II. Eficacia del control previo de los tratados internacionales para preservar el orden constitucional

• Páginas: 201-224
• Autor: José Alejandro Ayuso

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Introito: La opción internacional de la República

Dominicana

Desde la reforma de 1966 la Constitución dominicana

está abierta al Derecho Internacional General y Ame-

ricano, opción internacional que parte de la concepción

del constituyente sobre el Derecho Internacional como un ver-

dadero orden jurídico normativo y no uno de índole moral. A su

vez, la norma fundamental regula el sistema de fuentes del de-

recho para garantizar la superioridad normativa del orden cons-

titucional e integrar al mismo los principios generales y con-

suetudinarios y los instrumentos convencionales internacionales

como normas válidas.

La profunda reforma constitucional de 2010 estableció el

instituto del control preventivo de los tratados internacio-

nales a cargo del Tribunal Constitucional, defensa jurisdic-

cional anticipada, automática, abstracta e integral que permi-

tirá armonizar la supremacía normativa de la Constitución

con la responsabilidad internacional del Estado. Por igual ha

II.

EFICACIA DEL CONTROL PREVIO DE LOS

TRATADOS INTERNACIONALES PARA

PRESERVAR EL ORDEN CONSTITUCIONAL

LA SOBERANÍA DE LA CONSTIT UCIÓN

El patriotismo constitucional en tiempo de globalización y pluralismo

202

consagrado una serie de principios que rigen y organizan la

interacción entre el ordenamiento internacional y el ordena-

miento interno.

Al efecto, la cláusula de habilitación constitucional estipulada

en el artículo 26 constitucional permite que a las normas in-

ternacionales convencionales les corresponda la máxima efec-

tividad en el ámbito interno, “en la medida en que sus poderes

públicos las hayan adoptado” (art. 26.1), y que sean “publicados

de manera ocial” (art. 26.2).

En principio, la normativa internacional convencional es in-

fraconstitucional y supralegal, excepto las normas internacionales

consuetudinarias de jus cogens que estructuran la comunidad ju-

rídica universal, así como los tratados sobre derecho humanos

que tienen “jerarquía constitucional y son de aplicación directa

e inmediata por los tribunales y demás órganos del Estado” (art.

74.3 constitucional), e integran el bloque de constitucionalidad.

Desde la Constitución de 1994 que reinstauró en su artículo

67 el control concentrado de la constitucionalidad de las normas,

era admisible la acción popular en declaratoria de la inconstitu-

cionalidad de cualquier tratado internacional, ya perfeccionado

y en vigencia, cuyas disposiciones contradijeren la Constitución.

De ser estimatoria, esta entrañaba la inaplicabilidad de la

norma con efecto inter partes, no su nulidad erga omnes. Este

procedimiento descartaba el artículo 42 de la Convención de

Viena sobre Derecho de los Tratados, el cual dispone que la va-

lidez de un tratado no podrá ser impugnada sino mediante lo

dispuesto en el mismo o por la aplicación de los estipulado en la

Convención al respecto.

Antes de la Constitución promulgada el 26 de enero del

2010, de manera preventiva únicamente el Congreso Nacional

podía ejercer un control político sobre los tratados internacionales

que, por mandato constitucional, le son sometidos para su rati-

203

José Alejandro Ayuso

cación. Pero este tipo de control no implicaba necesariamente

un examen de constitucionalidad de los compromisos contraídos

por el Poder Ejecutivo en ejercicio de su treaty making power.

2010: Se instaura el control preventivo de los tratados

internacionales

Sin embargo, la doctrina dominicana1 se había pronunciado

mayoritariamente a favor de que este tipo de control era el más

adecuado para las futuras normas internacionales convencio-

nales, lo que fue plasmado en el artículo 185.2 constitucional

entre las atribuciones del Tribunal Constitucional. A esta alta

corte se ha conado la doble tarea de salvaguardar la integridad

y la supremacía de la Constitución y de garantizar, al mismo

tiempo, la seguridad y estabilidad de los compromisos a con-

traer por la República Dominicana en el orden internacional.

Como proceso constitucional, el control preventivo de los tra-

tados internacionales no sólo tiene por objeto especíco la ga-

rantía de la supremacía de la Constitución ya que, por igual,

también garantiza la primacía del Derecho Internacional en

el Derecho interno al evitar que normas internacionales con-

vencionales que contradicen el corpus constitucional integren el

ordenamiento jurídico y comprometan las responsabilidad in-

ternacional del Estado.

1 Para el hoy magistrado del TC Hermógenes Acosta de los Santos “la instauración

del control preventivo de constitucionalidad de los tratados internacionales es lo

que más le conviene a los Estados que tienen conciencia de la importancia de las

relaciones internacionales y de los inconvenientes materiales y morales que ocasiona

el incumplimiento de una obligación interestatal”. “Implicaciones del control de

constitucionalidad de los tratados internacionales”, en Revista Gaceta Judicial, Santo

Domingo, No.262, p.12.

LA SOBERANÍA DE LA CONSTIT UCIÓN

El patriotismo constitucional en tiempo de globalización y pluralismo

204

Este control “supone que el constituyente no ignora que el

deber de honrar los compromisos internacionales es una norma

fundamental del Derecho de los Tratados que se impone una vez

estos compromisos han pasado a formar parte del Derecho in-

terno y que, en consecuencia, es preferible vericar que éstos no

choquen con la Constitución antes de que entren formalmente

en vigor, todo esto es evidencia de que en la Constitución hay

una opción clara por un “Estado cooperativo” (Peter Häberle),

es decir, un “Estado abierto al Derecho Internacional y a la in-

tegración”. 2

No obstante, y a 4 años de ejercicio del control preventivo

de los tratados internacionales por parte del TC, cabe evaluar la

idoneidad de este proceso constitucional para resguardar el or-

denamiento que su naturaleza jurídica le reserva. La doctrina se

ha ocupado de analizar, a la luz de la labor hermenéutica del TC

en esta materia, la conguración legal que el legislador le deparó

a este proceso en la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional y

de los Procesos Constitucionales, LOTCPC 137-11.

Un parte de ella ha sido particularmente severa en la críti-

ca a este instituto que introdujo la reforma constitucional del

2010 para realizar este juicio de anidad entre las normas con-

vencionales internacionales y las constitucionales, al extremo de

ser considerado, en su conguración legal y práctica exegética

actuales, como un “ejercicio burocrático inútil que carga tanto el

proceso de aprobación de estos como al Tribunal Constitucio-

nal, el cual, no obstante, reconocer la utilidad de este control, su

nalidad, y las implicaciones del ejercicio de análisis, en la prác-

tica ha venido limitando su revisión a aspectos muy puntuales y

2 Prólogo de Eduardo JORGE PRATS a La Constitución, Derecho Internacional e

Integración Supranacional. AYUSO, José Alejandro, Santo Domingo, Fundación

Equidad, 2011. P. 14

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José Alejandro Ayuso

selectivos, usualmente relacionados a las obligaciones o deberes

asumidos por el Estado”.3

No obstante estas apreciaciones categóricas de destacados

constitucionalistas, resalta que el ámbito temporal de las mismas

se reduce a las primeras sentencias del TC del año 2012 que

sumaron 7. Si analizamos la progresión del trabajo interpretati-

vo hasta la fecha que ya incluye 29 sentencias4, la última del 25

de septiembre del año 20155, estimo que en estos últimos años

el ejercicio del control previo de los tratados internacionales ha

cobrado en utilidad por el esfuerzo dogmático que han realizado

los jueces del TC para fundamentar sus sentencias al respecto.

El control ‘profundo y riguroso’ del Tribunal

Constitucional

En los términos del artículo 185.2 constitucional, el TC será

competente para conocer en única instancia, entre otras accio-

nes, “El control preventivo de los tratados internacionales antes

de su raticación por el órgano legislativo”. En perspectiva com-

parada6, esta formulación amplia y general permitía deducir que

se trataba de un control con tres características esenciales: auto-

3 VALERA MONTERO, Miguel, Jurisprudencia Constitucional del Poder Judicial,

Librería Jurídica Internacional, Santo Domingo, R.D. 2013, pp. 856 y 866

4 Ver Anexo 1: Lista de las sentencias del TC sobre el control de constitucionalidad

de los tratados internacionales.

5 TC/0315/15, que declara no conforme a la Constitución el “Acuerdo sobre Estatus

del Personal de los Estados Unidos en la República Dominicana”

6 En nuestro análisis de las distintas conguraciones de este tipo de control en Ibe-

roamérica y Europa no hemos encontrado dos modelos idénticos. Es que tampoco

hay uniformidad constitucional en el mecanismo de recepción de los tratados inter-

nacionales al ordenamiento interno.

LA SOBERANÍA DE LA CONSTIT UCIÓN

El patriotismo constitucional en tiempo de globalización y pluralismo

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mático u obligatorio, abstracto e integral, muy similar al modelo

colombiano.

Sin embargo, el anteproyecto7 de conguración legislativa de

este proceso constitucional establecía una modalidad de envío

que, si bien no sobrevivió el tamiz del legislador orgánico, refería

a otro modelo más parecido al español. El anteproyecto de la

LOTCPC137-11 establecía que la remisión del Presidente de la

República al TC debía “formularse en memorial razonado, con

expresión de los aspectos cuestionados del proyecto, así como de

los motivos por los cuales se tuvieren dudas u objeciones sobre

su constitucionalidad…”.

En una de las primeras sentencias del TC sobre este tipo

de control, el voto disidente de los jueces Jiménez y Reyes

estableció que “El juez constitucional al ejercer el control

preventivo deberá necesariamente velar por la supremacía

constitucional, pues es la ley fundamental la que le otorga

validez interna al tratado, de ahí que este llamado a realizar

un control profundo y riguroso, sobre la base de un cuidadoso

análisis a la luz de la Constitución y de todo cuanto pudiera

brindar certeza, sobre todo ante las consecuencias que tendría

el que lograse ingresar a nuestro ordenamiento jurídico inter-

no un tratado inconstitucional”.8

No obstante, para la doctrina 9 “tal ‘control profundo y ri-

guroso’ es prácticamente imposible de realizar pues, aparte de

que no hay una consulta, duda o pregunta sobre la constitucio-

7 Anteproyecto de Ley Orgánica del Tribunal Constitucional y de los Procesos

Constitucionales, Fundación Institucionalidad y Justicia, Inc. (FINJUS), Santo

Domingo, R.D. 2010. pp. 39-40.

8 TC/0014/12, voto disidente de los magistrados Katia Miguelina Jiménez e Idelfonso

Reyes, párr. 3.6.

9 JORGE PRATS, Eduardo: Derecho Constitucional, Volumen I, República

Dominicana, Ius Novum, 2013, p. 539

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José Alejandro Ayuso

nalidad del tratado por parte del Presidente de la República,

que facilite y focalice la labor de control de constitucionalidad

por el TC, un control exhaustivo de la constitucionalidad de un

tratado se diculta en grado sumo porque el Tribunal aprecia

in abstracto dicha constitucionalidad, sin tener la oportunidad

de ver operando in concreto al tratado, lo que vuelve su tarea

de defensor de la Constitución una obra ciclópea, titánica y

sobrehumana”.

Respecto de esta categórica aseveración, considero oportuno

referirme a dos elementos de la misma: el primero es que cuan-

do el sistema de control preventivo es facultativo por parte del

Gobierno o del Congreso, como en España, su conguración

orgánica exige una duda razonable de constitucionalidad que en

esa nación sólo ha ocurrido en dos ocasiones (1992 y 2004) a

lo largo de 37 años, ambos casos vinculados a tratados de gran

calado como los de integración económica, jurídica y política en

el seno de la Unión Europea.10

Cuando este sistema de control es obligatorio por parte del

Presidente de la República, que como bien precisa Perdomo “No

se trata…de un control que se ejerce sobre una norma del orde-

namiento, sino de un mecanismo propio del proceso de ratica-

ción de los tratados”11, tal conguración no requeriría entonces

un memorial razonado con los aspectos cuestionados en consti-

tucionalidad.

Sin embargo, opino que no le estaría vedada esta posibili-

dad al Presidente, sólo que sería optativo y entiendo conve-

niente que se haga cuando el tratado internacional sea uno de

10 En el caso de Bolivia el Tribunal Constitucional P lurinacional conoce el control

previo de constitucionalidad de tratados internacionales en casos de que exista duda

fundada de la constitucionalidad de los mismos.

11 PERDOMO, Nassef, citado por Jorge Prats, op. cit., p.538

LA SOBERANÍA DE LA CONSTIT UCIÓN

El patriotismo constitucional en tiempo de globalización y pluralismo

208

integración a un esquema regional plurilateral que, a juicio

de quien tiene el mandato de negociar la adhesión al tratado

existente, o si fuese uno constitutivo de un bloque en forma-

ción, pudiese requerir modicación constitucional como ha

ocurrido con varias de las naciones que integran la Unión

Europea, UE.

El segundo aspecto a comentar es relativo a la citada impo-

sibilidad, que no por el corto plazo que le otorga la LOTCPC

al TC para fallar, de realizar un “control exhaustivo” e integral

de los tratados internacionales in abstracto12. Luego de anali-

zarlos y por su relativa sencillez operativa, estimo que la gran

mayoría de los tratados que han sido objeto de control pre-

ventivo por el TC no contienen cláusulas con vocación, en su

aplicación práctica, a contrariar ex post el corpus constitucional

dominicano.

Ahora bien y a guisa de ilustración, el Protocolo que reco-

noce a la República Dominicana como “Miembro Pleno del

Sistema de Integración Centroamericana”, SICA, sobre todo

ante la posibilidad de que este implique “atribuir a organiza-

ciones supranacionales las competencias requeridas para par-

ticipar en procesos de integración” (art. 26.5 constitucional),

es un tratado internacional que reviste una especial relevancia

constitucional porque responde al principio de integración y su

funcionamiento podría acarrear situaciones de inconstitucio-

nalidad sobrevenida, sobre todo si se profundiza en la técnica

supranacional cuyo arquetipo es la UE.

12 La LOTCPC en su artículo 56 otorga un plazo de 30 días a su recibo para el fallo.

No obstante, se verica que el TC no cumple este plazo y se toma varios meses para

ponderar y tomar su decisión de declarar inexequible o no un tratado internacional.

209

José Alejandro Ayuso

El SICA no es como la Unión Europea13

En la sentencia14 que declara la conformidad constitucional

del SICA, esta alta corte entendió “pertinente vericar los as-

pectos relevantes del Protocolo” tales como: i) propósitos y nes

del acuerdo como mecanismo de integración regional, para de-

terminar si utiliza la técnica supranacional en su funcionamien-

to15; ii) la competencia de la Corte Centroamericana de Justicia,

para examinar si había operado algún traspaso al órgano juris-

diccional comunitario, y iii) la solución alterna de controversias

por si también había una obligatoriedad de acudir a esa Corte.

Sobre el primer aspecto, la revisión del Protocolo de Teguci-

galpa a la Carta de Organización de Estados Centroamericanos,

ODECA16, el TC determinó que el mismo precisa “las bases

jurídico-constitucionales para la formación del nuevo Derecho

comunitario centroamericano”, que el “SICA es un organismo

titular de derechos y deberes en el ámbito internacional”, y que

“constituye un espacio de materialización de una de las iniciati-

13 La Unión Europea es una organización internacional que no puede ser explicada

desde el Derecho Internacional tradicional. Con una metodología más empírica que

teórica, la UE constituye el modelo de referencia obligada de las instituciones con

carácter supranacional inspiradas en muchos aspectos en el modelo federal, y en las

que se opera en algunos ámbitos una transferencia de competencias soberanas de los

Estados miembros a uno o varios órganos comunes.

14 Sentencia TC/0136/13

15 “El carácter supranacional sirve para calic ar un tipo de organización internacional

frente a otras de igual naturaleza internacional, entre cuyas peculiaridades destaca la

creación de un aparato institucional propio, diferente de los órganos constitucionales

de los Estados miembros, del que emana normas jurídicas y un cierto poder coactivo

para imponer las mismas, y que conlleva de iure la traslación de competencias de

los Estados miembros a las instituciones así creadas”. AYUSO, José Alejandro, La

Constitución, Derecho Internacional e Integración Supranacional, Santo Domingo,

Fundación Equidad, 2011. P. 14.

16 Es el tratado constitutivo u originario en el que se arman los países centroamericanos

como una comunidad económica y política que aspira a la integración global.

LA SOBERANÍA DE LA CONSTIT UCIÓN

El patriotismo constitucional en tiempo de globalización y pluralismo

210

vas de integración que a lo largo de la historia han propiciado los

Estados Miembros”.

A mi entender, en lo que han debido enfatizar los jueces

constitucionales en esta sentencia es si los órganos permanen-

tes del SICA tienen un carácter supranacional y si hubimos de

trasladarles competencias soberanas de los poderes ejecutivo,

legislativo o judicial. En el caso del Comité Ejecutivo, que se

integra con un representante de cada uno de los Estados Miem-

bros nombrado por sus Presidentes, queda establecido que es un

órgano intergubernamental que, por su naturaleza, no está entre

sus atribuciones la de tomar decisiones autónomas de obligado

cumplimiento: estas las toman cada gobierno y el Comité sólo

las ejecuta.

En cuanto a la Secretaría General, cuyo titular nombrado por

la Reunión de Presidentes por un periodo de cuatro años es el

más alto funcionario administrativo del SICA y detenta la re-

presentación legal de la misma, entiendo que la prohibición de

no solicitar ni recibir instrucciones de gobierno alguno sólo le

evita representar a uno varios de los Estados Miembros y ac-

tuar exclusivamente para la institución. No obstante, las reglas

de funcionamiento y de toma de decisiones están bajo control

individual y soberano de los Estados Miembros.

En relación a la Corte Centroamericana de Justicia, órgano

judicial permanente del SICA para garantizar la interpretación

y el respeto al derecho comunitario mediante decisiones vincu-

lantes a los Estados Miembros, el TC revisó el Estatuto de esta

Corte para determinar el alcance de la competencia otorgada

y determinó “que su competencia no se extiende a la materia

de derechos humanos, la cual corresponde exclusivamente a la

Corte Interamericana de Derechos Humanos, CIDH, quedan-

do de esta manera descartada la superposición de competencias

de ambos órganos sobre la materia”. Por igual desechó que la

211

José Alejandro Ayuso

Corte centroamericana le restringiera facultades al propio TC

en las materias que le reservó la Constitución.17

El tercer aspecto relevante que examinó el Tribunal Consti-

tucional en esta sentencia fue el relativo a la solución alterna de

con!ictos en los casos de relaciones comerciales intraregionales

en el marco del subsistema de integración económica y el Merca-

do Común Centroamericano.18 Se rerió a su dictamen anterior

TC/0122/2013 e, inspirada en los propósitos de la Carta de las

Naciones Unidas, raticó su “lineamiento constitucional de ads-

cribirse a los instrumentos internacionales de solución pacíca

para fortalecer una comunidad de naciones que deenda los inte-

reses comunes de la región”.19

En estos casos de tratados que, en principio, serían de gran cala-

do constitucional porque implican un compromiso de integración

económica, política y jurídica entre un grupo de países, insisto en

que considero adecuado que el TC realice un análisis “profundo y

riguroso” de los aspectos relevantes que atañen las transferencias

del ejercicio de competencias soberanas a órganos supranacionales

que, si bien son compatibles con el ordenamiento constitucional

como visto ut supra, esta limitación a la soberanía nunca podría

suponer “una cesión total de las competencias nacionales” como

ha establecido la Corte Constitucional de Colombia.20

17 Sentencia TC/0136/13, p. 19

18 Al efecto dictaminó que con la decisión de la Corte Centroamericana de Justicia del

2006 de permitir que los particulares tengan plena libertad para buscar las soluciones

a sus litigios comerciales ante la institución comunitaria o no comunitaria que

consideren conveniente, “se traslada parte de las competencias supranacionales del

órgano jurisdiccional comunitario…a otros órganos que no estaban previstos en el

Tratado original. Se trata de un instrumento que viene a complementar la solución

de controversias del SICA que había permanecido en el ámbito competencial de la

Corte”. TC/0136/13, pp. 21 y 22

19 Sentencia TC/0136/13, p. 22

20 Sentencia C-578/02, de fecha 30 de julio de 2002, citada por la Sentencia

TC/0315/15.

LA SOBERANÍA DE LA CONSTIT UCIÓN

El patriotismo constitucional en tiempo de globalización y pluralismo

212

Otra contingencia sería que de las obligaciones contraídas

alguna requiera de una reforma constitucional inexorable ante

la imposibilidad material de renegociar el acuerdo plurilateral,

o hacer reservas, o porque el interés nacional dicta, de manera

inequívoca, el camino de progreso y solidaridad que conlleva la

integración con las naciones vecinas. En el 1992, cuando España

hubo de modicar su Constitución para permitir el voto de ciu-

dadanos europeos en sus elecciones municipales, no fue opción

denunciar el tratado de Maastricht y dejar allí el vagón de la in-

tegración europea iniciado en el 1986 con su adhesión al mismo.

Si estos traspasos competenciales no se convienen por la tra-

dicional reticencia a la creación de órganos supranacionales y la

voluntad de los Estados es conservar las facultades soberanas

de decisión en sus órganos de gobierno, entonces se trata de un

tratado intergubernamental clásico con escasas posibilidades de

que en la operatividad del sistema se encuentre alguna disposi-

ción contraria a una Constitución abierta al derecho internacio-

nal y a la integración como la dominicana.

No obstante, y luego de pasar por el tamiz del examen de

constitucionalidad in abstracto, el tratado va a operar in concreto

y bien pudiera ocurrir una inconstitucionalidad sobrevenida por

efecto de una reforma constitucional, o por transformaciones so-

ciales cuya índole era imposible prever, o, como bien apunta el

professor Massó Garrote, porque “Puede ocurrir además que su

aplicación tenga efectos “anticonstitucionales” que no haya sido

posible detectarlos en la confrontación más teórica que práctica

del control preventivo”.21

A este respecto ha surgido un interesante debate doctrinal

sobre los efectos de las sentencias del TC dominicano sobre

21 MASSÓ GARROTE, Marcos Francisco, “El Control previo de los tratados

internacionales”, Universidad Castilla-La Mancha, 2015.

213

José Alejandro Ayuso

control de constitucionalidad de los tratados internacionales que

no será pacíco hasta que intervenga una decisión del supremo

intérprete de la Constitución que establezca un precedente vin-

culante al respecto.

La controversia sobre la ecacia

La doctrina está conteste que la conguración legal-orgánica

de este control preventivo conrma su naturaleza jurisdiccional:

las sentencias emanadas del TC en el desempeño de este juicio

de compatibilidad entre las normas del derecho internacional y el

ordenamiento jurídico interno conllevan los mismos efectos que

una de control constitucional sucesivo: ecacia vinculante erga

omnes y efecto de cosa juzgada.22

Como indica el art. 57 de la LOTCPC, el efecto vinculante

está limitado al Congreso Nacional y al Poder Ejecutivo, ya que

este último no podrá presentarlo para su aprobación ni el legis-

lativo podrá raticarlo. Ahora bien: esto “debe entenderse sola-

mente para la declaratoria de inconstitucionalidad. El problema

se presenta cuando el tratado es declarado constitucional”.23

En ese caso aplicaría el párrafo del mismo artículo que es-

tablece: “Si el tratado internacional es reputado constitucional,

22 Desde la óptica del Derecho Procesal Constitucional la naturaleza jurisdiccional es

proclive a imprecisar sus contornos cuando el Tribunal Constitucional es competente

para conocer en única instancia el control preventivo de los tratados internacionales.

Esto se debe al carácter no contencioso de este proceso constitucional que “posee

una conguración particular, distinta del resto de los procesos constitucionales,

porque su objeto no es, o no tiene por qué ser, exactamente impugnatorio”. Pérez

Tremps, Pablo. Sistema de justicia constitucional. España: Editorial Aranzadi,

2010. p. 80

23 VAL E RA M O NT E R O, Miguel, Jurisprudencia Constitucional del Poder Judicial,

Librería Jurídica Internacional, Santo Domingo, R.D. 2013, pp. 856 y 866

LA SOBERANÍA DE LA CONSTIT UCIÓN

El patriotismo constitucional en tiempo de globalización y pluralismo

214

esto impide que, posteriormente, el mismo sea cuestionado por

inconstitucional ante el Tribunal Constitucional o cualquier juez

o tribunal por los motivos que valoró el Tribunal Constitucio-

nal.”24, visto el artículo 184 de la Constitución que dispone que

las decisiones del Tribunal Constitucional “son denitivas e irre-

vocables y constituyen precedentes vinculantes para los poderes

públicos y todos los órganos del Estado”.

Para Valera Montero “dicha prohibición es irrazonable…

Ante la imposibilidad material de realizar (un) control profundo

y riguroso, cómo puede establecerse una prohibición que parece

inalterable e, incluso, más relacionada a una autoridad de cosa

juzgada material 25 que al efecto erga omnes?”, lo que impediría

hacer uso de las vías de control concentrado o difuso a posteriori

“por los motivos que valoró” el TC.

Entiendo discordante partir de la premisa de que es la ausen-

cia de profundidad y de rigurosidad de parte del examen del TC

al tratado internacional lo que resta razonabilidad a esta prohi-

bición que, por demás, es un imperativo de seguridad jurídica a

la vez que “una exigencia lógica de la jurisdicción constitucional”

que el TC quede vinculado por sus decisiones y que tenga la

obligación de actuar conforme a su propio precedente.26

24 La parte dispositiva de la sentencia tendrá efecto de la cosa juzgada, tanto de la cosa

juzgada formal de la que gozan las sentencias irrecurribles e inmodicables, como de

la cosa juzgada material que impide que el mismo asunto objeto de la controversia

vuelva a presentarse a consideración del TC.

25 “La cosa juzgada material no es de buen recibo en materia de control abstracto de

constitucionalidad, en la medida en que vincular al juez constitucional a sus propias

sentencias impediría ajustar la Constitución a la evolución de la sociedad”, a la vez que

“impediría la actualización de la Constitución vía la jurisdicción constitucional”. En

todo caso, y contrario al efecto erga omnes, “la cosa juzgada se predica del dispositivo

y no de la motivación de la sentencia constitucional”. Jorge Prats, Eduardo. Derecho

Constitucional, volumen I, 3ª Ed. Ius Novo, Santo Domingo, R.D. 2010, p. 481.

26 Cfr. Ibíd. p. 482.

215

José Alejandro Ayuso

Lo que sí concibo hace impertinente aplicar con todo su peso

este principio constitucional establecido en el art. 184 lo consti-

tuye que, en su artículo 31 párrafo I, la LOTCPC conforma la

posibilidad de que el TC “resuelva apartándose de su preceden-

te”, con la única condición de que “debe expresar en los funda-

mentos de hecho y de derecho de la decisión las razones por las

cuales ha variado su criterio”.

Concuerdo con Valera Montero en que la aplicación de

este artículo “sería suciente” para salvaguardar la seguridad

jurídica y la responsabilidad internacionalidad del Estado

ante la posibilidad de que un tratado declarado conforme con

la Constitución entre en vigor y sea luego declarado incons-

titucional, siempre que la solución sea una reforma constitu-

cional factible.

A contrario, si de lo que se trata es de un tratado internacio-

nal que deviene inconstitucional porque en su aplicación prác-

tica colisiona con aspectos irreformables del núcleo intangible

de la Constitución, entonces se presentaría la perturbación de

comprometer la responsabilidad internacional del Estado al de-

nunciar el tratado para evitar la violación a la supremacía consti-

tucional, trasgresión que se mantendría ante “una prohibición de

revisión de un criterio jurisprudencial ad innitum”, ya sea por

los motivos que valoró o no el TC.27

Para la doctrina los tribunales no se encuentran “eternamente

atados por la jurisprudencia que ellos mismos han dictado”, mu-

cho menos en materia constitucional, en donde “vincular al juez

a sus propias sentencias impediría ajustar la Constitución a la

27 VAL E RA MO N T ER O , Miguel, Jurisprudencia Constitucional del Poder Judicial,

Librería Jurídica Internacional, Santo Domingo, R.D. 2013, p. 867. Por igual realiza

este agudo doctrinario una propuesta de lege ferenda atendible: “en lugar de una

prohibición tajante”, incorporar “una condición de admisibilidad como el requisito

de relevancia o trascendencia constitucional”.

LA SOBERANÍA DE LA CONSTIT UCIÓN

El patriotismo constitucional en tiempo de globalización y pluralismo

216

evolución de la sociedad”. 28 Esta aseveración también aplica a la

normativa convencional internacional integrada al ordenamien-

to jurídico, visto que el objetivo esencial del control preventivo

de los tratados sería impedir que un eventual control sucesivo

trastorne el orden constitucional.

El control preventivo es más ecaz que el sucesivo

A pesar de las inconveniencias prácticas que pueda acarrear

determinada conguración legal del control preventivo de consti-

tucionalidad de los tratados internacionales, en sede comparada es

apreciable que los constituyentes de un mayor número de Estados

opten por este tipo de examen previo a la raticación y entrada en

vigor de los convenios que negocian con otras naciones.29

Como ha establecido la doctrina del Tribunal Constitucional

español, la supremacía de la Constitución y la primacía del De-

recho Internacional son categorías jurídicas que se desenvuelven

en órdenes diferenciados: la supremacía en los procedimientos

de producción de Derecho y, por ende, el rango superior de la

Constitución frente a cualquier otra norma, y en concreto, frente

a los tratados internacionales, y la primacía en el de aplicación de

normas válidas donde el Derecho Internacional tiene una aplica-

ción preferente en el ordenamiento interno.30

28 PERDOMO, Nassef, citado por Jorge Prats, op. cit., p.538

29 Ver PICHÓN DE LA CRUZ, Junior, “El control constitucional de los tratados

internacionales en el derecho comparado”, en Díaz Revorio, Francisco Javier

(Coord.), México, Ubijus Editorial, 2014, pp. 197-210. El autor critica que,

contario a Ecuador, Bolivia, Chile, Colombia, Alemania, Francia y Portugal, “la

Constitución peruana ha regogido el control constitucional ex post...”, pero declarar

inconstitucional un tratado y expulsarlo del ordenamiento jurídico interno, sería

“discordante con el derecho internacional”.

30 DTC 1/2004, caso Constitución para Europa.

217

José Alejandro Ayuso

Por ende, detener por inconstitucional la incorporación de un

tratado ya negociado por el Poder Ejecutivo, pero siempre antes

de su raticación congresual, es impedir que ingrese como norma

al orden jurídico interno donde tendría la fuerza de desplazar la

ley interna en el momento que el operador jurídico, administra-

ción o juez, tenga de frente determinar la ley aplicable al caso.

Ahora bien, estas suposiciones asumen como integral o total

la contrariedad del texto negociado con el corpus constitucional,

cuando en la gran mayoría de los casos se trata de inconstitucio-

nalidades parciales31, en algunos casos subsanables con la refor-

ma constitucional si es un tratado de integración que la requiera

más allá de la cláusula general de habilitación competencial a

organizaciones supranacionales del art. 26.5 de la Constitución

dominicana.

En otros casos la declaratoria de inconstitucionalidad po-

dría ser enmendada mediante la renegociación del tratado con

el Estado contraparte, cuando se trata de tratados bilaterales,

tarea que se complica si el tratado es plurilateral y deviene casi

imposible cuando es multilateral tipo la Organización Mundial

del Comercio, OMC, para mencionar una organización relati-

vamente reciente.

Para muestra de lo subsanable que podría ser un convenio

bilateral veamos el caso del “Acuerdo sobre Transporte Aéreo

31 Si bien El Salvador carece de control preventivo de los tratados internacionales.

Entonces, por control sucesivo, la Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de

Justicia declaró la inconstitucionalidad parcial (S entencia 7-2006/27-2007/28/29-

2007) del Tratado de Libre Comercio Centroamérica-República Dominicana-

Estados Unidos (DR-CAFTA), rmado el 24 de mayo de 2004 y en vigor desde

el 1 de marzo de 2006, porque “implica una limitación excesiva que suprime”

a la Asamblea Legislativa el “margen de acción” en la raticación de convenios

internacionales, a la vez que establece un “condicionamiento” incompatible con

la competencia constitucional del mismo órgano de “reformar y derogar las leyes

secundarias”.

LA SOBERANÍA DE LA CONSTIT UCIÓN

El patriotismo constitucional en tiempo de globalización y pluralismo

218

entre el Gobierno de la República de Colombia y el Gobier-

no de la República Dominicana” de fecha 29 de noviembre de

2011, primero que fue objeto de una declaratoria de no confor-

midad constitucional mediante Sentencia TC/0037/12 del 7 de

septiembre del 20112.

En síntesis, el TC estimó que este tratado no podía ser per-

feccionado “por la inclusión de un concepto restringido de terri-

torio y que no abarca el reconocimiento de que el Estado tiene

‘soberanía’ plena en el espacio aéreo situado sobre su territo-

rio…”. Si bien esta decisión, como ya vimos ut supra, es de obli-

gado cumplimiento tanto para el Congreso Nacional como para

el Poder Ejecutivo, no es menos cierto que este último conser-

va la facultad de renegociar, en la especie con el gobierno co-

lombiano, los términos del acuerdo y llevarlos a la conformidad

constitucional.

Esto es posible pese que el dispositivo de la sentencia

manda “Declarar no conforme con la Constitución el Acuer-

do”…de manera integral, visto que la parte motiva solo obje-

ta una omisión remediable y, sobre todo, si el voto disidente

del Magistrado Hermógenes Acosta en este caso calica de

“irrelevante” la inobservancia que motivó al TC a declararlo

inconstitucional.

El caso del más reciente dictamen del TC relativo al control

preventivo de constitucionalidad del “Acuerdo sobre Estatus del

Personal de los Estados Unidos en la República Dominicana”,

la Sentencia TC/0315/15 de fecha 25 de septiembre del 2015

que declara su no conformidad constitucional, el profesor Jorge

Prats considera que:

“es una decisión histórica que marca un precedente importan-

tísimo para la comprensión del principio constitucional de la

soberanía nacional y de la cláusula constitucional del Estado

abierto al Derecho Internacional. Es precisamente el hecho de

219

José Alejandro Ayuso

que se trata de una gran decisión de principio y no de especie

lo que obliga al constitucionalista a analizar los aspectos más

relevantes de la referida sentencia…”. 32

De esta sentencia que ha implicado “un profundo y riguro-

so” examen para impedir que “el Estado asuma compromisos y

obligaciones en el ámbito internacional contrarios a la Constitu-

ción, lo que constituye la justicación hermenéutica del control

de constitucionalidad antes señalado”33, lo que interesa resaltar

ahora, a los nes de concluir este ensayo, es la motivación 11.15.

de esta decisión.

En ella “El Tribunal Constitucional deja constancia de que el

hecho de que el contenido actual del acuerdo estudiado contie-

ne aspectos esenciales que no se ajustan a la Constitución de la

República Dominicana, no signica un impedimento para que

ante una eventual reestructuración o reorientación de las cláusu-

las insalvables del mismo -habida cuenta de las buenas relacio-

nes bilaterales existentes entre los Estados Unidos de América

y la República Dominicana-, este colegiado, en su función de

guardián de la supremacía de la Constitución y en aplicación del

control preventivo de la constitucionalidad, pueda evaluar nueva

vez las pretensiones de las Partes”.34

El TC ha dejado consagrado que, aun en los casos en que

la inconstitucionalidad de un tratado internacional pudiere ser

total y absoluta por transgredir principios cardinales de nuestro

ordenamiento constitucional como la soberanía nacional, la no

intervención, la razonabilidad y la reciprocidad que debe primar

32 Ver JORGE PRATS, Eduardo, “El Tribunal Constitucional y soberanía nacional”,

Hoy, vier nes 2 de octubre 2015. http://hoy.com.do/tribunal-constitucional-y-

soberania-nacional/

33 Sentencia TC/0037/12 del 7 de septiembre del 20112.

34 Sentencia TC/0315/15 de fecha 25 de septiembre del 2015

LA SOBERANÍA DE LA CONSTIT UCIÓN

El patriotismo constitucional en tiempo de globalización y pluralismo

220

en las relaciones ente Estados, el mismo es salvable mediante

la renegociación de sus términos en un marco de respeto a un

orden constitucional cooperativo y adecuado a la globalización.

Bibliografía

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control de constitucionalidad de los tratados internacionales, en Re-

vista Gaceta Judicial, Santo Domingo, No.262.

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Integración Supranacional, Santo Domingo, Fundación Equidad,

2011.

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INC. (FINJUS). Anteproyecto de Ley Orgánica del Tribunal Cons-

titucional y de los Procesos Constitucionales, Santo Domingo, R.D.

2010.

4. JORGE PRATS, Eduardo. Derecho Constitucional, Volumen I, 3ª

Ed. Ius Novo, Santo Domingo, República Dominicana, 2010.

5. JORGE PRATS, Eduardo. Derecho Constitucional, Volumen I,

Santo Domingo, República Dominicana, Ius Novum, 2013.

6. JORGE PRATS, Eduardo. Tribunal Constitucional y Soberanía

Nacional, Periódico Hoy, Santo Domingo, República Dominica-

na, Viernes 2 de Octubre 2015.

7. MASSÓ GARROTE, Marcos Francisco. El Control previo de los

tratados internacionales, Universidad Castilla-La Mancha, 2015.

8. PÉREZ TREMPS, Pablo. Sistema de justicia constitucional.

España: Editorial Aranzadi, 2010.

9. PICHÓN DE LA CRUZ, Junior, El control constitucional de los

tratados internacionales en el derecho comparado, en Díaz Revorio,

Francisco Javier (Coord.), Justicia Constitucional, Interpretación

y Aplicación de la Constitución, México, Ubijus Editorial, 2014.

10. VA L ER A MO N T E RO , Miguel. Jurisprudencia Constitucional

del Poder Judicial, Librería Jurídica Internacional, Santo Domin-

go, R.D. 2013.

221

José Alejandro Ayuso

ANEXO

Lista de Sentencias de Control Preventivo de

Constitucionalidad de Tratados Internacionales

Número de

Sentencia Nombre Acuerdo Fecha de

Recepción

Fecha de

Sentencia

Conforme a la

Constitución

TC/003/12 Convenio Constitutivo del Fondo Mul-

tilateral de Inversiones II (FOMIN II) y

del Convenio de Administración del

Fondo Multilateral de Inversiones II.

18/11/2011 02/03/2012 Si

TC/004/12 Protocolo facultativo de la Convención

sobre los Derechos del Niño, relativo a

la par ticipación de niños en los con-

ictos armados.

09/11/2011 02/03/2012 Si

TC/005/12 Acuerdo de Cooperación entre el go-

bierno de la Rep. Dom. y SOS Kinder-

dorf Internacional.

18/11/2011 02/03/2012 Si

TC/008/12 Acuerdo entre el gobierno de la Re-

pública Dominicana y el Organismo

Internacional Regional de Sanidad

Agropecuaria (OIRSA).

15/02/2012 17/04/2012 Si

TC/009/12 Protocolo Complementario del Con-

venio para la Represión del Apodera-

miento Ilícito de Aeronaves.

N/F 17/04/2012 Si

TC/014/12 Convenio entre la República Domini-

cana y el Reino de España para evitar

la doble imposición y prevenir la eva-

sión scal en materia de Impuestos

sobre la Renta.

N/F 23/05/2012 Si

TC/034/12 Acuerdo entre el gobierno de la Repú-

blica Dominicana y el gobierno de la

República de Corea, sobre los Présta-

mos del Fondo de Cooperación para el

Desarrollo Económico.

N/F 15/08/2012 Si

TC/037/12 Acuerdo sobre Transporte Aéreo entre

el gobierno de la República de Co-

lombia y el gobierno de la República

Dominicana.

10/11/2012* 07/09/2012 No

LA SOBERANÍA DE LA CONSTIT UCIÓN

El patriotismo constitucional en tiempo de globalización y pluralismo

222

Número de

Sentencia Nombre Acuerdo Fecha de

Recepción

Fecha de

Sentencia

Conforme a la

Constitución

TC/030/13 Convención Interamericana sobre

Asistencia Mutua en Materia Penal”,

suscrito entre el Gobierno de los Es-

tados Unidos Mexicanos y el Gobierno

de la República Dominicana.

N/F 06/03/2012 Si

TC/077/13 Protocolo Complementario al Acuerdo

entre el Gobierno de la República Do-

minicana y el Gobierno de la Repúbli-

ca de Corea, concerniente a Préstamos

del Fondo de Cooperación para el De-

sarrollo Económico.

N/F 07/05/2013 Si

TC/0122/13 Convención Interamericana para la

Protección y Conservación de las Tor-

tugas Marinas.

30/01/2013 04/07/2013 Si

TC/0136/13 Protocolo de Tegucigalpa a la Carta de

la Organización de Estados Centroa-

mericanos (ODECA), que establece el

Sistema de la Integración Centroame-

ricana (SICA), y su “Acuerdo Único”, de

los jefes de Estado del Sistema de la

Integración Centroamericana, suscrito

en San José, Costa Rica, que recono-

ce a la República Dominicana como

“Miembro Pleno del SICA”.

22/07/2013 22/08/2013 Si

TC/0139/13 Acuerdo entre las Naciones Unidas

y el gobierno de la Rep. Dom., sobre

medidas para Acelerar la Importación,

la Exportación y el Transito de los En-

víos de Socorro en caso de Desastre y

Emergencia.

25/02/2013 22/08/2013 Si

TC/0177/13 Acuerdo entre República Dominicana

y la Organización para la Prohibición

de las Armas Químicas sobre los Privi-

legios e Inmunidades de la OPAQ.

17/01/2013 11/10/2013 Si

223

José Alejandro Ayuso

Número de

Sentencia Nombre Acuerdo Fecha de

Recepción

Fecha de

Sentencia

Conforme a la

Constitución

TC/0178/13 Convenio de Colaboración Turística

entre la República Dominicana y la

República de Colombia.

04/07/2013 11/10/2013 Si

TC/0179/13 Convenio de Sede entre el Gobierno

de la República Dominicana y el Banco

Europeo de Inversiones, relativo al Es-

tablecimiento, Privilegios e Inmunida-

des de la Delegación del Banco.

24/06/2013 11/10/2013 Si

TC/0229/13 Convenio de S eguridad Social suscrito

entre los Gobiernos de la República

Dominicana y la República del Ecua-

dor.

28/06/2013 29/11/2013 Si

TC/0230/13 Convenio de Cooperación entre los Go-

biernos de la Rep. Dom. Y la República

del Ecuador.

22/04/2013 29/11/2013 Si

TC/014/14 Convenio del Consejo de Ministras de

la Mujer de Centroamérica (COMMCA).

(SICA)

28/06/2013 14/01/2014 Si

TC/049/14 Protocolo relativo a una enmienda al

Convenio sobre Aviación Civil Interna-

cional.

N/F 17/03/2014 Si

TC/087/14 Tratado de Extradición entre el Go-

bierno de la República Dominicana

y el Gobierno de los Estados Unidos

Mexicanos.

19/09/2013 26/05/2014 Si

TC/0121/14 Tratado de Integración Social Centroa-

mericana. (SICA)

13/12/2013 13/06/2014 Si

TC/181/14 1)Acuerdo de Creación de la Conferen-

cia de las Fuerzas Armadas Centroa-

mericanas (CFAC). 2)Acuerdo de Incor-

poración de las Fuerzas Armadas de la

República Dominicana como Fuerzas

Armadas Miembro de la Conferencia

de las Fuerzas Armadas Centroameri-

canas (CFAC).

14/03/2014 14/08/2014 Si

LA SOBERANÍA DE LA CONSTIT UCIÓN

El patriotismo constitucional en tiempo de globalización y pluralismo

224

Número de

Sentencia Nombre Acuerdo Fecha de

Recepción

Fecha de

Sentencia

Conforme a la

Constitución

TC/059/15 Decisión núm. XXXVIII/D453, adopta-

da por la XXXVIII Reunión de Ministros

de la Organización Latinoamericana

de Energía, mediante la cual se deci-

dió reformar el artículo 1, del Conve-

nio que Establece la Organización La-

tinoamericana de Energía, cambiando

el nombre de la Organización Latinoa-

mericana de Energía (OLADE), por el

de Organización Latinoamericana y

Caribeña de Energía (OLACDE).

12/10/2012 30/03/2015 Si

TC/0218/15 Convención sobre la Conservación de

las Especies Migratorias de Animales

Silvestres.

N/F 19/08/2015 Si

TC/0220/15 Convenio Constitutivo del Centro de

Coordinación para la Prevención de

los Desastres Naturales en América

Central (CEPREDENAC). (SICA)

11/03/2015 29/08/2015 Si

TC/0253/15 Convenio marco de cooperación entre

la República Dominicana y la Repúbli-

ca de Costa Rica.

11/06/2015 16/09/2015 Si

TC/0285/15 Acuerdo de Cooperación en Materia

de Pesca Marítima y de Acuicultura

entre el Gobierno de la República Do-

minicana y el Gobierno del Reino de

Marruecos.

28/11/2014 18/09/2015 Si

TC/0315/15 Acuerdo sobre Estatus del Personal

de los Estados Unidos en la República

Dominicana.

11/03/2015 25/09/2015 No