El principio de protección de la confianza legitima

 
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"El principio de protección de la confianza legítima"

Jesús Francos Rodríguez

  1. SU ORIGEN Y EVOLUCIÓN HISTÓRICA. EL CASO DE LA VIUDA DE BERLÍN:

    Por tradición o regla general la Administración Pública gozaba de la potestad de revocar, anular o dejar sin efecto aquellos actos emitidos por ella misma, sin más límite que el de su propia voluntad de revocación. Sin embargo, durante la primera mitad del siglo XX, la doctrina alemana, encabezada por Otto Mayer y Fritz Fleiner, marcó las pautas para el desarrollo de la teoría sobre la limitación de la anulación y revocación de los actos administrativos, a fin de brindar protección al administrado. En síntesis, se intentaba poner un freno a las actuaciones de la Administración que cambiaban de manera sorpresiva un acto contra un particular o una normativa, sorprendiendo así la confianza que el administrado tenía depositada en la permanencia de determinada norma y que con la nueva normativa se veía perjudicado.

    "La locución ‘confianza legítima’ deriva de la palabra alemana Vertrauensschutz, que en su textual traducción significa protección de la confianza, a la que luego se agregó ‘legítima’, que es la más utilizada en las versiones francesa y española. En italiano se usa en algunos casos la palabra affidamento legitimo y en inglés legitimate expectations."

    Esta nueva teoría adquiere trascendencia y posterior aceptación en el Derecho Comunitario Europeo, a partir de su admisión por parte de los tribunales alemanes en el año 1956, con el reconocido "caso de la viuda de Berlín".

    Uno de los temas que plantea el principio de confianza legítima es la posibilidad de revocar los actos administrativos irregulares que han creado una situación jurídica favorable al particular. Sobre la base del principio de legalidad, no pareciera ser objeto de discusión la revocación de tales actos; quizás lo único discutible fuera si el efecto de la revocación debía ser retroactivo (ex tunc) o no (ex nunc).

    Esta disyuntiva fue resuelta por el Tribunal Contencioso-Administrativo de Berlín mediante sentencia del 14 de noviembre de 1956 (caso de la viuda de Berlín), donde expuso que si la demandante era viuda de un funcionario que vivía en la República Democrática Alemana y la Consejería del Interior de Berlín le certificó que si se trasladaba a vivir a Berlín Oeste tendría derecho a recibir la pensión de viudedad; al ella trasladar su residencia, con los gastos que ello implicaba y comenzar a cobrar la pensión, el hecho de que posteriormente se comprobara que la viuda no cumplía con las condiciones de la ley para recibir tal pensión de viudedad, y por tanto, exigírsele a la viuda que devolviera las cantidades percibidas, implicaba una violación a la protección de la confianza legítima puesto que ella (la viuda) había actuado sobre la base de la certificación de la Consejería y había realizado gastos en el traslado de domicilio.

    Lo interesante del caso, enfatiza Coviello, es que se resolvió no solo que no correspondía la revocación ex tunc del acto, sino tampoco ex nunc, por lo que la administración tuvo que continuar pagando la pensión.

    Se evidencia, por tanto, en esa sentencia la insuficiencia de la doctrina tradicional sobre la revocación "sin más" de los actos administrativos irregulares, que crean expectativas favorables al administrado, pues estas expectativas son también dignas de protección. En palabras de Ricardo García Macho, el principio de la legalidad es un principio fundamental del Estado de derecho, pero también lo es el de seguridad jurídica, y dentro de este el de protección de la confianza legítima. Ambos principios tienen el mismo rango y valor, por ello, en caso de conflicto entre ambos, la solución pasa por la ponderación de los intereses jurídicos y de hechos en juego, teniendo en cuenta todas las circunstancias del caso concreto.

    La confianza legítima fue engendrada por el derecho alemán, acuñada posteriormente por el Tribunal Europeo de Justicia, quien hizo de él un principio general del derecho de la Unión Europea, siendo más tarde incorporado al resto de países de la Comunidad Europea. Países como España lo incorporaron primero de manera jurisprudencial (principios de los 90), y luego en legislación positiva.

    En comparación con la mayoría de principios conocidos en el derecho administrativo, la protección de la confianza legítima del...

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