Las gracias del recurso gracioso obligatorio en materia tributaria

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Las gracias del recurso gracioso obligatorio en materia tributaria

Miguel A. Valera Montero

Abogado, Master of Laws (LL.M, Texas), profesor de Introducción al Derecho en la Pontificia Universidad Católica Madre y Maestra (PUCMM), autor de El Control Concentrado de la Constitucionalidad en la República Dominicana y otros libros, artículos y ponencias en temas relacionados.

RESUMEN:

Con la Ley 173-07 se deroga de manera implícita la disposición de la Ley 13-07 que permitía al contribuyente optar por obviar la vía administrativa y acceder de manera directa a la jurisdicción contenciosa-tributaria. El marco legal creado por la Ley 173-07, aunque no irreversible, abre la puerta al carácter obligatorio del recurso de reconsideración como requisito previo para acceder a la justicia, lo cual no solo constituye una normativa ineficiente, sino también inconstitucional.

PALABRAS CLAVES:

Recurso de reconsideración, recurso contencioso tributario, carácter preceptivo obligatorio, monopolio bilateral, principio de igualdad, razonabilidad, tutela judicial efectiva, derecho administrativo, derecho tributario, República Dominicana.

La promulgación de la Ley No. 13-07 marcó un verdadero hito en el derecho contencioso tributario y administrativo. En sus considerandos, la misma pieza reconocía que:

[S]e hace necesario el voto y promulgación de una Ley de transición que ponga en marcha el inaplazable proceso hacia el establecimiento de un sistema de control jurisdiccional de la actividad administrativa, adelantando algunos aspectos de la reforma, como lo constituyen la posibilidad de la adopción de medidas cautelares en el curso del proceso contencioso administrativo, la ampliación de la competencia y del plazo para acudir a la jurisdicción contenciosa administrativa y tributaria, el carácter optativo de los recursos administrativos, así como el sistema de representación por (sic) ante esa jurisdicción de los órganos y entidades que conforman la administración pública.

Fue con bombos y platillos que se recibió la disposición contenida en el artículo 4, y sus dos primeros párrafos, de la Ley 13-07, los cuales trascribimos a continuación:

Artículo 4.- Agotamiento facultativo vía Administrativa. El agotamiento de la vía administrativa será facultativo para la interposición de los recursos, contencioso administrativo y contencioso tributario, contra los actos administrativos dictados por los órganos y entidades de la administración pública, excepto en materia de servicio civil y carrera administrativa.

Párrafo I.- Si se acude directamente a la vía jurisdiccional, sin haber agotado la vía administrativa, el superior jerárquico del órgano o entidad competente, podrá confirmar, modificar, anular, revocar, o cesar la conducta administrativa impugnada, en beneficio del administrado, dentro de los quince (15) primeros días de la notificación de la instancia contentiva del recurso, sin suspensión de los procedimientos.

Párrafo II.- Si dentro del plazo señalado en el párrafo anterior, el órgano o entidad de la Administración Pública modifica, anula, revoca, cesa, enmienda o corrige la conducta administrativa adoptada, en beneficio del administrado, se tendrá por terminado el proceso.

El profesor Eduardo Jorge señaló en marzo de 2006, con claridad profética, que una

…de las grandes debilidades de la jurisdicción contencioso-administrativa es su carácter revisor de las decisiones de la Administración, tal como se manifiesta en el artículo 1, literal a), de la Ley 1494, que señala que los actos susceptibles de ser recurridos ante dicha jurisdicción son aquellos ‘contra los cuales se haya agotado toda reclamación jerárquica dentro de la propia administración de los órganos administrativos autónomos.’ De manera que no se puede acudir directamente a esta jurisdicción sino que se arriba a la misma (sic) después de haber agotado el recurso gracioso o de reconsideración ante la autoridad que expidió el acto y el recurso jerárquico ante su superior jerárquico. De ahí que una nueva legislación deberá superar el dogma de la naturaleza revisora de la jurisdicción contencioso-administrativa y permitir que, por un lado, los recursos administrativos sean opcionales para el administrado, y por otro, que la jurisdicción contencioso-administrativa no tenga que conformarse con la pura revisión de los actos de la Administración.

Esta legislación, este rompimiento de dogmas se había concretado tanto en derecho administrativo como en derecho tributario con las disposiciones de la Ley 13-07.

Pero, como dice un refrán popular, la alegría dura poco en la casa del pobre: mediante el art. 3, literal a), de la Ley No. 173-07 del 17 de julio de 2007 sobre Eficiencia Recaudatoria, es decir a poco más de seis meses de haber sido promulgada y publicada la Ley No. 13-07, se estableció como requisito para interponer el recurso contencioso tributario, que contra el acto atacado

… se haya agotado toda reclamación de reconsideración dentro de la administración o de los órganos administradores de impuestos, el cual deberá ser conocido en un plazo no mayor de 90 (noventa) días, a partir del cual quedará abierto el recurso en el Tribunal Contencioso Tributario…

Lo anterior se une, en el universo dominicano de las gracias legislativas clandestinas, a la eliminación del recurso jerárquico de las disposiciones de la Ley 11-92, que instituye el Código Tributario de la República Dominicana, mediante la derogación de los artículos 62 y 63 de esta ley operada por mandato del artículo 23 de la Ley No. 227-06 del 19 de junio de 2006.

Se ha señalado, para el caso del derecho administrativo, que mediante la formalidad previa de agotar las vías administrativas o graciosas antes de poner en movimiento la jurisdicción contenciosa, el espíritu legislativo es que

… se haya puesto a la administración en condiciones de hacer por sí misma, lo que eventualmente lo obligará el juez.

Ahora bien, la pregunta que debemos hacernos es: ¿Por qué el legislador establece el carácter preceptivo obligatorio del recurso gracioso? ¿No estaría creando una carga para el contribuyente, quien habrá de invertir su tiempo y su dinero en esfuerzos que, desde sus inicios pueden vislumbrarse como vanos? En otras palabras, el …agotamiento preceptivo de la vía administrativa, como lo ha indicado alegóricamente García de Enterría al parafrasear a un famoso juez americano, es forzar al administrado a sacar agua de un pozo seco.

Aunque se pudieran alegar argumentos muy variados, quizás el más importante es el de otorgar a la administración la oportunidad de revisar y corregir, si así lo considera, sus decisiones. No obstante, somos de opinión que la Ley 13-07 perfectamente cubría dicha facultad, pues si un administrado optaba por acudir directamente a la vía jurisdiccional, esta ley otorgaba al superior jerárquico del órgano o entidad competente la facultad de:

[C]onfirmar, modificar, anular, revocar, o cesar la conducta...

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