La embargabilidad del Estado y el derecho a la tutela judicial efectiva

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"La embargabilidad del Estado y el derecho a la tutela judicial efectiva"

Argenis García del Rosario

Juez de la Cámara Civil y Comercial del Distrito Judicial de La Romana; docente de Derecho Público en Universidad Central del Este y Escuela Nacional de la Judicatura; magíster en Derecho de la Administración del Estado, Universidad de Salamanca, España.

La administración es un gigante y por más que se agache será siempre un gigante. Otto Mayer

RESUMEN:

En los diversos negocios jurídicos entre las personas (morales o físicas) puede intervenir un elemento de ejecución forzosa ante el incumplimiento de la obligación pactada u ordenada judicialmente. Todo acreedor tiene derecho no solo a obtener una decisión judicial en tiempo oportuno que proteja su crédito, sino a que dicha decisión sea efectivamente ejecutada por medio de los mecanismos que la ley ha puesto a su disposición. Cuando el Estado es el deudor y se le debe constreñir al cumplimiento forzoso, la ley ha cerrado la posibilidad de acceder a dichos mecanismos y, por tanto, se cuestiona la vulnerabilidad constitucional de esta legislación frente al principio de la tutela judicial efectiva.

PALABRAS CLAVES:

Justicia, administración, sociedad, tutela judicial efectiva, seguridad jurídica, ejecución, embargos, título ejecutorio, Estado, consecuencia jurídica, igualdad, crédito, obligación, República Dominicana.

La frase alegórica que encabeza estas líneas es atribuida al connotado jurista alemán Otto Mayer; con ella se ha querido evocar a la desigualdad material que siempre existirá entre la administración (en cualquiera de sus instituciones) y la persona jurídica o natural, cuando ambas intervienen en un negocio jurídico determinado. La igualdad en el derecho suele ser, con sorprendente frecuencia, una quimera y en este caso no es la excepción. Se puede convenir y pactar con un rey, pero durante el proceso y la ejecución de lo pactado aquel no pierde su condición de rey. Claro que deberán intervenir algunas garantías para el administrado a fin de amortizar la "caída" frente al gigante; sobre ello veremos más adelante.

El derecho a la tutela judicial efectiva tiene muchas y variadas aristas y la mayoría de ellas se pretendieron encajonar dentro del artículo 69 de la actual Constitución de la República. En efecto, toda persona, en el ejercicio de sus derechos e intereses legítimos, tiene derecho a obtener la tutela judicial de los tribunales de la República y esa tutela judicial efectiva tiene, en concreto, un contenido mínimo e inescindible que bien podemos resumir en lo siguiente: a) la libertad de acceso a la justicia, eliminando los obstáculos procesales que pudieran impedirlo; b) obtención de una sentencia de fondo, es decir motivada y fundada, en un tiempo razonable, más allá del acierto de dicha decisión; y, c) la ejecutoriedad del fallo.

Para los fines perseguidos por este escrito solo nos detendremos a desenmarañar el literal c, esto es, el derecho que tiene todo acreedor a que la sentencia dictada por el tribunal, y en la que ha obtenido ganancia de causa, se haga efectiva o sea materialmente ejecutada. Así las cosas, forma parte del contenido esencial del principio constitucional de la tutela judicial efectiva la posibilidad no solo de obtener una sentencia que proteja los derechos reconocidos en la ley fundamental de la nación, sino que esa sentencia se pueda ejecutar de forma real por medio de los mecanismos coercitivos que la ley pone a disposición de su beneficiario.

En esa tesitura, en nuestro ordenamiento civil ordinario encontraremos, por lo menos, dos formas de ejecución de la decisión o del título ejecutorio: la voluntaria y la forzosa. En el caso de esta última, la forzosa, la ejecución por tradición jurídica se traduce en los embargos, partiendo del principio consagrado en el artículo 2093 del Código Civil dominicano, según el cual: "Los bienes del deudor son la prenda común de sus acreedores…". Si el debitor no accede al cumplimiento voluntario de la obligación se le puede compeler por medio de procedimientos conservatorios o ejecutivos claramente delineados en la letra de la ley.

La desazón del tema ahora tratado se presenta cuando el deudor es aquel gigante (el Estado), ya que según la tradición administrativista de cuño europeo, heredada en gran medida por los dominicanos, the King can do not wrong, es decir, "el Rey (la administración) no se equivoca", expresión tan lapidaria como desafortunada que, a través de una combinación de la protesta imperial romana y de la concepción teocéntrica del poder del monarca, característica del mundo medieval, encontró su expresión clásica en el principio citado de los juristas ingleses, pero común a todo Occidente .

En nuestro país esta rancia expresión recibida del derecho francés y español por la influencia de su codificación ha encontrado mayor caldo de cultivo en la herencia dictatorial recibida por nuestros propios gobernantes y que alcanza su máximo esplendor en el sentimiento generalizado entre los administrados de que el Estado no paga, y, si lo hace, paga mal. A la postre, este criterio vale porque "es el Estado".

Dada la fama de "mala paga" del Estado, es obvio suponer que sus acreedores se provean por los medios de cumplimiento forzoso de las obligaciones que establecen las leyes dominicanas, que usualmente se traducen en los embargos. No obstante esto, ha existido una discusión doctrino-jurisprudencial muy acentuada acerca de la embargabilidad o no de los bienes muebles e inmuebles del Estado. Por solo citar un caso, de las tantas previsiones legales que existen, el artículo 45 de la ley número 1494 de fecha 2 de agosto de 1947, aún vigente, dispone que: "En ningún caso, sin embargo, las entidades públicas podrán ser objeto de embargos, secuestros o compensaciones forzosas".

A pesar de la disposición citada, la jurisprudencia se ha encargado de aclarar que no todos los bienes del Estado son inembargables. Los bienes del dominio público lo son, pero no lo son aquellos que no entran en esa categoría:

Integran el...