La gestión de los servicios públicos: desempeño organizativo, receptividad y calidad en las relaciones con los ciudadanos

Autor:Salvador Parrado Díez - Eloísa del Pino Matute - Ignacio Molina Álvarez de Cienfuegos - César Colino Cámara
Páginas:115-151
RESUMEN

1. Introducción: eficacia, calidad y receptividad en la gestión del servicio público como objetivos de la actividad estatal - 2. Avances y problemas en la consecución de servicios públicos con calidad y equidad - Las deficiencias en la regulación y la prestación de servicios públicos por el sector público y los problemas de la privatización - Educación - Los modelos de gestión en sanidad: un... (ver resumen completo)

 
ÍNDICE
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1. Introducción: eficacia, calidad y receptividad en la gestión del servicio público como objetivos de la actividad estatal

Como se ha señalado en la introducción de este estudio, en la década de los noventa, numerosos países en toda Latinoamérica iniciaron una serie de reformas estructurales que afectaron en gran medida a la forma en la que el Estado gestionaba y proveía los servicios públicos. En una primera etapa de reforma se suprimieron algunos monopolios, se privatizaron algunas empresas públicas y se emprendieron medidas desreguladoras en varios ámbitos. Estas medidas fueron acompañadas por la reestructuración institucional de partes de la administración pública y por medidas de reforma de la función pública. Diferentes expertos y actores gubernamentales llegaron a la conclusión de que las estrategias de reducción de la pobreza en varios países de Centroamérica, exigían necesariamente la mejora del acceso a unos servicios públicos de calidad por una parte de los ciudadanos que se hallaban excluidos.

Entre los expertos en gestión pública se ha discutido mucho sobre la eficacia de diferentes formas institucionales de mejorar la calidad de los servicios y el acceso ciudadano. Se han producido así debates sobre las ventajas e inconvenientes de la descentralización o desconcentración de servicios, sobre la privatización o el uso de bonos (vouchers), sobre la utilidad de la participación del usuario, sobre el posible papel de los entes público-privados y sobre el papel del Tercer Sector, etc. Asimismo, para muchos analistas, el Tratado de Libre Comercio Centroamérica-EEUU va a promover una mayor privatización y liberalización de servicios públicos como la salud, la educación, la energía y las telecomunicaciones, facilitando las inversiones que culminarán en la privatización incluso de servicios básicos de los países centroamericanos.

Estas estrategias de reforma se concentraron sobre todo en algunos servicios públicos básicos como la educación y la sanidad, así como en servicios de infraestructuras como el agua, el saneamiento o la electricidad, el transporte y

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otros servicios menos tradicionales como la seguridad, la vivienda, el crédito y el acceso a la justicia. Para conseguir una mejora de todos estos servicios públicos, se planteaba la necesidad de encontrar mecanismos que llevaran a su provisión de tal forma que se pudiera superar el fracaso tradicional y las pautas de acceso desiguales que muchos estudios habían detectado y aún detectan en Centroamérica y en otros países latinoamericanos. Es sabido que los sectores más pobres de la población se benefician en gran medida de la expansión de las infraestructuras porque el acceso a agua potable, electricidad y otros servicios mejora la salud y la calidad de vida, además de permitirles el progreso económico, por ejemplo, mediante la construcción de un sistema de transportes que mejore el acceso a los mercados de los pequeños agricultores y las comunidades rurales (Fay y Morrison 2005; Fay 2005).

Como reflejo de esas ideas, varios países aprobaron o están en trance de aprobar leyes sobre concesiones, que hacen pasar a manos privadas el desarrollo de la infraestructura del Estado y de muchos servicios públicos que serán ejecutados o provistos por personas jurídicas privadas, nacionales o extranjeras, mediante la asignación de concesiones. Esto puede aplicarse a la construcción y/o mantenimiento de carreteras, autopistas, viaductos, túneles, ferrocarriles, puertos, aeropuertos, acueductos, oleoductos, gasoductos; instalación y/o operación y/o prestación del servicio de generación de energía eléctrica, de desarrollo turístico, de plazas y edificios públicos, de limpieza y tutela ambientales, servicios postales, servicios de alimentación para hospitales, cárceles y escuelas; elaboración de documentos de identidad, como pasaportes, cédulas, patentes; sistemas de transporte público (autobús, trenes de superficie, metros, otros); y parques turísticos18.

Asimismo, en muchas de las reformas puestas en marcha en los países de Centroamérica y en la República Dominicana se ha extendido, al menos en los discursos, la idea de la provisión de servicios orientada hacia el ciudadano-usuario. Con ayuda de donantes multilaterales o grupos de consultores internacionales, se están introduciendo reformas en la gestión de sus servicios dirigidas a establecer medidas, procedimientos y pautas de conducta que hagan a la administración más receptiva y orientada a la mejora de la calidad. Varias reformas administrativas están actualmente introduciendo instrumentos para estimar los resultados de los servicios públicos a través de la consulta popular mediante encuestas o mediante Internet. También en lo que respecta a la participación ciudadana en la gestión, muchas comunidades en toda Latinoamérica están asumiendo la responsabilidad de co-decidir o co-gestionar programas en las áreas de educación, salud y vivienda (por ejemplo las

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iniciativas de presupuestos participativos a nivel municipal). Cabe destacar una serie de iniciativas en este sentido que se revisan en este capítulo. Para muchos observadores, esto supone una verdadera revolución en la administración pública, ya que el antiguo modelo burocrático weberiano estaba más dirigido hacia la afirmación del poder del Estado y de la burocracia estatal que a responder a las demandas de los ciudadanos (CLAD 1998).

2. Avances y problemas en la consecución de servicios públicos con calidad y equidad
Las deficiencias en la regulación y la prestación de servicios públicos por el sector público y los problemas de la privatización

Como se señalaba más arriba, la liberalización de los servicios públicos básicos y domiciliarios operada en la mayoría de los países durante los años noventa, llevó de una manera muy acelerada desde un sistema estatal que asumía la obligación de prestar a toda la ciudadanía servicios públicos vitales (en muchos casos de forma deficiente, es cierto) como electricidad, teléfono, gas y agua potable, a un sistema basado en criterios de rentabilidad empresarial y a la capacidad de pago de las personas, donde las municipalidades u otros operadores privados, como en el caso de los servicios de agua potable y alcantarillados, debían hacerse cargo de la prestación19. Fue la conjunción de las crisis macroeconómicas traumáticas que padecieron varios de los países latinoamericanos con sus consiguientes ajustes fiscales y una serie de innovaciones técnicas, financieras y normativas, la que condujo entonces a una transformación en la concepción de las infraestructuras que dio un papel predominante al sector privado20, tanto en términos de financiación como en la provisión, dejando a los gobiernos un papel limitado a la regulación. Desde un punto de vista político, era mucho más fácil hacer estos recortes fiscales que reducir salarios y pensiones (Fay y Morrison 2005).

Para la mayoría de los economistas y para los asesores internacionales, este nuevo modelo presentaba la mejor opción para resolver los problemas existentes de los servicios públicos estatalizados. El bajo rendimiento del sector público en la prestación de algunos servicios se debía, según los economistas, a la ineficiencia de las instancias públicas responsables de los dife-

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rentes sectores y a su incapacidad para llevar a cabo políticas apropiadas de administración de las empresas, para establecer tarifas que hicieran posible recuperar costes y proteger las contribuciones al sector de los ingresos generales de los gobiernos en situaciones de austeridad presupuestaria. Asimismo, se observaba una estructura institucional inapropiada que llevaba a la super-posición, confusión y excesiva politización de las funciones de prestación de los servicios, de definición de políticas y de control de las entidades prestadoras de servicios.

A pesar de todo, aunque varios estudios han observado avances en algunos servicios públicos como consecuencia de la participación privada en las infraestructuras, otros estudios sobre desarrollo humano, equidad social, distribución de la riqueza y sostenibilidad ambiental en Centroamérica siguen observando en todos estos países desigualdades territoriales internas y grandes fracturas regionales en términos de renta, bienestar y acceso a los servicios. Junto con algunos enclaves modernos en capitales y ciudades principales, existen extensas zonas pobres y de baja productividad, usualmente las zonas rurales y las fronterizas. Según el Informe sobre el Estado de la Nación publicado en Costa Rica, en el año...

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