IX. Medidas especiales

• Páginas: 227-237
• Autor: Rawill de Jesús Guzmán Rosario

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IX.

MEDIDAS ESPECIALES

9.1. Medidas cautelares

El otorgamiento de medidas cautelares es una facultad que

el tribunal tiene habilitada con respecto a algunos de los procesos

constitucionales, siendo la medida por excelencia la suspensión

del acto sometido a análisis de constitucionalidad. Esto se ma-

terializa especialmente en los recursos de revisión de decisión

jurisdiccional y los recursos de revisión de sentencia de amparo,

en ocasión de los cuales el tribunal puede optar, previa solicitud

de parte interesada, por la suspensión de la sentencia recurrida

en revisión. Esto se deriva del artículo 54.8 de la Ley núm. 137-

11, en el caso del recurso de revisión de decisión jurisdiccional, y

de una aplicación analógica en el caso del recurso de revisión de

sentencia de amparo, pues en este último proceso constitucional

no existe una norma que expresamente consagre la facultad de

ordenar la suspensión. En igual sentido, se aplica el artículo 4

del Reglamento Jurisdiccional, el cual consagra el inicio de los

procesos constitucionales relativos a las medidas cautelares, ha-

ciendo referencia expresa a que estas aplican con base a recursos

de revisión306.

306 El artículo 4 del Reglamento Jurisdiccional del Tribunal Constitucional dispone: «Los

procesos constitucionales se iniciarán de la manera siguiente: (…) c) Las solicitudes de

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Ahora bien, esta competencia no se ha extendido hasta el mo-

mento con respecto a las acciones directas de inconstitucionalidad.

En este proceso constitucional tampoco existe ninguna disposición

legal ni reglamentaria que habilite el otorgamiento de medidas

cautelares. Por el contrario, la jurisprudencia constitucional ha

estimado que esta figura procesal no es propia de la acción directa,

particularmente cuando se materializa a través de una solicitud de

suspensión, en la medida de que este proceso constitucional está

concebido para procurar la expulsión del ordenamiento jurídico

de una norma307. En consecuencia, el principal argumento que ha

expresado el tribunal se refiere a que «no se establece disposición

alguna que faculte al Tribunal a suspender cautelarmente actos

estatales objetados por inconstitucionalidad o procesos judiciales

en curso»308.

Este argumento debe ser complementado, en todo caso, con

otros fundamentos. Esto se debe a que en el recurso de revisión de

sentencia de amparo tampoco existe un sustento normativo expreso,

pero el tribunal ha optado por aplicar su autonomía procesal y dictar

medidas cautelares al efecto. El argumento que da respuesta a este

planteamiento ha sido adelantado por el propio tribunal: la natu-

raleza especial que tiene la acción directa de inconstitucionalidad.

Mientras que en los recursos de revisión se trata de la suspensión

de un acto que sólo afecta a las partes procesales, en las acciones

directas se pondría en suspensión un acto que, en la mayoría de

los casos, tiene un alcance más amplio sobre la sociedad. En este

medidas cautelares, mediante el depósito de las mismas en la Secretaría del tribunal

que dictó la sentencia recurrida o en la Secretaría del Tribunal Constitucional».

307 TC/0068/12 del 29 de noviembre de 2012, § 8.8.

308 TC/0149/13 del 12 de septiembre de 2013, § 9.4.

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último escenario una suspensión sería más lesiva, pues generaría

inseguridad jurídica, independientemente de cuál sea el resultado

final de la acción directa.

Una vez presentados estos planteamientos iniciales, conviene

observar en cuántas veces el tribunal ha conocido de medidas

cautelares309 y cuál ha sido su decisión al efecto:

0

1

2

3

2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022

EVOLUCIÓNDELASMEDIDASCAUTELARES

Solicitud Nop rosperó

La conclusión más notoria es que el tribunal, en ninguna

ocasión, ha acogido una medida cautelar en materia de acción

directa, a los fines de suspender el acto objeto de la impugna-

309 Se han considerado exclusivamente aquellas medidas cautelares cuya decisión cons-

ta expresamente en las sentencias constitucionales que resuelven acciones directas de

inconstitucionalidad (excepto el caso de la Sentencia TC/0112/15 del 5 de junio de

2015, que falló una solicitud de medida cautelar primero que la acción directa bajo la

codificación de «TC-01» [normalmente reservada para las acciones directas]). Se hace

esta aclaración, pues es posible que en la jurisprudencia constitucional se haya codifica-

do como «TC-07» (normalmente reservada las solicitudes de suspensión de ejecución

de sentencia) alguna solicitud de medida cautelar sobre un acto que, simultánea o

posteriormente, fue accionado de manera directa en inconstitucionalidad.

RAWILL DE JESÚS GUZMÁN ROSARIO

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ción en inconstitucionalidad. De esta manera, es un criterio

jurisprudencial consolidado rechazar las solicitudes de medidas

cautelares, por estimar que no existe fundamento jurídico para

basar una facultad del tribunal en este sentido. Es importante

destacar que todas las medidas cautelares solicitadas fueron

concretamente requerimientos de suspensión del acto impugna-

do, ante lo cual el tribunal recalcó que no es posible suspender

provisionalmente un acto a través de este proceso constitucional

con efectos erga omnes.

La evolución histórica de las solicitudes de medidas cautelares

se mantiene fluctuante, pero no ha superado las tres ocasiones por

año. En todo caso, es posible observar cómo quienes accionan

en inconstitucionalidad no han dejado de intentar la suspensión

provisional de los actos que impugnan, incluso cuando el criterio

del tribunal al respecto ha sido invariable. Esto puede deberse: 1)

al desconocimiento de este criterio jurisprudencial; o 2) al intento

de hacer variar el mismo.

Los temas con mayor número de solicitudes de suspensión

han sido: proceso penal (3), proceso civil (2), función pública

(2) y presupuesto estatal (2). Las dos primeras categorías se

justifican en el interés de las partes procesales de pretender la

suspensión de los efectos, sea de una sentencia erróneamente

accionada en inconstitucionalidad, o de una regla procesal que

desean que no se le aplique a un proceso en curso. La tercera

categoría probablemente se deba al interés de que una regla

administrativa no se aplique a algún servidor público o poten-

cial funcionario; mientras que la última categoría se debe a la

premura que conlleva la aprobación y ejecución del presupuesto

estatal cada año.

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9.2. Medidas de instrucción

Las medidas de instrucción no son una figura procesal ajena a

la acción directa de inconstitucionalidad, pues estas pueden servir

para que el tribunal recabe la información necesaria para decidir

tanto la admisibilidad de una acción como para fundamentar su

criterio en cuanto al fondo. Se trata de una herramienta que evita

que el tribunal decida con base en el desconocimiento sobre cierta

información necesaria, por lo que se consolida la tutela judicial

efectiva, al fallar las acciones directas.

Esta facultad se encuentra consagrada en el artículo 42 de

la Ley núm. 137-11, la cual habilita al tribunal para requerir

«informes técnicos» a instituciones públicas y privadas a los fines

de tener un mejor conocimiento de causa, en ocasión de alguna

acción directa. Si bien la legislación se limita al requerimiento

de informes técnicos, esta se debe interpretar a la luz del prin-

cipio de oficiosidad, artículo 7.11 de la Ley núm. 137-11, en el

sentido de también permitir la realización de otras medidas de

instrucción, como es la solicitud de documentos certificados a

instituciones públicas.

Para entender cómo se han dividido las medidas de instrucción

ordenadas, es de utilidad observar el siguiente gráfico:

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Docum entos

80%

Opiniones 

estatales

20%

MEDIDASDEINSTRUCCIÓNORDENADAS

Ante todo, es importante aclarar que sólo fue posible iden-

tificar medidas de instrucción en alrededor de un 1 % de las

sentencias constitucionales estudiadas, por lo que se trata de una

figura procesal a la cual el tribunal no suele acudir. Por demás,

todos los hallazgos se refieren a medidas de instrucción ordena-

das de oficio por el tribunal. Cuando ha dictado una medida de

instrucción, el tribunal ha preferido hacerlo a los fines de solicitar

documentos certificados de instituciones públicas, representando

un 80 % de todas las medidas de instrucción. El 20 % restante

se encuentra compuesto por solicitudes de opiniones estatales o

«informes técnicos».

A continuación, se ofrece un ejemplo de cada escenario. El

tribunal hizo una solicitud de documentos en ocasión de una ac-

ción directa interpuesta por una asociación sin fines de lucro, con

el interés de requerir al Departamento de Asociaciones Sin Fines

de Lucro de la Secretaría General del Ministerio Público una certi-

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ficación en la que se hiciera constar si la accionante se encontraba

debidamente incorporada310. Esto le permitió al tribunal poder

determinar la legitimación procesal activa, pues la comprobación

de la incorporación de las personas jurídicas es un requisito juris-

prudencial que condiciona la admisibilidad de las acciones directas.

Por otro lado, el tribunal también dictó una medida de ins-

trucción para la sustanciación de una acción directa contra una

legislación que estableció un Fondo de Pensiones y Jubilaciones

de los Trabajadores Metalmecánicos, de la Industria Metalúrgica y

Minera. En esa ocasión, se optó por una solicitud de informe téc-

nico a la Superintendencia de Pensiones, para que esta «informara

respecto del status jurídico de los fondos de pensiones creados por

leyes especiales»311. Ese informe le sirvió de fundamento al tribunal

para poder entender que el referido fondo especializado operaba

«al margen de la regulación y supervisión de pensiones», razón por

la cual se estimó que los empleados del citado sector deben cotizar

bajo las modalidades generales de fondos de pensiones.

9.3. Inconstitucionalidades por conexidad

La declaratoria de inconstitucionalidad de una norma ju-

rídica conlleva, en ocasiones, un impacto sobre otras normas,

por la conexión que existe entre ellas, sea por jerarquía o por

relación dentro de un mismo marco regulatorio. En consecuen-

cia, podría ocurrir la situación de que, al expulsar una norma

del ordenamiento jurídico, el tribunal incurriera en el error de

310 TC/0346/22 del 28 de octubre de 2022, § 9.o.

311 TC/0190/13 del 21 de octubre de 2013, § 9.4.20.

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dejar vigentes otras que, a pesar de no haber sido impugnadas a

través de la misma acción, se derivan de la norma impugnada u

ofrecen una regulación conexa. Ante estas situaciones, el tribunal

puede optar por declarar la inconstitucionalidad por conexidad de

esas normas intrínsecamente relacionadas con aquella declarada

inconstitucional.

Ahora bien, es importante aclarar que el uso de este recurso

no siempre implica necesariamente la expulsión de una norma,

sino que también podría ser su interpretación conforme por medio

de una sentencia interpretativa312. En igual sentido, han sucedido

situaciones atípicas, en virtud de las cuales se ha declarado la in-

constitucionalidad por conexidad en virtud de una expulsión del

ordenamiento jurídico de una norma a través de una sentencia

anterior (no la misma sentencia que decide la inconstituciona-

lidad por conexidad); es decir, se aplica la inconstitucionalidad

por conexidad a través de una sentencia constitucional posterior,

cuando lo tradicional es utilizar una sola decisión para ambas cosas

(declarar la inconstitucionalidad principal y la inconstitucionalidad

por conexidad)313.

Esta facultad especial se encuentra expresamente consagra-

da en la legislación, pues el artículo 46 de la Ley núm. 137-11

habilita la anulación tanto de las normas conexas como de los

actos de aplicación de la norma declarada inconstitucional. La

jurisprudencia constitucional también ha sustentado esta facul-

tad en el artículo 7.11 de la Ley núm. 137-11, que consagra el

principio de oficiosidad, en la medida en que el mismo sirve

312 TC/0508/21 del 21 de diciembre de 2021, p. 224.

313 V. TC/0238/14 del 26 de septiembre de 2014, p. 20.

EL COMPORTAMIENTO DE LA JURISDICCIÓN CONSTITUCIONAL

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para llevar a cabo acciones que se encuentran particularmen-

te dirigidas a la toma de decisiones que protejan de la mejor

manera los derechos fundamentales314. Ahora bien, no existen

reglamentaciones más concretas sobre cómo emplear esta fa-

cultad, particularmente en lo que respecta al pronunciamiento

del órgano emisor de la norma que pudo no haber tenido la

oportunidad de argumentar sobre las normas conexas, ante lo

cual la práctica constitucional comparada ha diseñado proce-

dimientos por vía jurisprudencial315.

En esencia, se pueden dar dos escenarios en los cuales sucede

la inconstitucionalidad por conexidad, como fue adelantado. El

primero de ellos se materializa cuando una norma jurídica de ran-

go normativamente superior a otra es declarada inconstitucional,

en cuyo caso, la norma inferior debe seguir la suerte de la superior.

El segundo se refiere a aquellas normas que dan contenido y/o

definen la manera en la cual se ejecutará una disposición general;

por lo que, si la disposición general es declarada inconstitucional,

esta misma consecuencia debe pesar sobre las disposiciones más

concretas316.

Para complementar esta teoría general, se puede observar la

evolución del uso de inconstitucionalidades por conexidad:

314 TC/0200/13 del 8 de noviembre de 2013, § 9.3.

315 POLO (Esteban), «La declaratoria de inconstitucionalidad de normas por conexidad

en Ecuador», Revista de Derecho de la Universidad Andina Simón Bolívar, núm. 38,

2022, p. 70, disponible en línea, https://www.redalyc.org/journal/900/90073995004/

html/ [consulta 1 enero 2023].

316 V. TC/0339/14 del 22 de diciembre de 2014, § 16.10.

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1 1

2

0 0 0 0

1 1 1

0

2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022

Cantidaddesentencias

La inconstitucionalidad por conexidad ha sido un recurso

al cual el tribunal ha acudido en un número muy reducido de

ocasiones; de hecho, sólo en un 1 % de todas las sentencias es-

tudiadas317. En consecuencia, la misma ha sido reservada para

escenarios puntuales, en los que se ha considerado estrictamente

necesaria tal medida. Su evolución en la historia jurisprudencial

demuestra que se inició con un uso discreto, pero presente, des-

de 2012 a 2014, para luego tener una pausa de 2015 a 2018,

y finalmente reactivarse a partir de 2019. Esta fluctuación de-

muestra que no existe un patrón con respecto al empleo de esta

herramienta procesal.

317 Sentencias que han declarado la inconstitucionalidad por conexidad: TC/0033/12 del

15 de agosto de 2012, TC/0200/13 del 7 de noviembre de 2013, TC/0238/14 del 26

de septiembre de 2014, TC/0339/14 del 22 de diciembre de 2014, TC/0362/19 del

18 de septiembre de 2019, TC/0037/20 del 10 de febrero de 2020 y TC/0508/21 del

21 de diciembre de 2021.

EL COMPORTAMIENTO DE LA JURISDICCIÓN CONSTITUCIONAL

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Para ilustrar el uso de la inconstitucionalidad por conexidad

se aportarán dos ejemplos, uno relativo a la inconstitucionalidad

propiamente dicha de una norma conexa, y otro referente a la

interpretación conforme de una norma conexa318. El primer esce-

nario se materializó en virtud de la acogida de una acción directa

de inconstitucionalidad contra una norma legislativa que fijaba un

impuesto sobre el registro de actos civiles, judiciales o extrajudiciales,

el cual resultaba desproporcionado con respecto al servicio público

prestado. En este sentido, el tribunal estimó necesario declarar la

inconstitucionalidad por conexidad de otras disposiciones de esa ley,

por estimar que las mismas daban contenido y establecían la manera

de poner en práctica la referida norma declarada inconstitucional319.

Con respecto al segundo escenario, el tribunal declaró la

inconstitucionalidad de la norma legislativa que prohibía a las

agrupaciones políticas establecer alianzas electorales con partidos

políticos. En consecuencia, el tribunal estimó necesario hacer una

interpretación conforme de otras partes de la ley, específicamente

en la sección de definiciones, a los fines de aclarar que los términos

de fusión, alianza y coalición «deben interpretarse de manera exten-

siva a las agrupaciones y movimientos políticos»320. Si bien esa otra

parte de la norma no fue impugnada en inconstitucionalidad, el

tribunal actuó oficiosamente, a los fines de evitar una contradicción

normativa que generaría confusión, máxime después del dictamen

de una sentencia constitucional al efecto.

318 Es importante acotar que no se ejemplificará el escenario en el cual la inconstitucio-

nalidad de una norma jerárquicamente superior impacta a una norma conexa inferior.

Esto se debe a que no se han podido identificar casos de esta naturaleza en la jurispru-

dencia constitucional, lo cual, lógicamente, no impide que en un futuro se presenten.

319 TC/0339/14 del 22 de diciembre de 2014, § 16.10.

320 TC/0037/20 del 10 de febrero de 2020, p. 32.