III. Partes procesales

• Páginas: 73-99
• Autor: Rawill de Jesús Guzmán Rosario

73

III.

PARTES PROCESALES

3.1. Información sobre la persona accionante

El control concentrado de constitucionalidad de las normas por

parte del Tribunal Constitucional no es ejercido de oficio, sino que

necesariamente requiere, como condición previa, la interposición de

una acción directa de inconstitucionalidad por alguna persona del

derecho público o privado. Tanto el artículo 185.1 constitucional

como el artículo 37 de la Ley núm. 137-11 establecen tres categorías

de accionantes: el presidente de la República, una tercera parte de

los miembros de una de las cámaras legislativas, y cualquier persona

con un interés legítimo y jurídicamente protegido. En la práctica, la

tercera categoría es la que representa técnicamente la totalidad de las

sentencias estudiadas, lo cual se ha materializado de distintas maneras.

Las personas accionantes son las que definen, en consecuencia,

sobre qué temas (en general) y sobre qué actos (en particular) el

tribunal deberá pronunciarse en torno a su constitucionalidad. Esto

implica una clara expansión del concepto de intérpretes constitucio-

nales, en consonancia con criterios doctrinarios que entienden que

en esta interpretación no sólo intervienen órganos públicos, sino

también la ciudadanía55. En todo caso, como se vio en el Capítulo

55 Cfr. HABERLE (Peter), «La sociedad abierta de los intérpretes constitucionales: una

contribución para la interpretación pluralista y “procesal” de la Constitución», Revista

RAWILL DE JESÚS GUZMÁN ROSARIO

74

I, es importante tener presente que el rol ciudadano se limita a la

interposición de la acción, pues la evolución de las etapas posteriores

depende de las decisiones a lo interno del tribunal.

Debido a la apertura de las normas que regulan quiénes

pueden figurar como parte accionante, una amplia diversidad

de actores ha accionado en inconstitucionalidad. Esto incluye

tanto a personas del derecho público (tal es el caso de insti-

tuciones públicas y funcionarios) como personas del derecho

privado (tal es el caso de personas físicas y personas jurídicas).

Inclusive, han hecho presencia otros grupos que comprenden

una naturaleza que impide que sean encasillados en el ámbito

estrictamente público o estrictamente privado, como son las

corporaciones de derecho público (algunos gremios profesio-

nales) y los partidos políticos.

Una vez conocidos los principales tipos de accionantes, con-

viene observar cómo se han distribuido las acciones directas de

inconstitucionalidad en este sentido56:

sobre Enseñanza del Derecho, núm. 11, 2008, p. 31, disponible en línea: http://www.

derecho.uba.ar/publicaciones/rev_academia/revistas/11/la-sociedad-abierta-de-los-in-

terpretes-constitucionales.pdf [consulta 1 enero 2023].

56 Es de rigor hacer algunas precisiones metodológicas de la investigación. En primer

lugar, las categorías se han escrito en singular (p. e.: «hombre» o «sociedad comercial»),

pero se han contabilizado en las mismas aquellas sentencias en las cuales figura más de

una persona de esa misma naturaleza (p. e.: una acción interpuesta por tres hombres, o

una acción interpuesta por dos sociedades comerciales). En segundo lugar, se ha usado

la categoría de «mixto» en aquellos casos en los que la acción fue interpuesta por al

menos una persona de dos categorías diferentes (p. e.: una acción interpuesta por tres

personas físicas y una persona jurídica).

EL COMPORTAMIENTO DE LA JURISDICCIÓN CONSTITUCIONAL

75

Es evidente la prevalencia de las personas del derecho priva-

do, pues estas componen un 92 % de todas las acciones directas

que han sido falladas en el período estudiado; esto significa que

alrededor de 9 de cada 10 acciones provienen de esta fuente. Lo

anterior demuestra que las personas del derecho privado, tanto en

su manifestación de personas físicas como de personas jurídicas,

definen en gran medida el contenido de la agenda jurisdiccional

del tribunal. En tal virtud, estas son quienes mayoritariamente

inician el proceso que redefine el contenido del ordenamiento

jurídico, sea por medio de los criterios vinculantes del contenido

de las sentencias constitucionales o por medio de las decisiones por

dispositivo que expulsan algún acto o hacen una interpretación

conforme de su redacción.

En contrapartida, las personas del derecho público se encuen-

tran muy por debajo de aquellas del derecho privado, contando

con sólo un 3 % del total de las personas accionantes. Lo anterior

PERSONA ACCIONANTE

Pers. física: hombre (40%)

Pers. física:

mixto (11%)

Pers. jurídica:

Soc. Com. (14%)

Pers. jurídica:

ONG (14%)

Otros

(5%)

Inst.

púb.

(2%)

Privado (92%) Otros (5%) Público (3%)

Funcionario

(1%)

Mixto: pers. física y jurídica (7%)

Pers. física:

mujer (6%)

RAWILL DE JESÚS GUZMÁN ROSARIO

76

pone en evidencia que tanto las instituciones públicas como los

funcionarios muestran una tendencia a evitar accionar en incons-

titucionalidad contra algún acto que ha producido alguno de los

órganos que componen el Estado al cual pertenecen.

Lo anterior se puede explicar en dos sentidos. El primero de

ellos se refiere a que existe una especie de fidelidad interna a nivel

público, al menos en comparación con la ciudadanía, para reducir

al mínimo este tipo de impugnaciones en inconstitucionalidad. El

segundo de ellos se refiere a que las personas del derecho público

pueden coordinarse entre sí, sobre todo cuando hay afinidad polí-

tica, con el interés de cambiar el ordenamiento jurídico a través de

su modificación por parte de la propia institución pública emisora

de algún acto. En este escenario, la otra persona de derecho público

no se vería en la necesidad de impugnar el indicado acto a través

de un proceso jurisdiccional ante un órgano extrapoder como es

el Tribunal Constitucional.

Por último, existe un renglón de «otros» que compone el 5

% restante de accionantes. El mismo se encuentra compuesto de

aquellas personas que poseen una naturaleza que no los hace abso-

lutamente públicos ni tampoco absolutamente privados, sino que

comparten características en ambos sentidos. Han sido clasificados

en este renglón los siguientes accionantes: partidos políticos, ciertos

gremios profesionales y personas del derecho público y privado que

suscribieron una misma acción o acciones diferentes que fueron

fusionadas para ser decididas.

Si bien este renglón no representa proporcionalmente una can-

tidad importante de las acciones directas decididas por el tribunal,

resulta interesante el tratamiento que se ha dado a los mismos. Los

partidos políticos han sido considerados como «instituciones públi-

EL COMPORTAMIENTO DE LA JURISDICCIÓN CONSTITUCIONAL

77

cas (…) de naturaleza no estatal con base asociativa»57. Los gremios

profesionales que se encuentran legislativamente reconocidos se

han categorizado como «corporaciones de derecho público»58. En

consecuencia, el tribunal ha tenido un ligero influjo de acciones por

estos accionantes, que han sido reconocidos por la jurisprudencia

constitucional como personas y/o corporaciones con interés público.

La presencia en calidad de accionante de este grupo encuentra

su justificación en el hecho de que buscan moldear el ordenamiento

jurídico en favor de sus intereses, los cuales no pueden imponer

por los medios tradicionales de la legislación o la Administración

Pública. Así, se ha visto cómo partidos políticos en posición oposi-

tora han intentado revertir decisiones legislativas o administrativas

que estiman lesivas para sus intereses. Esto sucedió, por ejemplo,

cuando el Partido de Unidad Nacional impugnó en inconstitu-

cionalidad el Reglamento de Distribución de la Contribución

Económica del Estado a los Partidos Políticos emitido por la Junta

Central Electoral59.

En igual sentido, ha habido casos en los cuales algún gremio

profesional ha intentado delimitar el contenido de alguna norma,

por entender que le afecta en sus actividades gremiales. Lo anterior

sucedió cuando el Instituto de Contadores Públicos Autorizados de

la República Dominicana atacó en inconstitucionalidad el decreto

presidencial que incorporó al Colegio Dominicano de Contadores

Públicos60. En todo caso, del estudio de los casos en los cuales un

57 TC/0441/19 del 10 de octubre de 2019, § 12.1.8.

58 TC/0288/20 del 21 de diciembre de 2020, § 9.f.

59 TC/0078/15 del 1 de mayo de 2015.

60 TC/0043/12 del 21 de septiembre de 2012. Es importante apuntar que la legislación

vigente en el momento de incorporación es diferente a la vigente en la actualidad.

RAWILL DE JESÚS GUZMÁN ROSARIO

78

gremio profesional legislativamente autorizado figura como parte

accionante, es posible observar cómo los mismos buscaban un cambio

en el ordenamiento jurídico que les aplicaba en el ejercicio de sus

funciones profesionales. En varias ocasiones, el Colegio de Abogados

de la República Dominicana ha accionado contra normas procesales

que estiman inconstitucionales; tal es el caso del conocimiento en

instancia única ante el Tribunal Superior Electoral de «las rectifica-

ciones de las actas del Estado civil que tengan un carácter judicial»61.

Conviene aplicar a los renglones de «privado» y «público» el

estudio en detalle que se ha hecho con el renglón de «otros»; para lo

cual se observará cómo a lo interno de cada una de estas categorías

se dividen porcentualmente las subcategorías estudiadas:

Pers .

física

62%

Pers .

jurídica

30%

Mixto

8%

ACCIONANTESPRI VADOS

Inst .

pública

71%

Funciona

rio

29%

ACCIONANTE SPÚ BLI COS

En el ámbito de las personas accionantes del derecho privado

existe una notoria preeminencia de las personas físicas. De hecho,

aproximadamente 2 de cada 3 acciones interpuestas por personas

61 TC/0096/19 del 23 de mayo de 2019.

Inst.

pública

71 %

Funcionario

29 %

EL COMPORTAMIENTO DE LA JURISDICCIÓN CONSTITUCIONAL

79

del derecho privado lo han sido por parte de personas físicas. De un

estudio combinado del gráfico en análisis con el gráfico «personas

accionantes» (Capítulo III), se puede sostener que esto también

significa que más de la mitad de las sentencias constitucionales

han sido interpuestas en ocasión de acciones provenientes de esta

subcategoría. Ahora bien, dentro de la subcategoría de personas

físicas existe una tendencia clara: los hombres son 6 veces más

propensos a interponer acciones directas, en comparación a las

mujeres, y 4 veces más, en comparación con accionantes mixtos

(hombres y mujeres, simultáneamente). Esto convierte a los hom-

bres en el grupo poblacional que más acciones ha interpuesto de

las sentencias estudiadas.

La prevalencia de las personas físicas se debe, en parte, a que el

mayor reto que requiere para la interposición de una acción directa

es la voluntad del accionante para acudir a la jurisdicción cons-

titucional, máxime ante el criterio actual, que presume el interés

legítimo y jurídicamente protegido de «cualquier persona»62. De

hecho, en las sentencias recientes, el único filtro de importancia

ha sido la comprobación de la ciudadanía de la persona accionante

por medio de la mención de la cédula de identidad y electoral. En

todo caso, el TC también ha conocido de acciones directas inter-

puestas por extranjeros, por estimar que no existe ninguna limitante

constitucional o legal en este sentido63. La diferencia radica en que

a las personas con ciudadanía dominicana se les presume su inte-

rés legítimo y jurídicamente protegido, mientras que las personas

extranjeras deben demostrarlo.

62 TC/0345/19 del 16 de septiembre de 2019, § 10.5. Este tema será abordado en detalle

en el próximo acápite.

63 TC/0095/12 del 21 de diciembre de 2012, § 7.2

RAWILL DE JESÚS GUZMÁN ROSARIO

80

Por su parte, las personas jurídicas representan un tercio del

total de las acciones interpuestas por las personas del derecho pri-

vado; y, como se vio en el gráfico «personas accionantes» (Capítulo

III), esto también significa que alrededor de 3 de cada 10 acciones

directas han sido interpuestas por esta subcategoría. Existe una

distribución prácticamente igual entre sociedades comerciales y

asociaciones sin fines de lucro, en la cantidad de sentencias constitu-

cionales que han sido falladas en las que figuran como accionantes.

Lo anterior demuestra el interés de contribuir en las regu-

laciones comerciales, en el caso de las primeras, y en una amplia

diversidad de regulaciones sobre temas de relevancia social, en el

caso de las segundas. Por ejemplo, la jurisprudencia constitucional

recoge casos en los cuales una sociedad comercial impugnó un

arbitrio municipal sobre publicidad exterior, por estimar que le

afectaba en sus negocios64. En sentido similar, una asociación sin

fines de lucro impugnó una alegada omisión legislativa de regular

el servicio público de asistencia legal gratuita a la ciudadanía65.

Por último, un reducido grupo de un 8 % (en el marco de las

personas del derecho privado), está compuesto por acciones inter-

puestas simultáneamente por personas físicas y personas jurídicas.

Estos escenarios se visualizaron, en parte, en ocasión de acciones

suscritas tanto a nombre de una sociedad comercial o una asocia-

ción sin fines de lucro como a nombre de alguno(s) de los socios

o miembros de estas.

En el ámbito de las personas accionantes del derecho público,

se puede visualizar cómo la proporción se encuentra inclinada a

64 TC/0138/22 del 12 mayo de 2022.

65 TC/0349/22 del 28 de octubre de 2022.

EL COMPORTAMIENTO DE LA JURISDICCIÓN CONSTITUCIONAL

81

favor de las instituciones públicas, las cuales conforman un 71 %

del total, mientras que los funcionarios conforman el 29 % restante.

De ahí que, cuando una persona del derecho público decide inter-

poner una acción directa, normalmente se trata de una institución,

en vez de un funcionario actuando de manera individual.

Del estudio de las instituciones públicas que han interpuesto

acciones directas se puede observar cómo normalmente se trata de

órganos que detentan cierta autonomía con respecto a la Admi-

nistración Pública central y al Poder Legislativo, como los gobier-

nos locales, los órganos extrapoder, los órganos constitucionales

autónomos, y los organismos autónomos y descentralizados del

Estado. Esto resulta lógico, a la luz de las conclusiones previamen-

te vertidas en torno a la tendencia de las autoridades públicas de

no impugnar actos públicos, pues a mayor autonomía, entonces

menor sentimiento de dependencia que les cohíba de accionar en

inconstitucionalidad. Dentro de esta lista de accionantes se puede

ejemplificar con el Banco Central, cuando impugnó la norma

que regulaba la auditoría por firmas privadas sobre instituciones

y organismos del Estado66, y con el Defensor del Pueblo, cuando

accionó contra la norma que regulaba las sanciones disciplinarias

sobre servidores policiales67.

Por su parte, los funcionarios que han interpuesto acciones

directas de inconstitucionalidad han sido, en su mayoría, autori-

dades municipales, tanto alcaldes como regidores. Tal fue el caso

de la acción interpuesta por un regidor del Ayuntamiento de Villa

la Mata contra la ley que crea el Consejo Provincial (de Sánchez

66 TC/0001/15 del 28 de enero de 2015.

67 TC/0695/17 del 8 de noviembre de 2017.

RAWILL DE JESÚS GUZMÁN ROSARIO

82

Ramírez) para la Administración de los Fondos Mineros, así como

su reglamento de aplicación68. Nueva vez, se trata de accionantes

públicos no pertenecientes a la Administración Pública central ni

al Poder Legislativo.

Previo a culminar este acápite, es preciso destacar que la evo-

lución histórica de las personas accionantes no aporta ninguna

conclusión reveladora, pues no se pudo observar alguna tendencia

de importancia en el tiempo estudiado. Por esa razón no se ha

graficado cómo ha variado en el transcurso de los años la cantidad

de acciones interpuestas por cada tipo de accionante.

3.2. Evolución del interés legítimo y jurídicamente protegido

El requisito más recurrente en el análisis de la legitimación

activa o calidad para accionar por parte del Tribunal Constitu-

cional ha sido determinar si la persona accionante cuenta con

«interés legítimo y jurídicamente protegido», como lo exige el

artículo 185.1 constitucional y el artículo 37 de la Ley núm.

137-11. En todo caso, la interpretación del significado e impli-

caciones de esta condición no se mantuvo de manera constante,

sino que ha variado en el período estudiado, al punto de que

se han aplicado cuatro enfoques principales: la presunción de

legitimación de las acciones interpuestas previo a la Constitución

de 2010, la revisión de la existencia de alguna razón específica

que vincule a la persona accionante con el acto impugnado,

la presunción de legitimación procesal activa con base en la

68 TC/0790/18 del 10 de diciembre de 2018.

EL COMPORTAMIENTO DE LA JURISDICCIÓN CONSTITUCIONAL

83

Sentencia TC/0345/19 y la exclusión del acápite relativo a la

legitimación procesal activa.

La primera categoría (denominada «parte interesada (CD

2002)» en este estudio) se refiere a aquellas acciones directas de

inconstitucionalidad que fueron interpuestas ante la Suprema Corte

de Justicia, previo a la creación del Tribunal Constitucional por

medio de la reforma constitucional de 2010. Si bien las acciones

directas pendientes de fallo pasaron al referido tribunal, se les siguió

aplicando el criterio en materia de legitimación procesal activa que

se encontraba vigente al momento de la interposición de la acción.

Se trata del artículo 67.1 de la Constitución de 2002, el cual

disponía que el examen de constitucionalidad de las leyes podía

ser solicitado a instancia de «parte interesada»69. En la práctica, la

jurisprudencia constitucional interpretó este artículo en el sentido

de presumir la legitimación procesal activa de este tipo de accio-

nantes, por estimar que se trataba de «una cuestión de naturaleza

procesal-constitucional», que es «una excepción al principio de la

aplicación inmediata de la ley procesal en el tiempo»70.

La segunda categoría (denominada «por razón específica» en

este estudio) corresponde a aquellas acciones directas en las cuales el

tribunal revisaba, caso por caso, la existencia de alguna justificación

que demostrara la conexión entre la persona accionante con el acto

que estaba impugnando. En consecuencia, no bastaba con aportar

alegatos sobre la inconstitucionalidad de la norma, sino que tenía

69 Ese artículo disponía: «Corresponde exclusivamente a la Suprema Corte de Justicia, sin

perjuicio de las demás atribuciones que le confiere la ley: 1. Conocer en única instancia

(…) de la constitucionalidad de las leyes, a instancias del Poder Ejecutivo, de uno de

los Presidentes de las Cámaras del Congreso Nacional o de parte interesada».

70 TC/0062/12 del 29 de noviembre de 2012, § 8.1.

RAWILL DE JESÚS GUZMÁN ROSARIO

84

que demostrarse cómo la misma afectaba a quien accionaba; en

todo caso, en la práctica, el tribunal fue flexible sobre este aspecto.

A diferencia de la categoría anterior, este criterio se aplicó a aquellas

acciones interpuestas con base en el artículo 185.1 de la Consti-

tución de 2010, en virtud del cual se implementó la condición ya

descrita de que la acción podía ser sometida por «cualquier persona

con interés legítimo y jurídicamente protegido».

La tercera categoría (denominada «cualquier persona

(TC/0345/19)» en este estudio) es relativa a la presunción de legi-

timación procesal activa de «cualquier persona». Esta se manifestó

con base en el cambio de precedente que operó con la Sentencia

TC/0345/19, en virtud del cual el Tribunal Constitucional pasó a

asumir que la calidad para accionar se deriva necesariamente de la

propia acción directa, considerando que toda persona tiene derecho

a «fiscalizar la constitucionalidad de las normas»71.

El interés del tribunal con este nuevo criterio fue superar la

vaguedad del texto normativo inicial y así expandir el concepto de

interés jurídico y legítimamente protegido. Los únicos requisitos

para comprobar esta presunción fueron impuestos por la sentencia

constitucional citada en el sentido de: 1) que las personas físicas

demostraran su goce de los derechos de ciudadanía; y 2) que las

personas jurídicas demostraran su constitución y registro legal, así

como «la prueba de una relación existente entre su objeto o un

derecho subjetivo del que sea titular y la aplicación de la norma

atacada»72. En consecuencia, se puede observar que el cambio de

precedente fue, sobre todo, relevante para las personas físicas, por-

71 TC/0345/19 del 16 de septiembre de 2019, § 8.l.

72 TC/0345/19 del 16 de septiembre de 2019, § 8.o.

EL COMPORTAMIENTO DE LA JURISDICCIÓN CONSTITUCIONAL

85

que a las personas jurídicas técnicamente se les seguía exigiendo esa

«razón específica» de conexión con el acto impugnado.

La cuarta categoría (denominada «no consta» en este estudio)

resultó ser un enfoque simplista, en virtud del cual sencillamente

no se abordaba el acápite relativo a la legitimación activa. En la

mayoría de los casos en que esto sucedió, las acciones directas eran

declaradas inadmisibles por varias razones que no concernían a la

calidad para accionar.

Después de entender el concepto de estas cuatro categorías

principales sobre cómo el tribunal ha interpretado la calidad para

accionar en inconstitucionalidad, resulta útil observar cómo este

ha evolucionado en el período en estudio:

0

10

20

30

40

50

60

70

80

2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022

EVOLUC IÓ ND EL ACALI DAD

Parteinteresada(CD2002) Razón espec ífica

Cualquierpersona(TC/0345/19) Noconsta

Los resultados obtenidos sobre el análisis de la calidad para

accionar en inconstitucionalidad se compaginan con la evolución

misma de la jurisprudencia constitucional y de los criterios de

interpretación previamente descritos. Con respecto a la primera

RAWILL DE JESÚS GUZMÁN ROSARIO

86

categoría en estudio («Parte interesada (CD 2002)»), el Tribunal

Constitucional reconoció constantemente la legitimación activa

de quienes habían accionado en inconstitucionalidad a la luz del

criterio de «parte interesada» de la Constitución de 2002. En

consecuencia, ocurrió prácticamente una especie de legitimación

activa automática para este tipo de accionantes.

Lo anterior ocurrió entre 2012 y 2015, para después mante-

nerse por debajo de los 10 casos a partir de 2016. Esto se debe a

que en la evolución de la jurisprudencia constitucional se decidió,

en los primeros años del tribunal, el grueso de las acciones de fallo

de la Suprema Corte de Justicia, mientras que unas pocas se han

resuelto en años más recientes. Un ejemplo de esto sucedió cuando

se determinó la legitimación activa de dos personas físicas que im-

pugnaron en 1998 el ahora inexistente Código de Procedimiento

Criminal, pasando la acción directa de la Suprema Corte de Justicia

al Tribunal Constitucional, y aplicándose el criterio de calidad para

accionar de «parte interesada».

Con respecto a la segunda categoría («razón específica»), esta

fue predominante desde el inicio de la jurisprudencia constitucional

hasta 2020. Esta presencia se explica en virtud de que fue el criterio

aplicado con respecto a las acciones directas interpuestas con base

en la Constitución 2010, las cuales lógicamente han compuesto

la mayoría de la agenda del tribunal.

Ahora bien, a partir del año 2020 se puede observar un notorio

descenso de esta categoría, por la sencilla razón de que comenzó a

operar el cambio de precedente de la Sentencia TC/0345/19, en

virtud de la cual ya no hacía falta analizar la existencia de alguna

«razón específica» de conexión entre accionante y objeto acciona-

do. En todo caso, esto no significó la supresión total del criterio

EL COMPORTAMIENTO DE LA JURISDICCIÓN CONSTITUCIONAL

87

relativo al análisis de la existencia de alguna «razón específica»,

pues se observaron casos puntuales entre 2020 y 2022, en los

cuales no se aplicó la flexibilización de la calidad para accionar en

toda su extensión, sino que se conoció la legitimación activa con

el criterio anterior73.

Previo a pasar a la próxima categoría, conviene ejemplificar

la segunda («razón específica»). Así, puede tomarse un caso en

el cual una persona física interpuso una acción directa contra la

norma reglamentaria que regula la inscripción de anotaciones

sobre inmuebles registrados como objetos de litigio. En este

escenario, se determinó su calidad para accionar sobre la base

de que se trataba de una persona que era precisamente «titular

de derechos registrados sobre inmuebles contra los cuales se han

promovido diversas litis»74.

La tercera categoría («cualquier persona (TC/0345/19)»)

se encontraba inexistente por razones lógicas hasta 2019, año

en el cual sucedió el citado cambio de precedente. A partir de

2020, figura como la tendencia predominante del tribunal, sólo

presentando un ligero descenso en 2022, por el hecho de que

en ese año se decidieron menos sentencias en total que en 2021

y 2020. El ejemplo más evidente es, precisamente, el sentado

por el propio cambio de precedente, en el cual se presumió la

calidad para accionar –por el hecho de comprobarse que era un

ciudadano dominicano– de una persona física que impugnó

una resolución sobre el proceso de regularización parcelaria y

deslinde75.

73 V. TC/0484/21 del 16 de diciembre de 2021, § 9.4.

74 TC/0297/19 del 8 de agosto de 2019, § 9.2.

75 TC/0345/19 del 16 de septiembre de 2019, § 8.p y 8.q.

RAWILL DE JESÚS GUZMÁN ROSARIO

88

Por último, la cuarta categoría («no consta») tuvo su apogeo

entre 2012 y 2015; a partir de entonces, su presencia ha sido prác-

ticamente nula. La ausencia de análisis de la legitimación sucedió

casi siempre en aquellos casos en los que se declaraba la inadmisi-

bilidad de la acción; lo cual probablemente se debió al hecho de

que el tribunal estimaba irrelevante referirse a la legitimación si la

decisión, a fin de cuentas, iba a ser la inadmisibilidad de la acción.

En consecuencia, como las inadmisibilidades fueron más usuales

en los primeros años del tribunal, tal como se vio en el gráfico

«evolución por decisión general» (Capítulo I), entonces es lógico

asumir la eximición de analizar la legitimación activa fuera más

recurrente en ese período. Esta categoría se aplicó, por ejemplo,

en un caso en el cual no se analizó la legitimación activa de una

persona jurídica que accionó contra una decisión jurisdiccional

y contra una actuación del Ministerio Público, declarándose la

inadmisibilidad de la acción por una razón no vinculada con la

calidad para accionar76.

Después de haber observado esta evolución histórica, es útil

analizar cómo estos criterios de interpretación de la calidad para

accionar han sido aplicados en la práctica, para determinar si las

personas accionantes la tenían o no77:

76 TC/0069/12 del 29 de noviembre de 2012.

77 Es precio aclarar que, para fines metodológicos, en algunas sentencias constituciona-

les había más de un tipo de accionante y se hacían análisis diferentes de legitimidad

actividad; en consecuencia, la acción podría ser inadmisible con respecto a una per-

sona, pero admisible con respecto a otra. En aquellos casos en los cuales se declaraba

la legitimación activa de una de las personas accionantes, pero simultáneamente se

estimaba que el resto de ellas no tenía tal calidad, entonces se computaba el caso

como uno en el que sí se declaró la legitimación porque, a fin de cuentas, se conoció

el fondo de la acción.

EL COMPORTAMIENTO DE LA JURISDICCIÓN CONSTITUCIONAL

89

El dato más notorio es el importante porcentaje de casos en los

cuales se determinó la legitimación activa de la persona accionante,

siendo este el resultado en un 90% de los casos. Es decir, en 9 de

cada 10 sentencias el tribunal entendió que al menos una de las

personas accionantes tenía calidad a tales fines. Las tres razones

principales que sustentaron esta decisión fueron: 1) la existencia

de una razón específica (con un 55 %), que representa el criterio

en más de la mitad de las sentencias en estudio; 2) la aplicación

del criterio jurisprudencial abierto de «cualquier persona» (con un

18 %), a la luz del cambio de precedente que impuso la Sentencia

TC/0345/19; y 3) la aplicación del criterio automático de «parte

interesada» (con un 15 %), a la luz del régimen procesal de la

Constitución de 2002.

Estas razones se ven complementadas por otras dos secunda-

rias, que conforman el 2 % restante. Así, en un 0.5 % de los casos,

lo que se refiere a ocasiones extremadamente puntuales, el tribunal

DECISIÓN SOBRE CALIDAD

Sí, por razón especíca: 55.5%

Sí, “cualquier persona”

(TC/0345/19): 18%

Sí, “parte interesada”

(CD 2002): 15%

No

consta:

8%

No:

1.5%

Sí (90.5%) No consta (8%) No (1.5%)

RAWILL DE JESÚS GUZMÁN ROSARIO

90

determinó la calidad para accionar, pero no explicó la razón espe-

cífica a tales fines78. En el 1.5 % restante de los casos se determinó

la calidad para accionar con base en la existencia de un interés

difuso. Si bien se podría clasificar esto bajo «razón específica», se

prefirió contabilizar aparte, para denotar la legitimación en aquellos

escenarios en los cuales se acciona con base en un interés difuso.

Lo anterior sucedió cuando varias personas físicas impugnaron

la legislación que regía la composición del Consejo de Directores

de la Corporación del Acueducto y Alcantarillado de la Romana.

El tribunal determinó que estos tenían calidad para accionar en

virtud de que se pretendía la defensa de un derecho colectivo y

difuso, concretamente, la protección del medioambiente (art. 67.1

constitucional) en lo que respecta al agua79.

En segundo lugar se posiciona la categoría de «no consta»,

con un 8 % del total de las sentencias analizadas, por la razón ya

expresada de que en algunas de las decisiones de inadmisibilidad de

este tribunal se optaba por prescindir del apartado sobre la calidad

para accionar. Por último, y probablemente siendo uno de los datos

más relevantes obtenidos en este acápite de la investigación, está

el hecho de que solamente en un 1.5 % de las sentencias consti-

tucionales se declaró la inadmisibilidad de la acción directa por

estimar que la persona accionante carecía de legitimación activa.

Esto significa que ha habido una muy notoria tendencia a evitar

la determinación de la ausencia de calidad para accionar, pues sólo

fue posible detectar esta decisión en menos de 15 ocasiones, del

total de las casi 700 sentencias analizadas.

78 V. TC/0502/16 del 27 de octubre de 2016, § 9.1.

79 TC/0234/14 del 25 de septiembre de 2014, § 9.4.

EL COMPORTAMIENTO DE LA JURISDICCIÓN CONSTITUCIONAL

91

Del 1.5 % de la ausencia de legitimidad, un 0.4 % se refiere

tanto a no haberse demostrado prueba alguna de registro de la

persona jurídica que accionó en inconstitucionalidad80 como a no

comprobarse una conexión entre el objeto de la persona jurídica y

el acto impugnado81. Los casos recogidos con estas características

fueron todos posteriores al cambio de precedente de la Sentencia

TC/0345/19, el cual se hizo con el interés de abrir más la acción

directa en cuanto a la legitimación activa. En la práctica, las limi-

taciones que este puso sobre las personas jurídicas (comprobación

de registro y conexión de objeto con el acto atacado) han resultado

en inadmisibilidades que previo al cambio de precedente, prácti-

camente no se presentaban. Sin embargo, se trata de sentencias

que deben ser analizadas en su justa medida, es decir, como casos

excepcionales.

El 1.1 % restante sobre ausencia de legitimación se refiere a

la falta de calidad de un funcionario por no contar con la autori-

zación y/o competencia para accionar. Del análisis de estas cifras

se puede concluir que la mayoría de los casos en los cuales se ha

declarado la inadmisibilidad por falta de calidad para accionar se

refiere a acciones interpuestas por personas del derecho público,

pues en estos escenarios el tribunal ha hecho un escrutinio más

exigente para observar si el funcionario accionante se encontraba

autorizado a estos fines. Lo anterior sucedió, por ejemplo, cuando

el director del distrito municipal de Maimón interpuso una acción

directa contra la delimitación territorial de esa demarcación. Se

declaró la inadmisibilidad de la misma pues el referido director

80 V. TC/0216/20 del 29 de septiembre de 2020, § 10.6 y TC/0078/22 de 5 de abril de

2022, § 8.j.

81 V. TC/0537/19 del 5 de diciembre de 2019, § 7.g.

RAWILL DE JESÚS GUZMÁN ROSARIO

92

no se encontraba previamente autorizado por la Junta Distrital

correspondiente para acudir, en condición de funcionario, ante el

Tribunal Constitucional.

3.3. Fundamentos constitucionales alegados

El interés de las personas accionantes en cuanto a los temas

se puede derivar del estudio ya realizado en el Capítulo I. Esto se

complementará con el análisis de los fundamentos constitucio-

nales alegados; es decir, se abordarán cuáles han sido los artículos

constitucionales que se usan de manera más recurrente en las

acciones directas de inconstitucionalidad para argumentar los

alegatos presentados en el ejercicio del control concentrado de

inconstitucionalidad.

En el marco de la fundamentación de un escrito contentivo

de una acción directa, es indispensable demostrar la violación a

disposición(es) constitucional(es), según lo requiere el artículo 38

de la Ley núm. 137-11. De ahí que, en una misma acción se pueda

alegar que varias disposiciones constitucionales fueron violadas, por

lo que se ha contado la repetición de las mismas en la totalidad de

las sentencias constitucionales analizadas.

Los cinco artículos constitucionales que han sido más alega-

dos, en orden decreciente, son: el artículo 69 (derecho a la tutela

judicial efectiva y debido proceso), que figura como disposición

constitucional alegadamente violada en un 44 % de las sentencias

estudiadas; el artículo 39 (derecho a la igualdad), en un 35 %; el

artículo 6 (supremacía constitucional), en un 27 %; el artículo

40.15 (principio de legalidad y de razonabilidad), en un 25 %;

EL COMPORTAMIENTO DE LA JURISDICCIÓN CONSTITUCIONAL

93

y el artículo 68 (garantías de los derechos fundamentales), en un

16 % de los casos. De ahí que los intereses de los accionantes en

inconstitucionalidad se encuentran guiados, sobre todo, en la

protección de los derechos fundamentales de carácter procesal,

así como por la preservación de tres principios constitucionales

básicos: la igualdad, la legalidad y la razonabilidad.

La presencia del artículo 69 constitucional en prácticamente

la mitad de los casos se puede explicar en el sentido de que una

importante cantidad de sentencias constitucionales han versado

sobre cuestiones procesales, incluyendo aquellas acciones contra

decisiones jurisdiccionales. En igual sentido, debe recordarse que

el artículo 69 contiene una serie de garantías mínimas en sus nu-

merales que alcanzan expansivamente a muchos temas.

Por su parte, el artículo 39 ha sido alegado en un tercio de

las acciones directas de inconstitucionalidad, especialmente en

aquellos casos en los cuales se estima que una norma favorece a

una persona o grupo social frente a otro(s). Esto ha dado lugar

al uso recurrente del test de igualdad, como se verá en el Capí-

tulo VI. El artículo 6 se trata de uno que entra en juego en toda

acción, independientemente de su alegato o no, en virtud de que

el control concentrado de constitucionalidad exige presumir la

supremacía constitucional.

El artículo 40.15 está presente en un cuarto de las acciones

directas y suele ser utilizado como una disposición «comodín»

para poder enfrentar la razonabilidad de una norma, lo cual suele

ser analizado a través del test de razonabilidad, como se verá en

el Capítulo VI. Por último, el artículo 68 es uno que se ha usado

como complemento del artículo 69, para requerir la protección de

derechos constitucionales de índole procesal.

RAWILL DE JESÚS GUZMÁN ROSARIO

94

3.4. Intervenciones oficiales

Las autoridades públicas cuyos actos son impugnados por

medio de las acciones directas de inconstitucionalidad participan

en calidad de accionadas en estos procesos. El Tribunal Consti-

tucional tiene la obligación de notificarles la interposición de la

acción, tanto a la autoridad pública que emitió el acto como a

la Procuraduría General de la República, según las disposiciones

legales82 y reglamentarias83. El interés de estas participaciones se

debe a dos razones principales: 1) que las autoridades tengan la

posibilidad de defender el acto que dictaron; y 2) que el TC pueda

formarse una opinión mejor informada, con varias perspectivas.

A las intervenciones requeridas por el tribunal también se pueden

sumar otras instituciones que, en calidad de intervinientes volun-

tarias84, deseen expresar su parecer sobre el acto objeto de la acción.

82 El artículo 39 de la Ley núm. 137-11 dispone: «Si el presidente del Tribunal Consti-

tucional considerare que se han cumplido los requisitos precedentemente indicados,

notificará el escrito al Procurador General de la República y a la autoridad de la que

emane la norma o acto cuestionado, para que en el plazo de treinta días, a partir de su

recepción, manifiesten su opinión. Párrafo.- La falta de dictamen del procurador o de

las observaciones de la autoridad cuya norma o acto se cuestione no impide la tramita-

ción y fallo de la acción en inconstitucionalidad».

83 El artículo 21 del Reglamento Jurisdiccional del Tribunal Constitucional dispone:

«En la acción directa de inconstitucionalidad, el presidente del Tribunal comunicará

el escrito del interviniente al accionante, a la autoridad de la cual emane la norma y

al procurador general de la República. El escrito de intervención será comunicado a

las partes por el secretario del Tribunal en los recursos de revisión constitucional de

decisiones jurisdiccionales, así como en las revisiones constitucionales de sentencias de

amparo y, eventualmente, en las demandas de medidas cautelares».

84 Es preciso aclarar que en este Capítulo III no se abordó una parte procesal que ha

contribuido con sus argumentaciones a la jurisprudencia constitucional. Se trata de

los intervinientes voluntarios provenientes del derecho privado y los amicus curiae.

Este es un aspecto que se planea profundizar en investigaciones futuras, especialmente

enfocadas en la litigación constitucional estratégica.

EL COMPORTAMIENTO DE LA JURISDICCIÓN CONSTITUCIONAL

95

En este estudio se han denominado «intervenciones oficiales»

tanto a las que han sido emanadas de la autoridad accionada como

las que han sido ofrecidas voluntariamente por otras autoridades

públicas interesadas en el proceso, por entender que en ambos

escenarios se tiene la opinión estatal. Ahora bien, para fines de

generar un conteo más relevante, no se han tomado en cuenta

como «intervención oficial» las participaciones de la Procuraduría

General de la República, salvo en aquellos casos en los cuales el

acto impugnado había sido emitido por el Ministerio Público85.

Lo anterior se debe a que de esta manera podrá observarse en qué

medida las autoridades públicas, más allá de la citada procuraduría,

hicieron presencia en los debates de las acciones directas.

Las intervenciones oficiales pueden ser clasificadas en tres

categorías: ausencia de intervención, intervención no sustancial

e intervención sustancial. La diferencia que se ha utilizado para

distinguir las dos últimas categorías es la inclusión de argumentos

en la opinión que pudieran influenciar en la decisión a tomar.

Así, si el escrito se refería a cuestiones diferentes a las razones por

las cuales se accionó en inconstitucionalidad, entonces se estimó

la intervención oficial como no sustancial. En cambio, cuando el

escrito contenía argumentos sobre la inadmisibilidad de la acción

directa, o bien sobre el rechazo del fondo, refiriéndose a los argu-

mentos de la parte accionante, entonces se estimó como sustancial;

en ocasiones muy puntuales, la autoridad pública se adhirió a la

solicitud de inconstitucionalidad86.

85 Esto implica que no debe desmeritarse la participación de la Procuraduría General de

la República, la cual hizo constar su posición en la mayoría de las sentencias constitu-

cionales analizadas.

86 TC/0339/14 del 22 de diciembre de 2014, § 5.2.

RAWILL DE JESÚS GUZMÁN ROSARIO

96

Para entender cómo han evolucionado en el tiempo estas

intervenciones oficiales, conviene observar el siguiente gráfico:

0

10

20

30

40

50

60

70

80

2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022

EVOLUCIÓNDEINTERVENCIONESOFICIALES

No Sí,su stanci al Sí,nosustancial

La tendencia de las intervenciones oficiales demuestra un claro

descenso de las ocasiones en las cuales no se realizaban. Si bien entre

2012 y 2015 hubo una cantidad muy alta de sentencias consti-

tucionales en las cuales no se hacía constar ninguna intervención

oficial (a excepción de las emitidas por la Procuraduría General de

la República), esto cambió a partir de 2016, desde cuando se ha

reducido significativamente esta categoría. Se trata de un cambio

que podría servir en favor de la jurisdicción constitucional, en la

medida de que las autoridades públicas han optado por participar

de manera más activa, contribuyendo con argumentos que sirven

para entender mejor los distintos aspectos constitucionales de cada

acción directa.

El alto índice de ausencia de intervenciones oficiales en los pri-

meros años puede deberse a varias razones. La primera es que en una

EL COMPORTAMIENTO DE LA JURISDICCIÓN CONSTITUCIONAL

97

importante cantidad de casos se decidía la inadmisibilidad (como

en las acciones directas contra decisiones jurisdiccionales), ante las

cuales, en ocasiones, ni el propio Tribunal Constitucional solicitaba

la intervención oficial, por entender que resultaba irrelevante para

la decisión del caso87. La segunda es que algunos casos vinieron

sin intervenciones oficiales del expediente pendiente de fallo de

aquellas acciones interpuestas ante la Suprema Corte de Justicia.

La tercera podría ser el hecho de que, al inicio de la jurisdicción

constitucional, se encontraba menos arraigado el compromiso de

las autoridades públicas a participar de este proceso constitucional.

La tendencia descrita se encuentra complementada con el

ascenso de las intervenciones oficiales con contenido sustancial.

Esta categoría tuvo una presencia discreta entre 2012 y 2017, a

partir de cuando ha tenido una mayoría clara, teniendo un ligero

descenso en 2022, pero esto se razona porque se decidieron menos

sentencias que en años anteriores. Por argumento a contrario, este

aumento se fundamenta tanto por la reducción de decisiones sobre

inadmisibilidad en las que no se requería la intervención oficial

como por un compromiso más arraigado de las autoridades públicas

de participar en los procesos constitucionales.

La última categoría, relativa a las intervenciones oficiales no

sustanciales, se ha mantenido relativamente estable en el período

estudiado, casi siempre por debajo de 10 ocasiones por año. Esto

sucedió, sobre todo, cuando las cámaras legislativas opinaban sobre

una acción directa contra alguna ley, pero se limitaban a argumentar

sobre el cumplimiento del proceso legislativo (sin referirse a los ar-

87 TC/0142/13 del 22 de agosto de 2013, § 6.2.

RAWILL DE JESÚS GUZMÁN ROSARIO

98

gumentos de fondo de inconstitucionalidad)88. En estos escenarios

es evidente que la intervención no sirve para informar al tribunal,

puesto que no brinda luz sobre cómo debería decidirse la acción.

Por último, es importante apreciar cómo se han dividido

proporcionalmente las intervenciones oficiales:

No

47%

Sí, su st anc ial

41%

Sí,nosustancial

12%

INTERVENCIONESOFICIALES

En prácticamente la mitad de las sentencias constitucionales

no se ha contado con intervenciones oficiales, por lo que existe

una proporción similar de casos que sí cuentan con estas inter-

venciones. Las razones de estas proporciones han sido explicadas

previamente, pero se debe tener pendiente que la tendencia cre-

ciente de las intervenciones oficiales seguirá influenciando en este

porcentaje. De mantenerse este patrón, esto servirá para consolidar

un auténtico diálogo interinstitucional en el marco de las acciones

88 TC/0484/22 del 21 de diciembre de 2022, § 5.2.

EL COMPORTAMIENTO DE LA JURISDICCIÓN CONSTITUCIONAL

99

directas de inconstitucionalidad. En aquellas ocasiones en las que

se presentaron las intervenciones oficiales, en un quinto de ellas

estas intervenciones fueron no sustanciales.

Ahora bien, debe hacerse constar que la existencia de interven-

ciones oficiales no implica necesariamente que el acto constitucio-

nal tenga mayor probabilidad de ser declarado constitucional. De

hecho, los datos recogidos demuestran una correlación en sentido

contrario: hay mayor probabilidad de que se acoja una acción

cuando se hace una intervención sustancial, en comparación con

una menor probabilidad cuando no existe la misma. Esto se puede

razonar en dos sentidos: 1) el importante número de inadmisibi-

lidades en las cuales no hubo intervenciones oficiales; y 2) podría

asumirse que las autoridades públicas suelen defender más aquellos

actos que estiman que pueden ser más tendentes a ser declarados

inconstitucionales.