III. Constitucionalidad de las primarias abiertas y sus efectos positivos para la democracia de partidos

• Páginas: 225-238
• Autor: José Alejandro Ayuso

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Introito

Me inscribo en la corriente doctrinal que interpreta

que los principios introducidos en la profunda refor-

ma del 2010 a la Constitución en general, y al Sis-

tema Electoral (Título X) en particular, han generado una cons-

titucionalización del derecho electoral que debe irradiar el actual

proceso de reforma legislativa que, de manera preponderante,

incluye el proyecto de Ley de Partidos y Agrupaciones Políticas.

El profesor Jorge Prats1 arma que “la incidencia de la Cons-

titución determina que todo el sistema jurídico tenga que adap-

tar sus contenidos a los principios constitucionales”, que son

estándares jurídicamente vinculantes para denir “el marco en el

cual tendrán lugar los desarrollos normativos y jurisprudencia-

les…”. Así, los poderes legislativo y judicial no podrían ni igno-

rar ni contradecir estos parámetros de constitucionalidad.

Para los nes de esta ponencia, analicemos el caso de los par-

tidos políticos que en la reforma del 2010 se estrenan como aso-

1 JORGE PRATS, op cit. pp. 81 y 82.

III.

CONSTITUCIONALIDAD DE LAS PRIMARIAS

ABIERTAS Y SUS EFECTOS POSITIVOS PARA

LA DEMOCRACIA DE PARTIDOS

LA SOBERANÍA DE LA CONSTIT UCIÓN

El patriotismo constitucional en tiempo de globalización y pluralismo

226

ciaciones privadas con relevancia constitucional, lo cual implica que

la reserva de ley orgánica actualmente en discusión tiene que

atenerse “a los principios establecidos en esta Constitución”. (art.

216).

En especíco, y siguiendo el mismo artículo, “Su confor-

mación y funcionamiento deben sustentarse en el respeto a la

democracia interna y a la transparencia”, que resultan consus-

tanciales a dos de los nes esenciales de los partidos políticos:

1) “Garantizar la participación de ciudadanos y ciudadanas en

los procesos políticos que contribuyan al fortalecimiento de la

democracia; y 2) contribuir, en igualdad de condiciones, a la for-

mación y manifestación de la voluntad ciudadana, respetando el

pluralismo político, mediante la propuesta de candidaturas a los

cargos de elección popular”.

En un primer momento, veamos de manera concisa mi po-

sición como jurista2 sobre los principales elementos del debate

público suscitado sobre la constitucionalidad o no de las Pri-

marias Abiertas, Simultáneas y Obligatorias, PASO, a saber: el

alcance del art. 277 sobre revisión de decisiones jurisdiccionales

y cosa juzgada constitucional; y el régimen constitucional y la

naturaleza jurídica de los partidos políticas a la luz de la libertad

de asociación y los derechos de participación política.

En un segundo momento, y desde la metodología de la cien-

cia política, analizaré lo que entiendo son eventuales efectos po-

sitivos de las PASO para incrementar la participación política de

los ciudadanos, recuperar la conanza ciudadana en los partidos

políticos y producir una renovación del liderazgo al interior de

estas organizaciones.

2 En esta versión escrita añado mi opinión sobre los aspectos jurídicos del debate,

aunque no me correspondió en el Seminario referirme a ellos, porque no lo exigía el

tema del panel al cual fue asignado y participé.

227

José Alejandro Ayuso

Constitucionalidad de las Primarias Abiertas,

Simultáneas y Obligatorias (PASO)

a. La acción directa de inconstitucionalidad es distinta a la

revisión de decisiones jurisdiccionales.

Desde mi óptica haberliana de intérprete constitucional,

me luce que algunos colegas han confundido dos guras ju-

rídicas similares pero diferentes: la acción directa de incons-

titucionalidad y la de revisión de decisiones jurisdiccionales.

La primera establecida en el artículo 185-1 constitucional y

en los artículos 36 y 37 de la ley 137-11 Ley Orgánica del

Tribunal Constitucional y de los Procedimientos Constitu-

cionales, LOTCP.

Por otra parte, el mismo artículo 185 en su numeral 4

otorga al legislador la prerrogativa de atribuirle al Tribunal

Constitucional otras competencias en adición a las estable-

cidas de manera expresa en otros numerales de dicho texto.

Tal prerrogativa fue ejercida en los artículos 53 y 54 de la

LOTCPC, los cuales crean un mecanismo especializado para

los casos en que las decisiones jurisdiccionales vulneren dis-

posiciones constitucionales. Dicha acción es la revisión de

decisiones jurisdiccionales prevista en el art. 277 del texto

constitucional3.

Como puede apreciarse, se trata de dos acciones totalmente

distintas en cuanto a su objeto, sujetos, formalidades y sobre

3 Artículo 277.- Decisiones con autoridad de la cosa irrevocablemente juzgada.

Todas las decisiones judiciales que hayan adquirido la autoridad de la cosa irre-

vocablemente juzgada, especialmente las dictadas en ejercicio del control directo

de la constitucionalidad por la Suprema Corte de Justicia, hasta el momento de la

proclamación de la presente Constitución, no podrán ser examinadas por el Tribunal

Constitucional y las posteriores estarán sujetas al procedimiento que determine la

ley que rija la materia.

LA SOBERANÍA DE LA CONSTIT UCIÓN

El patriotismo constitucional en tiempo de globalización y pluralismo

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todo en cuanto a su efecto. Mientras en el caso de la acción

directa, los efectos se encuentran descritos en el artículo 45 de

la LOTCPC y son principalmente la anulación consecuente de

la norma o los actos impugnados, producción de cosa juzgada

y eliminación de la norma o acto del ordenamiento jurídico a

partir de la publicación de la sentencia.

Tal confusión, que llegó al Tribunal Constitucional do-

minicano, parece originarse en el ámbito de ejercicio de las

mismas y en el manejo del criterio de cosa juzgada en materia

constitucional. Esta dicultad práctica en la dimensión de la

interpretación del artículo 277 constitucional queda ilustrada

en la sentencia TC/0308/14. Es el voto disidente de la ma-

gistrada Katia Miguelina Jiménez Martínez el que dilucida

el embrollo.

El mismo establece, entre otros aspectos, “que la nalidad

del recurso de revisión no es otra que la de corregir o contro-

lar las actuaciones del Poder Judicial, efectuando un control

constitucional de las decisiones judiciales. En cambio, la ac-

ción de inconstitucionalidad constituye un control al poder de

conguración de disposiciones normativas de alcance general,

de conformidad con el artículo 185.1 de la Constitución (le-

yes, decretos, reglamentos, resoluciones y ordenanzas), razón

por la cual estando el Tribunal apoderado de una acción de

inconstitucionalidad contra una norma que está vigente en el

ordenamiento jurídico, como ocurrió en la especie, no ha de-

bido aplicarle una disposición ajena al procedimiento del cual

se encontraba apoderado, dado que el artículo 277 de la Cons-

titución fue concebido para limitar el alcance controlador del

Tribunal Constitucional respecto de los recursos de revisión de

sentencias jurisdiccionales”.

En el caso de la ley 286-2004 cuyo texto disponía la orga-

nización de un “Sistema de elecciones primarias mediante el

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José Alejandro Ayuso

voto universal, directo y secreto”, una decisión de la Suprema

Corte de Justicia, SCJ, del 2005 la declaró inconstitucional,

lo que produjo su inmediata expulsión del ordenamiento por

considerarla contraria al texto constitucional vigente en aquel

momento.

Lo primero es que ya el Tribunal Constitucional, TC, me-

diante sentencia TC/020/16, sólo reconoce el carácter de pre-

cedente vinculante a las decisiones que adopta este tribunal a

partir de la Constitución del 2010. Lo segundo es que, por

lo tanto, no es indisponible para el Congreso aprobar una

nueva ley que establezca la modalidad de primarias abiertas,

simultáneas y obligatorias. Lo tercero, que este accionar del

Poder Legislativo no sería entonces violatorio del art. 277,

puesto que no se estaría “revisando” la sentencia de la SCJ

del 2005.

En todo caso, que si esa nueva ley, parecida a la anterior por

establecer las PASO, es sometida a un examen de constituciona-

lidad en el TC mediante una acción directa, este podría resolver

apartándose del “precedente” expresando las razones de hecho

y de derecho por las cuales ha variado su criterio (LOPTC, art.

31), lo que entiendo haría al tenor de las nuevas disposiciones

sobre el régimen electoral y de partidos políticos producto de la

reforma constitucional del 2010.

Como bien resume Perdomo (2017)4, “lo que impide el art.

277 constitucional es que el Tribunal resucite leyes ya anuladas

por la Suprema Corte o que anule leyes que la Suprema Corte

declaró constitucionales”, cuando tenía las funciones de contra-

lora de la Constitución.

4 PERDOMO CORDERO, Nassef. Especialista explica que TC puede revisar ley

de primarias, El Día, 24 de octubre, 2017.

LA SOBERANÍA DE LA CONSTIT UCIÓN

El patriotismo constitucional en tiempo de globalización y pluralismo

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b. Los partidos políticos son asociaciones privadas con

relevancia constitucional5

En cuanto al régimen constitucional y la naturaleza jurídica

de los partidos políticos a la luz de la libertad de asociación y

el derecho de participación política, resulta pertinente acudir al

derecho comparado y, analizar brevemente la profunda doctrina

española sobre la materia.

En palabras de Pérez-Moneo: “La selección de los candidatos que

se presentan al electorado para que éste elija a sus representantes polí-

ticos a través del proceso electoral constituye una de las claves de cual-

quier sistema de democracia representativa. Esta actividad constituye

la principal función pública que realizan los partidos políticos…”6.

No cabe duda de que, a la luz del Derecho Administrativo,

la “función pública” es la propia de los poderes públicos. “Sin

embargo, en Derecho Constitucional dominicano se expande

el contenido de “funciones públicas” y se utiliza la expresión

cuando la actividad que se desempeña no se realiza en provecho

propio, sino del interés público o de unos intereses constitucio-

nalmente relevantes”.7

En consecuencia, para distinguir las asociaciones clásicas am-

paradas por la libertad de asociación plasmada en el art. 47 cons-

titucional de los partidos políticos, hay que reconocer a estos

últimos su vocación electoral que permite el ejercicio de funciones

públicas por parte de un ente privado.

5 El Considerando cuarto del proyecto de ley preparado y presentado por la Junta

Central Electoral el 15 de junio del 2011 dispone: “Que los partidos y agrupaciones

políticas son organizaciones dotadas de personería jurídica integradas por ciudadanos

y ciudadanas, cuyos propósitos y funciones son de naturaleza esencialmente pública

e íntimamente vinculadas al ordenamiento jurídico del sistema de gobierno y del

Estado dominicano”.

6 PÉREZ MONEO, p. 41

7 Ibidem, p. 40

231

José Alejandro Ayuso

Para Flores Giménez (2017)8, la intención democratizadora

del texto de la Constitución dominicana del 2010 “determina

el contexto en el que debe interpretarse la posición constitucio-

nal de los partidos políticos, unos entes de naturaleza mixta que

deben bascular entre la función de dotar de equilibrio al sistema

político a través de la representación, y el deseo constituyente de

apertura política a la participación ciudadana”.

Esta constitucionalización de los partidos políticos, que en la

anterior Carta Magna no hacía referencia alguna a la organiza-

ción y funcionamiento democráticos de los mismos, “los reco-

noce por primera vez como instrumentos fundamentales para la

participación política… atribuyéndoles sin rodeos una función

pública básica en el sistema constitucional, la función represen-

tativa e institucional”.

Para cumplir con la creciente demanda social de democrati-

zar los partidos políticos es aconsejable que el legislador adopte,

dentro del marco jurídico-constitucional, las medidas adecuadas

para ello, es decir que debe “entrometerse” en su organización y

funcionamiento internos, estableciendo una regulación al efecto

que garantice los derechos de participación política tanto de sus

aliados como de sus simpatizantes.

Y esto, ultima Flores Giménez, “porque si la base de constitu-

cionalismo es la limitación del poder y la garantía de los derechos

fundamentales, las disposiciones legislativas que, limitando la auto-

nomía de auto organización partidaria, contienen el exceso de poder

residenciado en la dirigencia de los partidos en favor del derecho de

participación política de los ciudadanos, deben ser bienvenidas”.

Concluyo que “Como constitucionalista, la lógica que me

impongo es la de estudiar el poder desde la desconanza, desde

8 FLORES GIMÉNEZ: Constitución, Primarias y Ley de Partidos, obra colectiva,

Fundación Equidad, Santo Domingo, 2018, p. 346.

LA SOBERANÍA DE LA CONSTIT UCIÓN

El patriotismo constitucional en tiempo de globalización y pluralismo

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la perspectiva de su control. Y para ello habrá que tenerse en

cuenta la necesidad de limitar el poder que pueda ostentar el

partido desde un punto de vista formal o estructural y material o

de funcionamiento…”.

Efectos positivos del sistema de las PASO para los

partidos políticos

Por primera vez desde que en la República Dominicana se

publican encuestas políticas a partir del 1982, los que se decla-

ran independientes exceden a cualquier partido. A la pregunta

¿Simpatiza usted con un partido político o se considera usted inde-

pendiente? Un muy alto 58% se denió como independiente,

según el hallazgo de la más reciente encuesta Mark Penn publi-

cada el 18 de octubre de 2017.

¿Cuáles son las causas de esta desafección de la ciudadanía en

los partidos políticos y en el régimen representativo? A princi-

pios de siglo ya Böckenförde (2000)9 abordaba “los problemas y

las dicultades que se plantean para la representación democrá-

tica en el momento actual”, y planteaba que una de las causas de

este décit lo constituía “el distanciamiento (ciudadano) respecto

de los partidos políticos o de la política en general”.

Para González-Aurioles (2013)10 y trasladándonos de nuevo

a España para tener un referente de un país que ha analizado

este desencanto político desde hace décadas, dos de las razones

más poderosas podría ser “el descrédito de los profesionales de

la política” y “la falta de democracia interna en los partidos”,

factores que se maniestan en el “descenso de la militancia en

9 BÖCKENFÖRDE, op. cit. p. 154

10 GONZÁLEZ-AURIOLES, op cit. p.p. 21-23

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José Alejandro Ayuso

partidos políticos o desinterés por la competición electoral” y en

el “alejamiento entre representantes y representados” que hoy se

admite como una crisis de representación democrática.

Anduiza y Bosch (2012)11 establecen que “Hoy, en las demo-

cracias contemporáneas, la participación de los ciudadanos se

articula en buena parte a través de instituciones representativas:

los ciudadanos eligen representantes sobre quienes delegan la

capacidad de decidir durante un período determinado”, lo que

para la teoría elitista de la democracia (Schumpeter, Sartori,

Huntington), que desconfía de la participación directa de los

ciudadanos en la toma de decisiones: “La política es una tarea

que debe dejarse en manos de personas especializadas”.

a. Desafección política y profesionalización de los partidos

No obstante, Blanco Valdés (2016) 12 arma que también

estamos ante “una compleja crisis partidista y un proceso con-

siguiente de desafección política que se maniesta a través de

diferentes formas de expresión”: para nes de este análisis reten-

dremos, por un lado, “la caída en el número de aliados con que

cuentan los partidos” y, por el otro, la “profesionalización de la

política…que está demostrando tener la capacidad destructiva

de una grave enfermedad”.

Este último aspecto parte de la premisa de que la nalidad

de los políticos profesionales es continuar en sus cargos, ya sean

de dirección interna o de elección popular, para lo cual aplican

el siguiente principio: “El de promocionar, de arriba a abajo,

a aquellos que por su perl político y personal están en peor

situación de convertirse en sus competidores potenciales y no

11 ANDUIZA y BOSCH, op cit. p.p 22 y 23.

12 BLANCO VALDEZ, op. cit. p.p. 22-30

LA SOBERANÍA DE LA CONSTIT UCIÓN

El patriotismo constitucional en tiempo de globalización y pluralismo

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a los que por tener perles más destacados podrían acabar por

desplazarlos de sus puestos”. 13

En consecuencia, este proceso de selección inversa que desde-

ña o anula la meritocracia moral y profesional del individuo que

aspira a una posición política tiende a eternizar las oligarquías

partidarias y a castrar la renovación del liderazgo, lo que por

igual desmotiva la participación ciudadana en la esfera pública.

Esta clase política de calidad maniestamente mejorable

produce una crisis de conanza en las instituciones propias de

la democracia representativa y “los análisis empíricos relacionan

la ausencia de participación más con actitudes de insatisfacción

y rechazo al sistema político que con la indolencia y apatía del

ciudadano políticamente satisfecho que se ocupa de sus asuntos

particulares”. Además, instituciones como los partidos políticos

son cada vez peor valorados por la ciudadanía, que “cuestionan

su ecacia y su legitimidad”. 14

Recientemente, en una medición realizada en la encuesta Ba-

rómetro de las Américas correspondiente al período 2016/17,

los partidos políticos aparecen con unos niveles de conanza de

tan solo un 20.4% en la República Dominicana, registrando la

posición número 7 entre 22 países evaluados.

¿Cómo se logra recuperar la conanza en una democracia de

partidos? Hemos visto que la selección de candidatos constituye

una de las principales funciones públicas que los ordenamientos

constitucionales han encomendado a los partidos políticos, y que

el secuestro de la decisión sobre quienes integran la oferta elec-

toral ha impedido, en el sistema dominicano de partidos y en los

últimos 50 años, el surgimiento de nuevos y buenos candidatos,

al menos en los niveles presidencial y vicepresidencial.

13 Ibidem, p. 31

14 ANDUIZA y BOSCH, p. 24

235

José Alejandro Ayuso

Para Blanco Valdés (2016)15, la celebración de primarias es

una de las pocas esperanzas en el logro de la tarea de democrati-

zación interna de los partidos políticos. En sus propias palabras,

el tránsito de la oferta oligárquica a la oferta democrática podría

contribuir a favorecer un proceso de aliación a los partidos, en

la medida en que los ciudadanos perciban que, con su adhesión,

tendrán una oportunidad real de seleccionar los candidatos del

partido a puestos de elección popular.16

b. Primarias abiertas o semiabiertas y recuperación de la

conanza en los partidos

A mi entender, la celebración de primarias abiertas aumentaría

no sólo los niveles de conanza en la democracia interna de los

partidos, así como la participación política de los ciudadanos y ciu-

dadanas que, si bien no militan en ninguno de ellos, podrían tener

identicación ideológica o simpatías por alguno de los candidatos.

Por igual, las primarias también podrían colaborar con el ob-

jetivo de que los ciudadanos se conviertan en simpatizantes de

los partidos. Al efecto, en este caso debemos matizar el caso

español y el caso dominicano en la medida en que Pérez-Moneo

(2012)17, en la clasicación que hace de los modelos de eleccio-

nes primarias, establece uno a considerar en nuestro caso: las

primarias semicerradas, en las que pueden participar aliados y

simpatizantes; el único límite es que los participantes en tales

primarias no pueden estar aliados o participar en el proceso

interno de otro partido.

15 Citado por GONZÁLEZ-AURIOLES, op. cit. p. 90

16 “Una organización política tiende a convertirse en una “oligarquía” – esto es, tiende

a ser dominada por líderes políticos o profesionales de la política que buscan votos y

cargos”. COLOMER, op. cit.p. 151

17 PÉREZ-MONEO, op. cit. p. 271

LA SOBERANÍA DE LA CONSTIT UCIÓN

El patriotismo constitucional en tiempo de globalización y pluralismo

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Si bien Olivares Ortega (2017)18, jurista ex miembro del ór-

gano de administración electoral dominicano y alto dirigente de

un partido político, arma que “La crisis del militante es una

realidad” en los partidos y alude a “la sustitución del militante”,

con sus obligaciones de asistir a reuniones y pagar cuotas, “por el

simpatizante, registrado en más de un partido…”.

Por supuesto que, para la celebración de primarias semice-

rradas o semiabiertas que eviten el voto de la doble o múltiple

militancia y falseen los resultados de las mismas, debe elimi-

narse esta distorsión con una factible y efectiva depuración de

los padrones, que imperativamente requerirá de la intervención

técnica de la Junta Central Electoral.

Por igual, otra opción sería abrir un proceso similar al re-

chaje de los partidos 19 realizado en Chile, donde la inexistencia

de padrones conables permitía la manipulación de los aliados

por parte de las cúpulas partidarias y los caudillos. De esta for-

ma, los partidos políticos deberán reinscribir su militancia, a la

que propugno se agregue otra categoría, con menos derechos y

obligaciones, que sería la de simpatizantes.

Hay que tomar en cuenta que, en términos teóricos, “El sen-

timiento de identicación con un partido político es una de las

actitudes centrales a la hora de explicar el comportamiento elec-

toral…”. Y “Se reere a la presencia de una orientación afecti-

va del ciudadano hacia un partido político determinado que no

re!eja necesariamente ni aliación formal (no hay por qué ser

miembro de un partido para identicarse o simpatizar con él)

ni voto permanente hacia ese partido (se puede, en un determi-

18 OLIVARES ORTEGA, Eddy. Partidos y Aliados, columna Sufragio, El Nacional,

30 de noviembre 2017.

19 Ver Ley No. 20.900 sobre Fortalecimiento y Transparencia de la Democracia del 14

de abril de 2016

237

José Alejandro Ayuso

nado contexto, votar por un partido distinto a aquel con el cual

habitualmente nos identicamos). La identicación partidista

puede variar en dirección (hacia un partido u otro) y en intensi-

dad (fuerte, débil o inexistente)”. 20

Desde la perspectiva de una ciudadanía que cada vez se dis-

tancia más del quehacer interno de los partidos y de las agru-

paciones políticas, opino que la ley que está actualmente en

discusión congresual debería contemplar que las primarias sean

abiertas o semiabiertas (el simpatizante quedaría registrado en el

padrón del partido por el que vote), simultáneas y obligatorias

para los partidos, pero no para los ciudadanos que estén desmo-

tivados por cualquier razón.

Las bondades de este tipo de primarias son, en resumidas

cuentas, que cumplen con el mandato constitucional de expan-

dir la participación política de todos los ciudadanos; que estre-

chan la conexión entre representantes y representados; que tien-

den a renovar las élites partidarias y que concurren a recuperar la

conanza en la democracia de partidos.

Por demás, las primarias abiertas, simultáneas y obligatorias par-

ten del hecho comprobado de que la militancia de los partidos es

una mínima parte de los simpatizantes y votantes del mismo. Y si

en el proceso de elección de sus candidatos los partidos logran mo-

vilizar una fuerza electoral que incluya simpatizantes y militantes,

es de esperar que sus votantes en las elecciones generales aumenten.

Bibliografía

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y electoral, Edición 2012, Editorial Planeta, Barcelona, España,

2012.

20 ANDUIZA y BOSCH, op cit. p. 49

LA SOBERANÍA DE LA CONSTIT UCIÓN

El patriotismo constitucional en tiempo de globalización y pluralismo

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dos, selección inversa de sus élites y desafección política, en GARRI-

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2013.

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Ius Novum, volumen I, 2013.

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en los partidos políticos, Centro de Estudios Políticos y Constitu-

cionales, Madrid, España, 2012.