Los Derechos Fundamentales desde nuestra Constitución
| Páginas | 385-404 |
| Autor | Milton Ray Guevara |
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LOS DERECHOS FUNDAMENTALES
DESDE NUESTRA CONSTITUCIÓN
Salón de Conferencias UFHEC, Recinto La Romana
Provincia La Romana, República Dominicana
23 de mayo, 2017
Señoras y señores:
I. Origen y evolución de los derechos
fundamentales
Los derechos fundamentales constituyen uno de los aspectos medulares
del Derecho Constitucional contemporáneo, aunque no son, en modo
alguno, algo nuevo en el constitucionalismo, sino que, antes bien, la
protección de los derechos más preciados del hombre está genéticamente
asociada al surgimiento del constitucionalismo desde finales de los siglos XVII
y XVIII: de la gloriosa revolución inglesa a la revolución norteamericana y la
revolución francesa. Es más, podría afirmarse que la evolución del Derecho
Constitucional está directamente signada por la idea de lucha contra las
arbitrariedades del poder y por la necesidad de garantizar un conjunto de
prerrogativas esenciales de los seres humanos.
Los derechos del hombre evolucionan en la tradición inglesa en un
lento, pero sostenido proceso, como prerrogativas o privilegios de clase (de
los señores feudales en la Carta Magna de 1215) hasta convertirse en “ley
común de la tierra” que han de proteger a todos los ciudadanos. Los derechos
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fundamentales cobrarán nuevo sentido en las antiguas colonias británicas
en Norteamérica, al conceptualizarse como prerrogativas que anteceden al
Estado y operan como límites a los poderes de gobierno. En la revolución
francesa, los derechos del hombre adquirirán mayor sentido de universalidad
y encontrarán en la ley el mecanismo de delimitación y garantía. Es tal la
importancia de los derechos que la Declaración francesa de 1789 expresará,
en su artículo 16, que “toda sociedad en la cual la garantía de los derechos no
está asegurada, ni la separación de poderes determinada, carece de constitución”.
La expresión “derechos fundamentales” no se utiliza en el momento
del surgimiento del constitucionalismo, sino que al influjo de las doctrinas
ilustradas y racionalistas se utilizaban expresiones tales como “derechos
naturales”, para significar su sentido prepositivo; “derechos del hombre”, para
enfatizar su carácter universal; “derechos individuales”, porque en su origen,
estos derechos atendían exclusivamente al individuo en contraposición al
Estado. Luego, a partir de su institucionalización en los ordenamientos
jurídicos, se utilizarían expresiones como “libertades públicas”, especialmente
en Francia, para significar su carácter de prerrogativas que demandan del
Estado abstenerse de intervenir en la esfera de acción de los individuos; o
“derechos subjetivos”, en la tradición alemana, para enfatizar su carácter de
prerrogativas jurídicamente protegidas.
II. ¿Dónde nace el concepto de derechos
fundamentales?
Para la doctrina francesa, el término aparece por primera vez en un
discurso del jurista Portalis, uno de los redactores del Código Civil, relativo a
un proyecto de ley sobre la propiedad. En el mismo, consideraba al derecho
de propiedad como “derecho fundamental, sobre el cual todas las instituciones
sociales reposan y que para cada individuo es tan preciado como la vida misma,
ya que este asegura los medios para conservarla”. Y agregaba, “Legisladores, la
ley reconoce que este derecho (de propiedad) es sagrado en la persona”.
Para otros, el concepto de derechos fundamentales nace en la
tradición alemana, en la segunda mitad del siglo XIX, pero permanecerá
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prácticamente inédito hasta la segunda postguerra mundial, en el siglo
XX, cuando es incorporado en la Ley Fundamental de Bonn, esto es, la
Constitución alemana de 1949. Desde allí se expandió rápidamente en
el constitucionalismo europeo y, posteriormente, al constitucionalismo
latinoamericano.
Los dominicanos acogimos esta noción en la Constitución de 2010,
aunque desde la Constitución de San Cristóbal en 1844 incorporamos
en nuestros textos constitucionales un catálogo de derechos humanos con
nombres diversos: “De las garantías”, “De las garantías de los dominicanos”,
“De los derechos individuales” y “De los derechos individuales y sociales”.
Otra noción que ha evolucionado paralelamente a la de “derechos
fundamentales”, y que suele confundirse con ella, es la de “derechos
humanos”. Esta última ha encontrado una amplia difusión en el derecho
internacional: desde declaraciones carentes de fuerza obligatoria hasta
tratados jurídicamente vinculantes, que procuran hacer viable el compromiso
global con la protección de los derechos esenciales del hombre. A pesar
de que algunos autores utilizan ambos conceptos en forma intercambiable,
considero que es más adecuada la distinción, porque el concepto derechos
humanos es más abarcador que el de derechos fundamentales, al reflejar
no solo prerrogativas jurídicamente vinculantes, sino también aspiraciones
ético-morales para el perfeccionamiento del género humano frente a
contingencias propias del poder, el entorno económico y social, los cambios
culturales, los avances y peligros de la ciencia y la tecnología, la auto
comprensión que los seres humanos tenemos acerca de nuestra realidad.
El concepto derechos fundamentales tiene mayor precisión porque se
refiere ya a prerrogativas jurídicamente vinculantes en el contexto de un
Estado determinado. Así, podría decirse que todos (o casi todos) los derechos
fundamentales son derechos humanos, pero no todos los derechos humanos
son derechos fundamentales. Tal como ha subrayado el profesor español
Antonio Enrique Pérez Luño, los derechos fundamentales son “aquellos
derechos humanos garantizados por el ordenamiento jurídico positivo, en la
mayor parte de los casos en su normativa constitucional, y que suelen gozar de
una tutela reforzada”. Estos derechos se caracterizan por su carácter universal,
como bien plantea el filósofo italiano Luigi Ferrajoli, al incluir “a todos en
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cuanto personas, o en cuanto ciudadanos o personas con capacidad de obrar”.
La distinción entre personas y ciudadanos es asumida en la Constitución
dominicana al regular de manera particular, como veremos más adelante,
un conjunto de derechos fundamentales que solo pueden ser ejercidos por
los poseedores de la ciudadanía dominicana.
III. Derechos fundamentales en la Constitución
de 2010
El cambio de nombre para definir el catálogo de los derechos en el Título
II de la Constitución de 2010 mediante la adopción del término “derechos
fundamentales” nos acerca a los desarrollos normativos que están en boga en
el constitucionalismo occidental. Este acercamiento, más que conceptual, es
esencialmente estructural, ya que el listado de los derechos fundamentales es
enriquecido con la incorporación de novedosas prerrogativas que hacen del
catálogo de derechos de nuestra Constitución uno de los más completos de
la región. Esta apuesta por los derechos se fortalece con la permanencia de
la cláusula constitucional que rechaza el carácter limitativo de los derechos
(artículo 74.1), y la novedosa incorporación de una disposición que asigna
“rango constitucional” a los tratados internacionales de derechos humanos
adoptados por el país (artículo 74.3).
Los derechos fundamentales tienen una doble funcionalidad. En primer
lugar, desde una perspectiva subjetiva, condensan las prerrogativas esenciales
de las personas en relación al Estado (eficacia vertical) y también respecto
a terceros, es decir, en las relaciones entre particulares (eficacia horizontal).
En segundo lugar, tienen una dimensión objetiva en cuanto presupuestos
de consenso del ordenamiento jurídico-político, así como del entramado
social, económico e institucional, operando como parámetros legitimadores
del quehacer estatal. Estas dos dimensiones son interdependientes y han
de ser observadas sistemáticamente en la aplicación del derecho de la
Constitución.
Uno de los aspectos que suelen ser abordados en el estudio científico
de los derechos fundamentales es el relativo a sus fundamentos. Se han
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adoptado varias posturas interesantes en búsqueda de los valores últimos que
le sirven de sustento, para reflejar su carácter preponderante en el derecho
constitucional, más allá de la sola voluntariedad del poder constituyente o de
la soberanía estatal. No suele ser tarea sencilla encontrar criterios metafísicos
de “fundamentalidad”; sin embargo, por fortuna, la Carta Magna de 2010
erige normativamente a la dignidad humana en el fundamento de la
Constitución (artículo 5). Por su parte el artículo 38 expresa que también el
Estado se fundamenta en el respeto a la dignidad humana y se organiza “para
la protección real y efectiva de los derechos fundamentales que le son inherentes”.
Pero me atrevo a afirmar que, además de la dignidad, sirven de sustento al
sistema de derechos fundamentales los valores de la igualdad y la libertad,
los cuales aparecen imbricados junto a la dignidad en el artículo 8 de la
Constitución. Así, la dignidad, la igualdad y la libertad ostentan una triple
dimensión al ser valores, principios y derechos fundamentales, situados en la
base misma del Estado Social y Democrático de Derecho, que constituyen
el núcleo axiológico del sistema de los derechos fundamentales, por lo que
no sería exagerado afirmar que el resto de los derechos fundamentales son el
despliegue y concretización de la dignidad, la igualdad y la libertad.
Debo resaltar que la Constitución de 2010, acorde con la cláusula del
Estado social y democrático de derecho (artículo 7), fortaleció el catálogo
de los derechos fundamentales con la incorporación de nuevos derechos
económicos y sociales, así como novedosos derechos colectivos y difusos
como el del medio ambiente. Esta Constitución retoma una parte del
legado de la Constitución de 1963, enriquecido con los aportes de la
experiencia constitucional comparada. Así, pues, en el Título II conviven
derechos civiles y políticos o “de primera generación”, que conforman
zonas de inmunidad y abstención al poder estatal, con derechos sociales
y económicos que sintetizan las exigencias prestacionales de la “segunda
generación”, hasta desarrollos normativos de “tercera generación” como son
los derechos colectivos y difusos.
La multiplicidad de derechos contenidos en las diversas categorías del
Título II, radiografiadas junto a los ya mencionados derechos de ciudadanía,
sintetizan el espíritu de pluralidad que presidió la adopción de la Constitución.
Como bien ha señalado Flavio Darío Espinal: “La Constitución de 2010 no
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establece distinción entre las diferentes categorías de derechos ni en cuanto a
su importancia ni en cuanto a su nivel de protección. Todos los derechos son
fundamentales. Es decir, [se] plasma de manera formal la visión de integridad,
indivisibilidad e interdependencia de los derechos fundamentales. A diferencia
de otras constituciones, la Constitución dominicana no establece secuencias o
mecanismos distintos en cuanto a la realización y protección de estos derechos”.
Ello plantea importantes desafíos prácticos para la tutela efectiva de los
derechos cuya garantía demanda prestaciones o mandatos de hacer, pero
confío plenamente en que el Tribunal Constitucional sabrá separar la paja
del grano, como lo ha estado haciendo, para asegurar una tutela jurisdiccional
constitucionalmente adecuada a cada derecho fundamental.
A) Derechos civiles y políticos
En el campo de los derechos civiles y políticos o derechos de “primera
generación”, se mantiene la esencia de la Constitución anterior, aunque
fortaleciendo y ampliando su alcance. En lo que respecta al derecho a la
vida, la Constitución preserva no solo la prohibición tradicional de la pena
de muerte, que data de 1924, sino que consagra la protección de la vida
desde la concepción hasta la muerte.
En cuanto a la igualdad como derecho, la Carta Sustantiva reconoce la
igualdad entre hombres y mujeres, abriendo los cauces para la implementación
de medidas de discriminación positiva tendentes a garantizar la erradicación
de las desigualdades y la discriminación de género (artículo 39.4). Esta
previsión constitucional se manifiesta de manera particular en lo que
respecta al deber estatal de fomentar la participación equilibrada de hombres
y mujeres en las candidaturas a los cargos de elección popular, para las
instancias de dirección y decisión en el ámbito público, en la administración
de justicia y en los organismos de control del Estado (artículo 39.5 CD).
Esta sensibilidad hacia la protección de la igualdad entre hombres y
mujeres ha ocupado parte importante de la jurisprudencia del Tribunal
Constitucional. Podemos mencionar como ejemplos la Sentencia
TC/0070/15, donde declaramos inconstitucional el artículo 35 de la Ley
1306-bis sobre divorcio, que exigía a la mujer divorciada esperar que
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transcurrieran 10 meses después del divorcio para casarse de nuevo, cuando
se tratare de una persona distinta de su ex esposo. Igualmente, en la Sentencia
TC/0159/13, se rechazó una acción directa en inconstitucionalidad en
contra de la Ley 12-00, que en lo relativo a la participación política y a
la nominación de candidatos, preserva una proporción mínima de 33 por
ciento para las mujeres.
Otro aspecto de la igualdad que merece resaltarse es el mandato de
“promover las condiciones jurídicas y administrativas para que la igualdad
sea real y efectiva [instando al Estado a que adopte] las medidas [que sean
necesarias] para prevenir y combatir la discriminación, la marginalidad, la
vulnerabilidad y la exclusión” (artículo 39.3). Esta cláusula de igualdad
material constituye el presupuesto de los derechos económicos y sociales
que concretizan derechos prestacionales, que demandan del Estado, como
veremos en breve, el impulso de políticas públicas y la adopción de medidas
positivas que tiendan a incidir en la vida de las personas y la comunidad en
general.
Continuando con los derechos de primera generación, es apreciable
una mejor sistematización de las distintas manifestaciones del derecho a
la libertad y seguridad personal (artículo 40), a la vez que se incorporan a
la Constitución algunas normas previamente asimiladas en la legislación
procesal penal y en los tratados internacionales sobre derechos humanos.
En este sentido, podemos mencionar: a) La obligación de identificarse, de
las autoridades que ejecuten medidas privativas de libertad (artículo 40.2);
b) El deber de las autoridades de informar a las personas detenidas de sus
derechos al momento de su detención (artículo 40.3); c) El derecho de estas
de comunicarse de inmediato con sus familiares, abogados o personas de
confianza, quienes, a su vez, tienen el derecho a ser informados del lugar
donde se encuentra la persona detenida y los motivos de su detención (artículo
40.4); d) El carácter excepcional de las medidas de coerción restrictivas de
la libertad personal (artículo 40.9) y e) La finalidad reeducativa de las penas
privativas de libertad (artículo 40.16).
A seguidas, se prohíbe la esclavitud no solo en su concepción tradicional,
sino que la prohibición se extiende a otras formas contemporáneas de
esclavitud vinculadas a la trata y el tráfico de personas (artículo 41). La
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comprensión de las fuertes limitaciones a los derechos fundamentales que
suponen la trata y el tráfico de personas, por estar vinculada directamente
con la de esclavitud, acerca la Constitución dominicana a los estándares
más avanzados sobre la materia a nivel internacional. La asimilación de la
trata y el tráfico de personas a la esclavitud no es ociosa, pues como ha
señalado la Corte Europea de Derechos Humanos “la trata de seres humanos,
por su propia naturaleza y finalidad de la explotación, se basa en el ejercicio
de las competencias de los atributos del derecho de propiedad. Se trata a los
seres humanos como mercancías que se compran y se venden y son sometidos a
trabajos forzosos, no solo se les paga poco o nada en la industria del sexo, sino
también en otros lugares. [Además] no cabe duda de que el tráfico pone en
peligro la dignidad humana y las libertades fundamentales de sus víctimas y no
puede considerarse compatible con una sociedad democrática” (Caso Ranstev
vs. Chipre y Rusia No. 25965, 7 de enero de 2010).
La Constitución de 2010 perfecciona, además, el derecho a la integridad
personal (artículo 42), condenando la violencia intrafamiliar y de género
(artículo 42.2), así como el sometimiento, sin consentimiento previo, a
experimentos y procedimientos que no se ajusten a normas científicas y
bioéticas internacionalmente reconocidas, así como tampoco a exámenes
o procedimientos médicos, excepto cuando se encuentre en peligro la vida
(artículo 42.3). En vinculación al derecho a la integridad personal debemos
destacar la línea jurisprudencial desarrollada a partir de la Sentencia
TC/0010/12, donde el TC, reconociendo los altos índices de violencia
intrafamiliar y uxoricidios, y ante la posibilidad de que la esposa denunciante
o querellante pierda la vida, justificó que ante una denuncia o querella, el
ministerio de Interior y Policía o el ministerio Público incauten cualquier
arma de fuego que posea un imputado, hasta que sea dictada una Sentencia
con la autoridad irrevocable de la cosa juzgada.
El derecho al libre desarrollo de la personalidad es otra de las novedades
que nos ofrece la Constitución de 2010 (artículo 43). Este derecho constituye
un principio general de libertad del individuo. A pesar de la parquedad con
que la Constitución aborda este derecho, el Tribunal Constitucional ha ido
interpretándolo y concretándolo. En efecto, de la Sentencia TC/0027/13 se
desprende que constituye un atentado a este derecho mantener una ficha policial
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sin que el recurrente tenga un expediente a su cargo. También en la Sentencia
TC/008 8/14, el Tribun al a dvirtió cómo el t rabajo permite a la p ersona “no
solo obtener los recursos que le permitan subsistir, sino que este se presenta como un
presupuesto necesario para el desarrollo del proyecto de vida personal”.
En relación al derecho a la intimidad y el honor personal existe un
salto cuantitativo y cualitativo importante (artículo 44). El derecho a la
inviolabilidad del domicilio se extiende de manera expresa al hogar y a todo
recinto privado de la persona, salvo orden de autoridad judicial competente
o en caso de flagrante delito (artículo 44.1). Se amplía, además el derecho
a la inviolabilidad de la correspondencia y se introduce innominadamente
el derecho a la autodeterminación informativa, que implica el derecho de
toda persona de acceder a la información y a los datos que sobre ella o sus bienes
reposen en los registros oficiales o privados, así como conocer el destino y uso que
se haga de los mismos, salvo las limitaciones fijadas por la ley (artículo 44.2).
A esto se suma la disposición que establece que el manejo, uso o tratamiento
de los datos e informaciones de carácter oficial que recaben las autoridades
encargadas de la prevención, persecución y castigo del crimen, solo podrán ser
tratados o comunicados a los registros públicos, a partir de que haya intervenido
apertura a juicio de conformidad con la ley (artículo 44.4).
En relación al honor, el TC ha sostenido en la Sentencia TC/00/75/16
que la esencia del honor se basa en la dignidad humana, por lo que “los ataques
que se realizan al honor los debemos entender como ataques inmediatos contra la
dignidad de la persona: en su autoestima y fama (heteroestima)… ‘[E]l derecho
individual a la protección del propio buen nombre no refleja más que nuestro
concepto básico de dignidad esencial y valor de todo ser humano, un concepto
que ha de hallarse en la raíz de cualquier sistema decente de libertad ordenada’”.
Este derecho procura proteger a la persona “contra el escarnecimiento o
la humillación, ante sí o ante los demás, e incluso frente al ejercicio arbitrario
de las libertades de expresión o información, puesto que la información que se
comunique, en ningún caso puede resultar injuriosa o despectiva”.
El TC ha tenido la oportunidad de pronunciarse en varias ocasiones
sobre el derecho a la intimidad y sus distintas desmembraciones. De manera
especial, ha realizado una labor de ponderación entre este y el derecho a
la libertad de expresión e información, que también adquiere una mayor
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concreción a partir de la Constitución de 2010, ya que se constitucionaliza
el derecho de acceso a la información pública (artículo 49.1), se protege
el secreto profesional y la cláusula de conciencia del periodista (artículo
49.3), a la vez que se garantiza el acceso equitativo y plural a los medios de
comunicación propiedad del Estado (artículo 49.5). En vinculación con el
derecho a la intimidad, el Tribunal ha establecido que excepcionalmente, el
derecho de libre acceso a la información pública puede ser limitado por aquel
(caso Sentencia TC/0042/12). Además, ha previsto que cuando se produzca
una colisión entre estos derechos, será preciso y necesario constatar, con
carácter previo, la relevancia pública de la información y la veracidad de los
hechos y afirmaciones contenidos en esa información (TC/0011/12).
La libertad de conciencia y de cultos se mantiene en los mismos términos
que en la Constitución anterior (artículo 45). La libertad de tránsito es
ampliada, rescatando en cierta medida la impronta de la Constitución de
1963, al prohibir que ningún dominicano(a) pueda ser privado del derecho
a ingresar al territorio nacional o que pueda ser expulsado o extrañado del
mismo, salvo en caso de extradición de conformidad con la ley y los acuerdos
internacionales vigentes (artículo 46.1). Se incorpora, además, el derecho
de asilo por razones políticas, sin que entren dentro de esta categoría el
terrorismo, los crímenes contra la humanidad, la corrupción administrativa
y los delitos transnacionales (artículo 46.2).
La libertad de asociación y de reunión se mantienen (arts. 47 y 48), con
la particularidad de que respecto de la libertad de reunión se especifica que
las personas pueden reunirse “sin permiso previo”, con lo que se salda una
antigua discusión sobre la necesidad o no de permiso de la autoridad para
realizar una reunión o manifestación pública. Ello no impide que se regulen
por ley los mecanismos de información previa a la autoridad competente
para asegurar otros derechos como la libertad de tránsito y la protección de
los mismos manifestantes.
B) Derechos económicos, sociales, culturales y deportivos
Como ya señalamos, uno de los mayores logros de la Constitución de
2010 es la ampliación y el fortalecimiento de los derechos económicos y
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sociales. Por primera vez se incorporan en la Constitución en esta categoría
los derechos del consumidor y la seguridad alimentaria, al tiempo que se
replantean algunos derechos prefigurados en la Constitución anterior.
En el ámbito de la libertad de empresa, se prevé una serie de obligaciones
estatales tendentes a garantizar la efectividad de su ejercicio; en este sentido,
el Estado debe favorecer y velar por la competencia libre y leal (artículo
50.1); podrá dictar medidas para regular la economía y promover planes
nacionales de competitividad (artículo 50.2) y podrá otorgar concesiones, de
conformidad con la ley, cuando se trate de explotación de recursos naturales
en sentido general o de la prestación de servicios públicos (artículo 50.3).
La Constitución de 2010, en lo relativo al derecho de propiedad y a
la expropiación, introduce cambios importantes. El previo pago del justo
valor de una propiedad solo puede ser obviado en caso de declaratoria de
estado de emergencia o de defensa. Esto implicaría que el procedimiento de
declaratoria de urgencia, que permite al Estado la toma de posesión del bien,
antes de la transferencia formal del título de propiedad, previsto en la Ley
344 de 1943, estaría viciado de inconstitucionalidad (artículo 51, numeral
1ero). Las expropiaciones no pagadas por el Estado durante generaciones
constituyen una grosera violación continua del derecho de propiedad y de
la Constitución de la República.
El referido artículo incorpora, además, el concepto de función social
del derecho de propiedad (artículo 51), prevé taxativamente los casos en
los cuales los bienes de las personas podrán ser objeto de confiscación o
decomiso (artículo 51.5), a la vez que reserva al legislador el establecimiento
del régimen de administración y disposición de los bienes incautados y
abandonados en los procesos penales y en los juicios de extinción de dominio
(artículo 51.6).
En relación a los derechos de la familia, se garantiza constitucionalmente
la protección de las uniones de hecho (artículo 55.5) y la igualdad de los
hijos ante la ley, sin importar la naturaleza de la filiación (artículo 55.9),
disposiciones que tienen su antecedente en la Constitución de 1963. En
relación al primero de estos asuntos, el TC se ha pronunciado reconociendo
que la protección de las uniones de hecho tiene consecuencias jurídicas que
inciden favorablemente en reconocer al cónyuge supérstite o sobreviviente
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una pensión en condiciones análogas a las fundadas en el matrimonio (caso
Sentencia TC/0012/12). Además, se reconoce el trabajo del hogar como
actividad económica que crea valor agregado y produce riqueza y bienestar
social (artículo 55.11), reivindicando con ello la contribución de las mujeres
en la vida de pareja cotidiana.
La Constitución hace reconocimiento del valor de los jóvenes como
actores estratégicos del desarrollo de la Nación (artículo 55.13), todo lo cual
amerita una mayor proactividad estatal que, a través de políticas y programas
de apoyo, asegure la participación de los jóvenes en todos los ámbitos de la
vida nacional y, particularmente, el acceso a su primer empleo.
La protección de los grupos vulnerables es otro de los objetivos que
perfecciona la Constitución de 2010. En lo que respecta a la protección
de las personas menores de edad, la Constitución asume la primacía del
interés superior del niño (artículo 56), la erradicación del trabajo infantil
(artículo 56.1), porque a los niños el trabajo les queda grande, y su
participación en la vida familiar, comunitaria y social es primordial. En el
caso de los adolescentes, se introduce el deber estatal de crear oportunidades
para estimular su tránsito productivo hacia la vida adulta (artículo 56.3).
Respecto de las personas de la tercera edad, se proclama el deber del Estado
de garantizarles los servicios de la seguridad social integral y el subsidio
alimentario en caso de indigencia (artículo 57). La protección de las personas
con discapacidad abre los cauces para la implementación de medidas de
discriminación positiva necesarias para propiciar su integración familiar,
comunitaria, social, laboral, económica, cultural y política (artículo 58).
Nuestra Carta Magna reconoce el derecho de toda persona a una
vivienda digna, con servicios básicos esenciales (artículo 59). Con esto se
perfecciona el concepto de vivienda cómoda e higiénica plasmado en la
Constitución anterior, vista como una necesidad sustentada en un interés
social. Hoy en día se trata de un verdadero derecho, que impone al Estado
el deber de fijar las condiciones necesarias para su efectividad y promover
planes de viviendas y asentamientos humanos de interés social, priorizando
en dichos planes el acceso legal a la propiedad inmobiliaria titulada.
La configuración del derecho a la seguridad social se mantiene en
términos similares a la Constitución anterior, pero como apuntamos, se
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insiste en su garantía respecto de las personas de la tercera edad (artículo
60).
El acceso al agua potable (artículo 61.1), en el contexto del derecho a
la salud, es otra de las novedades de la Constitución de 2010. El Tribunal
Constitucional ha tutelado en varias ocasiones este derecho, reconociendo
que merece una protección reforzada, en el entendido de que “[l]os sistemas
de abastecimiento de agua potable son considerados parte integral de los servicios
de salud que los Estados tienen que proporcionar a toda la población, bajo el
entendido de que este “[...] es un recurso natural limitado y un bien público
fundamental para la vida y la salud” (Sentencia TC/0049/12).
El derecho al trabajo se configura, además, como un deber y una función
social que se ejerce con la protección y la asistencia del Estado (artículo 62).
Existe un avance significativo en relación al texto anterior: se consagra la
igualdad y equidad de mujeres y hombres en el ejercicio del derecho al
trabajo (artículo 62.1); el principio de que nadie puede impedir el trabajo
de los demás ni obligarles a trabajar en contra de su voluntad (artículo
62.2); el derecho a la capacitación profesional de los trabajadores(as), así
como el respeto a su capacidad física e intelectual, a su intimidad y a su
dignidad personal (artículo 62.3). Se establece la obligación del empleador
de garantizar a los trabajadores condiciones de seguridad, salubridad, higiene
y ambiente de trabajo adecuados (artículo 62.8). El derecho a un salario
justo se sitúa como un componente esencial del derecho al trabajo, a la vez
que se garantiza el pago de igual salario por trabajo de igual valor (artículo
62.9). Pero la Constitución de 2010 da un paso más, al declarar de alto
interés la aplicación de las normas laborales relativas a la nacionalización del
trabajo, con lo cual se refuerza la necesidad de asegurar que la mano de obra
dominicana tenga acceso a la mayor cantidad posible de puestos laborales
(artículo 62.10).
El catálogo de los derechos sociales culmina con el derecho a la
educación, el cual es replanteado en términos verdaderamente significativos
(artículo 63). Es el de más extensa regulación en el texto, tomando en
consideración que la educación tiene por objeto “la formación integral
del ser humano a lo largo de toda su vida” (artículo 63.1). La Constitución
propende por el derecho a una educación integral, de calidad, permanente
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y en igualdad de condiciones y oportunidades (artículo 63.3), por lo que
consagra la responsabilidad de la familia en la educación de sus integrantes
y su derecho a escoger el tipo de educación de sus hijos menores (artículo
63.2). No solo la educación básica se declara obligatoria, sino también
a nivel inicial y medio (artículo 63.3). Reconoce, además, la iniciativa
privada en la creación de instituciones y servicios de educación (artículo
63.12). Consagra el deber del Estado de financiar la educación superior
en el sistema público (artículo 63.3). Asimismo, otorga una importancia
estratégica a la carrera docente reconociendo su carácter fundamental para
el pleno desarrollo de este derecho (artículo 63.5) y consagra la obligación
del Estado, de garantizar educación a quienes tienen necesidades especiales
y capacidades excepcionales (artículo 63.6).
La inversión sostenida y creciente del Estado en educación, ciencia y
tecnología (artículo 63.10) y el deber de los medios de comunicación social,
públicos y privados, de contribuir a la formación ciudadana (artículo 63.11)
son otros de los objetivos constitucionales. Uno de los grandes logros de
la Constitución de 2010 en cuanto al derecho a la educación es, sin duda
alguna, la incorporación de la enseñanza de la Constitución en todas las
escuelas y colegios del país (artículo 63.13). El Tribunal Constitucional y
el Ministerio de Educación han unido esfuerzos para que esta disposición
despliegue toda su eficacia práctica y se forje una nueva generación
constitucional, consciente de sus derechos y deberes.
Otra novedad constitucional son los derechos culturales y deportivos. El
derecho a la cultura se configura básicamente como el derecho a participar
y actuar en la vida cultural de la Nación, al pleno acceso y disfrute de los
bienes y servicios culturales, de los avances científicos y de la producción
artística y literaria (artículo 64).
El derecho al deporte abarca, además, el derecho a la educación física y a
la recreación (artículo 65). El Estado asume el deporte y la recreación como
política pública de educación y salud (artículo 65.1), y establece una reserva
de ley que dispondrá los recursos, estímulos e incentivos para la promoción
del deporte para todos, la atención integral de los deportistas, el apoyo al
deporte de alta competición y a los programas y actividades deportivas en el
país y en el exterior (artículo 65.2).
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Necesariamente, la consecución real y efectiva de estos derechos implica
que el Estado establezca una serie de políticas que promuevan y estimulen el
ejercicio de estos derechos. La conjugación de estos derechos en la misma sección
rememora un aforismo que data de la antigüedad: mente sana, cuerpo sano.
C) Derechos colectivos y difusos
Nuestra Constitución incorpora los derechos colectivos y difusos
o derechos de “tercera generación” como parte del catálogo de derechos
fundamentales (artículo 66). En esta disposición se incluyen la conservación
del equilibrio ecológico, de la fauna y de la flora (artículo 66.1), la preservación
del patrimonio cultural, histórico, urbanístico, artístico, arquitectónico y
arqueológico (artículo 66.3) y la protección del medio ambiente (artículo
66.2). Este último derecho se desarrolla especialmente en el artículo 67 de la
Constitución. La protección del medio ambiente se ha manifestado en varias
sentencias del Tribunal donde podemos destacar la Sentencia TC/0167/13
sobre Loma Miranda, que dispone que la exploración y explotación de
recursos mineros (que son recursos naturales no renovables) debe ajustarse a
criterios medio ambientales sostenibles.
D) Derechos de ciudadanía
Hay un conjunto peculiar de derechos fundamentales que no están
enlistados en el Título II de la Constitución, sino que aparecen en la Sección
II del Capítulo V del Título I, los derechos de ciudadanía (artículo 22). Son
estos: el derecho a elegir y ser elegible a los cargos públicos (artículo 22.1); el
derecho a decidir sobre los asuntos que se les proponga mediante referendo
(artículo 22.2); el derecho de iniciativa popular, legislativa y municipal
(artículo 22.3); el derecho de petición y respuesta (artículo 22.4); el derecho
a denunciar las faltas cometidas por los funcionarios públicos en el ejercicio
de sus funciones (artículo 22.5). A los cuales yo agrego, a pesar de que
es una discusión abierta, el derecho de accionar en inconstitucionalidad
de la ley y otras disposiciones normativas de alcance general, porque todo
ciudadano tiene un interés legítimo y jurídicamente protegido con relación
DR. MILTON RAY GUEVARA
400
a la supremacía constitucional, cuando ella es puesta en riesgo por normas
y actos de alcance general. Como he sostenido, comparto el criterio de que
el primer y principal derecho constitucional que los ciudadanos tienen,
en un Estado de derecho, es el derecho al respeto de la supremacía de la
Constitución, es decir, de la propia voluntad popular expresada en la ley
sustantiva.
Los derechos de ciudadanía aseguran a sus titulares la participación en
los asuntos públicos, no solo para legitimar con el sufragio a las autoridades
políticas electivas, sino para asegurar la participación directa de la ciudadanía
en determinados supuestos constitucionalmente reconocidos y legalmente
regulados. Con esto se asegura la efectividad del principio democrático
establecido en el artículo 2 de la Constitución, al afirmar que “la soberanía
reside en el pueblo, de quien emanan todos los poderes, los cuales ejerce por
medio de sus representantes o en forma directa, en los términos que establecen la
Constitución y las leyes”. Esta conexión entre la soberanía popular y los derechos
de ciudadanía es lo que justifica que la Constitución haya particularizado el
tratamiento de estos derechos en el Título I de la Constitución, intitulado
“De la Nación, del Estado, de su Gobierno y de sus Principios Fundamentales”.
También se explica el por qué estos derechos están vedados a los extranjeros,
con lo que su universalidad como derechos fundamentales se entiende en el
sentido de que corresponden a todos los ciudadanos dominicanos.
Sobre este tema no debemos omitir el hecho de que por la Constitución
de 2010 y la vigente, todos los derechos son fundamentales, contrariamente a
otros países, como España donde esa categoría es reservada para determinados
derechos como la dignidad de la persona, la vida, la libertad, el libre desarrollo
de la personalidad, la seguridad, entre otros. Igualmente, debemos destacar
que a tenor de lo dispuesto por el artículo 74 constitucional, los derechos
establecidos en el Titulo II y en el artículo 22 del Título I de la Constitución
no agotan el listado de derechos. En virtud de que, en el artículo 74, numeral 1
constitucional, proclama que los derechos y garantías fundamentales “no tienen
carácter limitativo y, por consiguiente, no excluyen otros derechos y garantías
de igual naturaleza”. Nuestra Constitución no podría ser más generosa.
En todo caso, la polémica que se pueda plantear en torno a la tesis de una
parte de la doctrina, que no le reconoce el carácter de derechos fundamentales
Discursos del Presidente del Tribunal Constitucional, Volumen 2
!GENERACIÓN CONSTITUCIONAL!
401
a determinados derechos, aunque estén en la Constitución, deberá ser zanjada
en su momento, como en todas partes, por el Tribunal Constitucional.
E) Deberes fundamentales
No puedo dejar de referir lo establecido en el artículo 75 de la
Constitución, cito: “Los derechos fundamentales reconocidos en esta Constitución
determinan la existencia de un orden de responsabilidad jurídica y moral, que
obliga la conducta del hombre y la mujer en sociedad”. Aparece aquí el anverso
de los derechos, esto es, los deberes fundamentales. El texto constitucional
menciona como deberes: el acatar la Constitución y las leyes, respetar y
obedecer las autoridades establecidas por ellas (artículo 75.1); votar, siempre
que se esté en capacidad de hacerlo (artículo 75.2); prestar los servicios
civiles y militares que la Patria requiera para su defensa y conservación
(artículo 75.3); prestar servicios para el desarrollo (artículo 75.4); abstenerse
de realizar actos perjudiciales a la estabilidad, independencia o soberanía
del país (artículo 75.5); tributar, de acuerdo con la ley y en proporción a la
capacidad contributiva (artículo 75.6); dedicarse a un trabajo digno de su
elección (artículo 75.7); asistir a los establecimientos educativos (artículo
75.8); cooperar con el Estado en cuanto a la asistencia y seguridad social, de
acuerdo con sus posibilidades (artículo 75.9); actuar conforme al principio
de solidaridad social (artículo 75.10); desarrollar y difundir la cultura
dominicana y proteger los recursos naturales (artículo 75.11), así como velar
por el fortalecimiento y calidad de la democracia, el respeto del patrimonio
público y el ejercicio transparente de la función pública (artículo 75.12).
IV. Garantías de los derechos fundamentales
El filósofo italiano Norberto Bobbio afirmó, en una pequeña obra
titulada “El tiempo de los Derechos”, que la principal problemática que
debíamos enfrentar hoy día no era encontrar el fundamento de los
derechos fundamentales, porque ello estaba asegurado –según él– con el
reconocimiento universal de la Declaración de Derechos Humanos de
DR. MILTON RAY GUEVARA
402
1948, sino el de protegerlos. Esto nos lo recuerda, de alguna manera, el
artículo 8 de la Constitución, al señalar que la función esencial del Estado
es “la protección efectiva de los derechos de la persona, el respeto a su dignidad y
la obtención de los medios que le permitan perfeccionarse de forma igualitaria,
equitativa y progresiva, dentro de un marco de libertad individual y de justicia
social, compatibles con el orden público, el bienestar general y los derechos de
todos y todas”.
Una vez definidos los derechos fundamentales, el Título II se ocupó de
las garantías que corresponderían a su protección. El artículo 68 lo anuncia
con rotundidad: “La Constitución garantiza la efectividad de los derechos
fundamentales, a través de los mecanismos de tutela y protección, que ofrecen a la
persona la posibilidad de obtener la satisfacción de sus derechos, frente a los sujetos
obligados o deudores de los mismos. Los derechos fundamentales vinculan a todos
los poderes públicos, los cuales deben garantizar su efectividad en los términos
establecidos por la presente Constitución y por la ley”. Las garantías constituyen
requerimientos indispensables del sistema de derechos fundamentales, por
lo que concuerdo con quienes afirman que no hay derechos sin garantías.
Los derechos fundamentales (al igual que el resto de las disposiciones
constitucionales) vinculan a todos los poderes públicos y a los particulares, si
bien en relación a estos últimos puede haber matizaciones, dependiendo de
las obligaciones que se deriven de los derechos concretos. Con esa matización,
podría señalarse que la realización efectiva de los derechos compete a todos.
Ello se manifiesta en la forma de prohibiciones (u obligaciones de no hacer) y
prestaciones (u obligaciones de hacer). Ferrajoli denomina estas obligaciones
“garantías primarias”, puesto que aseguran el cumplimiento del derecho en
sus propios términos. Estas “garantías primarias” han de ser cumplidas por
el legislador, la administración y el resto de las autoridades con capacidad de
articular y ejecutar políticas públicas, así como los particulares en posición
de acreedores frente a los más débiles (o deudores) en una relación jurídica.
Cuando las “garantías primarias” fallan, se activa un sistema de protección
de garantías secundarias a través del poder jurisdiccional. Las garantías
secundarias o jurisdiccionales son desarrolladas en el texto constitucional a
partir del artículo 69. Las primeras, de carácter genérico e interconectadas
entre sí, son la tutela judicial efectiva y el debido proceso. La tutela
Discursos del Presidente del Tribunal Constitucional, Volumen 2
!GENERACIÓN CONSTITUCIONAL!
403
judicial efectiva se refiere al acceso a los jueces y tribunales para obtener
una respuesta jurídica, respetuosa de las garantías procesales establecidas
en el artículo 69 constitucional, y la consiguiente ejecución de lo decidido.
El segundo aglutina precisamente esas garantías procesales para asegurar
que los ciudadanos se encuentren en condiciones de defender, de manera
adecuada, sus derechos fundamentales ante cualquier tipo de actuación del
Estado que pueda afectarlos. Es más, el TC ha considerado que el debido
proceso ha permeado todas las actuaciones de la administración, no solo
públicas, sino también de entes privados, lo que trae como consecuencia
que las entidades sin fines de lucro, las asociaciones y personas jurídicas
de derecho privado, también se encuentran obligadas a cumplir el orden
constitucional y al respeto de los principios y garantías fundamentales
(Sentencia TC/0192/16).
Hay tres garantías constitucionales que constituyen procesos especiales,
para la tutela de derechos fundamentales: el amparo, habeas corpus, y el
habeas data. El primero es el más amplio de los tres, porque está llamado
a tutelar, frente a actos u omisiones manifiestamente ilegales o arbitrarias,
por parte de la autoridad o de los particulares, los derechos fundamentales
no protegidos por el habeas corpus y el habeas data. El habeas corpus
opera frente a la vulneración o amenaza ilegal, arbitraria o irrazonable de la
libertad; y el habeas data es un medio de protección para conocer, acceder
y, cuando proceda, actualizar, rectificar o exigir la suspensión de los datos
personales que consten en bancos de datos públicos o privados.
La protección de los derechos fundamentales que ofrece el poder
jurisdiccional procede cuando fallan la realización de los mandatos de
prohibiciones y prestaciones (o garantías primarias) que de ellos derivan.
El poder Judicial –y el Tribunal Superior Electoral– son las instancias
primarias de protección de los derechos fundamentales, no solo a través de
los procesos especiales como el amparo, habeas corpus y habeas data, sino en
el marco general de sus diversas competencias jurisdiccionales para asegurar
la tutela judicial efectiva. Cuando la tutela jurisdiccional que ofrecen estas
dos instancias del poder Jurisdiccional se considera insuficiente o deficiente,
los afectados pueden apoderar a la jurisdicción revisora del Tribunal
Constitucional para obtener una tutela jurisdiccional efectiva.
DR. MILTON RAY GUEVARA
404
El rol a que está llamado el Tribunal Constitucional no se contrae
exclusivamente a la tutela particular de los derechos, sino que es más general,
al contribuir con sus precedentes a la concreción y desarrollo de los derechos
fundamentales, así como al direccionamiento de su efectividad jurídica frente
al resto de las autoridades estatales o los particulares. Esta última función, de
naturaleza pedagógica, es lo que justifica que para acceder al TC se exija una
especial relevancia o trascendencia que justifique un pronunciamiento del
tribunal, pues de lo contrario este podría quedar convertido en una cuarta
instancia (en los recursos de revisión de sentencias jurisdiccionales) o en un
tribunal de apelación (en el caso de los recursos de revisión de amparo), con
el riesgo que ello entrañaría para la propia capacidad de respuesta del TC
y de la eficacia de su actividad como jurisdicción de cierre del sistema de
protección de los derechos fundamentales.
¡Muchas gracias!
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