Introducción

• Páginas: 17-24
• Autor: Jottin Cury

INTRODUCCIÓN

Por medio de la presente obra nos proponemos enfocar la

limitación del derecho de propiedad a partir de las decisiones que

adopta la Administración, las cuales, sin constituir expropiaciones,

afectan considerablemente el referido derecho. Más claramente,

cuando una propiedad privada es objeto de una declaratoria

de área protegida en cualquiera de sus denominaciones, se

produce una considerable restricción al repetido derecho que es

considerada por algunos como una expropiación indirecta que,

según se alega, es causa generadora de una indemnización.

El derecho anglosajón ha acuñado el término “regulación

expropiatoria” que expresa, en cierta medida, lo que nos interesa

enfocar en este trabajo. El referido concepto ha sido asimilado

en Chile y otros países, incluyendo los tribunales arbitrales

internacionales, que en denitiva no es otra cosa que una

especie de expropiación de facto, que reduce sustancialmente o

aniquila el valor de la propiedad, correspondiéndole al Estado,

en estos supuestos, indemnizar al afectado1.

Cuando nos encontramos frente a una restricción

drástica del uso de la propiedad, sin haberse cumplido con

1 DELAVEAU, Rodrigo. “La regulación expropiatoria en la jurisprudencia norteameri-

cana”. Revista Chilena de Derecho. Vol. 33 No. 3. 2006, p. 1.

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las formalidades de la expropiación, se tipica la denominada

“regulación expropiatoria”, que es una creación jurisprudencial

del derecho anglosajón. Se trata de una regulación que emana

de la Potestad de Policía de la Administración, constituyendo

una especie de expropiación implícita o indirecta. No en vano

la Quinta Enmienda de la Constitución de los Estados Unidos

obliga al Estado a compensar al individuo cuya propiedad ha

sido expropiada.

Los redactores del Código Civil napoleónico, inspirados

en el derecho romano, concibieron la propiedad en términos

absolutos. De manera que ese ha sido el criterio que ha

prevalecido entre nosotros con ocasión de haber asimilado la

tradición jurídica francesa en vista de que “la propiedad es

el derecho de gozar y disponer de las cosas del modo más

absoluto, con tal de que no se haga de ellas un uso prohibido

por las leyes y reglamentos”2.

La redacción de este texto se explica porque los revolucio-

narios franceses de 1789 fueron burgueses acomodados que

defendían la propiedad privada. Sin embargo, la tendencia de

los últimos cien años se ha orientado hacia la socialización

del derecho de propiedad, en razón de que el interés general

prevalece sobre el particular, impidiéndosele así al propietario

abusar de su derecho y a exigírsele responsabilidad al momen-

to de ejercerlo.

En efecto, la propiedad ha dejado de ser un derecho

absoluto y excluyente como tradicionalmente se nos ha

enseñado, abriéndose cada vez más frente al fenómeno de la

socialización. En ese sentido, la propiedad colectiva adquiere

2 Código Civil de la República Dominicana. Título II De la Propiedad, artículo 544.

Editorial Tiempo, S.A. Santo Domingo. 1990, p. 141.

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renovado vigor cuando observamos las nacionalizaciones de

ciertas empresas que pasan de manos privadas a constituirse

en propiedad general.

Sobre la base de lo antes expuesto es que nos hemos

inspirado para la presentación de este estudio, por lo que el

trabajo consta de tres capítulos: el primero aborda la teoría del

acto administrativo como instrumento para regular el derecho

de propiedad. El segundo capítulo plantea el derecho de

propiedad y su vertiente social a la luz del derecho comparado

y, nalmente, en el tercer capítulo dedicamos especial atención

al derecho de propiedad en relación a las áreas protegidas.

A pesar de que el derecho de propiedad ha sido amplia-

mente abordado por numerosos autores, en esta ocasión se

pretende una nueva lectura del mismo en virtud de las obliga-

ciones que recaen sobre los propietarios por la función social

que consigna de manera clara la Constitución dominicana de

2010.

Cabe destacar que la función social de la propiedad tiene

sus antecedentes en la antigua Roma, toda vez que existía una

ley que facultaba a los censores a privar del derecho de sufragio

a los propietarios de predios que descuidaran cultivarlos. En

efecto, uno de los más destacados cronistas de aquel tiempo

armó:

Si alguno descuidaba el cultivo de su campo, lo dejaba en mal

estado, no labrándolo o abonándolo, ni cuidaba de sus árboles

y sus viñedos, en otro tiempo cometía delito castigado por la ley.

La represión estaba encargada a los censores, que privaban a los

culpables del derecho de sufragio3.

3 GELIO, Aulo. Noches Áticas. Ediciones Jurídicas Europa-América. Buenos Aires.

1959, p. 62.

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Resulta claro que, para los romanos de aquel tiempo,

esta negligencia del dueño de una determinada porción

de terreno era severamente castigada. Como veremos más

adelante, algunas decisiones jurisprudenciales aplican, mutatis

mutandis, este concepto en el sentido de justicar la adopción

de medidas tendentes a limitar el derecho del propietario

que descuida la explotación de su parcela. Santiago Sentís

Melendo, al comentar el texto antes transcrito, expresa:

(…) resulta evidente que la propiedad ya no era un derecho tan

absoluto como pudiera creerse y que el ius utendi, fruendi et

abutendi, que tanto nos recalcan los autores de derecho romano

y de derecho civil, no parece que ofreciese las características

tan amplias que le han querido atribuir; la doctrina del abuso

del derecho parece no resultar una novedad en aquella época;

y lo mismo podría decirse en cuanto a la función social de la

propiedad4.

Así las cosas, podemos observar que la función social de la

propiedad no constituye ninguna novedad, aunque la misma

haya permanecido ajena para numerosos profesionales del de-

recho que todavía no conciben la posibilidad de ninguna clase

de limitación. Si bien es verdad que ha sido la jurisdicción

constitucional la que ha puesto de relieve este aspecto social,

no menos cierto es que su concepción viene de lejos.

El artículo 51 de la Ley Fundamental se encarga de se-

ñalar expresamente el carácter social que resulta inherente al

derecho de propiedad. Se trata de un gran acierto del legis-

lador constituyente, que no se limitó a indicar los derechos

que tiene el propietario sobre sus bienes, sino que señaló,

además, sus obligaciones. Todo lo antes expuesto evidencia

4 SENTÍS, Santiago, en: GELIO, Aulo. Noches Áticas. Op. cit, p. XXIII.

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un gran avance con relación a la anterior Carta Sustantiva

de 2002, toda vez que la misma se limitaba a puntualizar el

carácter social únicamente en lo que respecta a la tenencia

de la tierra.

Así que mientras la Carta Magna dominicana del 25

de julio de 2002 ponía el énfasis social especícamente en

lo que corresponde al derecho de la propiedad inmobiliaria

para evitar el latifundio, la de 2010 lo hace de un modo más

amplio al apuntar que “(…) la propiedad tiene una función

social que implica obligaciones (…)”5.

El constituyente dominicano de 2010 se encargó de

consignar expresamente que el derecho de propiedad, a pesar

de ser el más absoluto de todos, supone también obligaciones

para su titular. La inquietud que surge entonces es determinar

si le corresponde al propietario soportar aquellas limitaciones

decretadas por la Administración que, sin ser propiamente

expropiaciones, constituyen una seria restricción a su

contenido esencial.

En ese contexto ha surgido un debate en la comunidad

jurídica dominicana sobre el alegado derecho de indemnización

que tiene el propietario cuyos predios han sido declarados

como área protegida. No pocos abogados consideran que se

trata de una especie de expropiación indirecta, razón por la

que debe ser indemnizado por el Estado. En cambio, otros

se inclinan por señalar que en estos supuestos no procede

conceder ninguna indemnización, en vista de que cuando

se produce una declaratoria de esta naturaleza, no estamos

frente a una auténtica expropiación, y el propietario sigue

5 Constitución de la República Dominicana. Artículo 51 sobre el Derecho de Pro-

piedad. Gaceta Ocial 10561 del 26 de enero de 2010.

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siendo titular de su derecho, aunque, claro, de manera más

limitada o restringida.

De ahí que se observen discrepancias entre connotados ju-

ristas que han abordado el tema, razón por la cual nos interesa

esclarecer este asunto. Si bien es verdad que cuando una propie-

dad privada cae dentro de una zona protegida se restringe dicho

derecho, no menos cierto es que se impone analizar el alcance

de la referida limitación. El derecho de propiedad es considera-

do como fundamental en República Dominicana, aunque en

otros países no sucede así. No obstante, la trascendencia de este

derecho se debe a que se han iniciado numerosas reclamaciones

judiciales contra el Estado dominicano, en relación a las áreas

protegidas, en vista de que los propietarios que alegan haber

sido afectados, así como los abogados que les representan, asi-

milan estas medidas como si se tratara de una expropiación.

El Estado ha manifestado preocupación por la degradación

de los recursos naturales y el medio ambiente, por lo que se ha

visto en la necesidad de dictar decretos y promover iniciativas

legislativas, a n de detener la agresiva deforestación y

depredación de importantes regiones boscosas del país en

las que nacen auentes esenciales para la supervivencia de

la nación. En ese sentido, se han adoptado medidas legales

en el transcurso de los últimos años y, a su vez, el derecho

de propiedad ha adquirido una connotación distinta con la

Constitución de 2010, que requiere un enfoque diferente para

entender la problemática que nos planteamos.

Por tal motivo resulta pertinente determinar, en primer lu-

gar, si procede indemnizar a los propietarios tomando en con-

sideración la intensidad de la limitación decretada, situación

que genera no pocas dicultades teóricas y prácticas. Y, de ser

así, en qué medida y sobre cuáles bases debería indemnizarse.

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El Sistema Nacional de Áreas Protegidas lleva tiempo ges-

tándose en la República Dominicana, con el n de preservar

aquellos espacios que revisten una importancia ambiental sin-

gular. De hecho, para 1974 se creó para esos nes la Dirección

Nacional de Parques, institución encargada de velar por el

manejo y desarrollo de las zonas protegidas, que sumaban en

aquel momento seis parques nacionales y reservas cientícas.

En la actualidad existen ochenta y seis áreas protegidas

con diferentes categorías de manejo, según consta en la Ley

No. 202-04 Sectorial de Áreas Protegidas. Previamente se votó

la Ley No. 64-00, sobre Medio Ambiente, que creó el Sistema

Nacional de Áreas Protegidas, disponiendo de una institución

responsable para su preservación.

El Sistema Nacional de Áreas Protegidas abarca una

representación de casi todos los ecosistemas, así como de

los sitios donde habitan especies de plantas y animales que

requieren de medidas especiales para su conservación. Incluye

además buena parte de las zonas estratégicas para la captación

de agua destinada al uso doméstico, agrícola y a las presas

hidroeléctricas. De igual modo se registran en esta categoría

las islas Saona y Catalina, así como las partes altas de los

cuatro sistemas montañosos, en los humedales, en las costas

y en los bancos de arrecifes de alta mar. Las áreas protegidas

comprenden una clasicación especial que agrupa: las áreas

de protección estricta, área natural protegida, monumento

natural, paisaje protegido, parque nacional, entre otros6.

Ahora bien, al momento de declarar una propiedad como

área protegida y limitarse el derecho de uso de suelo, surge

6 Atlas de biodiversidad de recursos naturales de la República Dominicana. Minis-

terio de Medio Ambiente. Santo Domingo. 2012.

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el tema de la indemnización al propietario, razón por la que

procuraremos analizar si, en efecto, procede compensarlo y

en qué medida podría efectuarse, en caso de que proceda. No

es lo mismo una declaratoria de utilidad pública para nes

de expropiación que la designación de una zona como área

protegida. Además, entre nosotros no se conoce la creación

jurisprudencial anglosajona que se denomina regulación

expropiatoria.

El aporte que nos proponemos consiste en aclarar las

dudas en torno a estas medidas que muchos consideran como

una conscación encubierta, y otros como una expropiación

indirecta. No faltan quienes las consideran de un modo

distinto, al señalar que las mismas no generan obligaciones

a cargo del Estado por la función social inherente a la

propiedad. De manera, pues, que debemos centrarnos en

este último aspecto para determinar hasta qué punto llegan

las obligaciones de la Administración cuando ocurren estas

situaciones particulares.