Las libertades económicas en el Estado social y democrático de derecho

• Páginas: 217-239
• Fecha: 01 Enero 2023
• Fecha de publicación: 01 Enero 2023
• Autor: Roberto Medina Reyes
• Materia: Derecho Constitucional

Anuario 2023 Tribunal Constitucional • 217

SUMARIO: I. A MODO DE INTRODUCCIÓN. II. EL MODELO DE

ECONOMÍA SOCIAL DE MERCADO COMO EXIGENCIA DEL ES-

TADO SOCIAL Y DEMOCRÁTICO DE DERECHO. III. NATURA-

LEZA Y ALCANCE DE LAS LIBERTADES ECONÓMICAS. A. EL

DERECHO A LA PROPIEDAD PRIVADA. B. EL DERECHO

A LA LIBERTAD DE EMPRESA. IV. LÍMITES A LA REGULA-

CIÓN DE LAS LIBERTADES ECONÓMICAS. A. EL PRINCIPIO

DE LEGALIDAD. B. EL PRINCIPIO DE RAZONABILIDAD. V.

CONCLUSIONES. VI. BIBLIOGRAFÍA.

I. A MODO DE INTRODUCCIÓN

La cláusula del Estado social y democrático de derecho es una

forma de organización jurídico-política que surge –tras nalizar

el período de entreguerras y con la derrota de las dictaduras fascis-

tas– como resultado del proceso de democratización, socialización y

normativización del Derecho. En efecto, este modelo comprende los

pensamientos ideológicos de las tres etapas o fases históricas de la evo-

lucióndelconstitucionalismo,lascualestienencomonalidadlimitar

el poder político a través de la protección de un conjunto de derechos

de carácter liberal, democrático y social.

Los derechos de las personas se articulan en un Estado social y

democrático de derecho como criterios de legitimación de las deci-

siones adoptadas por las autoridades políticas, siendo un elemento

imprescindible para alcanzar los principios superiores que sustentan el

ordenamiento jurídico del Estado.

La función esencial de un Estado social y democrático de derecho

consiste en la protección efectiva de los derechos de las personas, el

respeto de su dignidad y la obtención de los medios que les permitan

218 • Anuario 2023 Tribunal Constitucional

perfeccionarse de forma igualitaria,

equitativa y progresiva, dentro de un

marco de libertad individual y de jus-

ticia social (art. 8 constitucional). De

ahí que el fundamento de la vigencia

real y concreta de esta cláusula cons-

titucional reside «en la efectividad

y prevalencia de los derechos y sus

garantías»1, por lo que se encuentra

instituida «en el respeto a la dignidad

humana y de los derechos»2.

El reconocimiento de la cláusula

del Estado social y democrático de De-

recho tiene implicaciones importantes:

primero, causa la transformación de la

relación existente entre el Estado y las

personas, pues estas últimas adquieren

una posición central en las decisiones

administrativas y las políticas públi-

cas; segundo, produce la socialización

del ordenamiento constitucional, lo

que genera, de un lado, la constitucio-

nalización de los derechos sociales y,

de otro, la adopción de un modelo de

economía social de mercado; y, tercero,

genera la adopción de una relación

interadministrativa solidaria con el

objetivo de garantizar el goce efectivo

de los derechos de las personas3. Cada

una de estas implicaciones produce de-

terminados efectos en el ordenamiento

jurídico. Veamos.

En primer lugar, la centralidad de

las personas genera el reconocimiento

del derecho a una buena adminis-

tración como un auténtico derecho

1 TC, Sentencia TC/0344/14, de 23 de diciembre

de 2014.

2 TC, Sentencia TC/0099/16, de 13 de abril de

2016.

3 MEDINA REYES (Roberto), La Admin-

istración del Estado social y democrático de

derecho, Librería Jurídica Internacional, Santo

Domingo, República Dominicana, 2020, p. 3.

fundamental4. Este derecho procura:

a) garantizar la participación cons-

tante de las personas en las decisiones

administrativas; b) consagrar a la

Administración como «un instrumen-

to encaminado al bienestar integral y

permanente de los ciudadanos»5; y c)

jarlaproteccióndelosderechoscomo

la actividad permanente del Estado.

En palabras de Marienhoff, la Admi-

nistración «es la actividad permanen-

te, concreta y práctica del Estado que

tiende a la satisfacción inmediata de

las necesidades del grupo social y de

los individuos que la integran»6.

En segundo lugar, la socialización

del ordenamiento constitucional produ-

ce el reconocimiento de un conjunto de

derechos de carácter cívico-social cuya

nalidadconsisteenasegurar un mí-

nimo de procura existencial orientado

4 El Tribunal Constitucional reconoce que la

buena administración es un auténtico derecho

fundamental que se deriva de los artículos 138,

139 y 146 de la Constitución. En sus propias

palabras, de estos artículos se congura im-

plícitamente «un derecho fundamental nuevo,

denominado el derecho al buen gobierno o a la

buena administración». De ahí que las perso-

nas tienen el derecho de «exigir el imperio de

los parámetros propios de la buena administra-

ción en sus relaciones con las instituciones pú-

blicas, los cuales imponen a la Administración

el respeto de un estándar de comportamiento

en sus relaciones con los administrados»

(TC/0322/14, de 22 de diciembre de 2014). Este

derecho se concretiza en las disposiciones del

artículo 4 de la Ley 107-13, el cual consagra

un conjunto de derechos subjetivos que con-

dicionan la actividad de los órganos y entes

administrativos.

5 RODRÍGUEZ-ARANA (Jaime), Aproxi-

mación al Derecho Administrativo Constitucio-

nal, Editorial Jurídica Venezolana, Caracas,

Venezuela, 2007, p. 155.

6 MARIENHOFF (Miguel), Tratado de Derecho

Administrativo, Abeledo-Perrot, Buenos Aires,

Argentina, 2002, p. 65.

Anuario 2023 Tribunal Constitucional • 219

a garantizar una vida digna y el desa-

rrollo de las personas en un marco de

justicia social. Estos derechos poseen

una estructura similar a los «clásicos»

derechos civiles y políticos, pues am-

bas categorías imponen obligaciones

positivas y negativas que reconocen

una posición jurídica en favor de las

personas7.

El Tribunal Constitucional alemán

reconoce «la garantía de un mínimo vi-

tal digno» como un derecho constitu-

cional que se funda sobre el valor de la

dignidad humana y que se encuentra

estrechamente vinculado con los prin-

cipios que sustentan un Estado social y

democrático de derecho. Para esa alta

corte, el Estado está obligado a garan-

tizar a cada persona «las condiciones

materiales que son indispensables para

su existencia y para un mínimo de par-

ticipación en la vida social, cultural y

política»8.

Esas condiciones materiales

mínimas se traducen en nuestro or-

denamiento constitucional en una

educación pública de calidad (art.

63); un servicio de salud integral,

incluyendo el acceso de las personas

al agua potable, a una mejor alimen-

tación, a los servicios sanitarios y al

saneamiento ambiental (art. 61); una

vivienda digna con servicios básicos

esenciales (art. 59); un empleo digno

y remunerado (art. 62); y una ade-

cuada protección en la enfermedad,

discapacidad, desocupación y vejez, es

7 MEDINA REYES (Roberto), «Una ra-

diografía constitucional de los derechos socia-

les», Saber y Justicia, núm. 20, vol. 2, Escuela

Nacional de la Judicatura, Santo Domingo,

República Dominicana, 2021, pp. 5-34.

8 TCF, Sentencia de 9 de febrero de 2010.

decir, el acceso a prestaciones sociales

que garanticen la seguridad social,

la asistencia social, las pensiones de

jubilación, de invalidez, de viudedad

y de desempleo (art. 60)9.

Además, el carácter «social» de

esta cláusula constitucional propugna

un modelo de economía social de mer-

cado caracterizado por la regulación

estatal de los sectores económicos. Por

regulación debemos entender el control

prolongado, intenso y localizado que

ejerce el Estado sobre un sector de

vital relevancia como consecuencia

de su vinculación con el bienestar co-

lectivo. En efecto, la economía social

de mercado es una consecuencia de

los presupuestos del Estado social y

democrático de derecho.

En tercer lugar, la existencia de

una relación interadministrativa solida-

ria implica la evolución de una relación

dualista, la cual se sustenta en una

rígida separación vertical de poderes,

a una relación cooperativa, que trata

de superar la técnica de la separación

formal y absoluta de competencias y,

en consecuencia, propugna una mayor

interdependencia entre cada uno de

los niveles de gobierno que componen

el Estado. Esta nueva relación inte-

radministrativa no solo es aplicable

en los Estados federales, sino también

en los Estados unitarios descentrali-

zados, como es el caso de la República

Dominicana.

En este trabajo analizaremos la na-

turaleza y el alcance de las libertades

económicas (los derechos de propiedad

[art. 51] y de libertad de empresa [art.

9 Estos artículos se encuentran contemplados en

la Constitución.

220 • Anuario 2023 Tribunal Constitucional

50]) en un modelo de economía social

de mercado, cuyo reconocimiento

constitucional, a juicio de Laguna de

Paz, «no sólo se produce por su demos-

tradaecienciaycapacidaddegenera-

ción de bienestar, sino además por su

conexión directa con los presupuestos

del Estado social y democrático de

Derecho»10. Para esto, abordaremos:

a) la economía social de mercado como

una exigencia de esta cláusula consti-

tucional; b) las libertades económicas,

su reconocimiento constitucional y

su tratamiento en la jurisprudencia

constitucional dominicana; y c) los

límites a la regulación de las libertades

económicas.

II. EL MODELO DE ECONOMÍA

SOCIAL DE MERCADO COMO

EXIGENCIA DEL ESTADO

SOCIAL Y DEMOCRÁTICO DE

DERECHO

El Estado social y democrático de

Derecho se estructura sobre la base

de la protección de los derechos de las

personas. Así lo reconoce el Tribunal

Constitucional al manifestar que el

fundamento de la vigencia real y con-

creta de este modelo «reside en la efec-

tividad y prevalencia de los derechos

fundamentales y sus garantías»11. La

dignidad humana constituye el princi-

pal fundamento de esta cláusula cons-

titucional12, siendo la persona un n

10 LAGUNA DE PAZ (José C.), Derecho Admin-

istrativo Económico, 2.a ed., España, Civitas,

2019, p. 67.

11 TC, Sentencia TC/0559/16, de 8 de noviembre

de 2016.

12 TC, Sentencia TC/0059/13, de 15 de abril de

2013. Ver, en ese mismo sentido, la Sentencia

para el Estado que vincula y legitima

la actuación de los poderes públicos13.

En efecto, el Estado social y demo-

crático de derecho surge, se estructura

y actúa por las personas y sus derechos.

Esta concepción del Estado como un

instrumento permanente al servicio de

las personas, que se deriva del pensa-

miento lockeano del Estado como un

ente público limitado14, el cual sirvió

de estímulo para las revoluciones

atlánticas15, constituye el elemento

central de esta cláusula constitucional.

Dicho de otra forma, el telos ideológico

que reposa detrás del reconocimiento

de este modelo es situar en el centro al

ciudadano y a sus derechos de carácter

liberal, democrático y social16.

El modelo de economía social

de mercado es el único sistema que

TC/0267/23, de 18 de mayo de 2023.

13 TC, Sentencia TC/0059/13, de 5 de abril de

2013.

14 Para Locke, el estado de naturaleza «es un

estado pacíco en el que las personas gozan

de un conjunto de derechos, los cuales, lejos

de ser objetos de una renuncia total en la

sociedad, subsisten para fundar su libertad e

igualdad». De ahí que las personas renuncian

«a la libertad del estado de naturaleza para

entrar en sociedad, con el único propósito de

«salvaguardar sus vidas, libertades y bienes»

(John Locke, Ensayo sobre el gobierno civil

[1632-1704]).

15 En efecto, la concepción lockeana del Estado

inspiró los movimientos constitucionalistas y,

por tanto, las constituciones liberales de las

revoluciones inglesas (1688), norteamericana

(1776) y francesa (1789), las cuales auspiciaron

el surgimiento del constitucionalismo domini-

cano.

16 GÓMEZ-FERRER MORANT (Rafael),

«Sobre la conuencia de valores, derechos e

intereses en el Estado Social», en PAREJO

ALFONSO (Luciano) y VIDA FERNÁNDEZ

(José) (coords.), Los retos del Estado y la Ad-

ministración en el siglo XXI, vol. II, Tirant lo

Blanch, Valencia, España, 2017, p. 1176.

Anuario 2023 Tribunal Constitucional • 221

ampara las libertades económicas y,

a través de ellas, el resto de las liber-

tades públicas. Y es que, como bien

explica Laguna de Paz, «existe una

estrecha vinculación entre las liber-

tades económicas y el libre desarrollo

de la personalidad», pues los derechos

de propiedad privada y de libertad de

empresa son, precisamente, «el instru-

mento para el desarrollo y realización

de las demás libertades»17. Así las

cosas, es claro que la economía social

de mercado resulta una exigencia de la

cláusula del Estado social y democrá-

tico de Derecho, ya que a través de este

modelo se contribuye a la realización

de los derechos de las personas.

En otras palabras, en un modelo

de economía social de mercado se reco-

nocen las libertades económicas como

prerrogativas esenciales de las perso-

nas. Estas libertades, en la medida en

que facultan a los individuos a realizar

actividades de carácter económico,

según sus preferencias o habilidades,

con miras de mantener o incrementar

su patrimonio18, contribuyen a la

realización de las demás libertades

individuales y, por consiguiente, a la

consecución de la función esencial del

Estado social y democrático de dere-

cho. De ahí que este sistema económi-

co encuentra su fundamento en esta

cláusula constitucional.

El modelo de economía social de

mercado se caracteriza por la interven-

ción reguladora del Estado en el equi-

librio de los intereses de los mercados.

Es decir que la actuación del Estado,

17 LAGUNA DE PAZ, ob. cit., p. 67.

18 CCC, Sentencia núm. C-263-11, de 6 de abril de

2011.

de cara a este sistema económico, no

queda reducida a funciones primarias

de soberanía (v. gr. defensa del territo-

rio y de la seguridad ciudadana), como

planteaba anteriormente el paradigma

neoliberal del Estado gendarme, sino

que se perla como un instrumento

para asegurar que la economía fun-

cione apegada a los principios medu-

lares de competitividad, igualdad de

oportunidades, responsabilidad social,

participación y solidaridad (art. 217

constitucional). El logro de estos

objetivos se articula como una de las

tareas esenciales del Estado social y

democrático de derecho.

Dicho de otra forma, la adopción

de un sistema económico social de

mercado presupone para el Estado, de

un lado, la responsabilidad de fomen-

tar la iniciativa privada a través de

la protección de la propiedad privada

(art. 50) y la promoción de la actividad

empresarial (arts. 51 y 219) y, de otro,

el deber de intervenir en la economía

con el n de equilibrar los intereses

del mercado y promover el desarrollo

económico y social.

De lo anterior se inere que,

si bien en un modelo de economía

social de mercado se reconocen las

libertades económicas como derechos

esenciales de las personas, el carácter

«social» del Estado le impregna una

dimensión institucional que permite

concebir estas libertades como piezas

fundamentales del sistema económi-

co. Con ello, el Estado queda habili-

tado para compatibilizar su ejercicio

con la «búsqueda del desarrollo

humano» (art. 217 constitucional) y,

por tanto, con la protección del bien-

estar de todos.

222 • Anuario 2023 Tribunal Constitucional

En síntesis, el Estado social y de-

mocrático de derecho lleva aparejada

la creación de un sistema de «econo-

mía dirigida o contralada del merca-

do»19, en el cual el Estado se instituye

como el indicador del proceso social

y su participación se articula en la

estructura misma de la economía so-

cial de mercado. De ahí que el Estado

asume la responsabilidad de diseñar

un marco regulatorio compartido en

el cual las personas ejerzan sus liber-

tades económicas dentro de un marco

de libre competencia e igualdad de

oportunidades.

En un modelo de economía social

de mercado, el Estado se sitúa en una

posición reguladora de las actuacio-

nes de las personas, dejando de un

lado su intervencionismo económico,

basado en el ejercicio de funciones

prestacionales frente a los servicios

de interés público, con miras a ga-

rantizar que los mismos se presten

eficientemente, sin tomar en cuenta

si es la propia Administración públi-

ca o los agentes económicos privados

los sujetos prestadores de tales servi-

cios. De esta manera, surge el Estado

regulador, responsable de garantizar

la prestación de una serie de servicios

en condiciones de no discriminación,

efectividad, universalidad, accesi-

bilidad, eficiencia, transparencia,

responsabilidad, razonabilidad y

equidad tarifaria.

La función de un Estado regulador

no se limita a garantizar los derechos

económicos individuales, sino que

19 GARCÍA PELAYO (Manuel), Las transfor-

maciones el Estado contemporáneo, Madrid,

España, 1997), p. 354.

además busca enfrentar las fallas o dis-

torsiones que se suscitan en el mercado

como consecuencia del ejercicio irre-

gular o arbitrario de tales libertades20.

Para esto, el Estado no solo adopta

normas, sino que también supervisa

el ejercicio de la actividad, ordena el

funcionamiento del mercado, resuelve

disputas entre particulares y sanciona

a aquellos agentes que violan las nor-

mas del sector21.

Para Eduardo Jorge Prats, «la

preeminencia de los derechos funda-

mentales, originada en la constitu-

cionalización e internacionalización

de los derechos, [obliga al Estado a

asumir] un rol de garante de estos

derechos. Esta garantía no implica

necesariamente que el Estado asuma

la prestación de una serie de servicios

a favor de los ciudadanos, sino que

garantiza la misma, a cargo del sector

privado o del “tercer sector”, en con-

diciones de no discriminación, efecti-

vidad y universalidad. […] La función

regulatoria […] conlleva la potestad

de autorizar la actuación económica

de las entidades privadas, la potestad

tarifaria, la potestad normativa, la po-

testaddedirimirconictos,lapotestad

20 En palabras de la Corte Constitucional colom-

biana, el Estado, bajo la regulación económica

de un modelo social de mercado, «no actúa

sólo como garante de los derechos económicos

individuales, sino como corrector de las des-

igualdades sociales que se deriva del ejercicio

irregular o arbitrario de tales libertades» (Sen-

tencia C-815/01, de 2 de agosto de 2001).

21 MUÑOZ MACHADO (Santiago), «Funda-

mentos e instrumentos jurídicos de la regu-

lación económica», en MUÑOZ MACHADO

(Santiago) y ESTEVE PARDO (José) (dirs.),

Derecho de la Regulación Económica I. Funda-

mentos e instituciones de la regulación, Iustel,

Madrid, España, 2009, p. 1173.

Anuario 2023 Tribunal Constitucional • 223

sancionadora y la facultad de adoptar

políticas públicas»22.

En resumen, el reconocimiento de

la cláusula del Estado social y demo-

crático de derecho se traduce, en lo

económico,enlaconguraciónde un

modelo de economía social de merca-

do, sustentado sobre la base de la pro-

tección de las libertades económicas

como mecanismo para asegurar, de un

lado, el ejercicio efectivo de las demás

libertades individuales (dimensión

subjetiva) y, de otro, el crecimiento

y desarrollo del orden económico na-

cional (dimensión institucional). Este

modelo obliga al Estado a fomentar

la iniciativa privada (art. 218), esta-

bleciendo un marco regulatorio que

permita equilibrar los intereses del

mercado para garantizar la libre com-

petencia y los derechos de las personas.

III. NATURALEZA Y ALCANCE

DE LAS LIBERTADES

ECONÓMICAS

El modelo de economía social de

mercado se sustenta en el reconoci-

miento de las libertades económicas.

Estas libertades son: a) el derecho de

propiedad (art. 51 de la Constitución);

y b) el derecho a la libertad de empresa

(art. 50 de la Constitución).

Las libertades económicas poseen

una doble dimensión:

a) de un lado, se trata de derechos

públicos subjetivos que impo-

nen determinadas obligaciones

22 JORGE PRATS (Eduardo), «El Tribunal

Constitucional y la cláusula constitucional del

Estado regulador», en Anuario 2012 del Tribu-

nal Constitucional, Santo Domingo, República

Dominicana, 2012, p. 80.

a cargo del Estado. Dichas

obligaciones van desde obliga-

ciones negativas de «respeto»,

obligaciones positivas de «pro-

moción» y «satisfacción» hasta

obligaciones de «protección»,

y el Estado está obligado a

garantizar el goce efectivo

de estos derechos (dimensión

subjetiva);

b) b) de otro, se conciben como

piezas esenciales del sistema

económico (dimensión institu-

cional). Desde esta dimensión,

se reconoce la función social

de las libertades económicas,

lo que limita su contenido e

impone condiciones a su ejer-

cicio. En efecto, las personas se

encuentran obligadas a coho-

nestar el ejercicio de estas liber-

tades con los demás derechos

y bienes constitucionalmente

protegidos. El fundamento de

la regulación del Estado recae

en lograr el más amplio alcance

de estas libertades en sociedad.

Para una mayor comprensión de

estas libertades económicas, analiza-

remos los derechos fundamentales a

la propiedad privada (art. 51) y a la

libertad de empresa (art. 50), de cara

a la jurisprudencia del Tribunal Cons-

titucional dominicano.

A. EL DERECHO A LA

PROPIEDAD PRIVADA

El artículo 51 de la Constitución

consagra la obligación del Estado de

«reconocer y garantizar el derecho de

propiedad». La propiedad es concebida

224 • Anuario 2023 Tribunal Constitucional

en el ordenamiento constitucional con

un doble carácter: a) de un lado, se

trata de un derecho subjetivo de las

personas al goce, disfrute y disposición

de un objeto o bien (dimensión subje-

tiva); y b) de otro, es un principio de

organización económica y jurídica del

Estado, así como un valor esencial de

la personalidad y la libertad individual

(dimensión objetiva).

El derecho de propiedad puede ser

denido «como el derecho exclusivo

al uso de un objeto o bien, aprove-

char de los benecios que este bien

produzca y a disponer dicho bien, ya

sea transformándolo, distrayéndolo

o transriendo los derechos sobre los

mismos». De ahí que «la propiedad tie-

ne tres dimensiones para que pueda ser

efectivo, como son: el goce, el disfrute

y la disposición»23. Estas dimensiones

forman parte de su contenido esencial.

Ahora bien, este criterio, a juicio

de la jurisprudencia constitucional

dominicana, «no debe ser asimilado en

términos aislados de otros elementos

queformanpartedela sonomía del

derecho de propiedad», toda vez que

«cuando el artículo 51 lo reconoce

indiciando que toda persona tiene

derecho al goce, disfrute y disposición

de sus bienes, también establece que

la propiedad tiene una función social

que implica obligaciones». Es justa-

menteesteelementoelque«justica

la imposición de una serie de límites,

23 TC, Sentencia TC/0088/12, de fecha 15 de

diciembre de 2012. Ver, en ese mismo sentido,

las Sentencias TC/017/13, de 20 de febrero

de 2013; TC/0394/14, de 30 de diciembre de

2014; TC/0441/18, de 3 de noviembre de 2018;

TC/0249/19, de 7 de agosto de 2019; TC/0138/21,

de 20 de enero de 2021, y TC/0156/22, de 21 de

junio de 2022.

más o menos intensos, que inciden di-

rectamente sobre el ejercicio de dicho

derecho»24.

Para Laguna de Paz, el derecho de

propiedad «ha de comportar un haz de

facultades de uso y disfrute sobre los

bienes y derechos que constituyen su

objeto». Pero, además, «la propiedad

privada ha de ser un pilar sustentador

del orden económico. Las políticas

económicas que en cada momento

decidan aplicar los poderes públicos,

en respuesta a las distintas coyunturas

o sensibilidades político-sociales, en

ningún caso pueden orillar a la propie-

dad privada, que ha de ser una pieza

esencial del sistema económico»25.

Desde una dimensión subjetiva, es

posiblearmarque la propiedadpre-

supone una situación de ventaja o de

utilidad privada para el titular de un

objeto o bien. Es decir que se trata de

un derecho exclusivo de una persona a

usar y disponer de un bien, así como

deaprovecharsedesusbenecios, sin

recibir ningún tipo de injerencia por

parte de los órganos que ejercen potes-

tades públicas o de los particulares.

En palabras del Tribunal Consti-

tucional, el derecho de propiedad con-

siste en «el derecho exclusivo de una

persona […] al uso y disposición de un

bien inmueble, e implica la exclusión

de terceros del disfrute o aprovecha-

miento de dicho inmueble, a menos que

su propietario lo haya consentido»26.

Dicho de otra forma, el derecho de

propiedad supone la prerrogativa del

24 TC, Sentencia TC/0125/18, de 2 de agosto de

2013.

25 LAGUNA DE PAZ, ob. cit., pp. 69 y 70.

26 TC, Sentencias TC/0185/13, del 11 de octubre

de 2013, y TC/0399/17, de 28 de julio de 2017.

Anuario 2023 Tribunal Constitucional • 225

titular de un bien patrimonial a usar y

disponer del mismo, de manera exclu-

siva, a menos que haya consentido lo

contrario. Este derecho tiene vocación

de permanencia en el tiempo, por lo que

«ninguna de sus prerrogativas pueden

ser minimizadas o limitadas por efecto

de una acción u omisión proveniente

del Estado o de los particulares, lo que

le atribuye una categoría erga omnes

que se le impone […]»27 a los órganos y

entes que ejercen potestades públicas.

En síntesis, el derecho de propie-

dad consiste en la posibilidad de que

los titulares o propietarios puedan

hacer uso, ellos mismos o a través de

terceras personas, de sus pertenencias

y a obtener de estas directamente

algúnbenecio personalo económico.

De ahí que, cuando las personas no

pueden gozar, disfrutar o disponer de

sus bienes, se produce una lesión arbi-

traria en el contenido esencial de este

derecho fundamental.

En los sectores regulados, la pre-

rrogativa de destinar los bienes para el

desarrollo de una actividad económica

se adquiere a través de la obtención

de un título habilitante. En efecto, las

autorizaciones administrativas poseen

un carácter declarativo del derecho a

realizar una determina actividad. En

otras palabras, la autorización cons-

tituye el acto de voluntad por el cual

el Estado habilita a una persona a de-

sarrollar una actividad económica y a

usar, disfrutar y disponer de sus bienes

paraelcumplimientodetalesnes.

27 TC, Sentencia TC/0351/14, de 23 de diciembre

de 2014. Ver, en ese mismo sentido, la Senten-

cia TC/0036/20, de 10 de febrero de 2020, y

TC/0089/21, de 20 de enero de 2021.

Para Laguna de Paz, la autori-

zación administrativa «es un acto de

voluntad dirigido a la producción de

efectos jurídicos». En concreto, «en un

acto que declara el derecho a realizar

una actividad o a utilizar un bien de-

manial, previa comprobación de que

el interesado cumple los requisitos

previstos en la normativa»28.

En materia de propiedad inmobi-

liaria, la procedencia y determinación

del derecho de propiedad se constata

medianteuncerticadodetítuloouna

constancia anotada. Ahora, si bien todo

derecho registrado es imprescriptible

y goza de la protección y garantía del

Estado, esa garantía y protección debe

estar amparada en un proceso legítimo

de depuración del inmueble. Y es que

el sistema de publicidad inmobiliaria

«requiere que el derecho registrado

haya sido depurado previamente y que

efectivamente corresponda al titular,

con base a los actos jurídicos que per-

mitan dar certeza a su procedencia»29.

En este punto, vale decir que, a jui-

cio de la jurisprudencia constitucional,

el derecho de usufructo no constituye

ni puede ser asimilado al derecho de

propiedad y, por tanto, no se trata

de un derecho fundamental. Esto, en

el entendido de que «en el usufructo,

comoestádenidoensuconguración

legal, se reconoce que el bien sobre el

cual dicho derecho recae es un bien aje-

noy,endenitiva,noconcurrenlastres

dimensiones citadas precedentemente,

28 LAGUNA DE PAZ, ob. cit., pp. 430 y 431.

29 TC, Sentencia TC/0088/21, de 20 de enero de

2021. Ver también las Sentencias TC/0102/13,

de 20 de junio de 2013; TC/0209/14, de 8 de

septiembre de 2014; TC/0093/15, de 7 de mayo

de 2015, y TC/0142/20, de 13 de mayo de 2020.

226 • Anuario 2023 Tribunal Constitucional

ineludible para que se perfeccione el

derecho de propiedad»30.

Desde una dimensión objetiva o

institucional, la propiedad es conce-

bida como un «pilar sustentador del

orden económico»31. Dicho de otra

forma, el derecho de propiedad no solo

constituye una prerrogativa individual

que obliga al Estado y a los particu-

lares a abstenerse de cualquier tipo de

injerencia sobre el goce, disfrute y dis-

posición de los bienes patrimoniales,

sino que, además, se articula dentro

del ordenamiento constitucional como

una pieza esencial del sistema econó-

mico nacional. De ahí que el ejercicio

de este derecho implica obligaciones en

función de los intereses sociales.

El carácter «social» de la propie-

dad justica la intervención, más o

menos intensa, del Estado sobre el

ejercicio de este derecho. En efecto, el

Estado puede: a) delimitar el conteni-

do normal del derecho de propiedad a

través de la imposición de restricciones

al goce, disfrute y disposición de un

objeto o bien patrimonial; o b) privar,

de forma total o parcial, a su titular

del derecho mismo. La distinción entre

estas formas de intervención radica en

el hecho de que en la delimitación no se

recorta o mutila el derecho de propie-

dad, sino que solo se establecen límites

a las facultades de uso y disposición en

base a la «realidad social, económica y

normativa del lugar donde se ejerce»32.

30 TC, Sentencias TC/0394/14, de 30 de diciembre

de 2014, y TC/0441/18, de 13 de noviembre de

2018.

31 TC, Sentencias TC/0397/19, de 1.o de octubre

de 2019, y TC/0089/21, de 20 de enero de 2021.

32 TC, Sentencias TC/0137/13, de 22 de agosto

de 2013, y TC/0800/17, de 11 de diciembre de

2017.

La ablación total o parcial de la

propiedad conlleva la pérdida forzosa

o intempestiva del derecho. Se trata

de una medida inevitable con el n

de obtener la titularidad pública de

bienes que son indispensables para

garantizar el bienestar colectivo. Se

exige para ello: a) que la expropiación

esté legitimada por una ley o acto ad-

ministrativo,quehadejarelmotivo

de utilidad pública o de interés social

que la justique (causa expropiandi);

b) que se determine y se pague, con ca-

rácter previo a la ocupación de los bie-

nes, una indemnización, equivalente al

valor «real» de los bienes expropiados

en el mercado (justiprecio); y c) que

se tramite un debido procedimiento

expropiatorio33.

Para el Tribunal Constitucional,

«las expropiaciones inmobiliarias

constituyen restricciones al derecho

de propiedad ejecutadas por el Estado

mediante actos traslativos de pro-

piedad de los bienes en cuestión, con

apego al debido proceso y sólo en casos

de utilidad pública o de interés social».

Estas expropiaciones, a decir de esa

jurisdicción constitucional, «dan lugar

al otorgamiento de una indemnización

especial previa a favor de la persona

expropiada, que deberá ser equivalen-

te al justo valor determinado entre las

partes por mutuo acuerdo, o decidido

mediante sentencia del tribunal com-

petente […]». Por tanto, salvo decla-

ratoria de estado de emergencia o de

defensa (art. 51.1 de la Constitución),

«el Estado no [puede] ordenar ninguna

33 SÁNCHEZ MORÓN (Miguel), Derecho Ad-

ministrativo, 2.a ed., Tecnos, Madrid, España,

2006, p. 703.

Anuario 2023 Tribunal Constitucional • 227

expropiación y [debe] garantizarle a

este último, durante todo el proceso de

determinación del justiprecio y pago, el

peno derecho de goce, disfrute y dispo-

sición sobre el bien de que se trate»34.

Y es que «[…] la expropiación

[constituye] un límite negativo del

derecho de propiedad que tienen los

particulares por el otorgamiento de

una facultad a la Administración de

poder disponer de los bienes y derechos

que estos tienen sobre las propiedades

de que se trate para dar cumplimiento

a nes supraindividuales, teniendo

[los órganos y entes públicos] la obli-

gación de compensar el sacricio del

titular de ese derecho, operando esta

exigencia como un límite a la potestad

expropiatorio»35.

La inobservancia de estos ele-

mentos origina una expropiación

34 TC, Sentencia TC/0224/19, de 7 de agosto

de 2019. Ver, en ese mismo sentido, las Sen-

tencias TC/0205/13, de 13 de noviembre de

2013; TC/0053/14, de 24 de marzo de 2014, y

TC/0211/15, de 13 de agosto de 2015.

35 TC, Sentencia TC/0261/14, de 5 de noviembre

de 2014.

irregular. En efecto, cuando el

Estado ocupa y dispone de bienes

privados sin antes haber cumplido

con el previo pago del justiprecio o

inobservando el debido procedimien-

to expropiatorio, se materializa un

hecho administrativo que desconoce

el mandato de la Constitución (art.

51.1) y, por tanto, la función esencial

de un Estado social y democrático

de derecho, violando así el contenido

esencial del derecho de propiedad36.

En estos casos, las personas no están

obligadas a soportar esos «perjuicios

legalmente injustificados»37, y pue-

den acudir a la acción constitucional

de amparo para tutelar sus derechos

fundamentales.

Para una mejor comprensión de lo

anterior, tan solo un botón.

36 TC, Sentencia TC/0205/13, de 13 de noviembre

de 2013. Ver, en ese mismo sentido, las Sen-

tencias TC/0224/19, de 7 de agosto de 2019, y

TC/0074/21, de 20 de enero de 2021.

37 TC, Sentencia TC/0242/13, de 29 de noviembre

de 2013.

228 • Anuario 2023 Tribunal Constitucional

En definitiva, el derecho de

propiedad constituye una de las

libertades económicas de un modelo

de economía social de mercado. Este

derecho posee un doble carácter: de

un lado, se trata de un derecho pú-

blico subjetivo que garantiza el uso,

disfrute o disposición de un objeto o

bien patrimonial frente a las injeren-

cias del Estado y de los particulares

(dimensión subjetiva); y, de otro, en

base a su función social, constituye

una pieza esencial del orden econó-

mico nacional (dimensión institucio-

nal). El carácter «social» del derecho

de propiedad justifica la imposición

de una serie de límites que inciden

directamente sobre su ejercicio. En

efecto, el Estado puede delimitar el

contenido de este derecho a partir

de su realidad social, económica y

normativa o, en cambio, privar, de

forma total o parcial, a su titular del

derecho mismo por razones de utili-

dad pública o de interés social.

En los casos de regulación de este

derecho, como bien explicaremos más

adelante, «sólo puede establecerse las

restricciones al ejercicio de la libertad

que sean estrictamente necesarias,

que [en todo caso] deben respetar su

contenido esencial»38. En síntesis, la

intervención reguladora del Estado

debe observar el contenido esencial

de la libertad económica, así como los

principios de legalidad y razonabili-

dad39 (art. 74.1).

38 LAGUNA DE PAZ, ob. cit., p. 127.

39 TC, Sentencia TC/0049/14, de 14 de enero de

2014.

B. EL DERECHO A LA LIBERTAD

DE EMPRESA

El artículo 50 de la Constitución

establece que «el Estado reconoce y

garantiza la libre empresa, comercio

e industria. Todas las personas tienen

derecho a dedicarse libremente a la

actividad económica de su preferencia,

sin más limitaciones que las prescritas

en la Constitución y las que establez-

can las leyes». Este artículo contempla

la facultad de las personas de destinar

bienes o capitales a la realización de

sus actividades económicas, sin que

los particulares u órganos que ejercen

potestades públicas puedan tener nin-

gún tipo de injerencia. Esta facultad

comprende, entre otras prerrogativas,

a) la libertad de creación de empresas

y acceso al mercado; b) la libertad de

organización; y c) la libertad de direc-

ciónyplanicación delaactividaden

atención a sus recursos y condiciones40.

En palabras del Tribunal Cons-

titucional, la libertad de empresa

«puede ser conceptualizada como la

prerrogativa que corresponde a toda

persona de dedicar bienes o capitales a

la realización de actividades económi-

cas dentro del marco legal del Estado

y en procura de obtener ganancias o

benecioslícitos»41. De ahí que esta li-

40 JORGE PRATS (Eduardo), Derecho Consti-

tucional, vol. II, Ius Novum, Santo Domingo,

República Dominicana, 2012, p. 203.

41 TC, Sentencia TC/0049/13, de 9 de abril de

2013. Ver, en ese mismo sentido, las Senten-

cias TC/0196/13, de 31 de octubre de 2013;

TC/0267/13, de 19 de diciembre de 2013;

TC/0001/24, de 14 de enero de 2014; TC/0280/14,

de 8 de diciembre de 2014; TC/0334/14, de 22

de diciembre de 2014; TC/0022/21, de 20 de

enero de 2021; TC/0278/21, de 8 de septiembre

de 2021

Anuario 2023 Tribunal Constitucional • 229

bertad implique «producir, circulación

económica, libertad de comercializar

y participación en el mercado en las

condiciones establecidas»42.

En términos similares se expresa

su homólogo colombiano al señalar

que la libertad de empresa comprende

«la facultad de las personas de […]

afectar o destinar bienes de cualquier

tipo (principalmente de capital) para

la realización de actividades económi-

cas para la producción e intercambio

de bienes y servicios conforme a las

pautas o modelos de organización

típicas del mundo económico contem-

poráneo con vistas a la obtención de

un benecio o ganancia». Por tanto,

«esta libertad comprende, entre otras

garantías, (i) la libertad contractual,

es decir, la capacidad de celebrar los

acuerdos que sean necesarios para el

desarrollo de la actividad económica;

y, (ii) la libre iniciativa privada»43.

El núcleo esencial de esta libertad

económica, a juicio de la jurispruden-

cia constitucional colombiana, abarca,

entre otras cuestiones, «(i) el derecho a

un tratamiento igual y no discrimina-

torio entre empresarios o competidores

que estén en una misma posición; (ii) el

derecho a concurrir al mercado o reti-

rarse; (iii) la libertad de organización y

elderechoaqueelEstadonointerera

en los asuntos internos de la empresa

como la organización empresarial y los

métodos de gestión; (iv) el derecho a la

libre iniciativa privada; (v) el derecho

42 TC, Sentencia TC/0150/17, de 5 de abril de

2017.

43 CCC, Sentencia Núm. C-263/11, de 6 de abril de

2011. Este criterio fue asumido por el Tribunal

Constitucional en la Sentencia TC/00/49/13, de

9 de abril de 2013.

a la creación de establecimientos de

comercio con el cumplimiento de los

requisitos que exija la ley; y, (vi) el de-

rechoarecibirunbenecioeconómico

razonable»44.

En igual sentido, el Tribunal

Constitucional peruano precisa que la

libertad de empresa comprende ade-

más «[…] la facultad de poder elegir

la organización y efectuar el desarrollo

de una unidad de producción de bienes

o prestación de servicios, para satisfa-

cer la demanda de los consumidores o

usuarios»45. En ese sentido, «la libre

voluntad de crear una empresa [se con-

guracomouno] de los componentes

esenciales del derecho a la libertad de

empresa, así como el acceso al mercado

empresarial»46.

De estas sentencias se inere que

el derecho a la libertad de empresa no

se circunscribe a la capacidad que tie-

nen los individuos de participar como

agentes en el mercado, sino que además

comprende otras prerrogativas tales

como «[…] la libertad de ejercicio de

la actividad empresarial, la libertad de

tomar decisiones y la libertad de com-

petir en un mercado libre»47. De ahí

que constituyen atributos esenciales

de la libertad de empresa: el derecho

de acceso al mercado, el derecho al

ejercicio de la empresa (sustentado so-

bre la autonomía privada empresarial)

y el derecho a cesar en el ejercicio de la

actividad48.

44 Ibídem.

45 TCP, Sentencia núm. 3048-2007-AA/TC, de 19

de noviembre de 2008.

46 TCP, Sentencia núm. 2802-2005-AA/TC, de 12

de diciembre de 2005.

47 JORGE PRATS, ob. cit., p.205.

48 HERNÁNDEZ (José Ignacio), «Introducción

al Estudio de la Constitución Económica y

230 • Anuario 2023 Tribunal Constitucional

En síntesis, la libertad de empresa

implica el derecho a emprender activi-

dades económicas dentro del marco le-

gal del Estado a través de la creación,

dirección, organización y disolución de

organizaciones empresariales. Se reco-

noce, así, el derecho de iniciar, sostener

y cesar una actividad empresarial,

dentro de un marco de libre competen-

cia, lo que comporta el reconocimiento

de una libertad de decisión para crear

empresas, acceder a los mercados, di-

rigiryplanicarlaactividad,destinar

los recursos económicos, técnicos y

nancierosparasurealizacióny cesar

la actividad49.

En ese sentido, el Estado se en-

cuentra obligado a eliminar cualquier

tipo de barrera de entrada que impida

el desarrollo de la actividad empresa-

rial. Por «barrera de entrada» se debe

entender «al costo en el que debe incu-

rrir una empresa que busca ingresar a

un mercado pero que no es soportado

por las empresas que ya están en dicho

mercado, y que implica una distorsión

en la asignación de recursos»50. Existen

tres categorías de barreras de entrada:

a) barreras naturales, que se originan

en mercados en los cuales las propias

características tecnológicas de los

procesos de producción y distribución

y el tamaño del mercado determinan

Libertad de Empresa en República Dominica-

na», en JORGE PRATS (Eduardo) (coord.),

Constitución, Justicia Constitucional y Derecho

Procesal Constitucional. Liber Amicorum en

homenaje a Juan Manuel Pellerano Gómez,

IDDEC, Santo Domingo, República Domini-

cana, 2014, pp. 723-724.

49 LAGUNA DE PAZ, ob. cit., p. 71.

50 COLOMA (Germán), Defensa de la competen-

cia, Editora Ciudad de Argentina, Buenos

Aires, Argentina, 2009, p. 63.

queseaeconómicamentemáseciente

que haya pocas empresas; b) barreras

legales, que surgen en situaciones en las

cuales el Estado regula de alguna ma-

nera el acceso al mercado, sea a través

de disposiciones directas que lo limitan

o de cargas tributarias o requisitos

administrativos extraordinarios que

lo vuelven más costoso; y c) barreras

articiales, que son las que ponen las

empresas que ya actúan en el mercado

para impedir que otros agentes econó-

micos accedan al mismo51.

Llegados a este punto, vale resaltar

la estrecha relación que existe entre la

libertad de empresa y la libre y leal

competencia. Y es que, como bien

explica el Tribunal Constitucional,

del contenido esencial del derecho a

la libertad de empresa se desprende

la obligación estatal de «velar porque

la competencia entre los distintos

actores empresariales sea libre y leal,

exenta de monopolios […] y del abuso

de una posición dominante por parte

de cualquier empresa»52. De ahí que

el Estado debe «crear reglas que ga-

ranticen la competencia libre y leal

de quienes coexisten en el mercado,

adoptando medidas efectivas contra

los efectos nocivos y restrictivos de

posición dominante, con las correspon-

dientes excepciones de estrategia para

salvaguardar la seguridad nacional»53.

Para el Tribunal Constitucional

español, «[…] la política de defensa

51 Ibídem, p. 64.

52 TC, Sentencia TC/0/049/13, de 9 de abril de

2013. Ver también Sentencia TC/0267/13, de

19 de diciembre de 2013.

53 TC, Sentencia TC/0289/13, de 30 de diciembre

de 2013. Ver, en ese mismo sentido, la Senten-

cia TC/0122/20, de 12 de mayo de 2020.

Anuario 2023 Tribunal Constitucional • 231

de la competencia es una actividad

constitucionalmente necesaria que, si

bien incide en la actividad privada, no

es restrictiva de la libertad de empresa,

sino que, por el contrario, permite su

ejercicio efectivo». Esto, en el entendi-

do de que «el reconocimiento de la eco-

nomía de mercado por la Constitución,

como marco obligado de la libertad de

empresa, y el compromiso de proteger

el ejercicio de ésta por parte de los

poderes públicos supone la necesidad

de una actuación especícamente

encaminada a defender tales objetivos

constitucionales. Y una de las actua-

ciones que pueden resultar necesarias

es la consistente en evitar aquellas

prácticas que puedan afectar o dañar

seriamente a un elemento tan decisivo

en la economía de mercado como lo es

la concurrencia entre empresas»54.

La libre competencia puede de-

nirse como «la facultad que tienen

todos los empresarios de orientar sus

esfuerzos, factores empresariales y

de producción a la conquista de un

mercado, en un marco de igualdad de

condiciones». Esto comprende, a juicio

de la jurisprudencia constitucional

colombiana, al menos tres prerroga-

tivas: «(i) la posibilidad de concurrir

al mercado; (ii) la libertad de ofrecer

las condiciones y ventajas comerciales

que se estimen oportunas; y, (iii) la

posibilidad de contratar con cualquier

usuario»55.

54 TCE, Sentencia STC 88/1986, de 1 de julio de

1986.

55 CCC, Sentencia Núm. C-263/11, de 6 de abril de

2011. Este criterio fue asumido por el Tribunal

Constitucional en la Sentencia TC/00/49/13, de

9 de abril de 2013.

En resumen, la libre competencia

constituye una de las debidas garantías

del derecho a la libertad de empresa.

El Estado debe adoptar las medidas

que sean necesarias para eliminar las

barreras de acceso al mercado y cen-

surar las prácticas restrictivas, como

el abuso de posición dominante, las

prácticas concertadas o los acuerdos

anticompetitivos, que afecten la e-

ciencia económica en los mercados y

que impidan el desarrollo de las acti-

vidades empresariales en un marco de

libre competencia.

Bajo esta premisa, los monopo-

lios solo son posibles cuando: a) sean

en provecho del Estado y no de los

particulares; y b) su regulación sea

mediante una ley (art. 50.1 de la Cons-

titución). Fuera de estas supuestos, el

monopolio, el cual debe ser entendido

como «el ejercicio exclusivo de una

actividad,coneldominio oinuencia

consiguiente»56, sería contrario al tex-

to constitucional57.

Siguiendo esta línea de pensamien-

to, el Tribunal Constitucional explica

que, si bien es cierto que el artículo

50 constitucional permite al Estado

«otorgar concesiones por el tiempo y

la forma que determine la ley» para

la «exploración de recursos naturales

o la prestación de servicios públicos»

(numeral 3), no menos cierto es que

esta modalidad de contratación no

debe ser otorgada de manera exclusiva

a una empresa o a una categoría de

56 TC, Sentencia TC/0137/20, de 13 de mayo de

2020.

57 TC, Sentencia TC/0137/20, de 13 de mayo de

2020.

232 • Anuario 2023 Tribunal Constitucional

empresas, pues se crearía un monopo-

lio en provecho de particulares58.

Desde una dimensión objetiva o

institucional, la libertad de empre-

sa es concebida como un elemento

esencial del orden económico y social

del Estado. De ahí que, al igual que

el derecho de propiedad, la libertad

de empresa comporta un carácter

«social» que implica obligaciones.

El Estado no solo es responsable de

«fomentar la iniciativa económica

privada, creando las políticas nece-

sarias»59 para garantizar la presencia

y protagonismo de las empresas en la

vida económica del Estado («función

social positiva»), sino que, además,

es responsable de garantizar que el

ejercicio de esta libertad sea cónsono

con los demás derechos y bienes cons-

titucionalmente protegidos («función

social negativa»)60.

Es justamente con base en esta

«función social negativa»61 de la liber-

tad de empresa que el Estado puede

delimitar el ejercicio de este derecho

fundamental, estableciendo cargas,

obligaciones o prohibiciones. En efec-

to, la libertad de empresa «también

58 TC, Sentencia TC/0137/20, de 13 de mayo de

2020.

59 El artículo 219 de la Constitución establece

lo siguiente: «El Estado fomenta la iniciativa

económica privada, creando las políticas ne-

cesarias para promover el desarrollo del país.

Bajo el principio de subsidiaridad el Estado,

por cuenta propia o en asociación con el sector

privado y solidario, puede ejercer la actividad

empresarial con el n de asegurar el acceso

de la población a bienes y servicios básicos y

promover la economía nacional».

60 CORREA HENAO (Magdalena), Libertad

de empresa en el Estado social de derecho, Uni-

versidad Externado de Colombia, Bogotá,

Colombia, 2008, p. 759.

61 Ibídem.

está sometida a los límites o regula-

ción constitucionalmente previstos,

en aras de preservar los intereses que

se debaten en la dinámica de una

economía [social] de mercado»62. La

intervención reguladora del Estado

«puede producirse en las diversas

esferas [de esta libertad económica],

tales como, la producción, la libertad

de comercialización y participación,

sujetas a las limitaciones impuestas

por la Constitución»63.

Dicho de otra forma, la libertad

de empresa no constituye un derecho

absoluto, sino relativo, por lo que el

Estado puede regular e, incluso, limi-

tar su ejercicio64, en aras de tutelar

los derechos de terceros y asegurar

el bienestar de la colectividad. Esta

potestad interventora del Estado en la

regulación de los sectores económicos

encuentra su fundamento en el artícu-

lo 50.2 constitucional, el cual reconoce

que el Estado puede «dictar medidas

para regular la economía y promover

planes nacionales de competitividad

e impulsar el desarrollo integral del

país»65. De ahí que la regulación que

ejerce el Estado en los mercados «no

supone la violación al derecho a la

libertad de empresa»66.

62 TC, Sentencia TC/0317/21, de 22 de septiem-

bre de 2021.

63 Ibídem.

64 TC, Sentencia TC/0196/13, de 31 de octubre

de 2013. Ver, en ese mismo sentido, las Sen-

tencias TC/0022/21, de 20 de enero de 2021, y

TC/0278/21, de 8 de septiembre de 2021.

65 TC, Sentencia TC/0334/14, de 22 de diciembre

de 2014.

66 TC, Sentencia TC/0027/12, de 5 de julio de 2012.

Estecriterio fuerearmado enlas Sentencias

TC/0049/13, de 9 de abril de 2013; TC/0001/14,

de 14 de enero de 2014, y TC/0280/14, de 8 de

diciembre de 2014.

Anuario 2023 Tribunal Constitucional • 233

Ahora bien, la intervención

reguladora del Estado sobre el ejer-

cicio de la libertad de empresa debe

hacerse en observancia de los límites

constitucionales contemplados en el

artículo 74.2 de la Constitución. Se-

gún este artículo, «sólo por ley, en los

casos permitidos por la Constitución,

[pueden] regularse el ejercicio de los

derechos y garantías fundamentales,

respetando su contenido esencial y el

principio de razonabilidad». En otras

palabras, la regulación que ejerce el

legislador sobre la libertad de empre-

sa solo puede establecer restricciones

estrictamente razonables (idóneas,

necesarias y proporcionales), que, en

todo caso, deben respetar su conteni-

do esencial.

Para el Tribunal Constitucional,

la intervención reguladora en esta

materia «debe hacerse contemplando

los límites constitucionales consisten-

tes en: «(i) [una] regulación mediante

ley; (ii) no puede afectar el contenido

esencial de la libertad de empresa; y,

(iii) debe obedecer a motivos adecua-

dos y sucientes que justiquen la

limitación en la referida disposición,

es decir, obedecer a criterios de ra-

zonabilidad»67. Para ampliar sobre

estos límites, a continuación abor-

daremos cada una de estas garantías

constitucionales.

67 TC, Sentencia TC/0280/14, de 8 de diciem-

bre de 2014. Ver, en ese mismo sentido, las

Sentencias TC/0196/13, de 31 de octubre de

2013; TC/0049/14, de 14 de enero de 2014;

TC/0334/14, de 22 de diciembre de 2014, y

TC/0317/21, de 22 de septiembre de 2021.

IV. LÍMITES A LA REGULACIÓN

DE LAS LIBERTADES

ECONÓMICAS

Los límites a las libertades econó-

micas requieren, para ser compatibles

con el citado artículo 74.2 de la Cons-

titución, que: a) estén previstos por

la ley, la cual constituye una garantía

frente a posibles restricciones arbitra-

rias; b) respeten su contenido esencial;

y c) sean estrictamente necesarios. En

otras palabras, estos límites deben

estar expresamente jados por el le-

gislador y ser, además, idóneos, nece-

sarios y proporcionados para proteger

el contenido esencial de las libertades

económicas.

Dado que hemos analizado el

contenido esencial de estas libertades

en la sección anterior, ahora nos limi-

taremos a abordar los principios de

legalidad y razonabilidad. Esto, sin

dejar de mencionar que el contenido

esencial de los derechos alude a aquel

«componente sustancial» o «núcleo

resistente que excluye por completo

cualquier injerencia de los poderes

públicos, aunque la misma persiga un

nlegítimo,searazonableyprovenga

del legislador»68. A decir del Tribunal

Constitucional español, se trata del

conjunto de «facultades o posibilida-

des de actuación necesarias para que el

derecho sea recognoscible como perti-

nente al tipo descrito y sin las cuales

deja de pertenecer a ese tipo y tiene

que pasar a quedar comprendido en

otro, desnaturalizándose»69.

68 JORGE PRATS, ob. cit., p. 85.

69 TCE, Sentencia núm. 11/1981, de 8 de abril de

1981.

234 • Anuario 2023 Tribunal Constitucional

En ese mismo sentido, la juris-

prudencia constitucional dominicana

sostiene que por contenido esencial

debe entenderse, sin más, a aquellos

elementos que cristalizan la «razón de

ser» del derecho fundamental y cuya

negación o desconocimiento conduce

entonces a «la imposibilidad material

y jurídica de su ejercicio»70. De cara

a esta investigación, vale reiterar que

el contenido esencial de las libertades

económicas recae, de un lado, sobre

el goce, disfrute y disposición de un

objeto o bien patrimonial (derecho

de propiedad [art. 51 constitucional])

y, de otro, sobre el inicio, desarrollo y

cesación de una actividad empresarial

(derecho a la libertad de empresa [art.

50 constitucional]).

A. EL PRINCIPIO DE

LEGALIDAD

El principio de legalidad supone la

imperiosa necesidad de predetermina-

ción normativa de las restricciones y lí-

mites al ejercicio de los derechos funda-

mentales. Esto abarca la existencia de

normas (lex scripta) anteriores al hecho

(lex praevia) y que permitan predecir

consucientegradodecerteza(lex cer-

ta) aquellas conductas que desbordan

el ámbito de protección constitucional

de los derechos fundamentales. Se tra-

ta, en síntesis, de una de las garantías

de las personas frente a las actuaciones

arbitrarias de las autoridades.

Para el Tribunal Constitucional, «el

principio de legalidad presupone que

todas las actuaciones de las autoridades

70 TC, Sentencia TC/0031/13, de 15 de marzo de

2013.

quedan sujetas a la Constitución y

las leyes. Es un principio cardinal del

Estado de Derecho que protege al in-

dividuo de las actuaciones arbitrarias

y discrecionales de las autoridades. La

ley debe preexistir a su aplicación, es

decir, que los ciudadanos deben estar

conscientes de las consecuencias de sus

actos y a qué se atienen cuando actúan

en determinada dirección»71.

Deloanteriorseinerequeelprin-

cipio de legalidad se erige como una

de las condiciones esenciales que per-

miten la conguración del Estado de

Derecho, pues en su esencia abarca la

prerrogativa de las personas de cono-

cercontiempolainuenciadelasnor-

mas en su conducta, de tal forma que

sean nulas las actuaciones sorpresivas,

inesperadas y ajenas al ordenamiento

jurídico. En síntesis, una injerencia

por parte del Estado será legítima si

está prevista por la ley.

Ahora bien, tres condiciones se

requieren para que la intervención del

Estado pueda entenderse como «pre-

vista por la ley», a saber: a) que se haya

adoptado de acuerdo con una norma

con rango de ley en sentido formal72;

b) que la ley sea accesible; y c) que la

ley sea previsible. Así lo reconoce el

Tribunal Constitucional al señalar que

«parasercalicadade«ley»,lanorma

debe estar formulada con precisión

71 TC, Sentencia TC/0006/14, de 14 de enero de

2014.

72 En palabras del Tribunal Constitucional, la po-

testad sancionadora y las sanciones imponibles

como consecuencia de los abusos en el ejercicio

de los derechos fundamentales «sólo pueden

ser instituidas por el Congreso Nacional», es

decir, que las mismas «deben estar dispuestas

por ley» (TC/0667/16, de 14 de diciembre de

2016).

Anuario 2023 Tribunal Constitucional • 235

sucienteparaqueunapersonapueda

regular su comportamiento de confor-

midad con ella, y hacerse accesible al

público»73.

Una ley es accesible cuando las per-

sonasdisponendepatronessucientes

que se adecúen a las circunstancias

de las normas legales aplicables al

caso. Dicho de otra forma, la ley debe

proporcionarsucientesorientaciones

para que las personas puedan dis-

tinguir claramente qué pueden o no

hacer, así como las consecuencias por

la inobservancia de esa obligación. A

juicio del Tribunal Constitucional, «las

leyes no pueden conferir a los encar-

gados de su aplicación una discrecio-

nalidad sin trabas para restringir –el

derecho fundamental–», de modo que

éstas «deben proporcionar sucientes

orientaciones a los encargados de su

ejecución para que puedan distinguir

cuáles –actuaciones– pueden restrin-

girse y cuáles no»74.

Por otro lado, la ley es previsible

cuando se encuentra formulada de ma-

nera expresa, clara y precisa. Es decir,

cuando la norma posee la suciente

precisión como para permitir que las

personas puedan adecuar su conducta

a sus postulados. De ahí que no se

considera «prevista por la ley», a los

efectos del citado artículo 74.2 de la

Constitución, las restricciones contem-

pladas en normas ambiguas, amplias

o muy abiertas, que impidan que las

personas puedan tener certeza sobre

cuáles son sus derechos y obligaciones.

73 TC, Sentencia TC/0092/19, de 21 de mayo de

2019.

74 Ibídem.

Siendo esto así, es evidente que

lasleyesdeben ser lo sucientemente

especícasyclarascomoparapermitir

que las personas regulen su conducta

de conformidad a ellas y, además, de-

bencontener sucientesorientaciones

para que sean accesibles al público.

Estos requisitos se identican con la

prohibición de limitar los derechos

fundamentales con base en mandatos

legales vagos, ambiguos, amplios o

indeterminados. De ahí que no basta

para limitar el ejercicio de las liberta-

des económicas con la mera invocación

en abstracto de los bienes o derechos

constitucionalmente protegidos, sin

precisar la forma en que estos se ma-

terializan en el caso concreto y sin

cumplir con la carga probatoria de

demostrar su afectación75.

B. EL PRINCIPIO DE

RAZONABILIDAD

La razonabilidad es un principio

constitucional del Estado social y

democrático de Derecho que procura

evitar actuaciones sorpresivas, irra-

cionales o arbitrarias, asegurando que

75 En palabras de la Corte Constitucional colom-

biana, «no basta para limitar la transmisión

radial de expresiones sexualmente explícitas

con la mera invocación de la ´moralidad pú-

blica´ -concepto jurídico indeterminado-, sin

precisar la forma en que ésta se materializa en

elcasoconcretoenuninterésespecícoobjeto

de protección constitucional, ni con la mención

de los ´derechos de los niños´ en abstracto, sin

cumplir celosa y estrictamente con la carga

probatoria de demostrar tanto la presencia

predominante de niños en la audiencia de una

determinada expresión como el daño que éstos

han sufrido o podrían claramente sufrir en

virtud de dicha expresión» (Sentencia núm.

T-391/07, de 22 de mayo de 2007).

236 • Anuario 2023 Tribunal Constitucional

los medios seleccionados para regular

o limitar una conducta tengan una re-

lación real y sustancial con su objeto76.

Se trata, en síntesis, de un principio

que «expresa un conjunto de condicio-

nes de racionalidad que toda medida

estatal debe cumplir»77.

En palabas de la Corte Interameri-

cana de Derechos Humanos, el princi-

pio de razonabilidad es indispensable

en una sociedad democrática. Dado

esteprincipio,«noessucienteque se

demuestre, por ejemplo, que la medida

cumple un propósito útil u oportuno»,

sino que cualquier «restricción debe ser

proporcionalalinterés quelajustica

y ajustarse estrechamente al logro de

eselegítimoobjetivo,interriendo en

la menor medida posible en el efectivo

ejercicio del derecho fundamental»78.

Dicho de otra forma, las medidas adop-

tadas por el Estado deben sustentarse

necesariamente en criterios proporcio-

nados, objetivos y no exagerados.

El instrumento más aceptado para

determinar si una medida es razonable

es el examen de razonabilidad desa-

rrollado por la jurisprudencia colom-

biana79. Este examen «sigue precisos

76 El principio de razonabilidad se desprende del

artículo 40.15 de la Constitución dominicana.

Según este artículo, «a nadie se le puede obligar

a hacer lo que la ley no manda ni impedírsele

lo que la ley no prohíbe. La ley es igual para

todos: sólo puede ordenar lo que es justo y útil

para la comunidad y no puede prohibir más

que lo que le perjudica».

77 BERNAL PULIDO (Carlos), El principio de

proporcionalidad y los derechos fundamentales,

2.a ed., CEPC, Madrid, España, 2005, pp. 544

y 545.

78 CIDH, Sentencia núm. 111, de 31 de agosto

de 2004. Serie C. p. 96. Caso Ricardo Canese v.

Paraguay. Fondo y reparaciones.

79 Véase: CCC, Sentencia núm. C-022/96, de 23 de

enero de 1996.

pasos que le imprimen objetividad al

análisis de constitucionalidad»80, los

cuales se concretizan en: a) el análisis

del n buscado por la medida; b) el

análisis del medio empleado; y c) el

análisis de la relación entre el medio y

eln.

En palabras del Tribunal Consti-

tucional, para determinar la razonabi-

lidad de una medida es necesario pre-

guntarse: «[…] qué se busca con una

norma(análisis dela nalidad),cómo

se va a lograr lo buscado (análisis del

medio) y qué tan propicia es la medi-

da para alcanzar lo buscado (análisis

de la relación medio-n)». Estos, en

denitiva, son «criterios elementales

para determinar si la afectación de la

igualdad u otro derecho fundamental,

es razonable y, por tanto, constitucio-

nal o arbitraria»81.

De lo anterior se inere que la

razonabilidad se congura cuando la

medida adoptada por el Estado para

regular o restringir un derecho funda-

mental es idónea, necesaria y propor-

cional en sentido estricto. El primer

elemento exige que la restricción sea

verdaderamente adecuada no solo

paralaconsecucióndelnpropuesto,

sino, además, para el resguardo de los

bienes y derechos constitucionales que

se pretenden proteger. Es decir que la

idoneidad exige comprobar si la me-

dida es, por sí misma, un medio apto

paraconseguirelnquelajustica.

Ahora bien, es oportuno advertir

que no basta con que la medida sea

idónea, sino que además debe ser,

80 TC, Sentencia TC/0044/12, de 21 de septiem-

bre de 2012.

81 Ibídem.

Anuario 2023 Tribunal Constitucional • 237

entre los diversos medios igualmente

posibles para alcanzar el objetivo de

la norma, la menos restrictiva para

la libertad individual de las personas.

En efecto, el segundo elemento del

«test» de razonabilidad exige que la

limitación impuesta a los derechos

fundamentales sea ciertamente indis-

pensable e imprescindible para lograr

elnpropuesto,demodoque«siempre

que sea posible la identicación de

otro límite adecuado que, al inigir

un daño menor, constituya una al-

ternativa menos gravosa o restrictiva

de los derechos, habrá de descartarse

el límite cuya constitucionalidad se

cuestiona»82.

A las condiciones de idoneidad y

necesidad, se agrega la de proporcio-

nalidad en sentido estricto, esto es,

que de la limitación o restricción de

un derecho fundamental se deriven

másbeneciospara el interés general

que prejuicios sobre otros bienes en

conicto.Eltercerelementodel«test»

de razonabilidad plantea la necesidad

de ponderar entre el n propuesto y

la medida empleada, con el objetivo

de determinar «si la consecución

del concreto n público pretendido

justica o compensa el sacricio del

interés privado afectado por la medida

enjuiciada» 83. La ponderación debe

hacerse sobre la base de una valoración

costes-benecios.

82 Ver Sentencias núm. STC 136/1999, de 20 de

julio de 1999, y STC 167/1997, de 2 de octubre

de 1997.

83 CARLÓN RUIZ (Matilde), «El principio

de proporcionalidad», en SANTAMARÍA

PASTOR (Juan Alfonso) (dir.), Los principios

jurídicos del derecho administrativo, La Ley,

España, 2010, p. 207.

En resumen, las medidas adop-

tadas por el Estado para regular o

restringir el ejercicio de las liberta-

des económicas deben ser idóneas y

necesarias para proteger, de un lado,

el goce, disfrute y disposición de un

objeto o bien patrimonial (derecho de

propiedad [art. 51 constitucional]) y,

de otro, el inicio, desarrollo y cesación

de una actividad empresarial (dere-

cho a la libertad de empresa [art. 50

constitucional]).

V. CONCLUSIONES

Una de las implicaciones del reco-

nocimiento de la cláusula del Estado

social y democrático de derecho es la

socialización del ordenamiento consti-

tucional, lo que implica, de un lado, la

constitucionalización de los derechos

sociales como auténticos derechos fun-

damentales y, de otro, la adopción de

un modelo de economía social de mer-

cado, caracterizado por la regulación

estatal de los sectores económicos.

En un modelo de economía social

de mercado se reconocen las liberta-

des económicas como prerrogativas

esenciales de las personas. Estas liber-

tades, en la medida en que facultan a

los individuos a realizar actividades

de carácter económico con miras de

mantener o incrementar su patrimo-

nio, contribuyen a la realización de

las demás libertades individuales y,

por consiguiente, a la consecución de

la función esencial del Estado social y

democrático de derecho. En efecto, el

sistema económico social de mercado

resulta ser una exigencia de la cláusula

del Estado social y democrático de de-

recho, ya que a través de este modelo

238 • Anuario 2023 Tribunal Constitucional

se contribuye a la realización de los

derechos de las personas.

En otras palabras, el reconoci-

miento de la cláusula del Estado social

y democrático de derecho se traduce,

en lo económico, en la conguración

de un modelo de economía social de

mercado, sustentado sobre la base de

la protección de las libertades econó-

micas como mecanismo para asegurar,

de un lado, el ejercicio efectivo de las

demás libertades individuales (dimen-

sión subjetiva) y, de otro, el crecimien-

to y desarrollo del orden económico

nacional (dimensión institucional).

Este modelo obliga al Estado a fomen-

tar la iniciativa privada estableciendo

un marco regulatorio que permita

equilibrar los intereses del mercado

para garantizar la libre competencia y

los derechos de las personas.

El modelo de economía social de

mercado se sustenta en el reconoci-

miento de los derechos de propiedad

(art. 51) y de libertad de empresa (art.

50). Estas libertades poseen una doble

dimensión: a) de un lado, se trata de de-

rechos públicos subjetivos que imponen

determinadas obligaciones a cargo del

Estado. Dichas obligaciones van desde

obligaciones negativas de «respeto»,

obligaciones positivas de «promoción»

y «satisfacción» hasta obligaciones de

«protección» (dimensión subjetiva);

y b) de otro, se conciben como piezas

esenciales del sistema económico na-

cional (dimensión institucional).

La función social de estas libertades

justicalaintervención,más o menos

intensa, del Estado sobre su ejercicio.

En efecto, el Estado puede regular

e, incluso, limitar el ejercicio de las

libertades económicas, con el objetivo

de equilibrar los intereses del mercado

y promover el desarrollo económico y

social para asegurar el bienestar colec-

tivo. La potestad reguladora del Estado

sobre las libertades económicas encuen-

tra su fundamento en el artículo 50.2

de la Constitución, el cual reconoce que

el Estado puede «dictar medidas para

regular la economía y promover planes

nacionales de competitividad e impul-

sar el desarrollo integral del país»84.

De ahí que la regulación que ejerce el

Estado en los mercados, como ha dicho

el Tribunal Constitucional, no supone

la violación de estas libertades 85.

Ahora bien, la intervención regu-

ladora del Estado sobre el ejercicio de

estos derechos debe hacerse en obser-

vancia de los límites constitucionales

contemplados en el artículo 74.2 del

texto constitucional. Según este artícu-

lo, «sólo por ley, en los casos permitidos

por la Constitución, [pueden] regularse

el ejercicio de los derechos y garantías

fundamentales, respetando su contenido

esencial y el principio de razonabilidad».

Dicho de otra forma, la regulación que

ejerce el legislador sobre el derecho de

propiedad y la libertad de empresa solo

puede establecer restricciones estricta-

mente razonables (idóneas, necesarias

y proporcionales), que, en todo caso,

deben respetar su contenido esencial.

El fundamento de la regulación recae

en lograr el más amplio alcance de estas

libertades en sociedad.

84 TC, Sentencia TC/0334/14, de 22 de diciembre

de 2014.

85 TC, Sentencia TC/0027/12, de 5 de julio de 2012.

Estecriterio fuerearmado enlas Sentencias

TC/0049/13, de 9 de abril de 2013; TC/0001/14,

de 14 de enero de 2014, y TC/0280/14, de 8 de

diciembre de 2014.

Anuario 2023 Tribunal Constitucional • 239

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