Nuevas tendencias del derecho administrativo dominicano

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"Nuevas tendencias del derecho administrativo dominicano"

Manuel Fermín Cabral

Profesor de Derecho Administrativo en la Universidad Iberoamericana (UNIBE) y en la Pontificia Universidad Católica Madre y Maestra (PUCMM).

mfermincabral@gmail.com

Durante muchos años, la influencia de los instrumentos internacionales sobre derechos humanos en el ordenamiento jurídico-administrativo dominicano fue determinante. De hecho, podría citársele como un factor importantísimo en la construcción de una nueva cultura jurídica y en el llenado de numerosas lagunas de las que padecía notoriamente el ordenamiento jurídico dominicano, especialmente en lo que concierne a: (i) el propio derecho administrativo y (ii) la tutela efectiva de los derechos de los administrados. La carencia durante muchos años de una legislación que regulase, de forma general, el procedimiento administrativo —como al efecto ahora hace la Ley No. 107-13— sería un fiel ejemplo de ello. De ahí que los principios que componen el debido proceso —en aplicación directa de las normas internacionales de derechos humanos— se extendieran igualmente a ámbitos que, por su trascendencia de cara a los derechos subjetivos de los particulares, como sería el caso del ejercicio de la potestad sancionadora por parte de la Administración, requerían, de límites formales. En ese tenor se destaca la labor jurisprudencial de la CIDH en lo referente a la interpretación extensiva, en supuestos ajenos a la esfera estrictamente punitiva, de las garantías previstas en el artículo 8 de la Convención Americana de Derechos Humanos (CADH) o "Pacto de San José". Precisamente, el objeto del presente trabajo consiste en analizar la relevancia que ha tenido para el ordenamiento jurídico dominicano —sobre todo para el ámbito administrativo sancionador— la aplicación directa de la CADH y de la jurisprudencia emanada de la CIDH, como parte del denominado bloque de constitucionalidad.

DEL "BLOQUE DE CONSTITUCIONALIDAD" AL "BLOQUE DE CONVENCIONALIDAD": ¿REPENSAR EL SISTEMA DE FUENTES DE DERECHO ADMINISTRATIVO?

El concepto de bloque de constitucionalidad es atribuido a Louis Favoreau, jurista francés, quien se refirió a él —haciendo uso del clásico concepto de bloc de legalité acuñado por Hauriou para el derecho administrativo a inicios del siglo XX — en un trabajo publicado en 1975, en torno a una decisión del Consejo Constitucional de Francia: la sentencia D-44, de fecha 16 de julio de 1971. En ella, el citado órgano declaraba concretamente la inconstitucionalidad de una disposición legislativa de 1901 que limitaba el régimen de las asociaciones, al establecer que esta vulneraba preceptos de rango y naturaleza constitucional no contemplados expresamente en la Constitución francesa de 1958 —aunque descritos en el preámbulo de la Constitución desde 1946—, como lo sería la Declaración Universal de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789. De ahí que estos parámetros normativos, aplicables en materia de control de constitucionalidad, no fueran las ya tradicionales referencias directas al texto constitucional: dichos parámetros se extienden a otros elementos —de evidente naturaleza normativa— fuera del contenido mismo de la Carta Magna, que condicionan la validez de un acto o norma sujeto a revisión sustantiva y que determinarían, por consiguiente, su eficacia en el ordenamiento jurídico. Tal es el caso —aunque no en el caso francés— del llamado "derecho internacional humanitario", conformado por los tratados internacionales que versan sobre derechos humanos, al ser incorporados al ordenamiento jurídico interno con una jerarquización constitucional. Por ello entonces la denominación de bloque de constitucionalidad".

Dicho concepto fue advertido y reconocido después en otros países. Francisco Rubio Llorente, citando el caso español, establece que el Tribunal Constitucional de ese país se refirió por primera vez al bloque de constitucionalidad con ocasión de la sentencia STC 10/82, en la que define el bloque como un "conjunto de normas que ni están incluidas en la Constitución ni delimitan competencia, pero cuya infracción determina la inconstitucionalidad de la ley sometida a examen." De su lado, la Corte Constitucional de Colombia reconoció en la sentencia C-225 de 1995 la existencia del bloque de constitucionalidad, a pesar de que dicho concepto no se encontraba definido en la Constitución de 1991. Acorde con lo prescrito por la Corte, el bloque:

[...] está compuesto por aquellas normas y principios que, sin aparecer formalmente en el articulado del texto constitucional, son utilizados como parámetros del control de constitucionalidad de las leyes, por cuanto han sido normativamente integrados a la Constitución.

Son pues verdaderos principios y reglas de valor constitucional, esto es, son normas situadas en el nivel constitucional, a pesar de que puedan a veces contener mecanismos de reforma diversos a los de las normas del articulado constitucional stricto sensu. En tales circunstancias —concluiría—, la Corte Constitucional coincide con [...] el único sentido razonable que se puede conferir a la noción de prevalencia de los tratados de derechos humanos y de derecho internacional humanitario (CP arts. 93 y 214, numeral 2°) es que éstos forman con el resto del texto constitucional un bloque de constitucionalidad, cuyo respeto se impone a la ley.

De esta forma, sin que la Constitución formalmente haya establecido que tales tratados sobre derechos humanos tengan jerarquía constitucional, sino simplemente que en caso de colisión con otra norma de rango legal aquellas tengan preeminencia, la Corte terminaría asignando rango constitucional a las normas del derecho internacional humanitario.

Ahora bien, en términos conceptuales, la construcción evolutiva del bloque de constitucionalidad arrastra contradicciones y dudas: no existe todavía uniformidad dogmática en lo que concierne a su alcance y límites. Esto es, los parámetros normativos que lo integran, aun en la actualidad, son difíciles de identificar con precisión. En ese tenor se pronuncia, justamente, el profesor peruano Edgar Carpio Marcos:

En el derecho comparado, esta "ampliación" del parámetro de control, es decir, de las normas a partir de las cuales pueda determinarse la validez/invalidez de las normas con rango de ley, se ha pretendido explicar a través de la expresión "bloque de constitucionalidad". Sin embargo, por muy loable que pueda ser ese propósito, ha de advertirse inmediatamente que, en diversos países de América Latina y algunos de Europa, con tal expresión se designan muchas cosas, no siempre con un sentido uniforme: composición legislativa del parámetro de la acción de inconstitucionalidad, rango constitucional de fuentes del derecho distintas de la Constitución formal, leyes "materialmente" constitucionales, tratados sobre derechos humanos, leyes orgánicas e, incluso, jurisprudencia de los tribunales internacionales de protección de los derechos humanos.

En efecto, la República Dominicana es uno de los países en que se ha adoptado un criterio extensivo —en demasía, diríase— en lo que concierne al alcance del concepto de bloque de constitucionalidad.

La Suprema Corte de Justicia, mediante su resolución 1920-2003 — disposición de carácter general que establecía medidas anticipadas a la entrada en vigencia del Código Procesal Penal— definió por primera vez el concepto de bloque de constitucionalidad y su alcance en lo que respecta al ordenamiento jurídico dominicano. En dicha resolución, la corte de casación dominicana fijó el criterio de que, dentro de los elementos que integraban el llamado bloque de constitucionalidad, además de la Constitución y aquellos tratados internacionales que versen sobre derechos humanos —disposiciones estas de carácter normativo—, se encontraban los precedentes y las opiniones de la CIDH, elementos estos a los cuales la SCJ endosaba categoría de "fuente normativa", contrario a otros países en donde se afirma que estas decisiones constituyen "pautas" para los órganos jurisdiccionales. Pero, lo que es más: incluía no solo las decisiones que, en materia de control concentrado de constitucionalidad, ella dictaba, en ese entonces, sino que abarcaba también las sentencias emitidas en función del control difuso de constitucionalidad, el cual es ejercido por la totalidad de los órganos judiciales. Esto último resultó —y todavía lo es— inusitado en el derecho comparado.

A continuación lo expresado en aquel entonces por la SCJ:

[…]forman parte de nuestro derecho interno el conjunto de garantías mínimas reconocidas en nuestra Constitución, así como la normativa supranacional conformada por los Tratados y Convenciones internacionales que reconocen derechos fundamentales, tal como ha sido reconocido por esta Suprema Corte de Justicia, mediante resolución que instituye el procedimiento para ejercer el recurso de amparo, de fecha 24 de Febrero del 1999 […] que la Constitución dominicana ha previsto un mecanismo de recepción del Derecho Internacional que se comprueba si se toma en cuenta el contenido del artículo 3 que dispone: "...La República Dominicana reconoce y aplica las normas de derecho internacional general y americano en la medida de que sus poderes públicos la hayan adoptado..." y del artículo 10 que establece que: "La enunciación contenida en los artículos 8 y 9 de la Constitución no es limitativa y por consiguiente no excluye otros derechos y deberes de igual naturaleza" […] a que la República Dominicana, tiene sistema constitucional integrado por disposiciones de igual jerarquía que emanan de dos fuentes normativas esenciales: a) la nacional, formada por la Constitución y la jurisprudencia constitucional local tanto la dictada, mediante el control difuso como por el concentrado, y b) la internacional, compuesta por los pactos y convenciones internacionales, las opiniones consultivas y las decisiones emanadas de la Corte Interamericana de Derechos Humanos; fuentes normativas que en su...