Estalin Geovanny Alcántara Osser. El futuro del Estado Social y Democrático de Derecho: Desafíos de los Órganos Constitucionales Autónomos.
| Páginas | 139-169 |
| Autor | Milton Ray Guevara |
THIAGUITO MARSHALL
ESTALIN GEOVANNY ALCÁNTARA OSSER
Estudiante de la licenciatura de Derecho en la Universidad
APEC. Ha realizado varios estudios extracurriculares, a saber:
Taller Bloque de Constitucionalidad: Acción de Amparo (ENJ);
Diplomado de Argumentación e Interpretación Jurídica: Teórico y
Práctico (ENJ); Diplomado Teoría Neoconstitucionalidad (ENJ);
Seminario de Derecho de las Competencias (Instituto OMG);
Congreso Internacional sobre Extinción de Dominio: Experiencia
Latinoamericana (ENJ); Segundo Congreso de Derecho Internacional
Privado (FUNGLODE), entre otros. Ha publicado ensayos jurídicos
entre los que podemos señalar: Deontología quijotesca, en la revista
Justicia & Razón del Poder Judicial, año 6, núm. 12, julio-diciembre
2016 y Análisis sobre extinción de dominio y posible aplicación
en la República Dominicana, en la revista Gaceta Judicial, año
21, núm. 365, julio 2017. Participó en el Torneo de Debate de la
Universidad APEC con el tema: “El Aborto y las nuevas eximentes de
responsabilidad del Nuevo Código Penal Dominicano ¿A Favor o en
contra?”. Fue seleccionado como presidente del Comité de Estudiantes
de Derecho de la Universal UNAPEC (CEDER) en marzo del 2016.
Se desempeña como miembro del Tribunal Superior Electoral.
141
INTROITO
Por su amplitud, es posible visualizar el futuro del Estado
Social y Democrático de Derecho desde distintas perspectivas. A
propósito de este trabajo, pretendemos enfocarnos en las exigen-
cias que deben de satisfacer los órganos constitucionales autóno-
mos o extrapoder dentro de nuestro actual modelo de Estado.
En primer lugar, realizamos un análisis histórico respecto
a la génesis del Estado Liberal, los instrumentos internaciona-
les en los cuales se sustentó y las ideologías políticas que im-
pulsaron las correcciones que debieron hacerse para alcanzar el
Estado Social y Democrático de Derecho.
En segundo lugar, abordamos el principio de separación
de poderes, viéndolo como una nueva distribución del poder,
y de ahí pasamos a construir una aproximación conceptual de
los órganos constitucionales autónomos, tomando como re-
ferencia precedentes constitucionales y literatura especializada
en la materia.
El futuro del Estado Social
y Democrático de Derecho:
Desafíos de los Órganos
Constitucionales Autónomos
“Los derechos fundamentales valen lo
que valen sus garantías.”
Kelsen
Tribunal Constitucional de la República Dominicana
142
Por último, hacemos algunas reflexiones respecto al perfil
que deben modelar algunos órganos constitucionales autóno-
mos en el futuro del Estado Social y Democrático de Derecho.
Ensayos sobre Temas Constitucionales
143
I.
DEL ESTADO LIBERAL AL ESTADO
SOCIAL Y DEMOCRÁTICO DE DERECHO
1.1. Umbral del Estado Liberal
Es a partir de los frutos que trae consigo la revolución bur-
guesa, a finales del siglo XVIII, cuando se destruye el antiguo
régimen monárquico —fundamentado en el absolutismo y el
despotismo ilustrado— que se configura el Estado Liberal. De
ahí nace la tendencia del respeto mínimo de derechos que no
podían ser conculcados por el devenir político.
Para el 1515, M*()*3%, en su obra El Príncipe, trae
a la luz el término status, y lo define como una organización
política estable (o con miras a serlo) de todo un país, apoya-
da en un poder político efectivo. Esta institución política pasa
(para la historiografía dominante hasta el siglo XVIII) a ser el
sujeto de la historia: soporte de la fe, origen del
derecho, centro
impulsor y de referencia de la economía
1
.
Las fuentes inspiradoras de estas revueltas liberales fueron
las concepciones clásicas del pensamiento político que conce-
bían al individuo como el elemento central en el cual se debía
fundamentar el sistema político y jurídico de la sociedad2. Tal
es el planteamiento de J%*#-J*/(%& R(&&%*( en su Contrato
Social, sobre la base de un Pacto Social Igualitario conforme al
1 TORRES, Antonio. Estado de derecho y democracia de partidos: Madrid, ser vicio de
publicaciones de la facultad de derecho Universidad Complutense, 1991, p. 42.
2 RODRÍGUEZ, Cristóbal. Modelo de Estado y paradigma constitucional en la
cláusula del Estado social (2012) [en línea]. Disponible en la ciberpágina: http://
www.tribunalconstitucional.gob.do/sites/default/files/documentos/CRISTOBAL_
RODRIGUEZ_GOMEZ_La%20cl%C3%A1usula%20del%20Estado%20Social%
20retos%20y%20l%C3%ADmites%20del%20TC.pdf
[consulta: 01 de septiembre de 2017].
Tribunal Constitucional de la República Dominicana
144
cual, cada individuo cede sus derechos a la comunidad recípro-
camente y sin reservas; ello significa que el pueblo es el sobe-
rano y que quien lo dirige está obligado a respetar y garantizar
sus derechos.
Por otro lado, J9# L/%, en su obra Dos tratados so-
bre el gobierno civil, apela a las leyes naturales y divinas, a los
derechos inalienables como la vida, la libertad y la búsqueda
de la propia felicidad; que el único medio para conservar los
derechos con seguridad es la unión de los hombres a través de
un pacto, que consiste en la construcción de un cuerpo político
con suficiente autoridad para salvaguardar los bienes y dere-
chos de todos, y cuando aquel obre de forma contraria a su mi-
sión, el pueblo es libre para instaurar uno nuevo.
De manera que estas ideologías sirvieron de base para la
confección de cánones que marcaron hitos en la historia de la
humanidad, de ahí nace la Declaración de Derechos del Buen
Pueblo de Virginia (1776) y, posteriormente, la Declaración de
Derechos del Hombre y del Ciudadano (1789) como consecuen-
cia de la victoria de la revolución francesa, que significa el ini-
cio del régimen constitucional liberal. Como apunta P9))8
R*#489, estos ideales revolucionarios significaron el fin del
absolutismo, de la sociedad cimentada en el privilegio, de las
justicias señoriales y la pérdida de influencia de la igle
si
a3.
Esta teoría de Estado cimenta sus fines, principalmente, en
el liberalismo económico y en el liberalismo político. El primero
preconiza la propiedad, la libertad total del mercado de bienes
y el abstencionismo estatal, y el segundo enfatiza en la libertad
frente a los poderes públicos y la participación política. T--%&
3 TORRES, Antonio. ob. cit., p. 63.
Ensayos sobre Temas Constitucionales
145
D% M-*, citando a T/(%3)%, esboza que “frente al in-
dividualismo liberal y su miopía respecto a la igualdad, el pro-
blema del nuevo régimen, a uno y otro lado del Atlántico, era la
organización de la igualdad en el seno de una sociedad libre”4.
1.2. Correcciones al Estado Liberal: origen del
Estado Social y Democrático de Derecho
A inicios del siglo XX surgen abundantes diatribas que fue-
ron rompiendo con ciertos paradigmas y afianzando terreno en
el saber político y jurídico, con el objetivo de realizar algunas
correcciones al Estado Liberal, debido a la prevalencia que exis-
tía del individualismo frente a la colectividad. Estos intentos de
mejora dieron como resultado la composición del Estado Social
y Democrático de Derecho (en adelante, E.S.D.D.).
En ese sentido, producto de la debilidad económica que
deja la Primera Guerra Mundial, entra en crisis el principio
liberal de dejar hacer, debido a la incapacidad de asegurar el
orden económico de la época. Sobre el particular, T--%& D%
M-* expone que “el capitalismo recurrió a la intervención
del Estado para mantener el equilibrio económico, y los movi-
mientos sociales hicieron lo mismo para alcanzar la justicia so-
cial; el liberalismo en su versión keynesiana, y el socialismo, en
su versión socialdemócrata, convergieron en el Estado Social”5.
Los pilares en los cuales se fue apoyando el Estado Social
fueron el ideal de igualdad y la justicia social: no esperar que el
mercado autorregule su funcionamiento, intervenir para rea-
4 Ibid., p. 76.
5 Ibid., p. 77.
Tribunal Constitucional de la República Dominicana
146
lizar distribuciones de riqueza con criterios de justicia social,
que no necesariamente satisfacen al mercado.
En esa línea de pensamiento, G*-/6* P%*2 plantea que “el
hecho de que el Estado haya asumido dentro de sus potestades las
de índole económica, ha pasado a ser uno de los elementos consti-
tutivos de la soberanía de nuestro tiempo, y que además constitu-
ye una condición imprescindible para que este pueda cumplir dos
funciones que le son esenciales: conservarse a sí mismo y asegurar
el orden y el bienestar de la sociedad que los sustenta”6.
El disfrute de ciertas condiciones materiales de vida, como
los recursos médicos, la seguridad social y la educación, deja
de confiarse a la libre dinámica de la oferta- demanda; el gasto
público asignado para darle atención a estas necesidades bási-
cas viene a configurar lo que T--%& D% M-* denomina
un salario social de aquellos ciudadanos que no podrían satis-
facerse, por sí mismos, dichos servicios y, como consecuencia,
quedan marginados del disfrute de cierta calidad de vida7.
De la idea de libertad-abstención se pretendía pasar a la
de libertad-potencia. Verbigracia, por libertad de educarse se
debía entender no solo que el Estado no interfiriera para que
el estudiante acudiera a la universidad, sino también que este
contara con la capacidad económica para cursar una carrera8.
Con respecto al adjetivo “democrático” —en el contexto
del E.S.D.D.— este consiste en la asignación de ciertos grados
de injerencia al pueblo en la adopción de decisiones estatales.
6 PELAYO, García. Las transformaciones del Estado contemporáneo: Madrid, Alianza
Editorial, 1985.
7 TORRES, Antonio, ob. cit., p. 79.
8 SAGÜÉS, Néstor. Teoría de la Constitución: Buenos Aires, Editorial Astrea, 1ª edición,
2004, p. 45.
Ensayos sobre Temas Constitucionales
147
SAGÜÉS apunta que los medios para concretar esta trans-
formación son: el derecho popular de iniciativa legislativa, la
sanción popular de leyes, consultas populares (vinculantes o
no), así como mediante referendos o plebiscitos que incluso
pueden ser parte de decisiones constituyentes.
Por otro lado, tal y como ha señalado nuestro Tribunal
Constitucional (en adelante, TC), “la Constitución de 2010
contiene una distribución funcional del poder que renueva la
estructura política de nuestro régimen de gobierno presiden-
cial, en aras de impulsar el Estado Social y Democrático de
Derecho y resguardar el orden institucional prediseñado por
el constituyente9”. Es en esa reformulación de la organización
política que surgen los órganos constitucionales autónomos o
extrapoder, de tal suerte que los retos que estos están llamados
a desarrollar en el porvenir del E.S.D.D., constituirán el nú-
cleo en el cual se enfocará nuestro planteamiento.
II.
LOS ÓRGANOS CONSTITUCIONALES
AUTÓNOMOS O EXTRAPODER
2.1. Perspectiva del principio de separación de
poderes: órganos constitucionales autónomos o
extrapoder y el Estado Social y Democrático de
Derecho
La doctrina clásica de la división de los poderes tiene sus orí-
genes desde Aristóteles. Sin embargo, es a partir del Espíritu de las
9 TC/001/15, 28 de enero de 2015, en línea, www.tribunalcontitucional.gob.do/
sentencias, [consulta: 06 deagosto de 2017].
Tribunal Constitucional de la República Dominicana
148
leyes de M#%&()%( cuando alcanza su máxima expresión, hasta el
punto de ser fuente de inspiración del artículo 16 de la Declaración
de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789: “… toda
sociedad en la cual la garantía de los derechos del hombre no esté asegura-
da, ni determinada la separación de los poderes10, carece de Constitución”.
En el contexto de evolución de esta teoría, surge la nece-
sidad de la creación de órganos que reduzcan la concentración
del poder, de tal suerte que se dejó de concebir la organización
del Estado como una derivación de los poderes tradicionales
(legislativo, ejecutivo y judicial). Es importante señalar, ade-
más, que esa voluntad de combatir la concentración del poder
está determinada por las características comunes con que ha
transcurrido la vida política de los países democráticos11.
En el E.S.D.D., este principio debe considerarse como
una distribución de funciones o competencias para hacer más
eficaz el desarrollo de las actividades confiadas al Estado. Tal y
como señala U.*4% C*4%-5#, citando a J% C*--*#/,
“si bien el Espíritu de las Leyes sirve de referencia, no menos es
que su aplicación resulta insuficiente en los sistemas jurídicos
contemporáneos, debido a que la realidad histórica, política
y social nos demanda crear nuevas formas de organización y
dejar a un lado el modelo presidencialista”12.
10 Énfasis nuestro.
11 ESCUDERO, Hiram. Los órganos constitucionales autónomos y la seguridad pública.
Órgano Informativo de la Comisión de Derechos Humanos del Estado de México,
núm. 78, marzo-abril de 2006: México, p. 49, [en línea]. Disponible en la ciberpágina:
https://archivos.juridicas.unam.mx/www/bjv/libros/1/419/7.pdf [consulta: 15 de
septiembre de 2017].
12 UGALDE, Filiberto. Órganos constitucionales autónomos. Revista del Instituto
de la Judicatura Federal, enero del año 2010, núm. 29: México, p. 257, [en línea].
Disponible en la ciberpágina: http://portalanterior.ine.mx/archivos2/portal/servi-
cio-profesional-electoral/concurso-publico/2016-2017/primera-convocatoria/docs/
Otros/37-org-constitucionales-autonomos.pdf [consulta: 15 de septiembre de 2017].
Ensayos sobre Temas Constitucionales
149
Para cerrar esta cuestión, debemos señalar que el TC ha
establecido que “… los órganos extrapoder son creados direc-
tamente por la Constitución para actualizar y perfeccionar el
principio de la separación de los poderes13, los cuales surgen de
la necesidad de separar determinadas funciones públicas de los
procesos normales de gobierno”14.
2.2.
Órganos constitucionales autónomos o
extrapoder: una aproximación conceptual
Es el neoconstitucionalismo que trae la tendencia, llama-
da por R%)#94 Z)88%)(& policentrismo, de dividir funcio-
nes y multiplicar las estructuras más allá de la esfera de los tres
poderes clásicos del Estado (legislativo, ejecutivo y judicial),
acoplándose en lo que en América Latina, B)4*- C*08&
acuñó como órganos extrapoderes.
Empero, por conjugar estos tipos de órganos como pode-
res, en Argentina se produjeron calurosos debates, en razón de
que estos poseen competencias que, por lo general, son muy
específicas y, a la vez, menos extensas que las conferidas a los
tres poderes del Estado. Es por ello que optamos por llamarles
poder, aunque desde el punto de vista cualitativo, como señala
S*.?1&15, su función pueda ser de significativa trascendencia.
13 Énfasis nuestro.
14 TC/305/14, 22 de diciembre de 2014, en línea, www.tribunalcontitucional.gob.do/
sentencias, [consulta: 06 de agosto de 2017].
15 SAGÜÉS, Néstor. Problemática de los órganos extrapoder en el diagrama de divi-
sión de los poderes. Anuario de Derecho Constitucional Latinoamericano, Tomo I,
Konrad-Adenauer-Stiftung, año 13, 2007: Uruguay, p. 302, [en línea]. Disponible
en la
ciberpágina:
http://www.alfonsozambrano.com/corte_constitucional_ec/doc-
trina/080311/dpc-problematica_organos_poder.pdf [consulta: 25 de septiembre de
2017].
Tribunal Constitucional de la República Dominicana
150
Hay que mencionar, además, que el hecho de que un ór-
gano haya sido creado por el constituyente no resulta suficien-
te para considerarlo autónomo. Hay órganos que son creados
a través de un mandato constitucional, pero no gozan de auto-
nomía. A estos la doctrina más calificada los denomina órganos
de relevancia constitucional o auxiliares16. A modo de ejemplo,
podríamos mencionar el Consejo Nacional de la Magistratura,
la Contraloría de la República, el Consejo de Ministros y el
Consejo del Poder Judicial.
Las necesidades de dotar de autonomía a los órganos es-
tablecidos en la Constitución nacen como consecuencia de las
exigencias propias del E.S.D.D. Al respecto, U.*4% C*4%-
-5# establece las siguientes: i) Contar con un ente especializa-
do, técnica y administrativamente; ii) Combatir la partidocra-
cia; iii) La urgencia de que un órgano asuma ciertas funciones
que no pueden ser conferidas a la coyuntura política; y iv)
Contar con las máximas garantías en los procesos electorales17.
Al adentrarnos en el tema, vemos que la mayoría de la
doctrina trata indiscriminadamente los términos órganos ex-
trapoder y órganos constitucionales autónomos18. De igual
modo, el TC no hizo distinción en las sentencias TC/0305/14,
TC/0001/15 y TC/0282/17 —sobre el particular volveremos
más adelante—. De manera que, a los fines de este trabajo,
ambos términos tendrán el mismo significado.
Sin embargo, S*.?1& establece que sí existe una distin-
ción, y esta radica en la ubicación del órgano en la vértice de
los poderes del Estado: cuando se encuentre fuera, es decir,
16 CALDERÓN, Ugalde, ob. cit., p. 255.
17 Ibíd., p. 256.
18 Énfasis nuestro.
Ensayos sobre Temas Constitucionales
151
que no esté adscrito a ninguno, debe ser llamado extrapoder y,
cuando estén dentro de algunos de estos poderes, habrá que
limitarse a llamarlos órganos constitucionales autónomos19.
Para ilustrar mejor la tesis de S*.?1&, basta como muestra
el caso del Ministerio Público que, como órgano encargado
de diseñar la política del Estado contra la criminalidad, se en-
cuentra adscrito al Poder Ejecutivo; empero, esto no quiere de-
cir que este último pueda direccionar sus actuaciones, ya que
la Constitución, en su artículo 170 le otorga plena autonomía
funcional, administrativa y presupuestaria y, por consiguiente,
es un órgano constitucional autónomo.
Sobre el concepto de órganos constitucionales autónomos
o extrapoder, U.*4% C*4%-5# los define como “… aquellos
creados inmediata y fundamentalmente en la Constitución,
y que no se adscriben a los poderes tradicionales del Estado;
actúan con independencia en sus decisiones y estructura or-
gánica, depositarios de funciones estatales que se busca des-
monopolizar, especializar, agilizar, independizar, controlar y/o
transparentar ante la sociedad, con la misma igualdad consti-
tucional”.
Por otro lado, H)-*0 E&/(4%- establece que “… son los
inmediatos y fundamentales establecidos en la Constitución y
que no se adscriben a ninguno de los poderes tradicionales
del Estado. Son órganos de equilibrio constitucional y político
cuyos criterios de actuación son preservar la organización y el
funcionamiento constitucional”20.
19 Cfr. Problemática de los órganos extrapoder en el diagrama de división de los poderes de
Néstor Sagüés, p. 303.
20 ESCUDERO, Hiram, ob. cit., p. 47.
Tribunal Constitucional de la República Dominicana
152
De los conceptos planteados ut supra, podemos colegir
que ambas definiciones coinciden en que los órganos consti-
tucionales autónomos o órganos extrapoder son creados di-
rectamente por un mandato constitucional y están fuera de la
vértice de los poderes del Estado.
Así mismo, sabe mencionar que a los órganos extrapoder
les son conferidas funciones muy específicas y de vital impor-
tancia dentro del E.S.D.D., y que son desarrolladas en coordi-
nación, más no en subordinación, con los poderes tradiciona-
les. No obstante, como señala R4-6.(%7 C-#*21, el hecho
de que el principio de la separación de poderes goce de cierta
flexibilidad no los faculta (refiriéndose a los órganos extrapo-
der) a arrogarse facultades que le corresponden a otro poder,
sino solamente a aquellos que la propia constitución les asigna.
2.3.
Distinciones entre los órganos constitucionales
autónomos o extrapoder y los descentralizados
de la administración pública
La creación de los órganos constitucionales autónomos
o extra poder se sustenta en la necesidad de instaurar nuevos
mecanismos encaminados a proteger los derechos fundamen-
tales; es por este motivo que son dotados de autonomía en la
estructura del Estado y así no presenten mayores dificultades
para cumplir con el objetivo de su naturaleza. Incluso, el TC
21 RODRÍGUEZ, Juan. El principio jurídico-político de la división del poder y los órganos
constitucionales autónomos. Revista de Ciencia Jurídica Universidad de Guanajuato,
División de Derecho, Política y Gobierno, Departamento de Derecho, año 3, núm.
6: México, p. 69, [en línea]. Disponible en la ciberpágina: https://dialnet.unirioja.es/
descarga/articulo/5082649.pdf [consulta: 10 de septiembre de 2017].
Ensayos sobre Temas Constitucionales
153
señala que poseen una “autonomía reforzada”, es decir, un gra-
do de autonomía superior a la de los entes administrativos des-
centralizados, que les garantiza una esfera libre de controles e
injerencias del Poder Ejecutivo22.
En ese sentido, resulta que en ocasiones tendemos a tra-
tar indiscriminadamente algunas instituciones jurídicas y, por
ende, solemos a arribar a ciertas confusiones que nos pueden
desviar total o parcialmente de un tema en particular. Por tanto,
entendemos oportuno establecer la siguiente pregunta: ¿Cuál
es la diferencia entre los órganos constitucionales autónomos o
extrapoder y los descentralizados de la administración pública?
A los fines de satisfacer esta interrogante, basta con pre-
cisar la sentencia TC/0001/15 que, entre otras cosas, ha seña-
lado que:
“... la autonomía de la que han sido revestidos los órganos
extrapoder en la Constitución de 2010 es cualitativamente
superior a la autonomía meramente administrativa que la
Constitución reconoce a los organismos autónomos y des-
centralizados de la Administración Pública, los cuales po-
drán ser creados por ley y ‘estarán adscritos al sector de la
administración compatible con su actividad, bajo la vigilan-
cia de la ministra o ministro titular del sector’. Ella se distin-
gue también de la autonomía de la Administración Local o
Municipal, que la Constitución establece para estimular la
descentralización territorial en el contexto de una Repúbli-
ca unitaria. Así, los órganos constitucionales están dotados
de una autonomía reforzada23, es decir, de un grado tal de
autonomía muy superior al de los entes administrativos y
22 TC/305/14, 22 de diciembre de 2014, p. 28, en línea, www.tribunalcontitucional.
gob.do/sentencias, [consulta: 06 de agosto de 2017].
23 Énfasis nuestro.
Tribunal Constitucional de la República Dominicana
154
municipales, que les garantiza una esfera libre de controles
e injerencias del Poder Ejecutivo”.
2.4. El precedente constitucional y los Órganos
Constitucionales Autónomos o Extrapoder
La primera vez que nuestro máximo intérprete constitu-
cional abordó el tema fue en la sentencia TC/305/14, a raíz de
un conflicto entre la Junta Central Electoral (en adelante, JCE)
y la Dirección General de Contrataciones Públicas (DGCP),
en el cual calificó a la JCE como un órgano constitucional autó-
nomo o extrapoder, señalando las siguientes características: a) Se
encuentra investido de independencia técnica, administrativa,
financiera y presupuestaria; b) Goza de personería jurídica
propia; c) Es un ente de carácter colegiado; d) Posee iniciativa
legislativa en materia electoral; y e) Tiene capacidad reglamen-
taria en los asuntos de su competencia.
En la misma decisión plasma lo que podríamos llamar los
requisitos sine qua non de los órganos constitucionales autó-
nomos, a saber: i) Están situados en la vértice de la organiza-
ción política, en posición de relativa paridad e independencia
respecto de los poderes públicos tradicionales (tal y como ya
hemos señalado); ii) Escapan a toda línea jerárquica y a los
controles de vigilancia y tutela jurídica de la autoridad rectora
de la Administración Pública; y iii) Reciben directamente de la
Constitución el estatus y competencias esenciales que definen
su posición institucional en la estructura del Estado.
Más adelante, la sentencia TC/0001/15 identifica en el
organigrama del Estado la existencia de un grupo de órganos
constitucionales autónomos o extrapoder, a saber:
Ensayos sobre Temas Constitucionales
155
“... la Junta Monetaria en su condición de órgano superior
del Banco Central; el control externo del gasto público que
ejerce la Cámara de Cuentas; la gestión de las contiendas
electorales que corresponde a la Junta Central Electoral, y el
juzgamiento de los conflictos electorales que es atribución
del Tribunal Superior Electoral; la jurisdicción constitucio-
nal en cabeza del Tribunal Constitucional; así como la for-
mulación de la política criminal del Estado y el ejercicio de
la acción penal en cabeza del Ministerio Público, y la con-
tribución en la salvaguarda de los derechos fundamentales y
los intereses colectivos y difusos atribuidas al Defensor del
Pueblo”.
III.
EL FUTURO DEL ESTADO SOCIAL
Y DEMOCRÁTICO DE DERECHO
EN EL MARCO DE LOS ÓRGANOS
CONSTITUCIONALES AUTÓNOMOS
Como ya hemos establecido, el E.S.D.D. se caracteri-
za por una nueva distribución del poder, debido a que crea
órganos con la capacidad de actuar independiente y autóno-
mamente de los poderes clásicos del Estado. De manera que
no podemos visualizar un futuro de nuestro modelo actual de
Estado sin la existencia y el óptimo funcionamiento de los ór-
ganos constitucionales autónomos o extrapoder. Estos se han
concretizado como una especie de garantía orgánica24 para, a
través de ellos, fortalecer principios constitucionales como los
derechos humanos, el régimen económico y la democracia.
24 Al referirnos a este tipo de garantía hacemos referencia a aquellos mecanismos de
protección de los derechos encomendados a los órganos públicos.
Tribunal Constitucional de la República Dominicana
156
El constituyente les ha encomendado a estos órganos ta-
reas muy específicas, y esto nos permite clasificarlos en tres
bloques, a saber: i) Los que están llamados a velar por los de-
rechos humanos: Defensor del Pueblo, el Ministerio Público
y el Tribunal Constitucional; ii) Los responsables de velar por
el régimen económico social: Junta Monetaria, Banco Central
y la Cámara de Cuentas; y iii) Los encargados de velar por el
fortalecimiento de la democracia: la Junta Central Electoral y
el Tribunal Superior Electoral25.
Somos conscientes de que cada uno de estos órganos son
indispensables para garantizar los objetivos pautados en la
cláusula del E.S.D.D. No obstante, nuestros esfuerzos se van a
concentrar, específicamente, en analizar el perfil actual del Tri-
bunal Constitucional, el Defensor del Pueblo, la Junta Central
Electoral y el Tribunal Superior Electoral, como responsables
de la supremacía constitucional, los derechos humanos y la de-
mocracia, respectivamente, y las exigencias que se le plantean
en un futuro dentro del E.S.D.D.
A)
Tribunal Constitucional
Es preciso reconocer el compromiso que ha asumido
nuestro TC desde el día de su creación. Ha transformado el
ordenamiento jurídico a través de sus precedentes y, lo más
importante, se ha ocupado de promover la cultura constitucio-
nalista que tanta falta hacía en la conciencia de nuestra gente.
25 Cabe señalar que en esta clasificación que hacemos, el Tribunal Constitucional puede
formar parte en cada una, debido al carácter vinculante de sus decisiones y de los
asuntos que le corresponde dilucidar.
Ensayos sobre Temas Constitucionales
157
Sin embargo, el principal problema de la justicia cons-
titucional en la actualidad es la dificultad de la ejecución de
sus sentencias, en su mayoría cuando el perdidoso es una ins-
titución del Estado. Esto es lo que debilita, cada vez más, el
rol del TC de tutelar efectivamente los derechos fundamenta-
les. Sobre el particular, C*-)#* C*#*%& establece que “el
ideal de justicia material que emerge de los principios, valores
y derechos fundamentales, requiere de una concreción no solo
con el pronunciamiento que declara o constituye el derecho o
impone condena, sino mediante su efectivización o realización
material, que se logra mediante el cumplimiento de la senten-
cia”26.
En ese orden de ideas y, como ha planteado M)# R*2
G(%3*-*, citando a J%&& G#7A%7 P1-%7, “la tutela no será
efectiva si el mandato de la sentencia no se cumple. La preten-
sión de la sentencia no queda satisfecha con su fundamenta-
ción, sino cuando lo ordenado por la misma sea cumplido; la
tutela jurisdiccional no será efectiva hasta que el accionante
obtenga lo pedido”27.
Las sentencias del TC poseen un poder abstracto de vin-
culatoriedad para todos los poderes públicos, otorgado por el
artículo 184 constitucional, que “no se llega a materializar con
el acceso a la justicia sino con su efectivo cumplimiento […].
Exige también que el fallo judicial se cumpla y que el recu-
rrente sea repuesto en su derecho y compensado, si hubiere
lugar a ello, por el daño sufrido; lo contrario sería convertir
26 CANALES, Carolina. La eficacia de las sentencias del Tribunal Constitucional. Gaceta
del Tribunal Constitucional, abril-junio, núm. 6, 2007: Perú, p. 21.
27 17 de junio de 2016: México, [en línea]. Disponible en la ciberpágina: https://www.
tribunalconstitucional.gob.do/Discursos-Conferencias-Palabras-Dr-Milton- Ray-
Guevara. [consulta: 12 noviembre de 2017]
Tribunal Constitucional de la República Dominicana
158
las decisiones judiciales y el reconocimiento de los derechos
que ellos comportan a favor de algunas de las partes en meras
declaraciones de intenciones”28.
Es por esto que el futuro del E.S.D.D. nos exige no dejar
al libre juego de voluntades de aquellos que resulten perde-
dores del conflicto la plena ejecución de la sentencia y, por
consiguiente, la materialización de la justicia constitucional.
Esta no es una problemática aislada. En países que cuen-
tan con Tribunales Constitucionales también sucede. Podemos
traer, a modo de ejemplo, el caso de España, que en 2015 tuvo
que reformar la Ley Orgánica que crea su Tribunal Constitu-
cional, con el objetivo de emplear mecanismos para la efectiva
ejecución de sus decisiones.
En ocasión de dicha reforma, la Comisión de Venecia del
Consejo de Europa emitió un informe29 estableciendo, entre
otras cosas, que “resulta inadmisible que las decisiones del TC
no sean acatadas y es propicio adoptar medidas que permitan
hacer efectivo su cumplimiento”, pero que no se puede cargar-
lo con el peso de asumir esta imposición coactiva, ya que en
la mayoría de los sistemas es competencia de otros poderes, en
especial el poder ejecutivo30. Sin embargo, somos de opinión
que no es preciso encomendar dicha responsabilidad al Ejecu-
28 España, Tribunal Constitucional, sentencia 9/1981, 31 de marzo de 1981, [en línea],
http://hj.tribunalconstitucional.es/pt/Resolucion/Show/9# [consulta: 23 de octubre
de 2017].
29 COMISIÓN DE VENECIA. Sobre la Ley del 16 de octubre de 2015 que modifica
la Ley Orgánica 2/1979 que crea el Tribunal Constitucional español: Francia, 2017, [en
línea]. (Este texto se encuentra en idioma inglés). Disponible en la ciberpágina: http://
www.venice.coe.int/webforms/documents/?pdf=CDL- AD(2017)003-e
30 ARENAS, Rafael. En el espejo de las Comisión de Venecia. El País, 23 de marzo de
2017, [en línea]. Disponible en la ciberpágina: https://elpais.com/elpais/2017/03/22/
opinion/1490195472_212222.html
Ensayos sobre Temas Constitucionales
159
tivo, debido a que su objetividad y parcialidad se pueden ver
comprometidas cuando le toque dar ejecución a una sentencia
que le perjudique.
Es por ello que la Ley 137-11 Orgánica del Tribunal
Constitucional y de los procedimientos constitucionales (en
adelante, LOTCPC) no omitió la eventual reticencia que po-
drían asumir algunos entes en el cumplimiento de las senten-
cias constitucionales y, en su artículo 9, establece que el TC
“... dirimirá las dificultades relativas a la ejecución de sus de-
cisiones”, y por su parte, el artículo 50 plantea al respecto que
“el tribunal dispondrá en la sentencia o en actos posteriores, el
responsable de ejecutarla y en su caso, resolver las incidencias
de la ejecución conforme las disposiciones del artículo 87 de la
presente ley”. A partir de esta última disposición, la LOTCPC
le otorga el poder al juez constitucional de imponer astreintes
tendentes a conminar a dar cumplimiento a las sentencias que
este dictare.
Posteriormente, con la intención de eficientizar el sistema
constitucional a través del cumplimiento de sus sentencias, y
haciendo uso de su capacidad reglamentaria, el TC, mediante
su Reglamento Jurisdiccional del 17 de diciembre de 2014,
dispuso en el artículo 16 la creación de la Unidad de Segui-
miento de la Ejecución de las Sentencias (en adelante, USES),
encomendándole como tarea “perseguir la ejecución efectiva
de las sentencias mediante la estructuración de los mecanis-
mos de recepción, investigación y trámite de las solicitudes
tendientes a resolver las dificultades o el incumplimiento de
las decisiones”.
Con la puesta en funcionamiento del USES, que se en-
cargará del seguimiento de la ejecución, las sentencias consti-
Tribunal Constitucional de la República Dominicana
160
tucionales dejarán de ser meras “declaraciones” u “opiniones”
–como algunos las catalogan– y pasarán a ser un mandato
constitucional de carácter obligatorio. No obstante, habrá que
realizar una reforma de la LOTCPC para diseñar un régimen
de consecuencias que determine, proporcionalmente, las san-
ciones que deberán imponerse en caso de incumplimiento;
determinar, además, en el caso de la administración, de dónde
saldrían los fondos, bajo el supuesto de que la sanción sea pecu-
niaria, si del funcionario a cargo o del fondo público.
B)
El Defensor del Pueblo
El Defensor del Pueblo es creado a través de la Ley 19-01;
no obstante, es la Constitución de 2010 que le confiere rele-
vancia constitucional. Se instituye con el objetivo de cumplir
con las exigencias pautadas en la cláusula del E.S.D.D., y se le
otorga en el artículo 190 constitucional la autonomía funcio-
nal, presupuestaria y administrativa necesaria para considerar-
se un órgano constitucional autónomo o extrapoder.
Este órgano constitucional autónomo tiene como función
principal “… salvaguardar las prerrogativas personales y colec-
tivas de los ciudadanos, plasmadas en nuestra Constitución, en
caso de que sean violadas por funcionarios de la administración
pública. Asimismo, deberá velar por el correcto funcionamiento
de la administración pública, a fin de que esta se ajuste a la mo-
ral, a las leyes, convenios, tratados, pactos y principios generales
del derecho31”. De ahí que su génesis se direcciona en consonan-
cia con los objetivos de nuestro actual modelo de Estado.
31 Artículo 02 de la Ley 19-01 que instituye el Defensor del Pueblo.
Ensayos sobre Temas Constitucionales
161
Debemos destacar que, a pesar de que está llamado a
desempeñar un rol relevante dentro del E.S.D.D., carece de
poder sancionador. Tal y como señala R4-). U8-)0#2,
“es una especie de poder simbólico que se deriva de su ca-
pacidad de influir, debido a la credibilidad y al respeto que
generen sus actuaciones, sus informes y sus denuncias32”;
plantea el ejemplo del Ombudsman, en Suecia, que sirvió
de modelo a las Defensorías del mundo, debido a que esta
puede solicitar a un funcionario la corrección de algún in-
conveniente, sin ser esta solicitud de cumplimiento obliga-
torio, y no es común que no las acaten, no simplemente por
el respeto que producen sus actuaciones, sino por el respaldo
mediático que tienen sus informes, ya que, de lo contrario,
se criticaría severamente a aquel que no dé aquiescencia a su
recomendación33.
Dicho lo anterior, el desconocimiento que existe en la
sociedad dominicana respecto a las funciones que tiene a su
cargo el Defensor del Pueblo, nos motiva a plantearnos la si-
guiente pregunta: ¿Qué importancia se le podría otorgar a un
órgano dentro de un E.S.D.D., si los usuarios que está llamado
a proteger desconocen su función?
Es por ello que el principal reto que debe asumir el
Defensor del Pueblo es que los ciudadanos conozcan las
competencias que tiene a su cargo, ya sea a través de jorna-
das de formación, eventos educativos, prensa o redes socia-
les; inclusive, su mismo informe emitido en el cuatrimestre
32 UPRIMNY, Rodrigo. Defensoría y magistratura moral. El Espectador, 28 de noviembre
de 2015, [en línea]. Disponible en la ciberpágina: https://www.elespectador.com/
opinion/opinion/defensoria-y- magistratura-moral-columna-602142
33 Ídem.
Tribunal Constitucional de la República Dominicana
162
enero-abril de 2017, reconoce que en el país existe mucha
desinformación sobre las funciones que le son atribuidas34.
Ya lo dijo H&&, al establecer que “no se concibe la po-
sibilidad de establecer el orden jurídico, sino por medio de
una educación pública que lo dé a conocer a los integrantes
todos del cuerpo social”35.
Por consiguiente, el futuro del E.S.D.D. le demanda a
este órgano una visión progresista de los derechos y una ade-
cuada comprensión de los derechos fundamentales, ya que
estos poseen una gran complejidad y un alto alcance, de ma-
nera que resultaría inaceptable que no se los comprendiera
plenamente.
Planteamos esto considerando que en la sociedad surgen
temas controvertidos e incómodos de abordar, como el abor-
to, el matrimonio homosexual, la eutanasia, etc., que deman-
dan un serio compromiso con la causa y no se puede pensar
a quién no le vaya a agradar la posición que se asuma. Esto
significa que el defensor/a debe poseer un alto grado de valor
cívico y compromiso con los derechos humanos, sin cálculos
políticos.
Emplear los mecanismos para instaurar un aura de respe-
to y credibilidad en la sociedad es esencial para que este órgano
cumpla sus objetivos dentro de un E.S.D.D.
Ciertamente, a fin de cuentas su influencia no es más que
el sustento moral que tengan sus actuaciones, la seriedad con
las que se ejerzan y los resultados que arrojen.
34 DEFENSOR DEL PUEBLO. El Defensor. 5to boletín informativo del Defensor del
Pueblo de la República Dominicana: Santo Domingo, enero- abril 2017, año 2.
35 HOSTOS, Eugenio. Lecciones de derecho constitucional: Santo Domingo, 1887.
Ensayos sobre Temas Constitucionales
163
C)
Tribunal Superior Electoral y la Junta Central
Electoral
Con prelación a la Constitución de 2010, sobre la Junta
Central Electoral (en adelante, JCE) descansaba la responsa-
bilidad de resolver los asuntos administrativos y los conten-
ciosos que se producían a lo interno de las asociaciones polí-
ticas. Ya con la entrada en vigencia de la nueva Constitución,
se crea el Tribunal Superior Electoral (en adelante, TSE), y
se le asigna juzgar los asuntos contenciosos, con la finalidad
de que la JCE ya no fuera juez y parte en los procesos elec-
torales.
Lo dicho hasta ahora significa que estos órganos son los
responsables de garantizar el régimen democrático, entendién-
dose este como el marco constitucional conformado por prin-
cipios y mecanismos de soberanía popular, sufragio universal,
pluralismo político y la alternancia del poder36.
En ese sentido, estos órganos electorales tienen la res-
ponsabilidad de garantizar el acceso a la justicia electoral;
al respecto de este derecho es importante prestar atención
a lo señalado por C*88%%): “… la perspectiva del acce-
so a la justicia quiere, en cambio, dar el puesto de honor a
la perspectiva del consumidor del derecho y de la justicia: al
individuo, a los grupos, a la sociedad en su conjunto, y así,
a las necesidades, a los reclamos, a las aspiraciones de los in-
dividuos, de los grupos y de la sociedad, y sobre todo a los
obstáculos de variada naturaleza —económicos, culturales,
psicológicos, etcétera— que se interponen entre el derecho
36 ROSALES, Rotsay. Los partidos políticos: institucionalización, democratización y
transparencia: San José, Editorial Educatex, 2009, p. 79.
Tribunal Constitucional de la República Dominicana
164
entendido como “producto” y el ciudadano que pretende te-
ner acceso a este “producto”37.
Este concepto puede abordarse desde dos vertientes, a
saber:
i) Lato sensu: además de la labor jurisdiccional que realiza el
TSE, se abarcan las actuaciones que realiza la JCE como
autoridad administrativa competente en materia electo-
ral, de tal suerte que la garantía de este derecho no sería
tarea exclusiva del órgano encargado de dirimir los asun-
tos contenciosos que surgen en las asociaciones políticas o
entre estas;
ii) Stricto sensu: se refiere a las responsabilidades que están
a cargo del TSE como garante del derecho al acceso a la
justicia, que se materializa a través del proceso electoral
y, que a su vez, constituye un derecho humano que toda
persona tiene la facultad de exigir.
Al respecto, F*3) G*3A# R)3%-* establece que: “la
misión del juez electoral ya no será solamente interpretar las
leyes vigentes con espíritu garantista y tutelar de derechos
humanos, sino también integrar la normativa vigente, a fin
de hacer posible el acceso eficaz a la justicia electoral, en be-
neficio de todas las personas físicas y morales que resientan
algún agravio de los partidos políticos o de las coaliciones de
partidos”38.
37 CAPPELLETTI, Mauro. Dimensiones de la justicia en el mundo contemporáneo:
México, Porrúa, 1993.
38 GALVÁN, Flavio. Acceso a la justicia electoral en el Estado democrático de derecho:
México. Revista Mexicana de Derecho Electoral, núm. 1, pp. 57-84, 2012, [en línea].
Disponible en: https://revistas.juridicas.unam.mx/index.php/derecho-electoral/
article/.../9951/11979
Ensayos sobre Temas Constitucionales
165
Asimismo, en su laboriosidad constructiva en materia
electoral, el TSE ha establecido que la prohibición de acudir a
las instancias jurisdiccionales, fruto de un acuerdo de un par-
tido político, conculca derechos fundamentales:
“el acceso a la justicia es un derecho fundamental que os-
tentan todos los ciudadanos para procurar la protección de
sus derechos subjetivos e intereses legítimos, que les permi-
te obtener de los órganos jurisdiccionales la tutela judicial
efectiva de los mismos […] siendo los derechos fundamen-
tales la base del Estado Social y Democrático de Derecho,
estos devienen en irrenunciables para su titular, de obligato-
rio cumplimiento y respeto para el Estado y no pueden ser
desconocidos por convenciones particulares […] el mismo
no puede ser coartado o vulnerado por acuerdos de la diri-
gencia de los partidos políticos…”39.
Estos órganos tienen el ineludible reto de garantizar las
condiciones que establezca el E.S.D.D., en aras de permitirles
a los partidos políticos crearse, mantenerse y fortalecerse en
pro de la democracia, “como garantía de que el derecho de re-
presentación política activa y pasiva pueda expresarse en forma
libre, ya que la obligación constitucional de nuestro modelo de
Estado es la de garantizar la protección de los derechos funda-
mentales”40.
Además, deben ser guardianes de los derechos sociales,
siendo estos indispensables para la participación política y
39 TSE-018-2015, 18 de septiembre de 2015, [en línea]. Disponible en la ciberpágina:
http://tse.gob.do/decisiones/2016-07-19-17-34-24/2015
40 PABÓN, J. y TORRES, A. Estado Social y Democrático de Derecho, representación
política y reelección inmediata en Colombia: sus efectos en el comportamiento electoral.
Justicia, núm. 25, junio de 2014: Colombia, pp. 82-105, [en línea]. Disponible en
la ciberpágina: http://www.scielo.org.co/pdf/just/n25/n25a05.pdf [consulta: 01 de
noviembre de 2017].
Tribunal Constitucional de la República Dominicana
166
efectividad de la idea de democracia como elemento del siste-
ma de gobierno en el que todos podemos participar en condi-
ciones de igualdad.
Asimismo, se deben emplear los mecanismos necesarios
para erradicar las desigualdades que existen en nuestro siste-
ma político, velar por las personas que no cuentan con cierta
capacidad económica, lo que las coloca en una posición ma-
leable en el debate político y, de igual modo, fortalecer la par-
ticipación femenina en los partidos políticos. Estos órganos,
en su conjunto, están llamados a perfeccionar el sistema de
democracia representativa, entendido este como la fuente que
legitima el poder político y que sustenta el E.S.D.D.
Consideraciones finales
Para optimizar los órganos constitucionales autónomos o
extrapoder, inspirados en una nueva concepción del principio
de separación de poderes, es fundamental establecer límites a
las influencias políticas, ya que esto es lo que permitiría el ac-
ceso para construir un futuro prometedor, en consonancia con
los objetivos pautados en la cláusula de nuestro Estado Social
y Democrático de Derecho.
Debido a la importancia del rol que juegan estos órga-
nos, se nos exige reforzar, cada vez más, su independencia de
los demás poderes, entiéndase, como el principio cardinal su
propia efectividad, ya que, por el contrario, si estos tuvieran
dependencia de otros factores externos, su objeto podría verse
afectado.
Ensayos sobre Temas Constitucionales
167
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