTAL A LA HUELGA. B. TITULARIDAD, SUJETOS
OBLIGADOS Y CONTENIDO ESENCIAL DEL DERECHO FUNDAMENTAL A LA
HUELGA. C. CONCEPTO Y ALCANCE DE LOS SERVICIOS ESENCIALES. III. DI-
MENSIÓN CONSTITUCIONAL DEL DERECHO A LA SALUD. A. EL MODELO PRO-
HIBICIONISTA ADOPTADO POR EL ORDENAMIENTO JURÍDICO DOMINICANO.
IV. ANÁLISIS CRÍTICO DEL MODELO PROHIBICIONISTA ADOPTADO POR EL
ORDENAMIENTO JURÍDICO DOMINICANO. A. APLICACIÓN DEL TEST DE
RAZONABILIDAD PARA EVALUAR LA IDONEIDAD, NECESIDAD Y PROPORCIO-
NALIDAD EN SENTIDO ESTRICTO DEL MODELO PROHIBICIONISTA. 1. Juicio de
idoneidad. 2. Juicio de necesidad. 3. Juicio de proporcionalidad en sentido estricto. V.
RECOMENDACIONES. VI. CONCLUSIONES. VII. BIBLIOGRAFÍA.
I. INTRODUCCIÓN
En el ordenamiento jurídico dominicano, la huelga se concibe como un de-
recho subjetivo que goza de protección constitucional1 y de reconocimiento
internacional2. La respuesta jurídica a ese hecho social no siempre fue esa. De
1 Artículo 62.6 de la Constitución de la República Dominicana, votada y proclamada por la Asamblea
Nacional Revisora en fecha 13 de junio de 2015 (G.O. n.o 10805, 10 julio 2015).
2 En el sistema universal de protección de derechos humanos, el derecho a la huelga se encuentra ex-
presamente reconocido en el artículo 8.1.d del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales
y Culturales de la ONU; y en el Sistema Interamericano se destaca que el Protocolo Adicional a la
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hecho, aunque la huelga no ha evolucionado en forma lineal, conviene poner
de relieve solo para fines descriptivos que su desarrollo internacional se ha
caracterizado por una legislación en tres etapas: una fase en la que la conducta
estaba prohibida; otra etapa en la que esa conducta sencillamente se toleraba y
un estadio en el que se consagró como un derecho3.
El caso dominicano no ha sido ajeno a esa evolución, y prueba de ello
es que los artículos 414, 415 y 416 del Código Penal prohíben y sancionan
el atentado contra el libre ejercicio de la industria y el comercio cuando es
llevado a cabo por medio de violencias, vías de hecho, amenazas y maniobras
fraudulentas cometidas a propósito de un plan concertado que hubiese operado,
mantenido o intentado operar y mantener una interrupción del trabajo.
El abordaje penal del fenómeno social de la huelga se explica si se toma
en cuenta que, en el contexto histórico del Estado liberal burgués, la huelga
se consideraba como un hecho socialmente dañino sobre la base de que dicha
conducta suponía un atentado contra la libertad individual, el derecho de pro-
piedad y el libre ejercicio del comercio. Precisamente el rechazo estatal hacia
cualquier intento de reivindicación obrera por medio de acciones colectivas
llegó a justificar la promulgación de normas penales, entre las cuales se pueden
destacar el Código Penal español del año 1848, el Código Penal sardo4 y la
mencionada legislación penal dominicana.
En la República Dominicana, la evolución normativa de la huelga se
enmarca en las siguientes fases: 1) en el siglo XIX, como ya se advirtió más
arriba, la huelga no se consideraba un derecho, sino que, por el contrario, se
sancionaba con penas correccionales su ejercicio violento o acompañado con
vías de hecho, amenazas o maniobras fraudulentas; 2) a mediados del siglo
Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y
Culturales, suscrito en San Salvador, también lo consagra.
Ahora bien, conviene poner de maniesto que, desde 1919, se considera que la libertad sindical
incluye el derecho de los trabajadores a actuar en defensa de sus intereses profesionales, criterio
que luego ejerció inuencia en el artículo 10 del Convenio 87 de la Organización Internacional del
Trabajo (OIT). Por su parte, el Comité de Libertad Sindical (CLS) de la OIT ha reconocido, desde el
año de su fundación, que la huelga es un derecho fundamental. BELLACE (Janice R.), «La OIT y el
derecho a la huelga», Revista Internacional del Trabajo, vol. 133, 2014, pp. 53-73.
3 GAMONAL CONTRERAS (Sergio), «El derecho de huelga en la Constitución chilena», Revista de
Derecho, Universidad Católica del Norte, Chile, 2013, p. 112.
4 TRIBUZIO (José E.), «La huelga en los servicios esenciales», disponible en línea, http://www.dere-
cho.uba.ar/academica/derecho-abierto/archivos/curso-cidct-C2P2-03-4-la-huelga-DERECHO-CO-
LECTIVO-GARCIA-MATERIAL-1.pdf [consulta: 4 mayo 2023].
El derecho a la huelga del personal sanitario y el derecho a la salud
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XX, específicamente en el año 1946, la Ley 1094 reconoció por primera vez
el fenómeno social de la huelga como un derecho; 3) cinco años después, con
la aprobación del Código de Trabajo del año 1951, el derecho a la huelga
fue reforzado gracias a que ese instrumento normativo precisó sus elementos
constitutivos y reguló detalladamente su ejercicio; 4) a partir del año 1963, el
derecho a la huelga es de rango constitucional; y 5) actualmente es un derecho
fundamental de configuración legal5.
El reconocimiento constitucional del derecho a la huelga en el ordenamien-
to jurídico dominicano trae consigo varios retos que se derivan de sus posibles
colisiones con otros bienes o derechos fundamentales. Desde esa perspectiva, el
ejercicio del derecho a la huelga podría entrar en tensión o conflicto con otros
derechos fundamentales que igualmente son merecedores de protección jurídi-
ca. Así las cosas, el reconocimiento de la huelga como un derecho fundamental
y su incorporación al sistema jurídico evidentemente lo obliga a interactuar con
otros derechos, configurándose así los límites a su ejercicio6.
Dicho lo anterior, el presente artículo se enmarca precisamente en ese
modelo teórico que coloca su atención en los límites externos del derecho a la
huelga. Por esa razón se estudiará en qué medida el ejercicio del derecho a la
huelga es compatible con los derechos fundamentales a la vida y a la salud, es
decir, se evaluará cómo el ordenamiento jurídico dominicano regula el derecho
a la huelga del personal sanitario.
Para alcanzar ese objetivo general, resulta necesario estudiar el contenido
esencial del derecho a la huelga, su titularidad y límites, sin dejar de lado en el
análisis el abordaje del derecho a la salud vinculado al derecho a la vida y
la regulación concreta que le ha dado el ordenamiento jurídico dominicano a
la posibilidad de que el personal sanitario pueda ejercer el derecho a la huelga.
Ahora bien, el presente trabajo no se limita a describir cuál es la respuesta
que ofrecen las distintas fuentes del derecho a la problemática, ya que, además,
se propone cuestionar el modelo adoptado y ofrece propuestas para mejorarlo.
5 ALBURQUERQUE (Rafael F.), eeco del aao o conicto del taao y u olución, tomo
III, 3. ed. actualizada, Librería Jurídica Internacional, Santo Domingo, República Dominicana, 2018,
pp. 492-493.
6 UGARTE CATALDO (José Luis), uela y deeco 1.ª ed. Tirant lo Blanch, Valencia, España,
2023, p. 176.
El derecho a la salud integral en la República Dominicana
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II. DIMENSIÓN CONSTITUCIONAL DEL DERECHO A LA
HUELGA
A. LA EXISTENCIA DE UN CONFLICTO LABORAL COMO PRESU-
PUESTO DEL DERECHO FUNDAMENTAL A LA HUELGA
Tal y como se precisó en la introducción, la huelga en la República Dominicana
se considera un derecho fundamental, lo cual implica que existe una norma
válida de derecho fundamental que otorga esa posición jurídica7. En efecto, el
artículo 62.6 de la Constitución, que en este caso es la disposición normativa,
consagra el derecho a la huelga en los siguientes términos: «Para resolver los
conflictos laborales y pacíficos se reconoce el derecho de trabajadores a la huelga
y de empleadores al paro de las empresas privadas, siempre que se ejerzan con
arreglo a la ley, la cual dispondrá las medidas para garantizar el mantenimiento
de los servicios públicos o los de utilidad pública».
A partir de ese texto normativo, se pone de relieve claramente que la fi-
nalidad constitucional del derecho a la huelga es la resolución pacífica de los
conflictos laborales. Rafael Alburquerque considera que el concepto de conflicto
de trabajo se caracteriza por la producción de una situación de pugna, choque
o controversia en ocasión de una relación laboral sujeta al derecho del trabajo8.
El conflicto laboral se considera individual cuando se produce entre inte-
reses particulares y concretos de dos sujetos de una relación de trabajo singular;
en cambio, se reputará como un conflicto colectivo en aquellos casos en que
están en juego intereses abstractos de un grupo o de una categoría profesional9.
Si el conflicto laboral, ya sea individual o colectivo, tiene por objeto discutir
la aplicación o interpretación de una regla jurídica preexistente, se considerará
que es de derecho; en cambio, si el conflicto persigue la creación de una regla
jurídica o la modificación de una existente, estamos en presencia de una pugna
puramente económica10.
En esa misma dirección, el artículo 395 del Código de Trabajo establece
que el conflicto económico «es el que se suscita entre uno o más sindicatos de
7 ALEXY (Robert), eoía de lo deeco undaentale, Centro de Estudios Constitucionales,
Madrid, España, 1993, p. 47.
8 ALBURQUERQUE, op. cit., p. 9.
9 ide, pp. 9-10.
10 ide, p. 11.
El derecho a la huelga del personal sanitario y el derecho a la salud
435 índice
trabajadores y uno o más empleadores o uno o más sindicatos de empleadores,
con el objeto de que se establezcan nuevas condiciones de trabajo o que se
modifiquen las vigentes».
Como se ha podido apreciar, la existencia del conflicto laboral es una
condición necesaria para que podamos hablar propiamente de una huelga.
Ahora bien, no a cualquier conflicto laboral nos estamos refiriendo. De manera
particular, se alude al conflicto colectivo económico o de derecho, pues será en
esos escenarios donde se podrá justificar la suspensión voluntaria y concertada
colectivamente de los trabajadores para defender sus intereses comunes.
De conformidad con el artículo 401 del Código de Trabajo, la huelga tiene
como finalidad la defensa de los intereses comunes de los trabajadores, de lo
cual se deriva, por argumento a contrario, que la huelga no es un instrumento
válido para canalizar conflictos individuales. En ese sentido, «sólo el conflicto
de trabajo de carácter colectivo puede ser la causa y el objetivo de una huelga;
pero este tipo de huelga puede ser de naturaleza económica o de naturaleza
jurídica»11.
Lo puntualizado hasta ahora pone de manifiesto, en síntesis, que cuando
el artículo 62.6 constitucional establece que el derecho a la huelga de los traba-
jadores es una vía pacífica para resolver los conflictos laborales, en realidad se
está refiriendo a los conflictos colectivos de naturaleza económica o de derecho.
De ese modo, la huelga se convierte en la acción colectiva que posibilita a los
trabajadores la defensa de sus intereses jurídicos o económicos comunes.
B. TITULARIDAD, SUJETOS OBLIGADOS Y CONTENIDO ESEN-
CIAL DEL DERECHO FUNDAMENTAL A LA HUELGA
Además de lo anterior, la disposición constitucional transcrita significa que los
trabajadores tienen, frente al Estado y los particulares, el derecho a la huelga.
Dicho enunciado puede ser concebido como una relación jurídica triádica cuyo
primer componente es el portador o titular del derecho, su segundo miembro
es el destinatario del derecho, y su tercer elemento es el objeto del derecho12.
Siguiendo este enfoque estructural o analítico se pueden examinar de
manera separada varios temas de vital importancia: la titularidad del derecho
11 ide, p. 512.
12 ALEXY, op. cit., pp. 186-187.
El derecho a la salud integral en la República Dominicana
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a la huelga y sus sujetos obligados, así como la determinación de su contenido
esencial.
Con relación al tema de la titularidad del derecho a la huelga, lo primero
que debemos destacar es que en el derecho comparado existen dos modelos: 1)
el orgánico, que se caracteriza por reconocer a los sindicatos el monopolio de la
negociación colectiva a través de la huelga; y 2) el difuso, asociado generalmente
al modelo laboral polivalente, que se caracteriza por una titularidad diseminada
en el universo de trabajadores, organizados institucionalmente en un sindicato
o de manera informal. Este último modelo convierte el derecho a la huelga en
uno de titularidad individual, aunque de ejercicio colectivo13.
Al margen de cuál sea el arreglo o modelo de titularidad más conveniente,
lo cierto es que el artículo 62.6 constitucional establece que los titulares del
derecho a la huelga son los trabajadores de las empresas privadas. Eso implica
que el sistema constitucional dominicano incorpora el modelo difuso, en tanto
que atribuye al universo de trabajadores, individualmente considerados, la titu-
laridad del derecho a la huelga.
Ahora bien, aunque la disposición constitucional objeto de análisis, al
momento de establecer quién es el titular del derecho a la huelga, establece
que son los trabajadores de empresas privadas14, lo cierto es que no excluye
expresamente a los servidores públicos15 de la titularidad de ese derecho.
Frente a ese silencio del constituyente, Rafael Alburquerque plantea lo si-
guiente: 1) el reconocimiento del derecho a la huelga a los trabajadores privados
presupone su aceptación en el ámbito de las empresas estatales y de los organis-
mos autónomos con carácter industrial, comercial, financiero o de transporte,
pues estas personas jurídicas también están reguladas por el Código de Trabajo;
y 2) aunque el ejercicio del derecho a la huelga de los servidores públicos de
la administración central y las instituciones autónomas sin carácter industrial,
comercial, financiero o de transporte no haya sido previsto constitucionalmente,
13 UGARTE CATALDO, op. cit., pp. 34-35.
14 El artículo 2 de la Ley 16-92, que aprueba el Código de Trabajo (G. O. n.o 9836, 29 mayo 1992),
dene el término trabajador como «toda persona física que presta un servicio, material o intelectual,
en virtud de un contrato de trabajo».
15 El artículo 4.4 de la Ley 41-08, de Función Pública (G. O. n.o 10458, 16 enero 2008), dene el tér-
mino servidor público como aquella «persona que ejerce un cargo permanente de la función pública,
designado por autoridad competente».
El derecho a la huelga del personal sanitario y el derecho a la salud
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se destaca que tampoco ha sido prohibido, razón por la cual dicha conducta se
reputa como permitida16.
Si se toma en cuenta el contexto histórico del derecho a la huelga en la
República Dominicana, se puede advertir, por un lado, que la Constitución del
año 1963 prohibía el derecho a la huelga de los servicios públicos y, por el otro,
que las constituciones de los años 1966, 1994 y 2002 calificaban de ilícitas
aquellas huelgas que afectaran a la Administración, los servicios públicos o los
de utilidad pública.
El fundamento para negar a los servidores públicos el derecho a la huelga
giraba en torno a la idea de que el fenómeno huelguístico suponía una tras-
gresión del principio de jerarquía, en tanto que la huelga es una subversión
e insubordinación a las condiciones laborales, lo cual no es compatible con
los deberes de obediencia y lealtad que rigen en materia de función pública.
Además, la posición de supremacía en la que se encuentra la Administración
respecto al servidor público se debilitaría si se admite que este puede alterar
las condiciones de trabajo; y también la continuidad de los servicios públicos
se vería seriamente afectada si los servidores públicos están en condiciones de
suspender el trabajo17.
Sin embargo, a raíz de la reforma constitucional del año 2010 se suprimió,
por un lado, el carácter ilícito de la huelga llevada a cabo en el seno de la
Administración y, por el otro lado, se condicionó su ejercicio al mantenimiento
de los servicios públicos y de utilidad pública. Dicho de otro modo, a diferencia
de las constituciones anteriores, la Constitución del año 2010 ya no prohíbe el
ejercicio del derecho a la huelga en el seno de la Administración pública, sino
que, por el contrario, se limita a establecer que su ejercicio no debe poner en
peligro el mantenimiento de los servicios públicos y de utilidad pública.
Desde ese punto de vista, la Constitución del año 2010 supuso una trans-
formación en materia del derecho a la huelga, pues al no calificar de ilícitas
las huelgas que afectaran a la Administración, los servicios públicos o los de
utilidad pública, se advierte claramente que el constituyente ha reconocido el
derecho a la huelga de los servidores públicos. Y es que, en efecto, como el de-
recho a la huelga no está expresamente prohibido en perjuicio de los servidores
16 ALBURQUERQUE, op. cit., p. 499.
17 TRIBUZIO, op. cit.
El derecho a la salud integral en la República Dominicana
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que prestan sus servicios en la Administración pública, se debe asumir que
el estatus deóntico de esa conducta es la permisión por mandato del artículo
40.15 constitucional.
De hecho, la jurisprudencia constitucional dominicana ha reconocido que
los servidores públicos son titulares del derecho a la huelga18, a pesar de que la
Ley 41-08 no contiene ninguna norma en esa dirección y de que el Reglamento
523-09 solo se limita a prohibir las huelgas que recaigan sobre servicios esen-
ciales, lo cual, por argumento a contrario19, fue interpretado por la jurisdicción
constitucional como una admisión implícita de que los servidores públicos son
titulares del derecho a la huelga.
Lo expresado hasta el momento nos permite poner de relieve que, en el
ordenamiento jurídico dominicano, tanto los trabajadores privados como los
servidores públicos son titulares del derecho a la huelga, sin desmedro de que
determinados servidores públicos como los policías20, por su especial suje-
ción frente al Estado, están excluidos del goce del derecho a la huelga21.
Aunque la titularidad del derecho a la huelga es detentada por la pluralidad
de los trabajadores, su ejercicio es colectivo. En ese sentido, resulta oportuno
destacar que en la República Dominicana la libertad sindical también es un
derecho fundamental22, y esta prerrogativa comprende, entre otras cosas, el
derecho de sindicarse, de negociar colectivamente, y el derecho a la huelga23.
De manera que la organización sindical, como asociación de trabajadores
constituida para el estudio, el mejoramiento y la defensa de los intereses comu-
nes de sus miembros24, se erige como un sujeto colectivo que puede ejercer, en
representación de sus asociados, el derecho a la huelga para procurar la solución
justa y pacífica de los conflictos económicos en los que estén envueltos sus
trabajadores asociados25.
18 TC/0064/19, de 13 de mayo de 2019, p. 40.
19 ide.
20 Artículo 153.10 de la Ley 590-16, de 15 de julio, Orgánica de la Policía Nacional (G. O. n.o 10850,
18 julio 2016).
21 TRIBUZIO, op. cit.
22 Artículo 62.3 de la Constitución de la República, votada y proclamada por la Asamblea Nacional
Revisora en fecha 13 de junio de 2015 (G. O. n.o 10805, 10 julio 2015).
23 GAMONAL CONTRERAS, op. cit., p. 112.
24 Artículo 317 de la Ley 16-92, que aprueba el Código de Trabajo (G. O. n.o 9836, 29 mayo 1992).
25 Artículo 325.3 de la Ley 16-92, que aprueba el Código de Trabajo (G. O. n.o 9836, 29 mayo 1992).
El derecho a la huelga del personal sanitario y el derecho a la salud
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Tal y como señala Alburquerque, el sindicato goza del monopolio de la
negociación colectiva26 y es eso precisamente lo que explica que solo él esté
autorizado para intervenir en el conflicto económico, de conformidad con el
artículo 395 del Código de Trabajo. Sin embargo, a pesar de que el ejercicio
del derecho está confiado al sindicato, en el sentido de que está en mejores
condiciones para promover la huelga y organizarla, lo cierto es que la decisión
de declararla tendrá que ser consultada previamente con todos los trabajadores
de la empresa27.
Aunque la intervención del sindicato es obligatoria en la solución de los
conflictos económicos, su participación en los conflictos jurídicos colectivos
es facultativa. La diferencia se explica en que, como la huelga de motivaciones
económicas persigue la creación o modificación de las condiciones de trabajo
vigentes, se torna probable el desbordamiento de los límites legales y es precisa-
mente esa hipótesis la que justifica la intervención de un órgano responsable de
promover y organizar el ejercicio huelguístico28.
Ya sea que lo haga la organización sindical o los trabajadores individual-
mente considerados, el ejercicio del derecho a la huelga presupone que existen
otros sujetos obligados a no interferir en esa esfera de libertad. Por mandato del
artículo 68 de la Constitución, los derechos fundamentales vinculan a todos
los poderes públicos, lo cual implica que el Estado es un sujeto obligado a no
interferir y garantizar el ejercicio del derecho a la huelga, siempre que se ejerza
de conformidad con la ley; por su parte, los particulares también están llamados
a garantizar el derecho a la huelga «si se toma que el respeto de los derechos
fundamentales constituye un asunto de orden público que vincula a todas las
personas sin distinción de su naturaleza física o moral, privada o pública»29.
Luego de haber examinado estos aspectos previos, se retoma la idea de que
el trabajador, público o privado, tiene derecho a la huelga frente al Estado y los
particulares. Ahora bien, ¿cuál es el contenido o el objeto de ese derecho? Sobre
este aspecto, se debe aclarar que el ordenamiento constitucional no estableció
los supuestos en los cuales la disposición deviene en aplicable, sino que, por
el contrario, el constituyente optó por una fórmula de reserva de ley que se
26 ALBURQUERQUE, op. cit., p. 496.
27 ide.
28 ide, p. 497.
29 TC/0002/15, de 28 de enero de 2015, p. 20.
El derecho a la salud integral en la República Dominicana
440 índice
encargaría de delinear los contornos del derecho a la huelga y el haz de faculta-
des que están protegidas por él.
En ese sentido, el artículo 407, numeral 1, del Código de Trabajo establece
que el derecho a la huelga persigue la solución de un conflicto económico o
de derecho que afecte el interés colectivo de los trabajadores, y ese objetivo se
cristaliza a través de la suspensión voluntaria del trabajo, concertada y realizada
colectivamente. Por tanto, el contenido o el objeto del derecho a la huelga es la
suspensión voluntaria del trabajo que ejercitan colectivamente los trabajadores
para solucionar algún conflicto económico o de derecho.
Así lo ha juzgado el Tribunal Constitucional de España cuando señaló que
el contenido esencial del derecho a la huelga abarca, en principio, «la cesación
del trabajo en cualquiera de sus manifestaciones, núcleo que implica a su vez
la facultad de declararse en huelga, estableciendo su causa, motivo y fin y la de
elegir la modalidad que se considere más idónea al respecto, dentro de los tipos
aceptados legalmente»30.
El Tribunal Constitucional dominicano, por su parte, ha abrazado un
criterio jurisprudencial peruano en virtud del cual el ejercicio del derecho a
la huelga implica que los trabajadores se encuentran facultados para desligarse
temporalmente de sus obligaciones jurídico-contractuales, con la finalidad de
lograr algún tipo de mejora por parte de sus empleadores en torno a determina-
das condiciones socioeconómicas o laborales31.
Ahora bien, el derecho a la huelga no ha sido configurado constitucional-
mente como una simple libertad que está al servicio de un interés puramente
contractual; por el contrario, su formulación lo convierte en un auténtico
derecho social, no en el sentido de que para su ejercicio se exijan cuantiosas
prestaciones positivas por parte del Estado, sino porque se trata de un derecho
como ya se afirmó que supone el concurso de otras personas para su ejercicio
y que, además, es un instrumento para alcanzar un fin social: mejorar la posi-
ción de los trabajadores en la distribución de la riqueza producida en el lugar
de trabajo32.
30 STC 130/2021, de 21 de junio de 2021, FJ3.
31 TC/0064/19, de 13 de mayo de 2019, pp. 40-41.
32 UGARTE CATALDO, op. cit., p. 44.
El derecho a la huelga del personal sanitario y el derecho a la salud
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C. CONCEPTO Y ALCANCE DE LOS SERVICIOS ESENCIALES
Como ya se advirtió más arriba, el constituyente optó por la técnica de la reserva
de ley para fijar las condiciones de aplicación y ejercicio del derecho a la huelga.
Sin embargo, conviene poner de relieve lo siguiente: la disposición constitu-
cional que consagra el derecho a la huelga también predeterminó parcialmente
el ámbito regulatorio de la disposición de rango legal que se encargaría de
desarrollar el contenido del derecho al establecer que dicha norma «dispondrá
las medidas para garantizar el mantenimiento de los servicios públicos o los de
utilidad pública».
Adviértase que el artículo 62.6 constitucional reconoce en forma de prin-
cipio el derecho a la huelga, pero condiciona su ejercicio a que se dispongan las
medidas necesarias para garantizar el mantenimiento de los servicios públicos
o los de utilidad pública. Dicho de otro modo, la Constitución no sacrifica el
ejercicio del derecho a la huelga, sino que, por el contrario, procura conciliarlo
aun en aquellos supuestos en que el personal huelguista preste servicios públicos
o de utilidad pública.
Previamente se había advertido que esa no siempre fue la solución adop-
tada en el plano constitucional. De hecho, las constituciones dominicanas de
1963, 1966, 1994 y 2002 no establecieron una regulación que simultáneamente
tutelara el derecho a la huelga y procurara el mantenimiento de los servicios pú-
blicos; por el contrario, esas constituciones prohibieron el derecho a la huelga
en los servicios públicos o de utilidad pública.
Tomando en cuenta la evolución que ha experimentado el régimen cons-
titucional del derecho a la huelga en los servicios públicos o de utilidad pública,
conviene ahora precisar qué se entiende por servicios públicos y qué se entiende
por servicios de utilidad pública.
El artículo 147 constitucional establece que los servicios públicos son
aquellos que «están destinados a satisfacer las necesidades de interés colectivo».
Además de fijar cuál es la finalidad de los servicios públicos, la Constitución
establece que, al ser declarados por ley, le corresponde al Estado prestar los
servicios públicos directamente o por delegación, con sujeción a determinados
principios que determinan su calidad y continuidad.
De lo anterior se deriva que el servicio público presenta las siguientes
características: 1) es una actividad administrativa prestacional de titularidad
estatal, es decir, un conjunto de tareas y asignaciones atribuidas al Estado,
El derecho a la salud integral en la República Dominicana
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consistentes en dar o hacer algo en favor de otros; 2) corresponde obligatoria-
mente al Estado cumplir esa actividad prestacional para que pueda conside-
rarse un servicio público, de manera que los particulares solo pueden ejercer
esas actividades prestacionales si han recibido algún título habilitante; y 3) al
establecerse por ley que una determinada actividad prestacional se considera
servicio público, los particulares pierden el derecho de desarrollarla libremente
y pasa a ser una actividad regulada por el Estado para garantizar la satisfac-
ción de las necesidades de interés colectivo en condiciones de universalidad,
accesibilidad, eficiencia, transparencia, responsabilidad, continuidad, calidad,
razonabilidad y equidad tarifaria33.
La jurisprudencia dominicana ha entendido que el servicio público es
toda actividad que tienda a satisfacer necesidades colectivas; ahora bien, si esa
actividad es prestada por particulares, el servicio recibirá el nombre de utilidad
pública34. Como se puede apreciar, la diferencia entre los servicios públicos y
los servicios de utilidad pública radica en el sujeto que materialmente presta la
actividad prestacional, considerándose que si la actividad prestacional es ejer-
cida por el Estado, se reputará como un servicio público y, por el contrario, si
es ejecutada por un particular se valorará como un servicio de utilidad pública.
Tanto el servicio público como el servicio de utilidad pública será conside-
rado esencial si su paralización pone en peligro la vida, salud o seguridad de las
personas, razón por la cual se entiende que todo servicio esencial es necesaria-
mente público o de utilidad pública, pero no todo servicio público o de utilidad
pública es necesariamente esencial35.
Aunque la Constitución no menciona expresamente la noción de servicio
esencial en el contexto del derecho a la huelga, se considera implícitamente
reconocido por ser el servicio esencial una derivación del servicio público o
de utilidad pública.
33 CONCEPCIÓN ACOSTA (Franklin a Contitución de la elica oinicana coentada o
uece y uea del ode udicial, tomo 2, Escuela Nacional de la Judicatura (ENJ), Santo Domingo,
República Dominicana, 2023, pp. 275-277.
34 SCJ, 3. Sala de la Suprema Corte de Justicia, de 27 de mayo de 2015, Sentencia 242, pp. 9-10, dis-
ponible en línea, https://app.vlex.com/#search/jurisdiction:DOcontent_type:2/sentenciadel27-
demayo2015derechoalahuelga/#vid/sentencia-no-242-tercera-672215237 [consulta: 1 mayo
2023].
35 ide, p. 10.
El derecho a la huelga del personal sanitario y el derecho a la salud
443 índice
Además, si la Constitución establece que el legislador debe contemplar las
medidas para asegurar el mantenimiento de los servicios públicos o de utilidad
pública cuando los trabajadores ejercen su derecho a la huelga, a fortiori se
considera que el legislador debe establecer las medidas para asegurar el mante-
nimiento de aquellos servicios cuya paralización implicaría la puesta en peligro
de bienes jurídicos tan importantes como son la vida o la salud de las personas.
En ese sentido, se puede afirmar provisionalmente que el artículo 62.6
constitucional se limita a reconocer el derecho a la huelga sin fijar los con-
tornos que delimitan su contenido y, como consecuencia de no establecer las
condiciones de aplicación de ese derecho, delega en el legislador su regulación
con la condición de que la autoridad normativa cree medidas para asegurar el
mantenimiento de los servicios públicos o de utilidad pública, sin dejar de lado
los servicios esenciales, por las razones ya esbozadas.
Para los fines de este trabajo, nos vamos a enfocar en la noción de los
servicios esenciales por revestir especial interés de cara al derecho a la huelga del
personal sanitario, no sin antes diferenciar dos conceptos similares: actividad y
servicio.
En puridad, se entiende que el concepto de actividad es más amplio que
el de servicio, ya que una actividad puede comprender varios servicios. Esta
distinción cobra especial interés en el tema objeto de análisis por una razón muy
sencilla: la esencialidad afecta al servicio y reclama, en consecuencia, la garantía
de su mantenimiento. De ahí que los servicios considerados secundarios, acce-
sorios o conexos, pero que forman parte de la actividad en cuestión, quedarían
fuera del régimen legal de la huelga de los servicios esenciales36.
Hecha esa precisión, se destaca que la jurisprudencia considera que los
servicios esenciales son aquellos cuya paralización pone en peligro la vida, salud
o seguridad de la población. De igual modo, el artículo 403 del Código de Tra-
bajo establece que los servicios esenciales son aquellos cuya interrupción fuese
susceptible de poner en peligro la vida, la salud o la seguridad de las personas en
toda la población o en parte de ella.
Esa definición abstracta de servicio esencial, que se ha incorporado en el or-
denamiento jurídico dominicano, fue originalmente formulada en el año 1983
por la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones
36 TRIBUZIO, op. cit.
El derecho a la salud integral en la República Dominicana
444 índice
de la Organización Internacional del Trabajo (OIT)37, en virtud de la cual se
identifica como esenciales aquellos servicios cuya interrupción podría poner en
peligro la vida, la seguridad o la salud de las personas en toda la población o en
parte de ella.
La concepción abstracta de los servicios esenciales sufre matizaciones. Di-
cho de otro modo, el concepto de servicios esenciales en sentido estricto experi-
menta una suerte de extensión en dos supuestos: 1) cuando los servicios, a pesar
de no ser esenciales en sentido estricto, por el nivel de extensión y duración de
la huelga podrían provocar una crisis aguda que altere las condiciones normales
de existencia de la población; y 2) cuando los servicios, aunque no ostenten
una esencialidad de origen, puedan adquirirla porque la duración de la huelga
rebasa cierto período y pone en peligro así la vida, la seguridad de la persona o la
salud de toda la población o parte de ella38, siendo esta última hipótesis acogida
por el artículo 405 del Código de Trabajo.
En el caso dominicano ya se adelantó que el Código de Trabajo, en su
artículo 403, incorpora la clásica definición de servicios esenciales que ha pro-
movido la Organización Internacional del Trabajo (OIT). Ahora bien, al igual
que otros ordenamientos jurídicos en los que existe una definición de servicio
esencial, también hay un listado de servicios considerados esenciales39.
Sobre ese último aspecto, el artículo 404 del Código de Trabajo establece,
a título enunciativo, que «los servicios de comunicaciones, los de abastecimien-
to de agua, los de suministro de gas o electricidad para el alumbrado y usos
domésticos, los farmacéuticos, de hospitales y cualesquiera otros de naturaleza
análoga» son esenciales.
La disposición normativa transcrita pone de relieve que los servicios hospi-
talarios se consideran esenciales. En la República Dominicana se considera que
un hospital es «toda institución de salud o establecimiento (independientemen-
te de su denominación) dedicado a la atención médica, en forma ambulatoria
o por medio de la hospitalización, sea de dependencia estatal, privada o de la
seguridad social; de alta o baja complejidad, con fines de lucro o no; abierto a
toda la comunidad»40.
37 ide.
38 ide.
39 ide.
40 Artículo 170 de la Ley 42-01, General de Salud (G. O. n.o 10075, 8 marzo 2001).
El derecho a la huelga del personal sanitario y el derecho a la salud
445 índice
De lo anterior se deriva, en síntesis, que el personal sanitario41 que pres-
ta servicios a cualquier institución de salud o establecimiento dedicado a la
atención médica, público o privado, se encuentra sujeto al régimen legal de las
huelgas de los servicios esenciales.
III. DIMENSIÓN CONSTITUCIONAL DEL DERECHO A LA SALUD
En ese sentido, antes de analizar críticamente el modelo actual que ha escogido
el ordenamiento jurídico dominicano en materia del derecho a la huelga del
personal sanitario, se torna necesario estudiar en qué consiste el derecho a la
salud por tratarse de uno de los bienes jurídicos que busca proteger el legislador
dominicano al regular las huelgas en los servicios hospitalarios.
La Organización Mundial de la Salud (OMS) ha sostenido que la salud
«es un completo bienestar físico, psicológico y social»42, y no solo comprende la
ausencia de afecciones o enfermedades. Al concebirse la salud como un estado
de bienestar, y no definirse por oposición a la enfermedad, se considera que
el derecho a la salud no solo se enfoca en la asistencia sanitaria oportuna y
adecuada para tratar una enfermedad. De hecho, modernamente se admite
que existen condiciones sanitarias del entorno, biológicas, socioeconómicas y
ecológicas con un elevado impacto en materia de salud43.
Esa cosmovisión integral de la salud se ha traducido en el ámbito jurídico.
Por eso, no sorprende que el Pacto Internacional de Derechos Económicos, So-
ciales y Culturales reconozca, en su artículo 12, que el derecho de toda persona
al disfrute del más alto nivel posible de salud física y mental implique, entre
otras cosas, 1) la reducción de la mortalidad infantil; 2) el mejoramiento en
todos sus aspectos de la higiene del trabajo y del medioambiente; y 3) la preven-
ción y el tratamiento de las enfermedades epidémicas, endémicas, profesionales
y de otra índole.
41 Se entiende que el personal sanitario es el conjunto de empleados de los servicios sanitarios, tal y
como se recoge en el iccionaio aninico del eaol uídico, disponible en línea, https://
dpej.rae.es/lema/personal-sanitario. En esa misma sintonía, el artículo 170 de la Ley 42-01 establece
que los trabajadores de la salud son los recursos humanos activos de la plantilla de personal de una
institución del sector salud.
42 GÓMEZ FRÖDE (Carlos), eeco a la alud, 1.ª ed., Tirant lo Blanch, Ciudad de México, México,
2022, p. 26.
43 ide, p. 27.
El derecho a la salud integral en la República Dominicana
446 índice
En esa misma dirección, el artículo 10 del Protocolo Adicional a la Con-
vención Americana de Derechos Humanos en materia de Derechos Económi-
cos, Sociales y Culturales Protocolo de San Salvador reconoce que toda
persona tiene derecho a la salud, entendido como el disfrute del más alto nivel
de bienestar físico, mental y social.
La satisfacción de ese derecho implica que el Estado adopte, entre otras,
las siguientes medidas: 1) la atención primaria de la salud; 2) la extensión de los
beneficios de salud a todos los individuos; 3) la prevención y el tratamiento de
las enfermedades endémicas, profesionales y de otra índole; y 4) la educación
de la población sobre la prevención y el tratamiento de los problemas sanitarios.
De igual modo, tampoco resulta extraño que el artículo 61 de la Cons-
titución consagre el derecho que tiene toda persona a una salud integral, para
cuya protección efectiva se requiere el establecimiento de medidas que faciliten
el acceso al agua potable y mejoren la alimentación, los servicios sanitarios, las
condiciones higiénicas, el saneamiento ambiental, así como la existencia de
mecanismos de prevención y tratamiento de enfermedades por medio de los
medicamentos de calidad y la asistencia médica gratuita.
Ahora bien, resulta evidente que, a pesar de los esfuerzos desplegados por
el Estado para garantizar los determinantes básicos de la salud, así como para
tratar las enfermedades a través de una asistencia sanitaria oportuna y adecuada,
existen factores genéticos o personales, tales como la adopción de estilos de
vida malsanos, que pueden jugar un papel importante en la salud de los seres
humanos. Por esa razón, se ha considerado que el derecho a la salud no implica
que el Estado tenga una obligación de proveer un resultado determinado44.
Sobre ese punto, el Tribunal Constitucional dominicano ha establecido
que «el derecho a la salud se constituye como una obligación de medios y no de
resultados, cuya protección de manera primordial recae sobre la responsabilidad
del Estado frente a las necesidades de los particulares»45.
En consonancia con esta concepción del derecho a la salud, más que ga-
rantizar un resultado determinado, el Estado posee tres obligaciones: 1) respetar,
que implica no interferir en el disfrute del derecho a salud; 2) proteger, que
supone la adopción de medidas para impedir que terceros interfieran en el
44 ide.
45 TC/0031/18, de 13 de marzo de 2018, p. 13.
El derecho a la huelga del personal sanitario y el derecho a la salud
447 índice
disfrute del derecho a la salud; y 3) cumplir y ejecutar políticas públicas para
dar plena efectividad al derecho a la salud por medio de la adopción de leyes y
otras medidas presupuestarias46.
Resulta evidente que cuando el Estado cumple su obligación de garantizar
la salud, también está preservando la vida de las personas. Por el contrario, si
se deteriora la salud, irremediablemente se afectará la vida misma del ser hu-
mano. Esa estrecha conexión entre la vida y la salud explica por qué la Corte
Constitucional de Colombia ha establecido que «es cierto que la salud y la
integridad física son objetos jurídicos identificables, pero nunca desligados de
la vida humana que los abarca de manera directa»47.
Precisamente son esos bienes jurídicos, la vida y la salud, los que ha to-
mado en consideración el legislador dominicano para regular las huelgas en el
contexto de los servicios esenciales.
A. EL MODELO PROHIBICIONISTA ADOPTADO POR EL ORDE-
NAMIENTO JURÍDICO DOMINICANO
El ordenamiento jurídico dominicano ha adoptado un modelo prohibicionista
en materia de derecho a la huelga del personal sanitario. Dicho de otro modo,
las normas jurídicas aplicables no permiten la huelga en los servicios esenciales
y, al ser el servicio hospitalario una especie del género de los servicios esenciales,
se considera que el personal sanitario no es titular del derecho a la huelga.
En el ámbito privado, se destaca que el personal sanitario sujeto a la regu-
lación del Código de Trabajo está alcanzado por la prohibición del derecho a
la huelga, en tanto que de la lectura combinada de los artículos 403 y 404 del
indicado cuerpo normativo se puede arribar válidamente a esa conclusión si se
toma en cuenta que dicho personal ejecuta el servicio esencial hospitalario.
A pesar de haber prohibido el derecho a la huelga en los servicios esencia-
les, el legislador dominicano le otorgó a ese grupo de trabajadores el derecho a
proceder con arreglo a lo previsto en el artículo 680 del Código de Trabajo. En
cambio, si el conflicto se limita al salario mínimo, el asunto debería someterse
al Comité Nacional de Salarios.
46 GÓMEZ FRÖDE, op. cit., p. 31.
47 Sentencia T-304/98, de 19 de noviembre de 1998.
El derecho a la salud integral en la República Dominicana
448 índice
El artículo 680 del Código de Trabajo prevé la figura del arbitraje para la
resolución de todo conflicto económico no resuelto conciliatoriamente. En el
caso de los conflictos que afectan servicios esenciales, la normativa establece que
si las partes no ejercen por sí mismas su facultad de designación en el plazo de
los tres días que sigan a la última reunión con el conciliador, se presume que
han delegado dicha potestad en el presidente de la Corte de Trabajo del lugar
donde se ha originado el conflicto.
En esa última hipótesis, el presidente de la corte «designará los árbitros y
hará notificar los nombres de estos a las partes en las cuarenta y ocho horas de
solicitarlo la más diligente»48. Luego de producirse el nombramiento judicial
de los árbitros, se activan otras fases, reguladas a partir del artículo 687 del
Código de Trabajo, que conforman el procedimiento preliminar del arbitraje,
las cuales son:
1. Las partes deben entregar a los árbitros sendos memoriales de sus respec-
tivas pretensiones, y el depósito de los memoriales debe producirse dentro
de los tres días a partir del nombramiento judicial de los árbitros.
2. En las cuarenta y ocho horas que sigan a la entrega de los memoriales o al
vencimiento del término previsto para llevarla a cabo, los árbitros citarán a
las partes para que comparezcan a una audiencia en la que intentarán pro-
vocar una conciliación, pero si no se generan esas condiciones, los árbitros
invitarán a las partes a exponer y discutir sus respectivas pretensiones.
3. Concluida esa audiencia, los árbitros agotan una fase de investigación para
la cual podrán asesorarse de técnicos. Esa investigación tendrá por objeto
el estudio completo del conflicto planteado.
4. Al término de la investigación, los árbitros citarán a las partes para que for-
mulen sus observaciones al pliego redactado por los árbitros o al informe
de los consultores técnicos.
5. Finalmente, dentro de los ocho días siguientes a la audiencia final, los
árbitros dictarán un laudo que produce los mismos efectos de un convenio
colectivo de trabajo cuando resuelve un conflicto económico; sin embargo,
ese laudo solo se hará ejecutivo por auto del presidente del juzgado de
trabajo de la jurisdicción en que esté radicada la empresa.
48 Artículo 682 de la Ley 16-92, que aprueba el Código de Trabajo (G. O. n.o 9836, 29 mayo 1992).
El derecho a la huelga del personal sanitario y el derecho a la salud
449 índice
Como se puede apreciar, al personal sanitario que está regulado por el
Código de Trabajo se le prohíbe el derecho a la huelga, pero a la vez se le reco-
noce una especie de garantía compensatoria arbitraje que no se encamina
necesariamente a canalizar el conflicto económico a los fines de arribar a un
consenso entre las partes, sino que más bien tiende a compensar la disminución
o pérdida del derecho fundamental49.
Por su parte, el personal sanitario sujeto al régimen de función pública
se encuentra en una situación de relativa incertidumbre jurídica, ya que la Ley
41-08, en su artículo 83, numeral 10, se limita a establecer que «promover o
iniciar huelgas ilegales» constituye una falta de segundo grado, susceptible de
ser sancionada con la suspensión de funciones por hasta 90 días sin disfrute
de sueldo. No queda claro a qué se refiere esa disposición normativa cuando
establece la expresión de «huelgas ilegales», pero se pudiera interpretar que se
trata de las huelgas
[…] que afectan la seguridad nacional, el orden público, los derechos y
libertades ajenos o que se acompañen de violencia física o moral sobre las
personas o cosas, del secuestro de personas o bienes o uso indebido de los
equipos e instalaciones de la empresa, o que se acompañen de transgresiones
a la Constitución.
También son ilegales las que se promueven en violación a la disposición del
artículo 407, así como las que continúen por setenta y dos horas después de
vencido el término legal para la reanudación del trabajo ordenado por el juez
competente50.
En cambio, el Decreto 523-09, que aprueba el Reglamento de Relaciones
Laborales en la Administración Pública, sí establece indirectamente que la huel-
ga de los servicios esenciales está prohibida al considerar que «promover, iniciar
o apoyar huelgas en los servicios públicos, cuya interrupción pueda poner en
peligro la vida, la salud, o la seguridad de los ciudadanos»51 son conductas no
permitidas para las organizaciones de servidores públicos.
Sobre este punto debemos destacar que el reglamento analizado se extra-
limitó en el ámbito regulatorio, ya que a pesar de que la Ley 41-08 no prohíbe
expresamente las huelgas de los servicios esenciales, la norma infralegal sí lo
49 TRIBUZIO, op. cit.
50 Artículo 406 de la Ley 16-92, que aprueba el Código de Trabajo (G. O. n.o 9836, 29 mayo 1992).
51 Artículo 88, numeral 2, del Decreto 523-09, que aprueba el Reglamento de Relaciones Laborales en
la Administración Pública (G. O. n.o 10531, 21 julio 2009).
El derecho a la salud integral en la República Dominicana
450 índice
hizo. Es bien sabido que, en principio, el reglamento es complementario a la ley,
es decir, el reglamento persigue desarrollar el contenido de la ley, mas no puede
exceder el alcance de la ley ni tampoco contrariarla52.
Por lo tanto, el reglamento de la Ley 41-08 no podía agregar una disposi-
ción restrictiva de un derecho fundamental que la norma de rango legal no es-
tableció. Esa interpretación se fundamenta en el artículo 8.5 de la Constitución
del año 2002, que era la norma suprema vigente al momento de dictarse los
instrumentos jurídicos en materia de función pública y en cuya virtud a nadie
se le puede obligar a hacer o impedírsele lo que la ley no prohíbe.
Al margen de que la disposición reglamentaria bajo análisis sea o no con-
forme con la Constitución, lo cierto es que se presume válida hasta tanto no sea
expulsada a través de una sentencia dictada por el Tribunal Constitucional, en
ejercicio de control concentrado de constitucionalidad.
En materia de huelga de los servicios esenciales, el modelo prohibicionista
dominicano, que ha sido adoptado por el Código de Trabajo y la normativa de
función pública, también ha sido reforzado por la jurisprudencia.
Así las cosas, se destaca que la Tercera Sala de la Suprema Corte de Justicia,
en una ocasión, señaló que «el derecho fundamental a la huelga debe ser ejer-
cido con arreglo a la ley, razón por la cual, cuando el artículo 403 del Código
de Trabajo dispone que no se permiten huelgas en servicios de interrupción es
susceptible de poner en peligro la vida, salud o seguridad de las personas en
toda o parte de la población, se está refiriendo a servicios públicos y de utilidad
pública de naturaleza esencial»53.
A propósito de esta decisión, Héctor Arias Bustamante sostiene que per-
mitir la huelga en el servicio de transporte y distribución de combustibles es
subordinar los derechos fundamentales de toda la sociedad, como lo son la vida,
la salud, la educación, entre otros, razón por la cual se justifica que el derecho a
la huelga ceda ante otros derechos de igual o mayor jerarquía54.
52 TC/0032/12, de 15 de agosto de 2012, p. 8.
53 SCJ, 3. Sala de la Suprema Corte de Justicia, de 27 de mayo de 2015, Sentencia 242, pp. 9-10, dis-
ponible en línea, https://app.vlex.com/#search/jurisdiction:DOcontent_type:2/sentenciadel27-
demayo2015derechoalahuelga/#vid/sentencia-no-242-tercera-672215237 [consulta: 1 mayo
2023].
54 ARIAS BUSTAMANTE (Héctor), «Perspectiva interpretativa del ejercicio del derecho de huelga
frente a los servicios», aceta udicial, Santo Domingo, República Dominicana, 2016.
El derecho a la huelga del personal sanitario y el derecho a la salud
451 índice
Nos parece incorrecto ese razonamiento porque parte de una premisa
inválida: la existencia de una jerarquía fija entre los derechos fundamentales.
Frente a esa cosmovisión, debemos destacar que cuando el juez pondera no
debe establecer una jerarquía rígida entre los derechos fundamentales envueltos
en el conflicto, sino que más bien debe procurar caso por caso, y no en abstracto,
la armonización de los derechos fundamentales y, si no fuere posible, fijará para
ese caso concreto la prevalencia de un derecho frente a otro55.
Así lo ha establecido el Tribunal Constitucional al indicar que la ponde-
ración estricta no conduce a una solución en la que, en todo caso, el derecho
fundamental protegido haya de prevalecer siempre respecto del otro, sino que,
por el contrario, será necesario evaluar una casuística para realizar una pondera-
ción entre uno y otro que permita determinar la solución constitucionalmente
adecuada56.
Además, el establecimiento de una jerarquía fija entre derechos fundamen-
tales no solo se topa con la dificultad metodológica que encierra determinar ob-
jetivamente cómo diseñar esa escala, sino además con el problema democrático
que implicaría conferir a los jueces la potestad para crear una jerarquía entre los
derechos fundamentales que expresamente no ha establecido el constituyente.
De todos modos, lo cierto es que el criterio analizado de la Tercera Sala
de la Suprema Corte de Justicia fue citado por el Tribunal Constitucional en
una sentencia en la que el máximo intérprete de la Constitución, por un lado,
estableció que el derecho a la huelga no es absoluto y, por el otro, citó las
fuentes normativas que prohíben de forma absoluta el ejercicio del derecho a la
huelga en los servicios esenciales57.
A pesar de que el Tribunal Constitucional citó la base normativa que
prohíbe de forma absoluta el ejercicio del derecho a la huelga en materia de
servicios esenciales, aclaró que el canon constitucional aplicable no prohíbe
las huelgas en los servicios públicos o de utilidad pública, sino que más bien se
limita a ordenar al legislador adoptar las medidas necesarias para garantizar el
mantenimiento de estos servicios58.
55 JORGE PRATS (Eduardo), a Contitución de la elica oinicana, Tirant lo Blanch, Valencia,
España, 2021, p. 88.
56 TC/0064/19, de 13 de mayo de 2019, pp. 45-46.
57 ide, pp. 41-46.
58 ide, p. 46.
El derecho a la salud integral en la República Dominicana
452 índice
En el caso que se está analizando, el Tribunal consideró que la paralización
progresiva, prolongada e indiscriminada de la docencia en una escuela pública
constituía una vulneración al derecho a la educación de los estudiantes59. Par-
tiendo de esa premisa, estableció que el servicio público esencial de la educación
pública gratuita a nivel inicial, básico y medio tiene primacía sobre el derecho
a la huelga en la función pública, a la luz de las circunstancias concretas que
dieron origen al conflicto60.
A partir de lo examinado anteriormente, se puede advertir lo siguiente:
la normativa vigente y los criterios jurisprudenciales citados reconocen que la
huelga está prohibida en los servicios esenciales. Por consiguiente, el personal
sanitario, que ejecuta un servicio esencial hospitalario, sin importar el régi-
men laboral a que esté sometido, no se considera titular del derecho a la huelga,
de conformidad con las normas individualizadas.
IV. ANÁLISIS CRÍTICO DEL MODELO PROHIBICIONISTA ADOP-
TADO POR EL ORDENAMIENTO JURÍDICO DOMINICANO
Ahora bien, resulta necesario que evaluemos si el modelo adoptado por el orde-
namiento jurídico dominicano, que es el de la prohibición lisa y llana del de-
recho fundamental a la huelga, es el que más se ajusta a la Constitución. Sobre
este aspecto, se adelantó que el artículo 62.6 constitucional emplea la técnica
de la reserva de ley para fijar el contenido del derecho a la huelga. Siendo así las
cosas, se podría elaborar el siguiente silogismo:
Premisa mayor: por mandato del artículo 62.6 constitucional, la huelga es un
derecho fundamental que se ejerce con arreglo a la ley.
Premisa menor: la normativa infraconstitucional que está contenida en los
artículos 403 y 404 del Código de Trabajo, así como en el artículo 88.2 del
Decreto 523-09, prohíbe la celebración de huelgas que recaigan sobre servicios
esenciales. El servicio hospitalario se considera un servicio esencial, ya que su
interrupción pone en peligro de la vida o la salud de las personas.
Conclusión: El personal sanitario no es titular del derecho a la huelga.
Si solo interpretamos la disposición constitucional a partir de la técnica
de la reserva de ley, resulta evidente que llegaremos a la conclusión de que el
59 ide, p. 47.
60 ide, p. 52.
El derecho a la huelga del personal sanitario y el derecho a la salud
453 índice
derecho a la huelga no está reservado para el personal sanitario, ya que en la
actualidad existen normas de rango legal que así lo prescriben.
Sin embargo, esa interpretación no toma en consideración que el artí-
culo 62.6 constitucional predetermina el contenido de la ley que regularía el
derecho a la huelga cuando establece que esa norma se va a encargar de crear
las medidas para garantizar el mantenimiento de los servicios públicos o los de
utilidad pública.
El mantenimiento de los servicios públicos esenciales supone una restric-
ción al derecho a la huelga y ese límite se justifica por la clase de bienes jurídicos
que se podrían afectar, «tratando de evitar un mal más grave que el que los
huelguistas experimentarían si su reivindicación o pretensión no tuviera éxito»61.
En ese sentido, la pregunta que nos debemos formular es la siguiente: ¿La
prohibición es la medida más razonable para armonizar los derechos fundamen-
tales en juego? Dicho de otro modo, ¿la prohibición es la medida más razonable
para garantizar el mantenimiento de los servicios públicos que son esenciales?
Recordemos que el artículo 74.4 constitucional obliga a los poderes pú-
blicos a procurar la armonización de los bienes e intereses protegidos en caso
de conflicto entre derechos fundamentales. Ese texto consagra el principio de
concordancia práctica, en virtud del cual existe una obligación de armonizar los
derechos fundamentales en conflicto, de modo tal que no se afecte el contenido
esencial de los derechos involucrados, ni tampoco su máxima efectividad62.
Además, la prohibición del derecho a la huelga, en perjuicio del personal
sanitario, es una medida legislativa cuya validez está supeditada al cumplimien-
to de los requisitos prescritos en el artículo 74.2 constitucional: 1) el respeto del
contenido esencial del derecho, y 2) el principio de razonabilidad.
Antes de dar respuesta a la pregunta formulada, se debe admitir que la
Organización Internacional del Trabajo (OIT) considera que la prohibición del
derecho a la huelga en materia de servicios esenciales, aunque es la medida
más radical, se tolera con la condición de que 1) se trate de un servicio esencial
en sentido estricto; y 2) los trabajadores afectados en este caso, el personal
sanitario gocen, como contrapartida, de garantías apropiadas que compensen
61 TRIBUZIO, op. cit.
62 TC/0109/13, de 4 de julio de 2013, p. 12.
El derecho a la salud integral en la República Dominicana
454 índice
tal restricción por medio de procedimientos imparciales y rápidos en los que
ellos puedan intervenir63.
A. APLICACIÓN DEL TEST DE RAZONABILIDAD PARA EVALUAR
LA IDONEIDAD, NECESIDAD Y PROPORCIONALIDAD EN
SENTIDO ESTRICTO DEL MODELO PROHIBICIONISTA
Dicho lo anterior, procedemos a examinar si la prohibición absoluta del dere-
cho fundamental a la huelga tal y como ocurre también en el ordenamiento
jurídico chileno64 es el modelo más razonable para armonizar este derecho
con los derechos fundamentales a la vida y a la salud que procuran ser tutelados
a través del mantenimiento del servicio esencial hospitalario.
En ese sentido, conviene poner de relieve que el Tribunal Constitucional,
desde su Sentencia TC/0044/12, ha venido aplicando sistemáticamente el test
de razonabilidad para analizar la constitucionalidad de las disposiciones norma-
tivas. Ese método, también denominado principio de proporcionalidad, hace
referencia a una reconstrucción teórica cuya finalidad es juzgar si una medida
normativa satisface determinados parámetros relativos a su idoneidad, necesi-
dad y proporcionalidad en sentido estricto65.
Aunque el Tribunal Constitucional dominicano se ha decantado general-
mente por la utilización del test leve para analizar la razonabilidad de las normas66,
en este caso se empleará el test estricto, que también ha sido empleado por el
Tribunal Constitucional dominicano67, por tratarse de medidas normativas que
establecen la prohibición lisa y llana de un derecho fundamental, como lo es la
huelga en el ordenamiento jurídico dominicano.
En efecto, la prohibición absoluta del derecho a la huelga torna ilusorio
el ejercicio de ese derecho de cara al personal sanitario y, por vía de conse-
cuencia, rebasa su contenido esencial al someterlo a limitaciones que lo hacen
63 TRIBUZIO, op. cit.
64 UGARTE CATALDO, op. cit., p. 178.
65 MARTÍNEZ ZORRILLA (David), etodoloía uídica y auentación, Marcial Pons, Madrid,
España, 2010, pp. 162-163.
66 TC/0107/13, de 20 de junio de 2013, p. 8.
67 En su Sentencia TC/0276/19, el Tribunal Constitucional dominicano, aunque no lo reconoce expre-
samente, aplicó los tres subprincipios del test estricto de proporcionalidad: el juicio de idoneidad, el
juicio de necesidad y el juicio de proporcionalidad en sentido estricto.
El derecho a la huelga del personal sanitario y el derecho a la salud
455 índice
impracticable, tal y como ha sostenido la Corte Constitucional de Colombia
sobre este último aspecto68.
Habiéndose verificado que la medida normativa objeto de análisis estable-
ce limitaciones tan severas al ejercicio de un derecho fundamental que lo tornan
impracticable, se hace necesario aplicar el test estricto, que es el más exigente,
pues persigue, por un lado, establecer que el fin es legítimo, imperioso y nece-
sario y, por el otro lado, evaluar si el medio empleado es legítimo, adecuado y
necesario, esto es, que no puede ser reemplazado por otro medio menos lesivo69.
1. Juicio de idoneidad
En cuanto al juicio de idoneidad, se destaca que los artículos 403 y 404 del
Código del Trabajo, así como el artículo 88.2 del Decreto 523-09, persiguen
una finalidad constitucionalmente legítima al prohibir el derecho a la huelga en
los servicios hospitalarios, ya que cuando se prohíbe que el personal sanitario
celebre una huelga se está procurando directamente la protección de los dere-
chos fundamentales a la vida y la salud de los pacientes.
Además, se debe señalar que la prohibición del derecho fundamental a
la huelga al personal sanitario es una medida idónea para garantizar el man-
tenimiento del servicio esencial hospitalario, pues al impedirse la suspensión
colectiva del trabajo, evidentemente se está garantizando la continuidad del
servicio en cuestión.
2. Juicio de necesidad
No obstante, en cuanto al juicio de necesidad, resulta oportuno señalar que
si bien la medida empleada es idónea para alcanzar el fin perseguido, resulta
oportuno poner de relieve que no es necesaria o indispensable para satisfacer el
fin que se propone alcanzar. Y es que, en efecto, existen medidas menos gravosas
que la de la prohibición lisa y llana del derecho fundamental a la huelga del
personal sanitario, que también son efectivas para garantizar el mantenimiento
de los servicios esenciales.
Sobre este último aspecto, la doctrina ha identificado otras técnicas de
garantía de mantenimiento de los servicios esenciales, distintas a la prohibición
68 Sentencia T-411/92, de 7 de noviembre de 1992.
69 Sentencia C-015/14, de 23 de enero de 2014.
El derecho a la salud integral en la República Dominicana
456 índice
absoluta del derecho a la huelga, que con el propósito de lograr un equilibrio
entre los derechos que intervengan en una determinada relación jurídica, plan-
tean límites al derecho a la huelga que no implican su restricción total, y en toda
circunstancia, de su ejercicio.
Dichas técnicas oscilan entre la imposición de reglas procedimentales, la
suspensión, postergación o reducción de la duración de la huelga en determi-
nados escenarios, la prohibición de ciertas modalidades del derecho a la huelga,
la sustitución de los huelguistas y el establecimiento de los servicios mínimos70.
Del catálogo de medidas alternativas a la prohibición absoluta se hará
especial énfasis en el establecimiento de servicios mínimos, como mecanismo
para garantizar la continuidad del servicio esencial hospitalario. El estableci-
miento de servicios mínimos constituye la medida que cuenta con mayor nivel
de aceptación internacional para garantizar el mantenimiento de los servicios
esenciales71. En esa misma dirección, la jurisprudencia constitucional española
ha sostenido que «la principal técnica que viene utilizándose para garantizar
el mantenimiento de los referidos servicios esenciales es la de la fijación de los
servicios mínimos a cumplir por los trabajadores»72.
La técnica de los servicios mínimos constituye una garantía que, sin negar
la titularidad del derecho a la huelga de los trabajadores de servicios esenciales,
actúa directamente sobre el ejercicio del derecho, limitando el número potencial
de huelguistas con el fin de mantener los trabajos indispensables que posibiliten
la prestación del servicio esencial73.
Dicho de otro modo, el establecimiento de servicios mínimos limita la
cantidad de huelguistas para garantizar el mantenimiento del servicio esencial,
a diferencia de la técnica de la prohibición lisa y llana del derecho fundamental
a la huelga, que imposibilita su celebración.
Ahora bien, para que la aludida garantía funcione se requiere, por un
lado, la determinación previa de los servicios mínimos y, por el otro, que la
designación de los trabajadores encargados de su cumplimiento se lleve a cabo
con anterioridad al comienzo de las jornadas de la huelga, para posibilitar que
haya un número razonable de trabajadores que puedan realizar esos servicios
70 TRIBUZIO, op. cit.
71 ide.
72 STC 2/2022, de 24 de enero de 2022, FJ3.
73 UGARTE CATALDO, op. cit., p. 182.
El derecho a la huelga del personal sanitario y el derecho a la salud
457 índice
mínimos. En principio, los trabajadores que prestarán los servicios mínimos
serán aquellos que no se adhieran a la huelga74.
En España, por ejemplo, los servicios mínimos son fijados por autoridad
gubernativa. La jurisprudencia constitucional española ha establecido que el
acto encargado de determinar y cuantificar cuáles serán esos servicios mínimos
debe estar adecuadamente motivado75. Ese acto debe ponderar varios factores:
«la duración de la huelga convocada, extensión personal, el ámbito territorial
sobre el que se proyecta y la sustituibilidad del servicio esencial en el que la
huelga se convoca respecto de otros servicios que no resultan alterados en su
funcionamiento»76.
Desde un punto de vista constitucional, la técnica de los servicios mínimos
se justifica en que la consideración de un servicio como esencial no implica «la
supresión del derecho de huelga de los trabajadores ocupados en tal servicio,
sino la previsión de las garantías precisas para su mantenimiento, lo que implica
la prestación de los trabajos necesarios para la cobertura mínima de los derechos,
libertades o bienes que el propio servicio satisface, pero sin alcanzar el nivel de
rendimiento habitual»77.
En otras palabras, la limitación del derecho a la huelga que impone la
fijación de los servicios mínimos solo alcanza a establecer la prestación de los
trabajos necesarios e indispensables para garantizar la cobertura mínima de los
derechos fundamentales que el propio servicio esencial pretende satisfacer, pero
sin alcanzar su nivel de rendimiento habitual ni tampoco asegurar su funciona-
miento normal78.
De manera que el mantenimiento del servicio esencial en este caso,
hospitalario no equivale a pleno funcionamiento, sino tan solo a garantizar
la cobertura mínima de las necesidades que el servicio de salud está llamado a
satisfacer. Por tanto, la prestación que llevaría a cabo el equipo de emergencia
y los trabajadores que lo componen es ejecutar las acciones mínimas e
74 STC/45/2016, de 14 de marzo de 2016, FJ4.
75 ide.
76 ARGÜELLES BLANCO (Ana Rosa), eeco de uela y deteinación de lo eicio ínio,
Tirant lo Blanch, Valencia, España, 2022, p. 104.
77 STC 2/2022, de 24 de enero de 2022, FJ3.
78 STC 183/2006, de 19 de junio de 2006, FJ7.
El derecho a la salud integral en la República Dominicana
458 índice
indispensables para evitar daños a la vida o la salud de los pacientes, pero sin
que ello implique una afectación a la esencia del derecho a la huelga79.
Dicho de otra manera, aunque la fijación de servicios mínimos no garan-
tizaría el funcionamiento normal del servicio de salud, al menos sí generaría las
condiciones institucionales para que un cuerpo profesional compuesto por un
personal sanitario reducido lleve a cabo los trabajos necesarios e indispensa-
bles que posibiliten la protección de los derechos fundamentales que el servicio
esencial hospitalario procura salvaguardar.
En Chile, por ejemplo, los trabajadores que han sido designados para
formar parte del equipo de emergencia, aunque técnicamente están obligados
a prestar las tareas en la modalidad necesaria para cumplir los objetivos que
impone el servicio mínimo, sus contratos de trabajo se suspenden por estar ejer-
ciendo el derecho a la huelga. En ese sentido, el trabajador no está ejecutando
su contrato de trabajo, sino más bien un mandato sindical de participar en los
equipos de emergencia80.
Así las cosas, la fijación de los servicios mínimos constituye una medida
idónea, razonable y proporcional para armonizar el derecho fundamental a
la huelga con los derechos fundamentales a la vida y la salud de los usuarios
del sistema sanitario, en la medida en que dispone las garantías mínimas para
asegurar el mantenimiento del servicio esencial hospitalario sin necesidad de
sacrificar la capacidad que tienen los trabajadores de suspender colectivamente
el trabajo con el fin de reivindicar sus intereses comunes.
Como se puede apreciar, la técnica de los servicios mínimos es una medida
menos lesiva que la prohibición lisa y llana del derecho fundamental a la huelga
y, además, es igualmente efectiva para garantizar el mantenimiento del servicio
esencial hospitalario, que, en última instancia, pretende salvaguardar los dere-
chos fundamentales a la vida y la salud de las personas.
Al ser la prohibición absoluta del derecho a la huelga una medida inne-
cesaria para garantizar el mantenimiento del servicio esencial hospitalario, se
puede llegar a la conclusión de que no satisface el segundo elemento del test de
proporcionalidad o razonabilidad en sentido estricto.
79 UGARTE CATALDO, op. cit., p. 189.
80 ide, pp. 180-190.
El derecho a la huelga del personal sanitario y el derecho a la salud
459 índice
Prohibir al personal sanitario el derecho a la huelga es una medida norma-
tiva irrazonable, por resultar no solo innecesaria, sino también sobreincluyente.
Una norma es sobreincluyente cuando su alcance es mayor que el de su justifi-
cación subyacente81.
En este caso, la justificación subyacente de las normas que prohíben el
derecho a la huelga al personal sanitario es proteger la vida y la salud de los
pacientes; no obstante, las normas analizadas incluyen o abarcan supuestos que
la razón subyacente no cubre, en la medida en que la prohibición absoluta de la
huelga no solo garantizaría el mantenimiento del servicio esencial hospitalario,
sino también servicios secundarios, accesorios o conexos que no son esenciales
para garantizar la salud o la vida de las personas.
En cambio, la fijación de servicios mínimos sí busca la previsión de las
garantías precisas para el mantenimiento del servicio esencial, lo cual implica la
prestación de los trabajos que son indispensables o necesarios para la cobertura
mínima de los derechos fundamentales cuyo servicio esencial hospitalario busca
salvaguardar. Desde ese punto de vista, el establecimiento de servicios mínimos
es una medida en la que la regla coincide con su razón subyacente de una forma
más precisa.
3. Juicio de proporcionalidad en sentido estricto
Por último, en torno al juicio de proporcionalidad en sentido estricto, conviene
poner de manifiesto que este requisito busca evaluar si la medida es ponderada
o equilibrada, por derivarse de ella más beneficios o ventajas para el interés
general que perjuicios sobre otros bienes o valores en conflicto82. Sobre este as-
pecto, la prohibición absoluta del derecho a la huelga que pesa sobre el personal
sanitario es una medida que, en vez de buscar un equilibrio entre los derechos
fundamentales que intervienen en esta relación jurídica, impone la rendición
absoluta del derecho fundamental a la huelga.
De ahí que, aunque dicha medida persigue tutelar el interés general, lo
hace a costa de sacrificar totalmente el interés legítimo del personal sanitario, a
diferencia de la medida que busca fijar servicios mínimos, la cual, sin sacrificar
el interés de los huelguistas, también satisface los bienes jurídicos que sirven
81 SCHAUER (Frederick), ena coo aoado. na nuea intoducción al aonaiento uídico
Marcial Pons, Madrid, España, 2013, p. 42.
82 TC/0276/19, de 8 de agosto de 2019, p. 64.
El derecho a la salud integral en la República Dominicana
460 índice
de sustento al mantenimiento del servicio esencial hospitalario, como son los
derechos fundamentales a la vida y la salud de las personas.
Así las cosas, resulta evidente que la medida normativa consistente en pro-
hibir de manera absoluta el derecho a la huelga a los trabajadores del servicio
esencial hospitalario tampoco es proporcional en sentido estricto, en razón de
que no es ponderada o equilibrada, por derivarse de ella más perjuicios sobre
el derecho fundamental a la huelga que otras medidas menos lesivas, como la
fijación de servicios mínimos.
Conforme se ha expuesto, al personal sanitario se le debería reconocer
el derecho a la huelga, pero no solo porque su prohibición absoluta resulta
irrazonable, sino también porque el ejercicio de ese derecho por parte del per-
sonal sanitario podría ser un mecanismo efectivo para mejorar las condiciones
laborales en las que se presta el servicio esencial hospitalario.
Por ejemplo, si en un determinado hospital existen serias deficiencias de
infraestructura o hay carencia de insumos médicos para tratar enfermedades,
resulta evidente que esos problemas afectarán la calidad del servicio esencial
que se está prestando. En ese contexto, la celebración de una huelga por parte
del personal sanitario constituiría un mecanismo eficaz para mejorar no solo sus
condiciones laborales, sino también para robustecer la calidad del servicio que
pretende salvaguardar los derechos fundamentales a la vida y la salud.
Así las cosas, en el contexto institucional previamente descrito, el ejercicio
del derecho a la huelga fungiría como un mecanismo efectivo que obligaría a
las autoridades competentes a adoptar las decisiones oportunas para mejorar
la calidad del servicio médico. En ese sentido, se podría convertir, en última
instancia, en una garantía del mejoramiento del servicio sanitario.
Desde ese punto de vista, como el derecho a la huelga es un valioso ins-
trumento para canalizar pacíficamente ciertos intereses profesionales83, resulta
evidente que si esos intereses profesionales son reclamos que buscan mejorar las
condiciones institucionales en las que se presta el servicio como en el ejemplo
señalado anteriormente, la huelga se erige en una herramienta para reivindicar
intereses generales.
83 UGARTE CATALDO, op. cit., p. 71.
El derecho a la huelga del personal sanitario y el derecho a la salud
461 índice
Por lo tanto, el reconocimiento del derecho del personal sanitario a la huel-
ga no solo se justifica porque su prohibición absoluta no es el diseño normativo
más razonable, sino también porque el ejercicio de ese derecho posibilitaría que
el personal sanitario, por medio del Colegio Médico Dominicano84 o los respec-
tivos sindicatos constituidos para tales fines, 1) reivindique legítimos reclamos
particulares como un incremento salarial, y 2) canalice demandas de interés
general cuya finalidad esencial sea la mejora de sus condiciones laborales para
estar en condiciones de prestar a la población un servicio sanitario de calidad,
tal y como ordena el artículo 61 de la Constitución.
V. RECOMENDACIONES
Como consecuencia de que el modelo prohibicionista es irrazonable y sobre-
incluyente, se torna necesario sustituirlo. La alternativa sugerida es la deter-
minación de los servicios mínimos, por tratarse de una medida menos lesiva y
efectiva para el mantenimiento de los servicios esenciales.
Ahora bien, a fin de materializar esa incorporación en el ordenamiento
jurídico dominicano, lo aconsejable sería modificar la legislación laboral y la
normativa especializada en materia de función pública en lo atinente al tema de
la prohibición del derecho a la huelga en los servicios esenciales.
A nuestro juicio, esa reforma normativa debe perseguir un doble propósi-
to: 1) eliminar la prohibición absoluta que se adopta en el caso de los servicios
esenciales; y 2) reemplazar ese sistema por un marco regulatorio que aborde,
entre otros, los siguientes aspectos: a) en qué consisten los servicios mínimos; b)
cuál será la autoridad encargada de determinar esos servicios; c) la exigencia de
porcentajes razonables y proporcionales para cuantificar los servicios mínimos
a fin de evitar que, en la práctica, se torne una prohibición al derecho a la
huelga; d) la forma o el modo para fijar los servicios mínimos; y e) no menos
importante, la obligatoriedad de motivar el acto que fije los servicios mínimos
sobre la base de la duración de la huelga, su extensión territorial y personal,
entre otros detalles.
Además de ello, el marco regulatorio de los servicios mínimos podría
establecer el método de selección del personal que será designado para prestar
84 Artículo 2, literales b y c, de la Ley 68-03, que crea el Colegio Médico Dominicano (G. O. n.o 10215,
19 febrero 2003).
El derecho a la salud integral en la República Dominicana
462 índice
el servicio mínimo previamente establecido, así como también determinar sus
derechos y obligaciones, con el fin de impedir que se produzcan huelgas exce-
sivamente prolongadas y desproporcionadas que pongan en peligro la vida y la
salud de las personas.
VI. CONCLUSIONES
Luego de haber sido tipificada como un delito, en la actualidad, la huelga es
considerada en la República Dominicana como un derecho fundamental que
puede ser ejercido por los trabajadores privados y los servidores públicos con
arreglo a lo que establece la ley. Tal y como se explicó, la jurisprudencia cons-
titucional dominicana considera que los servidores públicos son titulares del
derecho a la huelga, a pesar de que no exista una norma que expresamente les
confiera ese derecho.
Ese salto cualitativo implica, entre otras cosas, que el ejercicio de ese dere-
cho puede entrar en tensión con otros derechos fundamentales, especialmente
con el derecho a la salud y el derecho a la vida.
En el caso dominicano, se pudo examinar ampliamente que tanto la legis-
lación laboral como la normativa especializada en materia de función pública
les prohíben a los trabajadores del servicio esencial hospitalario personal sani-
tario ejercer el derecho a la huelga; y, en ambos casos, la prohibición absoluta
se fundamenta en la premisa de que la interrupción de ese servicio puede poner
en peligro la vida y la salud de las personas.
Sin embargo, a lo largo del trabajo se argumentó que el modelo prohi-
bicionista adoptado por el ordenamiento jurídico dominicano no es el diseño
normativo más razonable, pues existen otras medidas, menos lesivas e igual-
mente efectivas, para garantizar el mantenimiento de los servicios esenciales.
A partir de la experiencia del derecho comparado, se identificó que el
establecimiento de servicios mínimos es la medida que cuenta con mayor nivel
de aceptación internacional para garantizar el mantenimiento de los servicios
esenciales.
Además de ello, se argumentó que la prohibición absoluta ignora que el
ejercicio del derecho a la huelga, en determinados escenarios, puede convertirse
en un instrumento efectivo para crear las condiciones institucionales necesarias
que garantizarían un servicio sanitario de calidad.
El derecho a la huelga del personal sanitario y el derecho a la salud
463 índice
Como alternativa al modelo prohibicionista, se expuso de manera detallada
que la determinación de servicios mínimos constituye una medida menos lesiva
e igualmente efectiva para garantizar el mantenimiento de los servicios esencia-
les. De ahí que se haya recomendado la sustitución del modelo prohibicionista
por una regulación que aborde, entre otras cosas, la autoridad encargada de
determinar los servicios mínimos y la obligatoriedad de motivar el acto que fija
esos servicios mínimos a partir de varios parámetros, como son la duración de
la huelga o su extensión personal y territorial.
VII. BIBLIOGRAFÍA
ALBURQUERQUE (Rafael F.), Derecho del Trabajo: Los conflictos del trabajo y su
solución, tomo III, 3ª ed. actualizada, Librería Jurídica Internacional, Santo
Domingo, República Dominicana, 2018.
ALEXY (Robert), Teoría de los derechos fundamentales, Centro de Estudios
Constitucionales, Madrid, España, 1993.
ARGÜELLES BLANCO (Ana Rosa), Derecho de huelga y determinación de los
servicios mínimos, Tirant lo Blanch, Valencia, España, 2022.
ARIAS BUSTAMANTE (Héctor), «Perspectiva interpretativa del ejercicio del
derecho de huelga frente a los servicios», Gaceta Judicial, Santo Domingo,
República Dominicana, 2016.
BELLACE (Janice R.), «La OIT y el derecho a la huelga», Revista Internacional del
Trabajo, vol. 133, 2014.
CONCEPCIÓN ACOSTA (Franklin), La Constitución de la República Dominicana
comentada por jueces y juezas del Poder Judicial, tomo 2, Escuela Nacional de la
Judicatura (ENJ), Santo Domingo, República Dominicana, 2023.
GAMONAL CONTRERAS (Sergio), «El derecho de huelga en la Constitución
chilena», Revista de Derecho, Universidad Católica del Norte, Chile, 2013.
GÓMEZ FRÖDE (Carlos), Derecho a la salud, 1.ª ed., Tirant lo Blanch, Ciudad
de México, México, 2022.
JORGE PRATS (Eduardo), La Constitución de la República Dominicana, Tirant lo
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MARTÍNEZ ZORRILLA (David), Metodología jurídica y argumentación, Marcial
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SCHAUER (Frederick), Pensar como abogado. Una nueva introducción al razona-
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464 índice
TRIBUZIO (José E.), «La huelga en los servicios esenciales», disponible en línea,
http://www.derecho.uba.ar/academica/derecho-abierto/archivos/curso-ci-
dct-C2P2-03-4-la-huelga-DERECHO-COLECTIVO-GARCIA-MATE-
RIAL-1.pdf [consulta: 4 mayo 2023]
UGARTE CATALDO (José Luis), Huelga y derecho, 1.ª ed., Tirant lo Blanch,
Valencia, España, 2023.
NORMATIVA
LEGISLACIÓN NACIONAL
Constitución de la República Dominicana, votada y proclamada por la Asamblea
Nacional Revisora en fecha 13 de junio de 2015 (G. O. n.o 10805, 10 julio
2015).
Ley 6097, de Organización del Cuerpo Médico de los Hospitales (G. O. n.o 8711,
13 noviembre 1962).
Ley 16-92, que aprueba el Código de Trabajo (G. O. n.o 9836, 29 mayo 1992).
Ley 42-01, General de Salud (G. O. n.o 10075, 8 marzo 2001).
Ley 68-03, que crea el Colegio Médico Dominicano (G. O. n.o 10215, 19 febrero
2003).
Ley 41-08, de Función Pública (G. O. n.o 10458, 16 enero 2008).
TRATADOS INTERNACIONALES
Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de la
Organización de las Naciones Unidas.
Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en ma-
teria de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, suscrito en San Salvador.
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