El régimen sancionador de la administración pública en el sector salud
| Páginas | 465-510 |
| Autor | Boris Francisco De León Reyes |
465 índice
EL RÉGIMEN SANCIONADOR
DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
EN EL SECTOR SALUD
Boris Francisco De León Reyes
Profesor de Derecho Administrativo
Universidad Iberoamericana (UNIBE)
SUMARIO: I. INTRODUCCIÓN. II. LA POTESTAD SANCIONADORA DE L A ADMINISTRA-
CIÓN PÚBLICA. A. JUSTIFICACIÓN NECESARIA. B. PRINCIPIOS RECTORES DE
LA POTESTAD SANCIONADORA. 1. Legalidad. 2. Tipicidad. 3. Culpabilidad. 4.
Irretroactividad. 5. Proporcionalidad. 6. Non bis in idem. III. LA PROTECCIÓN
DEL DERECHO A LA SALUD A TRAVÉS DE LA POTESTAD SANCIONADORA.
A. EL DERECHO A LA SALUD COMO UN BIEN JURÍDICO PROTEGIDO POR EL
RÉGIMEN PUNITIVO DEL ESTADO. B. LA POTESTAD SANCIONADORA DE LA
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y LA PROTECCIÓN DEL DERECHO A LA SALUD. 1.
La potestad sancionadora del Poder Ejecutivo. 2. La potestad sancionadora del Minis-
terio de Salud Pública y Asistencia Social (MISPAS) y las medidas administrativas
de policía. 2.1. Establecimientos de salud. 2.2. Medicamentos. 2.3. Profesionales de
la salud y carrera sanitaria. 3. La potestad sancionadora del Colegio Médico Domi-
nicano (CMD). 4. La potestad sancionadora de la Superintendencia de Salud y Riesgos
Laborales (SISALRIL). C. EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR
EN EL SECTOR SALUD. 1. Derechos y garantías del procedimiento administrativo
sancionador. 2. Fases del procedimiento. 3. Medidas preventivas provisionales. IV.
CONCLUSIONES. V. BIBLIOGRAFÍA.
I. INTRODUCCIÓN
La garantía del derecho a la salud integral requiere del concurso de los profesio-
nales y prestadores de servicios que participan en el Sistema Nacional de Salud,
tanto en establecimientos públicos como privados. Por ello, la obligación del
Estado no se limita a la actividad meramente prestacional, ya que debe ejercer
El derecho a la salud integral en la República Dominicana
466 índice
su rol como regulador y garante del cumplimiento de las normas aplicables, sin
las cuales no es posible asegurar el acceso a servicios de salud de calidad.
Sin embargo, la potestad sancionadora de la Administración pública en
el sector salud se encuentra afectada por la dispersión normativa, la falta de
coordinación de competencias y la deficiente cobertura legal respecto a la tipi-
cidad de determinadas infracciones y sanciones. Estas situaciones representan
obstáculos para el adecuado cumplimiento de la regulación a cargo del Estado,
particularmente en lo referente al necesario control sobre la conducta de los
profesionales y prestadores de servicios de salud.
De ahí la importancia de que nuestra investigación se enfoque en analizar
la organización y el alcance del régimen administrativo sancionador en el sector
salud de la República Dominicana, a fin de identificar las deficiencias del marco
legal que dificultan el ejercicio de la potestad sancionadora de la Administración
pública y, con ello, se reducen las garantías que debe proveer el Estado para la
salvaguarda efectiva del derecho a la salud integral de las personas, considerando
el rol vital que desempeñan los profesionales y prestadores de servicios de salud.
II. LA POTESTAD SANCIONADORA DE LA ADMINISTRACIÓN
PÚBLICA
A. JUSTIFICACIÓN NECESARIA
La potestad sancionadora de la Administración pública se define como aquella
facultad, legalmente atribuida a los órganos o entes públicos, para imponer
sanciones administrativas ante la comisión de infracciones al ordenamiento
jurídico, sin necesidad de agotar un proceso penal frente a los tribunales que
ordinariamente aplican el ius puniendi del Estado. La sanción administrativa
consiste en «un mal infligido por la Administración a un administrado como
consecuencia de una conducta ilegal»1, comportando un fin aflictivo que im-
plica la privación de un bien o de un derecho, la imposición del pago de una
multa u otra obligación.
Dentro del sistema normativo del Estado, las disposiciones cuyo incum-
plimiento es susceptible de sanción administrativa generan un mayor grado
1 GARCÍA DE ENTERRÍA (Eduardo) y FERNÁNDEZ (Tomás-Ramón), Curso de Derecho
Administrativo II, 15.a ed., Aranzadi, Navarra, España, 2017, pp. 189-190.
El régimen sancionador de la Administración pública en el sector salud
467 índice
de obediencia o respeto por parte de sus destinatarios. Esto convierte a la
potestad sancionadora de la Administración pública en un mecanismo de
protección de la eficacia de las normas y de la seguridad de las personas, que
tiende a prevenir o disuadir infracciones que podrían resultar lesivas de bienes
jurídicos2, incluyendo derechos individuales o colectivos resguardados por la
Constitución y el interés público, como es el caso del derecho a la salud. En
palabras de Sánchez Morón:
Para garantizar el cumplimiento de la legalidad y tutelar los intereses generales
que le corresponde gestionar, la Administración no sólo cuenta con las potes-
tades de policía que hemos examinado hasta ahora, sino también con el poder
de sancionar las infracciones del orden jurídico-administrativo. […]
Mediante la facultad otorgada a la Administración de imponer sanciones
para quienes vulneren la legalidad administrativa, el legislador persigue
garantizar la observancia de la misma y de las limitaciones y deberes que se
imponen a los ciudadanos por las normas jurídicas o a través de actos admi-
nistrativos de obligado cumplimiento: órdenes, requerimientos, denegación
de autorizaciones, etc.3
La obligación que tiene el Estado de promover el bien común exige que
este adopte todas las medidas y ejerza las atribuciones que el ordenamiento
jurídico le confiere, con la finalidad de cumplir con el rol de garante de los fines
del Estado social y democrático de derecho que proclama la Constitución. Estas
exigencias se han incrementado exponencialmente frente a una sociedad que
se ha hecho más compleja a través del tiempo, lo cual demanda intervenciones
y respuestas estatales oportunas y eficaces, objetivos que en muchas ocasiones
no se pueden lograr debido a la dinámica propia de los procesos judiciales. Por
ello, en aras de cumplir con la tutela efectiva de los intereses públicos a su cargo,
se requiere que la Administración pública asuma la potestad sancionadora y
la ejerza de manera directa, dentro de los límites fijados por el legislador y sin
2 En el contexto de la dogmática penal, la noción de bienes jurídicos es enmarcada por Roxin a partir
de los principios y cometidos plasmados en la Constitución y que sirven de fundamento del Estado
de derecho. Así, arma este autor, «los bienes jurídicos son circunstancias dadas o nalidades que
son útiles para el individuo y su libre desarrollo en el marco de un sistema social global estructurado
sobre la base de esa concepción de los nes o para el funcionamiento del propio sistema». ROXIN
(Claus), Derecho penal. Parte general. Tomo I: Fundamentos. La estructura de la teoría del delito,
Civitas Ediciones, Madrid, España, 1997, pp. 55-56.
3 SÁNCHEZ MORÓN (Miguel), Derecho administrativo. Parte general, 14.a ed., Tecnos, Madrid,
España, 2018, p. 699.
El derecho a la salud integral en la República Dominicana
468 índice
perjuicio del correspondiente control judicial4 de legalidad que podría ejercerse
sobre las sanciones administrativas aplicadas.
Según Gómez Tomillo y Sanz Rubiales, la exigencia de revestir a la Admi-
nistración pública de una potestad para sancionar responde a la «necesidad real
o supuesta de disminuir los controles y las garantías que el Derecho Penal ha
ido erigiendo frente a los abusos potenciales del Estado»5. Pero lo cierto es que
la potestad administrativa sancionadora, a su vez, se encuentra condicionada al
cumplimiento de normas mínimas de debido proceso, cuyo desconocimiento
podría traducirse en la invalidez de las sanciones administrativas, siempre
sujetas a un eventual control judicial de legalidad, que podría incluso com-
prometer la responsabilidad patrimonial de la Administración pública y de los
funcionarios actuantes.
Lejos de apreciar la alegada disminución de garantías, Huergo Lora des-
taca la racionalidad de la coexistencia organizada de estos «dos instrumentos
punitivos en el Estado, como son el penal y el administrativo», desde la pers-
pectiva de la eficacia y eficiencia del sistema, señalando que la coordinación de
las potestades sancionadoras «debe permitir una división racional del trabajo
entre ellas que aproveche sus respectivas ventajas, que cabe identificar provi-
sionalmente con la capacidad de imponer castigos más graves en el caso de la
potestad penal y con la capacidad para una intervención más ligera y eficaz, con
menos fuerza punitiva pero menos riesgo y coste en su aplicación, en la potestad
administrativa sancionadora»6.
En ese tenor, si bien el derecho administrativo sancionador nace de la
misma fuente que el derecho penal, «se desarrolla de forma independiente y
4 El control judicial de la potestad administrativa sancionadora, por parte de la jurisdicción contencio-
so-administrativa, en adición al recurso contencioso administrativo, incluye el derecho de interponer
solicitudes de medidas cautelares con efecto suspensivo inmediato sobre actos administrativos san-
cionadores. Así lo establece el párrafo VI del artículo 7 de la Ley 13-07, de 5 de febrero de 2007, que
crea el Tribunal Contencioso Tributario y Administrativo (hoy Tribunal Superior Administrativo):
«La solicitud de adopción de una medida cautelar en relación a un acto administrativo sancionador
tendrá carácter suspensivo mientras se conoce y estatuye en relación a la petición».
5 GÓMEZ TOMILLO (Manuel) y SANZ RUBIALES (Íñigo), Derecho administrativo sancionador.
Parte general. Teoría general y práctica del derecho penal administrativo, 3.a ed., Aranzadi, Navarra,
España, 2013, p. 71.
6 HUERGO LORA (Alejandro), Las sanciones administrativas, Iustel, Madrid, España, 2007, pp.
49-50.
El régimen sancionador de la Administración pública en el sector salud
469 índice
paralela, con sus propias técnicas y principios»7. Es por esto que la potestad
sancionadora de la Administración constituye una manifestación específica
del ius puniendi del Estado, siendo aplicables los principios característicos del
derecho penal, puesto que entre las sanciones administrativas y las penas no
existe ninguna diferencia ontológica8, sino que, por el contrario, tienen similar
identidad sustancial.
Pero no cualquier órgano administrativo o ente público cuenta con
competencia para ejercer la potestad sancionadora administrativa, pues para
su ejercicio se requiere una previa habilitación legal expresa. El numeral 17
del artículo 40 de la Constitución reconoce la potestad de la Administración
pública para imponer sanciones administrativas, condicionando tal atribución
a que su establecimiento conste en una norma de rango legal y que no incluya
medidas privativas de libertad, al consagrar que «en el ejercicio de la potestad
sancionadora establecida por las leyes, la Administración Pública no podrá
imponer sanciones que de forma directa o subsidiaria impliquen privación de
libertad». Al respecto, mediante la Sentencia TC/0020/17, el Tribunal Consti-
tucional indicó:
[…] entre las potestades que por ley, puede tener la Administración está la
de sancionar determinadas violaciones a las leyes, por lo que se infiere que el
legislador dispone una reserva de ley para establecer una variedad de sanciones
administrativas, entre las que pueden figurar multas administrativas y como es
el caso del texto legal objeto de esta acción, con la única limitación de no im-
poner sanciones administrativas que supongan una pena privativa de libertad9.
Sin embargo, no es hasta la entrada en vigencia de la Ley 107-13, del 6
de agosto de 2013, sobre los Derechos de las Personas en sus Relaciones con
la Administración y de Procedimiento Administrativo (Ley 107-13), que se
establece un marco legal que regula los lineamientos generales del ejercicio de
la potestad sancionadora de la Administración pública mediante disposiciones
que determinan sus aspectos sustantivos y procedimentales (arts. 35-44). Este
7 DÍAZ FRAILE, (Francisco), Derecho administrativo sancionador: Análisis a la luz de la juris-
prudencia del Tribunal Constitucional y del Tribunal Europeo de Derechos Humanos (Crítica del
Derecho español vigente), Atelier, Barcelona, España, 2016, p. 51.
8 GARCÍA GÓMEZ DE MERCADO (Francisco), Sanciones administrativas: Garantías, derechos y
recursos del presunto responsable, 4.ª ed. (actualizada a las leyes 39/2015 y 40/2015 de Procedimiento
Administrativo Común y de Régimen Jurídico), Comares, Granada, España, 2017, p. 16.
9 TC/0020/17, de 11 de enero de 2017. Ver también la Sentencia TC/0723/24 del 28 de noviembre de
2024.
El derecho a la salud integral en la República Dominicana
470 índice
marco, aunado al reconocimiento de los principios rectores10 de la potestad
sancionadora administrativa, permite identificar los perfiles distintivos de esta
actividad administrativa, partiendo de la separación de las funciones instructora
y sancionadora.
B. PRINCIPIOS RECTORES DE LA POTESTAD SANCIONADORA
1. Legalidad
Al regular los principios que rigen la Administración pública, el artículo 138 de
la Constitución consagra que su actuación estará sujeta al «sometimiento pleno
al ordenamiento jurídico del Estado». Esta disposición constituye una clara
manifestación del principio de legalidad, cuya relevancia ha sido reconocida y
destacada por el Tribunal Constitucional al establecer:
El principio de legalidad es uno de los principios pilares del estado consti-
tucional de derecho, de la seguridad jurídica, del cual no están exentos los
poderes públicos, y que su finalidad es que las personas tengan, de antemano,
conocimiento de cómo deben conducirse, qué pueden o no hacer, cuál será
la consecuencia de su acción u omisión y a qué se van a enfrentar en caso de
no actuar conforme a un determinado precepto legal, pues la ley, al acordar
una pena, tiene como propósito evitar lesiones de derecho, por acogerse la
amenaza que entraña el anunciado castigo11.
La Suprema Corte de Justicia, por su lado, al referirse al principio de lega-
lidad, ha fijado el siguiente criterio:
Uno de los pilares sobre los que se fundamenta el derecho administrativo con-
temporáneo es el principio de la legalidad administrativa, conforme al cual la
Constitución y la ley definen las atribuciones de los órganos que ejercen el po-
der público, a las cuales deben ajustarse las actividades que realicen. En suma,
la administración debe estar sometida de manera plena a la ley y a derecho, por
lo que desbordar este cerco constituye una infracción que apareja enmienda
por parte del o de los órganos jurisdiccionales competentes. Dicho principio
comprende una doble garantía: la primera, de orden material y alcance ab-
soluto, tanto referida al ámbito estrictamente penal como al de las sanciones
administrativas, refleja la especial transcendencia del principio de seguridad
10 Ver GÓMEZ TOMILLO y SANZ RUBIALES, op. cit., pp. 129-537; y NIETO (Alejandro), Derecho
administrativo sancionador, 5.a ed., reimp., Tecnos, Madrid, España, 2018, pp. 161-497.
11 TC/0667/16, de 14 de diciembre de 2016; también, TC/0200/13, de 7 de noviembre de 2013, y
TC/0344/14, de 23 de diciembre de 2014.
El régimen sancionador de la Administración pública en el sector salud
471 índice
jurídica en dichos campos limitativos y supone la imperiosa necesidad de
predeterminación normativa de las conductas infractoras y de las sanciones
correspondientes, es decir, la existencia de preceptos jurídicos (lex previa) que
permitan predecir con cierto grado de certeza (lex certa) aquellas conductas
y que se sepa a qué atenerse en cuanto a la responsabilidad y a la eventual
sanción; la segunda, de carácter formal, relativa a la exigencia y existencia de
una norma de adecuado rango y que este Tribunal ha identificado como ley
en sentido formal12.
Conforme se indicó antes, el numeral 17 del artículo 40 de la Constitu-
ción delimita el ejercicio de la potestad sancionadora con base en el principio de
legalidad13. Del mismo modo, al consagrar las garantías del debido proceso, el
numeral 7 del artículo 69 de la carta magna dispone que ninguna persona podrá
ser juzgada sino conforme a leyes preexistentes y ante un juez competente. A
partir de los citados artículos se infiere que «el legislador dispone una reserva de
ley para establecer una variedad de sanciones administrativas»14, lo cual implica
que la potestad para sancionar debe ser atribuida mediante una ley. El principio
de reserva de ley constituye la máxima expresión del principio de legalidad,
«según el cual solo por ley pueden adoptarse determinadas decisiones»15, que se
encuentran reservadas a una regulación legal expresa.
En nuestro ordenamiento jurídico, el artículo 35 de la Ley 107-13 prevé la
reserva de ley de la potestad sancionadora administrativa que se deriva del prin-
cipio de legalidad al disponer: «La potestad sancionadora de la Administración
Pública sólo podrá ejercerse en virtud de habilitación legal expresa. Su ejercicio
corresponde exclusivamente a los órganos administrativos que la tengan legal-
mente atribuida».
2. Tipicidad
El marco legal que habilita a los órganos y entes de la Administración pública a
aplicar sanciones requiere, además, determinar adecuadamente cuáles conductas
constituyen infracciones administrativas y qué sanciones pueden imponerse. El
12 SCJ, 31 de marzo de 2022, 3.ª Sala (n.o 0206), BJ 1336, pp. 6605-6615; SCJ, 31 de mayo de 2022, 3.ª
Sala (n.o 0529), BJ 1343, pp. 6272-6282; SCJ, 15 de diciembre de 2022, 3.ª Sala (n.o 1227), BJ 1345.
13 Numeral 17 del artículo 40 de la Constitución.
14 TC/0020/17, de 11 de enero de 2017.
15 GARCÍA DE ENTERRÍA (Eduardo) y FERNÁNDEZ (Ramón), Curso de Derecho Administrativo,
tomo I, 8.a ed. Civitas, Madrid, España, 1997, p. 232; citado en DÍAZ FILPO (Rafael), La Reserva
de Ley en Iberoamérica, Iudex Colección, Santo Domingo, República Dominicana, 2018, p. 83.
El derecho a la salud integral en la República Dominicana
472 índice
principio de tipicidad exige que las infracciones administrativas y sus consecuen-
cias se encuentren claramente previstas en una norma con rango legal preexistente.
Así lo ha descrito Nieto, al definir dicho principio como «la exigencia de que
los textos normativos describan con suficiente precisión —o si se quiere, con la
mayor precisión— las conductas que se amenazan con una sanción»16.
En palabras del Tribunal Constitucional, «el hecho a sancionar y la sanción
misma deben estar tipificadas en la ley»17. Al referirse al principio de tipicidad,
Gómez Tomillo y Sanz Rubiales señalan que «consiste en la exigencia de que
tanto los comportamientos prohibidos, o preceptuados, como las sanciones a
imponer, sean descritos clara e inequívocamente, de forma que no se genere
inseguridad jurídica. Se trata, en definitiva, de que los ciudadanos puedan en
todo momento prever las consecuencias sancionatorias que se pueden derivar
de su conducta»18.
3. Culpabilidad
Según Gallardo, «la culpabilidad —entendida ésta como un comportamiento
doloso o culposo— se integra como un elemento más del ilícito administrativo
—y no solo de la sanción—, por lo que no basta la imputación objetiva del
resultado al autor del mismo, sino que se requiere que la acción productora
del resultado haya sido cometida con un claro elemento intencional o, cuando
menos, imprudente»19.
El Tribunal Constitucional ha indicado que «de la adopción del principio
de culpabilidad como condición para la imputación penal, se desprende el prin-
cipio de la personalidad de las penas, consagrado en el numeral 14 del artículo
40 de la Constitución, el cual expresa que «nadie es penalmente responsable
por el hecho del otro»20. Asimismo, esta alta corte ha sostenido que, como la
Constitución «únicamente permite la pena por los actos que cometa la persona
y descarta que se castigue por su condición o por lo que desee, sienta o piense,
se percibe claramente que el principio de culpabilidad está fundamentado en la
voluntad, o sea, en la facultad de ordenar y decidir la propia conducta»21.
16 NIETO, op. cit., p. 260.
17 TC/0667/16, de 14 de diciembre de 2016.
18 GÓMEZ TOMILLO y SANZ RUBIALES, op. cit., p. 159.
19 GALLARDO CASTILLO (María Jesús), Los principios de la potestad sancionadora: Teoría y
práctica, 1. ed., Iustel, Madrid, España, 2008, p. 154.
20 TC/0162/13, de 16 de septiembre de 2013.
21 Ibid.
El régimen sancionador de la Administración pública en el sector salud
473 índice
A partir del principio de culpabilidad se derivan las siguientes consecuen-
cias: 1) «Es necesario que la infracción administrativa se haya realizado con dolo
o, al menos, con culpa o imprudencia; 2) no cabe imponer sanción administra-
tiva cuando concurre alguna causa que excluya la culpabilidad: inimputabilidad
(menor edad, enajenación, trastorno mental transitorio), falta de conciencia,
error de prohibición invencible, no exigibilidad de la conducta, etc.; y 3) no se
puede imponer a nadie una sanción por un hecho del otro»22.
4. Irretroactividad
El principio de irretroactividad se encuentra consagrado en el artículo 110 de
la Constitución, que establece que la ley solo se aplica para el porvenir y carece
de efecto retroactivo, salvo cuando sea favorable al que esté sub judice o cum-
pliendo condena. Los artículos 40 y 69 de la Constitución también recogen
manifestaciones del principio de irretroactividad al disponer, respectivamente,
que «nadie puede ser condenado o sancionado por acciones u omisiones que
en el momento de producirse no constituyan infracción penal o administrati-
va»23, así como que ninguna persona «podrá ser juzgada sino conforme a leyes
preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con
observancia de la plenitud de las formalidades propias de cada juicio»24.
La irretroactividad supone una prohibición para sancionar hechos califi-
cados como infracciones cuando se trata de eventos cometidos con anteriori-
dad a la entrada en vigor de la norma que los tipifica. Esto «comporta como
consecuencia directa la de que, en orden a imponer sanciones por la comisión
de hechos antijurídicos, no sólo han de estar éstos contemplados adecuada-
mente por la norma vigente en el momento de su comisión, sino también
en el momento en que sean enjuiciados, así como en el momento en que se
determine por el órgano competente la aplicación a los mismos de la norma
sancionadora […]»25. De aquí que, en palabras del Tribunal Constitucional,
22 IZQUIERDO CARRASCO (Manuel) et al., «Derecho administrativo sancionador: Caracteres ge-
nerales y garantías materiales», en REBOLLO PUIG (Manuel) y VERA JURADO (Diego), dirs.,
Derecho administrativo: Régimen jurídico básico y control de la Administración, tomo II, 3.a ed.,
Tecnos, Madrid, España, 2018, pp. 212-213.
23 Numeral 13 del artículo 40 de la Constitución.
24 Numeral 7 del artículo 69 de la Constitución.
25 GARBERÍ (José) y BUITRÓN RAMÍREZ (Guadalupe), El procedimiento administrativo sanciona-
dor: Comentarios, jurisprudencia y formularios, vol. I, 6. ed., Tirant LoBlanch, Valencia, España,
2016, pp. 115-116.
El derecho a la salud integral en la República Dominicana
474 índice
«la consagración de dicho principio procura el afianzamiento de la seguridad
jurídica e, incluso, de la dignidad de las personas que integran un Estado
social y democrático de derecho»26.
5. Proporcionalidad
El principio de proporcionalidad tiene como fundamento garantizar la «ido-
neidad y necesidad de la sanción a imponer y su adecuación a la gravedad del
hecho constitutivo de la infracción»27. Dicho principio se vincula con el sentido
de justicia, puesto que nadie debe ser lesionado en sus derechos con medidas
desproporcionadas.
La función esencial del principio de proporcionalidad, «en sentido amplio,
es limitar las injerencias del Estado sobre los derechos fundamentales de los
ciudadanos, y conforme a este principio, solo deben ejecutarse las medidas pro-
porcionadas al fin que se persigue»28. Es por ello que este principio «atraviesa
transversalmente a todos los sectores del ordenamiento jurídico, y más en con-
creto, a cuantas figuras o realidades jurídicas sean susceptibles de restringir los
derechos individuales de las personas»29. Al respecto, el Tribunal Constitucional
ha precisado:
La vinculación de proporcionalidad entre pena y delito no se afirma de manera
aislada, sino tomando como referencia la sanción prevista por el legislador
para otras conductas de gravedad similar. Esto ha motivado a la doctrina a
concebir el principio de proporcionalidad como un equivalente del principio
de igualdad en materia penal, al incorporar su contenido y valores, es decir,
en primer lugar, la exigencia de establecer sanciones similares para aquellos
delitos que desde un punto de vista externo a la valoración efectuada por el
legislador, sean considerados de igual gravedad; en segundo lugar, la prohibi-
ción de establecer la misma pena para conductas que puedan considerarse de
distinta gravedad y sancionar una infracción menos grave con una pena mayor
a la prevista para una más grave30.
26 TC/0272/20, de 9 de diciembre de 2020.
27 GARBERÍ y BUITRÓN RAMÍREZ, op. cit., p. 191.
28 SCJ, 25 de enero de 2017, 1.ª Sala (n.o 114), BJ 1274, pp. 961-971.
29 GALLARDO CASTILLO, op. cit., p. 213.
30 TC/0365/17, de 11 de julio de 2017.
El régimen sancionador de la Administración pública en el sector salud
475 índice
6. Non bis in idem
En nuestro ordenamiento jurídico, el principio non bis in idem tiene su fun-
damento en el numeral 5 del artículo 69 de la Constitución, el cual prevé que
«ninguna persona puede ser juzgada dos veces por una misma causa». Al referirse
a dicho principio, el Tribunal Constitucional ha sostenido lo siguiente:
En efecto, el principio non bis in idem, para los propósitos requeridos en el
análisis que desarrollamos, implica la prohibición de que autoridades de un
mismo orden, mediante procedimientos distintos, sancionen repetidamente
una misma conducta31.
En el non bis in idem se reconocen dos perspectivas o “fórmulas” diferentes:
una sustantiva (o material) y otra de índole procesal. En sentido material el
principio prohíbe la doble –o múltiple– imposición de consecuencias jurídicas
sobre una misma infracción o delito. Desde una perspectiva procesal el princi-
pio prohíbe reiterar un nuevo proceso y enjuiciamiento con base en los hechos
respecto de los cuales ha recaído sentencia firme32.
Al respecto, Alarcón Sotomayor ha señalado que «la garantía del non bis
in idem impide sancionar aquello que sea igual a lo ya sancionado previamente,
y lo igual o lo mismo se identifica o equipara con la triple identidad del suje-
to, hecho y fundamento»33. Mediante la Sentencia TC/0375/14, el Tribunal
Constitucional estableció que la triple identidad se configura al verificarse los
siguientes elementos:
[...] la misma persona (la garantía personal juega a favor de una persona en
concreto y nunca en abstracto), el mismo objeto (o mismo hecho), es decir,
la imputación debe ser idéntica, y la imputación es idéntica cuando tiene por
objeto el mismo comportamiento atribuido a la misma persona; y la misma
causa, identidad que hace referencia a la similitud del motivo de persecución,
entendiendo por ello la misma razón jurídica de persecución penal o el mismo
objetivo final del proceso34.
La prohibición del non bis in idem se extiende a la imposibilidad de some-
ter dos veces a una persona «por los mismos hechos y fundamentos jurídicos,
31 TC/0027/14, de 5 de febrero de 2014.
32 TC/0381/14, de 30 de diciembre de 2014.
33 ALARCÓN SOTOMAYOR (Lucía) et al., «El non bis in ídem material», en LÓPEZ MENUDO
(Francisco), dir., Derecho administrativo sancionador, Colección El Derecho Administrativo en la
Jurisprudencia, Valladolid, España, 2010, p. 363.
34 TC/0375/14, de 26 de diciembre de 2014.
El derecho a la salud integral en la República Dominicana
476 índice
cuando existe cosa juzgada a raíz de un proceso anterior»35. Así lo han reconoci-
do instrumentos internacionales como la Convención Americana de Derechos
Humanos y el Pacto Internacional de los Derechos Civiles y Políticos en sus
artículos 8.4 y 14.7, respectivamente, en lo que se consagra que «el inculpado
absuelto por una sentencia firme no podrá ser sometido a nuevo juicio por los
mismos hechos», y que «nadie podrá ser juzgado ni sancionado por un delito
por el cual haya sido ya condenado o absuelto por una sentencia firme […]». En
tal sentido, para que se configure el principio non bis in idem es indispensable
que el presunto infractor haya sido previamente sancionado o juzgado durante
un procedimiento penal o disciplinario, y que concurra la misma identidad de
sujeto, hecho y fundamento.
III. LA PROTECCIÓN DEL DERECHO A LA SALUD A TRAVÉS DE
LA POTESTAD SANCIONADORA
A. EL DERECHO A LA SALUD COMO UN BIEN JURÍDICO PROTE-
GIDO POR EL RÉGIMEN PUNITIVO DEL ESTADO
El artículo 61 de la Constitución consagra el derecho a la salud integral dentro
de su catálogo de derechos fundamentales, obligando al Estado a velar por la
protección de la salud de todas las personas mediante políticas públicas y la
prestación de los servicios necesarios que garanticen la efectiva salvaguarda de
este derecho. El derecho a la salud comporta una doble dimensión: por un lado,
la salud preventiva o salud pública, que implica que el Estado debe velar por
el bienestar de la colectividad; y, por otro lado, el derecho individual a recibir
determinadas prestaciones sanitarias36.
El Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, en
su artículo 12, reconoce el «derecho de toda persona al disfrute del más alto
nivel posible de salud física y mental», precisando la obligación de los Estados
partes de adoptar las medidas necesarias para «la creación de condiciones que
aseguren a todos asistencia médica y servicios médicos en caso de enfermedad»37.
35 TC/0090/22, de 5 de abril de 2022.
36 JORGE PRATS (Eduardo), Derecho constitucional, vol. II, 2. ed., Amigos del Hogar, Santo
Domingo, República Dominicana, 2012.
37 Numeral 2 d del artículo 12 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales.
El régimen sancionador de la Administración pública en el sector salud
477 índice
En este sentido, el artículo 2 de la Ley General de Salud 42-01, de 8 de
marzo de 2001 (Ley 42-01), reconoce la salud como un «medio para el logro
del bienestar común y un fin como elemento sustantivo para el desarrollo hu-
mano». Para ello, el Estado debe procurar los mecanismos para la prevención y
tratamiento de las enfermedades, asegurar el acceso a medicamentos de calidad,
así como brindar asistencia médica y hospitalaria gratuita a quienes la requieran,
considerando que el derecho a la salud «se constituye como una obligación de
medios y no de resultados, cuya protección de manera primordial recae sobre la
responsabilidad del Estado frente a las necesidades de los particulares»38. De aquí
se deriva un deber de actuación positiva de la Administración pública, propio
del Estado social y democrático de derecho que la Constitución instaura en su
artículo 739.
Con acierto, García Amez ha indicado que este deber «pretende asegurar la
intervención del Estado para garantizar unas condiciones dignas de vida a todas
las personas, y del cual puede inferirse un derecho a la protección, que legítima
a su titular a exigir al Estado que, a través de acciones fácticas o normativas,
proteja a la persona frente a intervenciones de terceros con repercusión en su
salud tanto individual como colectiva»40.
En efecto, «el horizonte hacia la protección del derecho a la salud debe gene-
rar que cada Estado regule las acciones destinadas a garantizar su acceso, calidad,
oportunidad, disponibilidad y aceptabilidad»41. Por ello, la potestad sancionadora
de la Administración pública juega un papel neurálgico para asegurar y promover
el derecho a la salud. El Estado tiene una obligación de ejercer su rol como re-
gulador y garante del cumplimiento de las normas aplicables a los prestadores de
servicios de salud cuyas infracciones al ordenamiento jurídico podrían perjudicar
la calidad de las atenciones sanitarias y, con ello, vulnerar el derecho a la salud.
38 TC/0031/18, de 13 de marzo de 2018.
39 La cláusula del Estado social reconoce «como función esencial del Estado la protección de los
derechos fundamentales, pero, además, la obtención de los medios materiales que permitan a los
individuos perfeccionarse en ese orden de libertad individual y de justicia social a que aspira el
constituyente». JORGE PRATS (Eduardo), Derecho constitucional, vol. I, 4.a ed., Ius Novum, Santo
Domingo, República Dominicana, 2013, p. 693.
40 GARCÍA AMEZ (Javier) et al., «La protección del derecho a la salud a través de la potestad san-
cionador», en HUERGO LORA (Alejandro), dir., Problemas actuales del derecho administrativo
sancionador, Madrid, España, 2018, p. 332.
41 GARCÍA ASCENCIOS (Frank), «La protección del derecho a la salud: El caso peruano», Revista de
Derecho y Salud, vol. 4, núm. 5, 2020, p. 80, disponible en línea, https://revistas.ubp.edu.ar/index.
php/rdys/article/view/223 [consulta: 19 julio 2023].
El derecho a la salud integral en la República Dominicana
478 índice
B. LA POTESTAD SANCIONADORA DE LA ADMINISTRACIÓN
PÚBLICA Y LA PROTECCIÓN DEL DERECHO A LA SALUD
1. La potestad sancionadora del Poder Ejecutivo
En el marco del régimen de la potestad sancionadora en el sector salud, el Poder
Ejecutivo es la máxima autoridad de la Administración pública42 con prerrogati-
vas para ejercerla. La Ley 111, del 3 de noviembre de 1942, sobre Exequátur de
Profesionales (Ley 111 de 1942), reconoce la facultad del Poder Ejecutivo para
suspender o cancelar el exequátur43 de un profesional médico.
Los artículos 7 y siguientes de la Ley 111 de 1942 tipifican las infracciones
y sanciones aplicables a aquellos profesionales habilitados por un exequátur,
como ocurre en el caso de los médicos. En tal sentido, se establecen las disposi-
ciones que se ilustran en la siguiente tabla:
INFRACCIÓN SANCIÓN
Ejercer la profesión sin estar provisto
del execuátur.
Multa de cincuenta a doscientos pesos.
En caso de reincidencia, con el doble de la multa o
prisión de uno a seis meses44.
Mala conducta notoria en el ejercicio de
una profesión provista de execuátur.
Suspensión del execuátur hasta por un año.
En caso de reincidencia, suspensión del exequátur
hasta por cinco años45.
Ser condenado a una pena correccional. Si la condena es provisional, suspensión del exe-
cuátur por un término de seis meses a un año,
contado a parr del cumplimiento de la pena.
Si la condena es deniva, cancelación del
execuátur46.
42 Numeral 1 del artículo 12 de la Ley 247-12.
43 El execuátur es la autorización que habilita el ejercicio profesional en el sistema de salud, de confor-
midad con el artículo 92 de la Ley 42-01.
44 Artículo 7 de la Ley 111 de 1942. Naturalmente, esta pena de prisión no puede ser impuesta por la
Administración pública, sino por parte de los tribunales competentes del Poder Judicial.
45 Artículo 8 de la Ley 111 de 1942.
46 Artículo 9 de la Ley 111 de 1942.
El régimen sancionador de la Administración pública en el sector salud
479 índice
En aquellos casos donde la sanción aplicable es la suspensión o cancelación
del execuátur, la consecuencia jurídica se traduce en la privación del ejercicio de
la profesión por parte del médico sancionado.
La competencia para suspender o revocar el execuátur es exclusiva del
Poder Ejecutivo, de conformidad con la Ley 111 de 1942, y el principio de
competencia, consagrado en el numeral 14 del artículo 12 de la Ley Orgáni-
ca de la Administración 247-12, de 9 de agosto de 2012 (Ley 247-12), que
establece, con aplicación general, que toda competencia «comprende una
facultad de actuar y una obligación de ejercerla bajo las condiciones, límites y
procedimientos establecidos legalmente», siendo «irrenunciable, indelegable e
improrrogable, salvo los casos de delegación y avocación»47.
Mediante la Sentencia TC/0257/1748, el Tribunal Constitucional recono-
ció la competencia del Poder Ejecutivo respecto al execuátur al ordenarle al
Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social (MISPAS) dejar sin efecto un
oficio emitido por la Consultoría Jurídica del ministerio, a través del cual se dis-
puso la suspensión del decreto que otorga el execuátur de un médico. Esta alta
corte ratificó que la privación, cancelación o suspensión del execuátur otorgado
por el Poder Ejecutivo se efectúa mediante un decreto motivado del presidente
de la República49, precedido por un juicio disciplinario a cargo del MISPAS y,
en caso de ilícitos penales, por un proceso judicial instruido por el Ministerio
Público, con las garantías del debido proceso. En sus propias palabras, esta alta
corte indicó lo siguiente:
m. En relación con ello, este tribunal constata que la Ley núm. 111, del tres
(3) de noviembre de mil novecientos cuarenta y dos (1942), sobre Exequátur
de Profesionales, y sus modificaciones, establece que éste es otorgado por el
Poder Ejecutivo para el ejercicio en el país de todas las profesiones que exijan
título universitario (art. 1), y consigna la posibilidad de su cancelación o sus-
pensión del execuátur, mediante decreto motivado (art. 8). Además, la referida
ley contempla la privación del execuátur en caso de condena correccional y de
condenación definitiva (art. 9). De modo que, al verificar la legislación vigente
47 Numeral 14 del artículo 12 de la Ley 247-12.
48 TC/0257/17, de 22 de mayo de 2017.
49 Textualmente, el artículo 8 de la Ley 111 de 1942 establece: «El Poder Ejecutivo, en caso de mala
conducta notoria en el ejercicio de la profesión de un profesional a quien se hubiere otorgado exe-
quátur, podrá privarlo de éste hasta por un año mediante decreto motivado». El artículo 128 de la
Constitución, en el literal b de su numeral 1, establece que, en su condición de jefe de Estado, al
Presidente le corresponde «expedir decretos, reglamentos e instrucciones cuando fuere necesario».
El derecho a la salud integral en la República Dominicana
480 índice
con la decisión de suspensión de exequátur por oficio del consultor jurídico
del Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social, dicha medida deberá ser
precedida de una investigación […].
p. De manera que las actuaciones de la parte recurrida, Ministerio de Salud
Pública y Asistencia Social, han debido orientarse en la determinación o no
de la comisión del ilícito denunciado, dentro de un proceso prima facie dis-
ciplinario y, dadas las peculiaridades del caso en el cual se ha denunciado
un concurso de alegados ilícitos penales, era menester apoderar al Ministerio
Público, a los fines procesales correspondientes, para que con apego a las ga-
rantías y derechos fundamentales a los cuales se contrae el debido proceso, se
le dé el curso pertinente en el cual ha de inscribirse la protección y salvaguarda
efectiva de las prerrogativas constitucionales de la parte recurrente [...]
2. La potestad sancionadora del Ministerio de Salud Pública y Asistencia
Social (MISPAS) y las medidas administrativas de policía
La potestad sancionadora del MISPAS se manifiesta desde distintos ámbitos.
Por un lado, tiene facultad para sancionar a los servidores públicos pertene-
cientes a la carrera sanitaria, en su calidad de institución rectora del Sistema
Nacional de Salud, conforme a la Ley 41-08, de 16 de enero de 2008, de
Función Pública (Ley 41-08), y la Ley 395-14, de 28 de agosto de 2014, que
establece la Carrera Sanitaria (Ley 395-14), mientras que, por otro lado, en
el caso de la regulación de medicamentos, está facultado para imponer las
sanciones previstas en el artículo 22 de la Ley 17-19, de 20 de febrero de 2019,
sobre la Erradicación del Comercio Ilícito, Contrabando y Falsificación de
Productos Regulados (Ley 17-19).
En el marco general de la Ley 42-01, sin embargo, la potestad administra-
tiva sancionadora del MISPAS no se encuentra reconocida ni atribuida, puesto
que, aunque funge como autoridad sanitaria para investigar la existencia de
infracciones sanitarias, no tiene facultad para aplicar directamente ninguna
sanción, debiendo limitarse a presentar las denuncias que correspondan ante el
Ministerio Público. De manera textual, el artículo 161 de la Ley 42-01 estable-
ce: «En caso de comprobar la comisión de una infracción, la autoridad sanitaria
actuante remitirá el acta de la misma al representante del ministerio público,
quien pondrá en movimiento la acción pública, citará a las partes involucradas
y a las autoridades sanitarias».
El papel del Ministerio Público para perseguir las infracciones e imponer
las sanciones descritas en los artículos 153 al 157 de la Ley 42-01 responde
El régimen sancionador de la Administración pública en el sector salud
481 índice
al hecho de que el «derecho a la salud opera como un derecho de naturaleza
personal que se proyecta tanto a) en una dimensión penal, al tipificarse como
delitos ciertos comportamientos contrarios a la salud de los demás; b) en una
dimensión civil, como obligación de compensar daños causados a la salud de las
personas; o c) incluso en el derecho a exigir el cese de conductas o actividades
que pongan en peligro la salud»50.
Esto último es cónsono con lo dispuesto por el artículo 162 de la Ley
42-01, que indica: «Las infracciones que se deriven de las violaciones a la
presente ley serán de la competencia de los tribunales ordinarios, siguiendo el
procedimiento establecido en el derecho común propio de cada infracción y de
acuerdo a su naturaleza». En los artículos 153-157 de la Ley 42-01 se enlista un
catálogo de infracciones calificadas como crímenes y delitos, susceptibles de ser
sancionados con la pena de prisión desde 15 días hasta 10 años, y multas desde
10 hasta 100 veces el salario mínimo, dependiendo del tipo de infracción que se
cometa y pudiendo aplicar el doble de la pena en caso de reincidencia.
En consecuencia, frente a las infracciones tipificadas en los artículos 153-
157 de la Ley 42-01, la potestad del MISPAS se circunscribe a investigar la
existencia de las mismas por iniciativa propia, a requerimiento del Ministerio
Público o por denuncia de un tercero51. En los casos donde se compruebe la
comisión de la infracción, el MISPAS tiene la obligación de emitir un acta
que contenga todas sus actuaciones y comprobaciones, debiendo remitirla al
Ministerio Público, que iniciará la acción pública52.
Por lo visto, el régimen sancionador de la Ley 42-01 se desarrolla por
completo dentro del ámbito del derecho penal, con las desventajas que esto
representa, como ocurre, por ejemplo, cuando se comprueban las infracciones
de menor gravedad, como las tipificadas en su artículo 153, que tan solo con-
templa la aplicación de «multas que oscilarán entre uno y diez veces el salario
mínimo nacional», como sanción imponible.
Aunque el MISPAS no cuenta con competencia para sancionar las infrac-
ciones previstas en la Ley 42-01, el legislador sí le atribuye facultades para adop-
tar medidas administrativas preventivas, de seguridad y de emergencia. Así se
50 PORRAS NADALES (Antonio), «Capítulo XXVII», en AGUDO ZAMORA (Miguel), dir., Manual
de Derecho Constitucional, Tecnos, Madrid, España, 2010, p. 696.
51 Artículos 159 y 160 de la Ley 42-01.
52 Artículo 161 de la Ley 42-01.
El derecho a la salud integral en la República Dominicana
482 índice
desprende de la lectura de los artículos 143-149 de la Ley 42-01, que enmarcan
un conjunto de prerrogativas propias de la actividad «administrativa de limita-
ción»53 y «gestión de riesgos»54 que, a pesar de generar efectos desfavorables para
los interesados, no constituyen sanciones administrativas.
En este punto conviene destacar la distinción entre las sanciones administrativas
y otras medidas administrativas desfavorables. Vale recordar, como se dijo antes,
que se consideran sanciones administrativas, en sentido estricto, «aquellas medi-
das consistentes en un mal infligido por la Administración a un administrado
como consecuencia de una conducta ilícita y cuya finalidad primordial es el
castigo de la misma y no, aunque también pueda anudarse a ello, la declaración
de ilicitud y sus lógicas consecuencias ni la reparación del daño»55.
La jurisprudencia comparada ha destacado la finalidad «represiva, retributiva o
de castigo»56 como la «nota que singulariza a las sanciones administrativas den-
tro del conjunto de los denominados actos de gravamen»57. Bien ha apuntado
Casino Rubio que, de las sentencias STC 181/2014, de 6 de noviembre de 2014,
y 215/2016, de 15 de diciembre de 2016, se deriva la idea principal de que «no
todo acto administrativo restrictivo de derechos comporta por definición la
imposición de una sanción»58, sino que solo la comportan «las restricciones de
derechos acordadas con finalidad represiva, punitiva o de castigo»59. De su parte,
Huergo Lora ha precisado:
La confirmación del criterio de la finalidad aflictiva como característica que
sirve para definir las sanciones se comprueba en primer lugar con las medidas
de restablecimiento de la legalidad, calificadas a veces genéricamente como
53 La potestad para dictar medidas administrativas es propia de la actividad de limitación, denida
como aquella en que la Administración restringe o impone deberes a actuaciones puramente privadas
con el n de garantizar el interés público. REBOLLO PUIG, op. cit., p. 19.
54 «La actividad de la Administración en materia de seguridad es hoy, fundamentalmente, regulación y
gestión de riesgos». ESTEVE PARDO (José), Lecciones de Derecho Administrativo, Marcial Pons,
Madrid, España, 2011, p. 359.
55 GARCÍA GÓMEZ DE MERCADO, op. cit., p. 1.
56 STC 276/2000, de 16 de noviembre de 2000. También véanse las SSTC 239/1988, de 14 de diciem-
bre de 1988; 132/2001, de 8 de junio de 2001; 26/2005, de 14 de febrero de 2005; 72/2005, de 4 de
abril de 2005; 252/2006, de 25 de julio de 2006; 17/2013, de 31 de enero de 2013; 185/2016, de 3 de
noviembre de 2016.
57 STC 252/2006, de 25 de julio de 2006. También véanse las SSTC 276/2000, de 16 de noviembre de
2000; 132/2001, de 8 de junio de 2001; 26/2005, de 14 de febrero de 2005; 72/2005, de 4 de abril de
2005; 17/2013, de 31 de enero de 2013; 185/2016, de 3 de noviembre de 2016.
58 CASTRO RUBIO (Miguel), El concepto constitucional de sanción administrativa, Centro de
Estudios Políticos y Constitucionales, Madrid, España, 2018, p. 83.
59 Ibid.
El régimen sancionador de la Administración pública en el sector salud
483 índice
«medidas de policía», por virtud de las cuales la Administración, ante la rea-
lización de una conducta prohibida por la Ley (frecuentemente, la ejecución
de una determinada actividad sin la licencia legalmente exigible), restablece
el orden vulnerado, ordenando su paralización. Algunas de estas medidas son
preventivas (clausura de una instalación que carece de las medidas obligatorias
de seguridad contra incendios) y otras se dirigen a la reparación, es decir, a
eliminar los efectos de una conducta ilegal (demolición de un edificio contra-
rio al planeamiento), pero en ningún caso castigan al particular y por tanto
no son sanciones. Lo característico de estas medidas es que no van más allá
de la restauración de la legalidad vulnerada, es decir, dejan al particular en
la situación inicial, a diferencia de lo que ocurre, por ejemplo, cuando se le
impone una multa. A veces se estudia este problema bajo la rúbrica de la
distinción entre sanciones administrativas y policía.60
Ciertamente, no toda medida o acto desfavorable de la Administración
constituye una sanción administrativa. Al referirse a las notas características de la
«policía administrativa», Esteve Pardo señala: «Se trata de una actividad de la Admi-
nistración orientada al mantenimiento del orden público o a su restablecimiento
en el caso de que resultase alterado», que comprende diversas fórmulas y técnicas
jurídicas con las que «se pretende evitar y rechazar los peligros que pudieran alterar
el orden público», adoptando un «marcado carácter preventivo y de control»61.
Por su lado, Rebollo Puig opta por denominar «órdenes administrativas
represivas» a aquellas «formas de reacción que se incluyen en la actividad ad-
ministrativa de limitación» y que tienen por objetivo «restablecer la legalidad
y la situación conforme al interés general lesionado», distinguiéndose de las
sanciones que se caracterizan como «castigos que expresan el reproche por un
comportamiento ilícito y tienen una naturaleza y función punitiva»62.
La relevancia de la distinción comentada no es baladí; con acierto, Morón
Urbina advierte lo siguiente:
Todas estas medidas surgen como consecuencia de comportamientos ilícitos o
inobservancias incurridas por cualquier administrado y, generalmente, concu-
rren con las sanciones administrativas que las autoridades imponen como prin-
cipal consecuencia por estos eventos. Pero, tienen como “ventaja” para los fines
de las autoridades sancionadoras, estar eximidas de la limitación que supone
60 HUERGO LORA, op. cit., p. 249.
61 ESTEVE PARDO, op. cit., pp. 358-359.
62 REBOLLO PUIG (Manuel), «La actividad administrativa de limitación», en REBOLLO PUIG y
VERA JURADO, op. cit., pp. 42-43.
El derecho a la salud integral en la República Dominicana
484 índice
el principio de “non bis in ídem”, por lo que se acumulan con las sanciones
administrativas y, además, carecen de un marco regulatorio común claro que
uniformemente regule aspectos trascendentes de su naturaleza, tales como el
tipo de norma mediante la cual debe facultarse su imposición, si es necesario
exigir un procedimiento previo para su dación, la identificación de su contenido
previsible y delimitado, los criterios para su aplicación, entre otros.63
Sin duda, la Administración puede adoptar medidas administrativas de po-
licía o, como más recientemente se les denomina, medidas de restablecimiento
de la legalidad o del orden público, o medidas correctivas y de seguridad. Estas
medidas administrativas persiguen «restaurar la legalidad infringida o reponer
las cosas al estado previo a la infracción»64, llegando a veces a afectar «la eficacia
de los títulos jurídicos otorgados por la propia Administración a los ciudadanos,
eficacia que está condicionada a la correcta utilización de los mismos»65, como
ocurre, por ejemplo, con la revocación de una licencia o permiso.
En el caso del MISPAS, la Ley 42-01 le otorga expresamente la potestad
para adoptar medidas administrativas, cuyo fin, en palabras del Tribunal Cons-
titucional, «procura la concreción del desarrollo de uno de los segmentos que
forman parte del derecho fundamental a la salud contenido en el artículo 61.1
de la Constitución, en lo que respecta a la obligación que recae sobre el Estado
de adoptar todas las medidas preventivas y tratamientos que propendan a la
protección de la salud de todos los individuos»66.
La Ley 42-01 clasifica las medidas administrativas que puede adoptar el
MISPAS en preventivas, de seguridad y de emergencia. Los artículos 144 y 145
de esta ley definen como medidas de carácter preventivo a «aquellas que tiendan
a evitar los peligros o daños a la salud de las personas»67, mientras que califican
las medidas de seguridad como aquellas que «impiden de inmediato que se
produzca, se agrave o se extienda el peligro o daño a la salud de las personas
o que el infractor reincida en el quebrantamiento de una o más disposiciones
legales o reglamentarias»68.
63 MORÓN URBINA (Juan Carlos), «Los actos-medidas (medidas correctivas, provisionales y de segu-
ridad) y la potestad sancionadora de la Administración», Revista Círculo de Derecho Administrativo,
Ponticia Universidad Católica del Perú, núm. 9, 2010, p. 135.
64 SÁNCHEZ MORÓN, op. cit., p. 700.
65 Ibid.
66 TC/0441/22, de 12 de diciembre de 2022.
67 Ley 42-01, artículo 144.
68 Ibid., artículo 145.
El régimen sancionador de la Administración pública en el sector salud
485 índice
Como medidas de prevención, de conformidad con el artículo 147 de
la Ley 42-01, el MISPAS tiene la potestad de ordenar la comparecencia del
presunto infractor con la finalidad de advertir, informar e instruir sobre los
posibles hechos, circunstancias o acciones susceptibles de sanciones, así como
para realizar controles de salud u otras prácticas necesarias en las personas o en
sus dependientes. Además, puede requerir la asistencia obligatoria del presunto
infractor a cursos de instrucción y adiestramiento sobre las materias relaciona-
das con la alegada violación de los preceptos legales o reglamentarios. Asimismo,
el artículo 146 de la Ley 42-01 dispone que el incumplimiento de cualesquiera
de estas medidas dará lugar a la cancelación de los registros o autorizaciones
otorgados o a la suspensión temporal de los mismos.
Como medidas de seguridad, en su artículo 148, la Ley 42-01 habilita
al MISPAS a adoptar las siguientes: 1) clausura parcial, de manera temporal,
aplicable cuando el infractor deba corregir deficiencias o los hechos que con-
figuraron la infracción, sin afectar el funcionamiento del establecimiento; 2)
clausura total, de manera temporal, que procederá cuando el infractor deba
corregir deficiencias o los hechos que configuraron la infracción, afectando el
funcionamiento del establecimiento, y cuando esté funcionando sin la presencia
del profesional responsable o sin la autorización sanitaria requerida; y 3) clau-
sura definitiva, que se impondrá cuando en el establecimiento sean reincidentes
en la infracción o renuentes a cumplir las órdenes del MISPAS, al igual que si
la gravedad o la magnitud de la infracción no permite corregir las deficiencias o
reparar los hechos que constituyeron la infracción.
En lo concerniente a las denominadas medidas de emergencia, el artículo
149 de la Ley 42-01 precisa que, en caso de peligro de epidemia o de epidemia
declarada, de desastre u otra emergencia grave, el MISPAS debe adoptar las
medidas necesarias para preverlo, controlar su propagación y alcanzar su erra-
dicación. Aunque la Ley 42-01 no describe qué medidas administrativas de
emergencia podría realizar el MISPAS, la Ley 21-18, de 25 de mayo de 2018,
sobre regulación de los Estados de Excepción contemplados por la Constitución
de la República Dominicana (Ley 21-18), en sentido general, especifica que
durante la declaratoria de un «estado de emergencia» podrán adoptarse «todas
las medidas necesarias para combatir enfermedades infecciosas, la protección
del medioambiente, limitando o racionando el uso de servicios públicos o el
El derecho a la salud integral en la República Dominicana
486 índice
consumo de artículos de primera necesidad y acordando la intervención de
entidades tanto públicas como privadas»69.
Con relación a lo abordado, se observa que la Ley 42-01 presenta un nota-
ble grado de indeterminación, ya que no especifica de manera adecuada cuáles
son los hechos que habilitarían la imposición de las medidas administrativas
consistentes en la cancelación o suspensión temporal de los registros o autori-
zaciones, ni la clausura parcial o total de los establecimientos, temporal o defi-
nitiva. La ley permite un amplio margen de discrecionalidad para el MISPAS, a
pesar de que estas medidas administrativas, en términos materiales, al traducirse
en el cese parcial o total de las operaciones de un establecimiento de servicios
de salud, podrían implicar un fin aflictivo y ser catalogadas como sanciones
administrativas. Tanto es así que los propios artículos 147 y 148 se refieren a
«infracciones» y a «infractores» en sus supuestos de aplicación.
De aquí la importancia de profundizar el análisis de las potestades del
MISPAS desde la óptica del sujeto y el objeto regulado, con el propósito de
destacar las particularidades identificadas en la normativa complementaria de la
Ley 42-01, respecto a: establecimientos de salud, medicamentos, profesionales
de la salud y servidores de la carrera sanitaria.
2.1. Establecimientos de salud
El Decreto 1138-03, de 23 de diciembre de 2003, que aprueba el Reglamento
para la Habilitación de Establecimientos y Servicios de Salud (Reglamento
1138-03), en su artículo 6, dispone la obligación de los establecimientos y
servicios de salud de mantener sus instalaciones en las condiciones que fueron
examinadas y verificadas al otorgarles la licencia de habilitación, dado que cual-
quier cambio dará lugar a la aplicación de las sanciones administrativas previstas
en su artículo 23.
El artículo 23 del Reglamento 1138-03 regula expresamente la «Aplicación
de Sanciones»: «Cuando la autoridad sanitaria compruebe la falta de cumpli-
miento de las condiciones mínimas requeridas, por parte de los establecimientos
y servicios de salud habilitados, otorgará un plazo no mayor de 45 días para que
el representante del establecimiento de salud regularice la situación del mismo».
Esta disposición agrega que, en caso de que el presunto infractor no obtempere
69 Párrafo del artículo 10 de la Ley 21-18.
El régimen sancionador de la Administración pública en el sector salud
487 índice
el requerimiento en el plazo indicado, «la autoridad sanitaria procederá a revo-
car la habilitación parcial o total del establecimiento de salud».
La caracterización de la revocación de la habilitación como una «sanción»,
reconocida en el Reglamento 1138-03, comporta consecuencias relevantes para
el MISPAS, toda vez que si efectivamente aplica tales sanciones administrati-
vas, denominando sus propios actos como sanciones, con la sola habilitación
reglamentaria, estaría incurriendo en una conducta antijurídica al tratarse «la
falta de cumplimiento de las condiciones mínimas requeridas» de un hecho que
no ha sido tipificado como infracción administrativa en la Ley 42-01, la cual,
como se ha explicado previamente, tampoco concede la potestad sancionadora
administrativa a la autoridad sanitaria.
Luego de ser revocada la habilitación del establecimiento de salud, a tenor
del párrafo III del artículo 28 del Reglamento 1138-03, la autoridad sanitaria
procederá al cierre del establecimiento conforme a lo indicado por el artículo
148 de la Ley 42-01. De igual modo, el párrafo IV del citado artículo 23 esta-
blece: «Si la autoridad sanitaria considera que la falta de cumplimiento de las
condiciones mínimas es grave, de forma que ponga en peligro o riesgo la salud
y vida de las personas, se procederá conforme a lo establecido en la Ley General
de Salud, al cierre total o parcial del establecimiento, sin c [sic] previamente
medie el plazo y la deshabilitación».
Si bien el Reglamento 1138-03 plantea que el incumplimiento de las
condiciones mínimas que fueron consideradas para la habilitación del estable-
cimiento de salud constituirá una infracción susceptible de ser sancionada por
el MISPAS, la realidad es que, además de la violación del principio de legalidad
y reserva de ley, dicha norma reglamentaria también presenta deficiencias en
relación con la tipificación y proporcionalidad entre las «infracciones» y las
«sanciones administrativas» a aplicar. En efecto, el Reglamento 1138-03 no
define cuáles son las condiciones mínimas cuyo incumplimiento se traduciría
en una infracción administrativa, a pesar de que exige requisitos a cumplir en
las siguientes áreas: 1) infraestructura; 2) documentos que certifiquen las con-
diciones de la obra civil; 3) recursos materiales a ser utilizados en el centro; 4)
documentos societarios y de recursos humanos; 5) manejo de información;
El derecho a la salud integral en la República Dominicana
488 índice
6) gestiones administrativas y técnicas; 7) seguridad e higiene laboral; y 8) re-
gulaciones ambientales70.
Entre 2021 y 2022, el MISPAS dictó un total de 14 resoluciones adminis-
trativas con relación a establecimientos de salud71. En 2021, ordenó la clausura
definitiva de siete establecimientos y la clausura total, de manera temporal, de
tres, para un total de 10 medidas de seguridad adoptadas (ver gráfico 1).
Gráfico 1. Cantidad de medidas de seguridad adoptadas en 2021.
En 2022, el MISPAS dictó cuatro resoluciones administrativas contentivas
de medidas de seguridad, a través de las cuales ordenó la clausura definitiva de
un solo establecimiento y la clausura total, de manera temporal, de tres (ver
gráfico 2).
70 Artículo 13 del Decreto 1138-03.
71 Información obtenida a través de la Ocina de Libre Acceso de Información Pública del Ministerio
de Salud Pública vía Dirección Jurídica [12 septiembre 2023].
El régimen sancionador de la Administración pública en el sector salud
489 índice
Gráfico 2. Cantidad de medidas de seguridad adoptadas en 2022.
2.2. Medicamentos
Distinto ocurre con la Ley 17-19, a través de la cual se reconoce al MISPAS
como el órgano regulador de los medicamentos con atribución para fiscalizar,
inspeccionar y vigilar la importación, fabricación, transporte, almacenaje, distri-
bución y/o comercialización del producto regulado72. Esta potestad es propia de
la actividad administrativa de gestión de riesgos, de la cual se deriva la facultad
de inspección y control. En palabras de Esteve Pardo:
Se trata de una actividad realizada por el personal técnico y funcionario de la
Administración competente que en muchos casos es una agencia especializada
en el control y seguimientos de riesgos en sectores determinados, como pueda
ser la de seguridad alimentaria o la de seguridad farmacológica.
En materia de control de riesgos son muy relevantes los sistemas de recepción
y transmisión de información sobre los riesgos y su evolución. En ciertos sec-
tores se han desarrollado técnicas y formulas específicas de seguimiento y con-
trol. Así ocurre en el sector de los medicamentos y productos farmacéuticos,
en el que se desarrolla una actividad, perfectamente pautada y programada: la
farmacovigilancia73.
En su calidad de órgano regulador, el MISPAS es el competente para im-
poner las siguientes sanciones administrativas en materia de fármacos: 1) multa;
72 Artículos 12, 13, 14 y 15 de la Ley 17-19; párrafo I del artículo 8 del Decreto 405-22.
73 ESTEVE PARDO, op. cit., p. 370.
El derecho a la salud integral en la República Dominicana
490 índice
2) cierre temporal o permanente del establecimiento de comercio, depósito o
fábrica; 3) suspensión o cancelación definitiva de las licencias, permisos o conce-
siones, autorizaciones o registros; 4) decomiso administrativo de la mercancía; 5)
destrucción de la mercancía; 6) demolición de estructuras; 7) retiro o retención
de equipos, instalaciones o accesorios; 8) prohibición o paralización definitiva de
actividades u obras74. Es necesario destacar que algunas de las sanciones previstas
en el artículo 22 de la Ley 17-19 se asemejan, en términos materiales, a las medidas
administrativas contenidas en la Ley 42-01, como es el caso del cierre temporal o
definitivo de establecimientos, que contempla su artículo 148, o la suspensión o
cancelación de autorizaciones, que prevé su artículo 146.
En cuanto a las infracciones en el mercado de los medicamentos, la Ley
22-06, de 15 de febrero de 2006, que modifica los artículos 155, 156, 167 y
170 de la Ley 42-01, tipifica como una infracción «la fabricación, incorporación,
exportación, distribución, almacenamiento y/o comercialización, en cualquiera
de sus formas, de medicamentos falsificados, adulterados, vencidos, reetiqueta-
dos, contrabandeados, sin registro sanitario vigente, así como los medicamentos
alterados química o físicamente»75. Esta conducta es calificada como un crimen
y sancionada con una pena de dos a diez años de reclusión. En estos supuestos,
el Ministerio Público es el órgano con atribución para perseguir estos ilícitos
penales; sin embargo, el artículo 167 de la Ley 42-01 —modificado por la Ley
22-06— admite que el MISPAS ordene la clausura temporal o definitiva de
un establecimiento dedicado a la «producción, elaboración, almacenamiento,
refrigeración, envase, transporte, distribución, comercialización y expendio» de
medicamentos ilícitos y, de ser necesario, su destrucción e incineración, como
una medida administrativa de prevención.
Por otro lado, la Ley 17-19, en su artículo 22, establece que la «comisión
de infracciones o inobservancia de los requisitos legalmente establecidos para
operar»76 constituye una infracción administrativa que dará lugar a una serie de
sanciones aplicables a personas dedicadas a la producción, elaboración, alma-
cenamiento, refrigeración, envase, transporte, distribución, comercialización o
expendio de medicamentos. De aquí se infiere que la infracción a sancionar
74 Artículo 22 de la Ley 17-19 y artículo 19 del Reglamento 405-22.
75 Artículo 2 de la Ley 22-06.
76 Artículo 22 de la Ley 17-19.
El régimen sancionador de la Administración pública en el sector salud
491 índice
es el incumplimiento de las condiciones legales por las cuales fue otorgada la
autorización para operar en el mercado de los medicamentos.
En el Decreto 246-06, de 9 de junio de 2006, que establece el «Regla-
mento que regula la fabricación, elaboración, control de calidad, suministro,
circulación, distribución, comercialización, información, publicidad, impor-
tación, almacenamiento, dispensación, evaluación, registro y donación de los
medicamentos» (Reglamento 246-06), se especifican los requisitos necesarios
para participar en el sector, estableciéndose la obligatoriedad del registro sanita-
rio de los medicamentos fabricados, elaborados, comercializados, distribuidos,
etc., a nivel nacional e internacional. De hecho, el artículo 67 del Decreto 246-
06 prevé como obligaciones a cargo de los titulares de un registro, entre otras,
«cumplir las condiciones de la autorización otorgadas mediante el registro»77, al
igual que «mantener actualizado el expediente, siempre que haya cambios en el
mismo que puedan afectar las garantías del medicamento»78.
Alcanzado este punto, bien pudiese alegarse que la infracción prevista en
el artículo 22 de la Ley 17-19 carece de concreción o precisión de la conducta
antijurídica, en contravención a la exigencia de tipicidad de las normas. Sin
embargo, habitualmente el legislador acude a conceptos generales para integrar
una variedad de acciones susceptibles de sanción, calificados por la doctrina
como conceptos jurídicos indeterminados. La jurisprudencia española ha ad-
mitido la validez de este tipo de infracciones administrativas «siempre que la
concreción de tales conceptos sea factible en virtud de criterios lógicos, técnicos
o de experiencia y que permitan predeterminar con suficiente grado de certeza
las conductas sancionables»79, considerando que la rigurosidad en la tipificación
dificultaría la incorporación de las acciones merecedoras de sanción en las nor-
mas legales y reglamentarias.
De manera similar sucede con las normas que tipifican «infracciones por
remisión a otras que impongan deberes, obligaciones o prohibiciones de inelu-
dible cumplimiento, de forma que su conculcación se considere el elemento
definidor de la infracción»80, cuyas remisiones «no vulneran por sí mismas la
exigencia de lex certa, siempre que la consecuencia punitiva de la transgresión
77 Decreto 246-06, artículo 67, letra a.
78 Ibidem, letra c.
79 Véase SSTC 11/1988, 207/1990, 133/199, 194/2000, citadas en SÁNCHEZ MORÓN, op. cit., p. 711.
80 SÁNCHEZ MORÓN, op. cit.
El derecho a la salud integral en la República Dominicana
492 índice
sea previsible razonablemente»81. De ahí que la infracción consistente en la in-
observancia de los requisitos legalmente establecidos para operar, que establece
la Ley 17-19, se complementa con las disposiciones del Reglamento 246-06 y
de la Ley 42-01, que en conjunto configuran con plenitud la tipicidad de la
conducta sancionada.
A pesar de lo señalado precedentemente, en la Sentencia TC/0030/22, el
Tribunal Constitucional juzgó la constitucionalidad del artículo 22 de la Ley
17-1982 precisando que su contenido es cónsono con la potestad sancionadora
conferida por el legislador a la Administración, «cuyo objetivo mediante el
establecimiento de las sanciones administrativas y pecuniarias persigue castigar
de forma contundente los delitos de contrabando, falsificación de productos re-
gulados, fraude fiscal, fabricación ilegal, así como otros vinculados al comercio
ilícito, en aras de erradicar dichas prácticas y desarticular cualquier vinculación
de las mismas con otros delitos conexos como son el lavado de activos, corrup-
ción y crimen organizado»83.
Por su parte, el Decreto 405-22, de 27 de julio de 2022, que establece el
«Reglamento que normaliza los aspectos básicos que intervienen en la preven-
ción y persecución del comercio ilícito, el contrabando y la falsificación de los
productos regulados», conforme lo establecido en la Ley 17-19 (Reglamento
405-22), no introduce ninguna especificación o graduación en la infracción que
permita vincular la inobservancia de algún requisito puntual con las sanciones
descritas en el artículo 22 de la Ley 17-19, confiriendo cierto margen de discre-
cionalidad a favor del MISPAS, aunque sí establece criterios a considerar previo
a la imposición de una sanción administrativa84. En efecto, el artículo 17 del
Reglamento 405-22 plantea los siguientes criterios:
81 Ibid.
82 Los accionantes perseguían la inconstitucionalidad del numeral 1 del artículo 22, con base en que la
Ley 17-19 no jó las condiciones necesarias para que por vía reglamentaria se estableciesen los mon-
tos de las multas a aplicar, lo cual conere un «espacio de discrecionalidad exorbitante» a favor de la
Administración pública, cuya falta de descripción de los quantums máximos y mínimos de la multa
como sanción administrativa vulnera los preceptos constitucionales sobre la potestad administrativa
sancionadora.
83 TC/0030/22, de 26 de enero de 2022.
84 La posibilidad de que los reglamentos especiquen o gradúen las sanciones establecidas por leyes
ha sido reconocida en el párrafo I del artículo 36 de la Ley 107-13 en los siguientes términos: «Los
reglamentos sólo podrán especicar o graduar las infracciones o sanciones legalmente establecidas
con la nalidad de una más correcta y adecuada identicación de las conductas objeto de las infrac-
ciones o de una más precisa determinación de las sanciones a que haya lugar».
El régimen sancionador de la Administración pública en el sector salud
493 índice
a) Ponderar las denuncias que reciban, investigarlas, determinar si se ha co-
metido alguna infracción y especificar las posibles faltas; b) Comprobar la
validez de las licencias, autorizaciones o permisos de importación, fabricación,
transporte, almacenaje, distribución y comercialización de los productos regu-
lados; c) Evaluar los argumentos de defensa del presunto infractor, y resolver
en consecuencia; d) Ponderar las causas atenuantes o agravantes del hecho,
comunicándolas a los afectados y a los denunciantes; e) Contemplar que las
sanciones pecuniarias aplicables a las infracciones no sean más beneficiosas
para el infractor que el cumplimiento de las normas infringidas.
Más adelante, el artículo 22 del Reglamento 405-22 agrega otros criterios
a considerar con el propósito de guardar la debida adecuación entre el hecho
constitutivo de la infracción y la sanción efectivamente aplicada, como es el
caso de: 1) naturaleza, especie, medios, objeto, tiempo, lugar y toda otra mo-
dalidad de la infracción administrativa; 2) intensidad del dolo o el grado de
la culpa; 3) complicidad en la comisión de cualesquiera de las infracciones; 4)
comisión de infracciones o delitos conexos; 5) obstrucción de los procesos de
inspección y vigilancia; 6) ocultamiento, alteración y falsificación de las infor-
maciones requeridas por los órganos reguladores; 7) naturaleza y magnitud del
daño, peligro o riesgo; 8) reincidencia en la comisión de la misma naturaleza en
el término de un año. Vale destacar que este reglamento le otorga al MISPAS
la facultad de especificar y graduar las infracciones y sanciones administrativas
por la vía reglamentaria85.
2.3. Profesionales de la salud y carrera sanitaria
La Ley 42-01 reconoce la responsabilidad civil de los profesionales de la salud.
Al respecto, es relevante agregar que la jurisprudencia ha delimitado la respon-
sabilidad de los médicos con relación a los centros de salud, reconociendo la
sujeción de los primeros al cumplimiento y observancia de las normas éticas:
Considerando, que dicho centro de salud debe exigir de los médicos que se
sirven de ella la observancia de la ética y buenas costumbres, normal en toda
profesión, así como ofrecer sus facilidades, como quirófanos y consultorios,
etc., mediante la correspondiente retribución, pero no les traza pautas a
los médicos, sino que ellos gozan de plena autonomía para el ejercicio de
su profesión, toda vez que los profesionales de la salud en la ejecución de
sus actividades se rigen por procedimientos, reglas y técnicas de la profesión
85 Párrafo II del artículo 17 del Reglamento 405-22.
El derecho a la salud integral en la República Dominicana
494 índice
médica que conforman los criterios o lex artis de la actuación del médico y
que permiten a dichos profesionales mantener presente en la prestación de
sus servicios la buena praxis, a fin de que su actuación esté cimentada en la
diligencia, la pericia y la prudencia; que dichos criterios médicos no le son
confiados, ordenado o mandados a observar por el centro de salud donde
prestan sus servicios, sino que constituyen juicios inherentes a su formación
como profesional médico86.
Al margen del régimen sancionador de la Ley 42-01, el MISPAS posee facul-
tades para sancionar a los servidores públicos pertenecientes a la carrera sanitaria87.
En estos casos, la Ley 395-14 remite a la aplicación de la Ley 41-08 en lo concer-
niente al personal sanitario que labora en la red pública de salud. El artículo 81 de
la Ley 41-08 gradúa las infracciones en faltas de primer, segundo y tercer grado.
La comisión de faltas de primer grado como, por ejemplo, no cumplir con
el horario laboral, interrumpir las labores sin autorización previa o rechazar las
tareas asignadas durante la jornada, entre otras, darán lugar a amonestaciones
escritas88. Igualmente, las faltas de segundo grado consistentes en reincidir en
las faltas de primer grado, en un trato irrespetuoso, agresivo u ofensivo en el
lugar de trabajo, utilizar información confidencial de forma inadecuada, recibir
contribuciones en beneficio propio o de terceros, etc., habilitarán la suspen-
sión de funciones por un periodo máximo de 90 días89. De manera similar,
las infracciones de tercer grado acarrearán la destitución del cargo cuando los
servidores públicos pertenecientes a la carrera sanitaria manejen fondos o bienes
del Estado de forma fraudulenta, y en su propio beneficio o de terceros realicen
actos que atenten contra los intereses del Estado, no asistan a sus labores duran-
te tres días laborables, soliciten alguna compensación económica por intervenir
en el suministro de bienes o la prestación de servicios del Estado, entre otras90.
86 SCJ, 9 de febrero de 2011, 1.ª Sala (n.o 38), BJ 1203.
87 Conforme al artículo 2 de la Ley 395-14, pertenecen a la carrera sanitaria «todos los servidores
públicos de salud que desarrollan actividades sanitarias en el ámbito de la provisión, regulación,
gestión, docencia, investigación y comunitaria».
88 Ley 41-08, artículo 82.
89 Ibid., artículo 83.
90 Ibid., artículo 84.
El régimen sancionador de la Administración pública en el sector salud
495 índice
3. La potestad sancionadora del Colegio Médico Dominicano (CMD)
El Colegio Médico Dominicano (CMD) fue creado mediante la Ley 68-03,
de 19 de febrero de 2003, como una corporación de derecho público91 con la
finalidad, entre otras, de «hacer que el ejercicio de la profesión médica tenga
un carácter humano y se desarrolle con apego a las normas legales y una ética
profesional centrada en la solidaridad»92. Mediante la Sentencia TC/0163/13,
el Tribunal Constitucional precisó que las corporaciones de derecho público
tienen una doble dimensión: privada, al tratarse de instituciones creadas con
el fin de representar y defender los intereses de un determinado colectivo; y
pública, «por el ejercicio de funciones públicas administrativas, las cuales le
otorgan una naturaleza propia similar a los órganos de la Administración Públi-
ca, por el ámbito propio de su actividad, la cual lo acerca a la esfera del derecho
administrativo»93.
Calvo Sánchez señala que la intervención del Estado en la creación de
corporaciones profesionales con carácter público responde a la necesidad de
establecer un mayor nivel de control sobre la forma en que se ejercen deter-
minadas profesiones, considerando su incidencia en la colectividad94. De ahí
que la propia Ley 68-03 reconoce que los miembros del CMD estarán sujetos
a un régimen disciplinario cuya aplicación es puesta a cargo de un «Tribunal
Disciplinario»95. Esto implica que el alcance de la potestad sancionadora del
CMD se extiende hasta los médicos debidamente afiliados al Colegio, como
requisito sine qua non para su sometimiento.
Así lo ha indicado el Tribunal Constitucional al reconocer las funciones del
Tribunal Disciplinario del CMD, señalando que le corresponde «aplicar todas
las disposiciones contenidas en el Código de Ética Médica y en los Estatutos
del Colegio [Artículo 25 c)], con la capacidad de sancionar a los colegiados, y
cuyas sentencias serán ejecutadas por la Junta Directiva [Artículo 7 literal c)]»96.
91 En la Sentencia TC/0163/13, de 16 de septiembre de 2013, el Tribunal Constitucional denió las cor-
poraciones de derecho público como «aquellas entidades autónomas que representan los intereses de
ciertos sectores sociales ante los poderes públicos y desempeñan funciones públicas de ordenación
de dicho sector».
92 Letra i del artículo 2 de la Ley 68-03.
93 TC/0163/13, de 16 de septiembre de 2013.
94 CALVO SÁNCHEZ (Luis), Régimen jurídico de los colegios profesionales, Civitas, Madrid, España,
1998, p. 63.
95 Letra i del artículo 6 de la Ley 68-03.
96 TC/0215/21, de 28 de julio de 2021.
El derecho a la salud integral en la República Dominicana
496 índice
Al respecto, es importante tomar en cuenta que, a tenor de lo dispuesto por
el artículo 11 de la Ley 68-03, «Para ejercer la profesión de médico en forma
privada o en cargos públicos de índole asistencial, médico administrativo, mé-
dico docente, técnico sanitario o de investigación, es requisito indispensable ser
miembro titular del CMD».
Al regular el régimen disciplinario del CMD, la Ley 68-03 realiza una
reserva reglamentaria al disponer que «las atribuciones del Tribunal Disciplina-
rio del Colegio y el procedimiento a seguir para el sometimiento, el juicio, la
apelación y la sanción de los colegiados, serán establecidas en un reglamento»97.
Esto significa que el CMD tiene potestad para especificar y graduar las infrac-
ciones y sanciones en un reglamento. Sobre la reserva reglamentaria, bien ha
especificado Santamaría Pastor lo siguiente:
a) La reserva constitucional de una materia a la ley no supone, contra lo que
pudiera parecer, la prohibición total de acceso a la misma de la potestad
reglamentaria. La reserva significa, por el contrario, tres cosas:
(i) Primera, la prioridad temporal inexcusable de la ley: si ha de regularse
una materia reservada, ha de hacerse primero por ley […].
(iii) Y tercera que, correlativamente, la ley que cumple el requisito de la
reserva puede apelar a la normativa reglamentaria para completar, de-
sarrollar y establecer los mecanismos necesarios para hacer operativa
dicha regulación98.
El Tribunal Constitucional ha admitido la potestad de la Administración
pública para especificar y graduar sanciones legalmente establecidas por ley por
la vía reglamentaria. A modo de ejemplo, a través de la Sentencia TC/0030/22,
esta alta corte determinó que el Ministerio de Industria, Comercio y Mipymes
(MICM) tenía la potestad para especificar y graduar por mediante las infraccio-
nes y/o sanciones:
v. Al respecto, debemos apuntar que la potestad de especificar y graduar –
por vía reglamentaria – las infracciones y/o sanciones; y de aplicar sanciones
administrativas – multas – y sanciones pecuniarias que le ha sido conferida a la
Administración, en este caso al Ministerio de Industria, Comercio y Mipymes
(MICM), dentro del rango de acción que le ha sido conferido en la materia que
97 Letra b del artículo 25 de la Ley 68-03.
98 SANTAMARÍA PASTOR (Juan Alfonso), Principios de derecho administrativo general, tomo I, 5.a
ed., Iustel, Madrid, España, 2018, pp. 233-234.
El régimen sancionador de la Administración pública en el sector salud
497 índice
nos ocupa, no viola el principio de legalidad ni el principio de reserva de ley,
sino que sienta las bases para castigar aquellos comportamientos violatorios a
la norma por parte de una entidad de la administración pública idónea para
dicha encomienda y que además como bien se desprende del propio artículo
24, las infracciones no podrán ser más beneficiosas para el infractor que el
cumplimiento de la norma99.
En respuesta al mandato dado por la Ley 68-03, el CMD emitió el Re-
glamento del Tribunal Disciplinario Interno (Reglamento Interno del CMD),
aplicable en aquellos casos en los que un miembro del Colegio vulnere las nor-
mas internas del mismo; es importante aclarar que el reglamento se denomina
«interno» porque, además, representantes del CMD integran el Tribunal Disci-
plinario encargado de conocer los hechos que dan lugar a la desvinculación del
personal de salud en los hospitales del país, regidos por el Decreto 804, de 4 de
marzo de 1996, que aprueba el Reglamento para los Tribunales Disciplinarios
y de Apelación del Cuerpo Médico de los Hospitales, también conocido como
Reglamento Externo (Reglamento Externo del CMD).
Sobre esto último, la Ley 6097, de 13 de noviembre de 1962, de Orga-
nización del Cuerpo Médico de los Hospitales (Ley 6097 de 1962), establece
en su artículo 6: «La separación de un miembro del cuerpo médico del cargo
que desempeñe se hará por recomendación de un Tribunal Disciplinario for-
mado al efecto, previo estudio del caso». El tribunal se encuentra conformado
por «un representante del Departamento al cual esté adscrito el hospital, un
representante del Cuerpo Médico Activo del Hospital y un representante de la
filial local de la Asociación Médica Dominicana» (hoy CMD). El párrafo II del
artículo 6 de la Ley 6097 de 1962 agrega: «Los motivos de cancelación serán:
falta grave en el ejercicio de las funciones, faltas de disciplina que interfieran
con el desenvolvimiento del hospital, conducta impropia, incapacidad física
o profesional para el desempeño de sus funciones, o violación del Código de
ética Profesional».
En ese tenor, el Reglamento Interno del CMD prevé como sanciones a im-
poner: 1) amonestaciones privadas, verbales o escritas; 2) suspensión temporal
de los derechos colegiales por un período de 6 meses a 2 años; y 3) expulsión
definitiva del CMD. El Tribunal Disciplinario del CMD podrá aplicar las san-
ciones por la comisión de las siguientes infracciones:
99 TC/0030/22, de 26 de enero de 2022.
El derecho a la salud integral en la República Dominicana
498 índice
INFRACCIÓN SANCIÓN
- Cuando algún miembro pronuncie palabras obscenas en las sesiones.
- Cuando cause daños materiales a las instalaciones del Colegio de
menos de RD$5,000.00.
- Cuando incumpla las buenas costumbres del CMD100.
Amonestación privada.
- Cuando sea reincidente en el incumplimiento de las buenas cos-
tumbres del CMD.
- Cuando cause daños materiales a las instalaciones del Colegio en-
tre RD$5,000.00 y RD$ 50,000.00
- Cuando agreda sica o verbalmente a otro miembro.
- Cuando sea declarado culpable de otorgar un tratamiento inade-
cuado o manejar de forma indecorosa a un paciente.
- Cuando viole las leyes 60-97, de 13 de noviembre de 1962, de Or-
ganización del Cuerpo Médico de los Hospitales; 42-01; y 87-01, de
9 de mayo de 2001, que crea el Sistema Dominicano de Seguridad
Social, en lo concerniente a la contratación del personal médico,
entre otros101.
Suspensión temporal.
- Cuando incumpla reiteradamente las resoluciones de los órganos
direcvos del CMD.
- Cuando hiera con arma blanca o de fuego o cualquier otro objeto a
un miembro del Colegio.
- Cuando viole el secreto profesional.
- Cuando sea reincidente en el tratamiento inadecuado de un
paciente.
- Cuando sea condenado por violaciones al Código Penal dominica-
no, entre otras102.
Expulsión deniva.
4. La potestad sancionadora de la Superintendencia de Salud y Riesgos
Laborales (SISALRIL)
La Ley 87-01, de 9 de mayo de 2001, que crea el Sistema Dominicano de Segu-
ridad Social (Ley 87-01), en su artículo 175, creó la Superintendencia de Salud
y Riesgos Laborales (SISALRIL) como una «entidad estatal, autónoma, con
personalidad jurídica y patrimonio propio» que conforma, junto a otros entes,
el Sistema Dominicano de Seguridad Social (SDSS)103. En términos generales,
100 Reglamento Interno del CMD, artículo 10.
101 Ibid., artículo 11.
102 Ibid., artículo 12.
103 Artículo 21 de la Ley 87-01.
El régimen sancionador de la Administración pública en el sector salud
499 índice
el artículo 32 de la Ley 87-01 pone a cargo de la SISALRIL la supervisión
del SDSS a través de las facultades de autorización, fiscalización y sanción a
un grupo determinado del sector, el Seguro Nacional de Salud (SNS) y las
Administradoras de Riesgos de Salud (ARS)104.
La SISALRIL tiene la función, entre otras, de «imponer multas y sancio-
nes a las ARS y al SNS, mediante resoluciones fundamentadas», así como para
«cancelar la autorización y efectuar la liquidación del SNS y de la ARS», confor-
me establece el artículo 176 en sus letras g y h. A partir de la lectura en conjunto
de las disposiciones citadas, se observa que el legislador ha reservado a favor de
la SISALRIL la potestad sancionadora. Esto fue reconocido expresamente por
el artículo 183 de la Ley 87-01 al consagrar que «tendrá plena competencia para
determinar las infracciones e imponer las sanciones de acuerdo a la presente ley
y sus normas complementarias».
En sus artículos 180-184, la Ley 87-01 precisa las infracciones y sanciones
que serán imponibles a las ARS. No obstante, originalmente el artículo 181
creaba cierta confusión al calificar los hechos pasibles de sanción como «deli-
tos» cuya comisión sería objeto de «prisión correccional», lo que generaba una
dualidad en el régimen sancionador. Asimismo, el artículo 182 de la Ley 87-01
preveía que las infracciones descritas serían susceptibles de la imposición de una
multa de entre 50 y 200 veces el salario mínimo nacional, pero además esta-
blecía que las faltas graves serían sancionables con degradación cívica y prisión
correccional de 30 días a 1 año.
Las infracciones que enlista el artículo 181 de la Ley 87-01 consisten en el
incumplimiento del empleador respecto a su obligación de afiliar o inscribir a
un empleado, en el retraso en el pago de las contribuciones previstas, entre otras.
En lo concerniente a las ARS o el SNS, las infracciones comprenden la falta o el
retardo en las prestaciones establecidas por ley o en el pago de los proveedores
subrogados y de los honorarios profesionales, la falta en los reportes de las infor-
maciones que exige la SISALRIL, entre otras infracciones previstas.
104 El artículo 148 de la Ley 87-01 dene a las SNS y a las ARS de la siguiente manera: son entidades pú-
blicas, privadas o mixtas, descentralizadas, con patrimonio propio y personería jurídica, autorizadas
por la Superintendencia de Salud y Riesgos Laborales a asumir y administrar el riesgo de la provisión
del Plan Básico de Salud a una determinada cantidad de beneciarios, mediante un pago per cápita
previamente establecido por el Consejo Nacional de Seguridad Social, de acuerdo a la presente ley y
sus normas complementarias.
El derecho a la salud integral en la República Dominicana
500 índice
Es importante destacar que los artículos 181 y 182 de la Ley 87-01 fueron
modificados por la Ley 13-20, de 7 de febrero de 2020, la cual tiene por obje-
to fortalecer la Tesorería de la Seguridad Social (TSS) y la Dirección General
de Información y Defensa del Afiliado (DIDA). Esta ley introdujo cambios
relevantes en el régimen de sanciones del Sistema Dominicano de Seguridad
Social (SDSS), incluyendo la modificación del recargo por mora en los pagos,
así como ajustes en el esquema de comisiones aplicables a las Administradoras
de Fondos de Pensiones (AFP).
Asimismo, entre las modificaciones introducidas, se encuentra el aumen-
to de las multas aplicables a diversas infracciones previstas en el artículo 181.
De conformidad con el nuevo texto, el infractor podría ser sancionado por
la Superintendencia de Salud y Riesgos Laborales (SISALRIL) con una multa
equivalente a un mínimo de 50 y un máximo de 300 veces el salario mínimo
nacional. Asimismo, en el caso de incumplimiento del literal h del artículo
181, se establece que el infractor será sancionado penalmente por un tribunal
competente con la pena de reclusión de dos a cinco años.
Por otro lado, el régimen administrativo sancionador de la SISALRIL se
encuentra complementado por el Reglamento de Infracciones y Sanciones al
Seguro Familiar de Salud y al Seguro de Riesgos Laborales, aprobado original-
mente mediante la Resolución 169-04, de 25 de octubre de 2007, y posterior-
mente modificado mediante la Resolución 584-03, de 15 de febrero de 2024
del Consejo Nacional de Seguridad Social.
No obstante, a pesar de esta modificación, se ha advertido que tanto el
régimen de infracciones establecido en la Ley 87-01 como su desarrollo regla-
mentario presentan ciertas debilidades normativas que ameritan ser revisadas.
En particular, se ha identificado que el artículo 180 de la Ley 87-01 formula
una cláusula abierta que califica como infracción cualquier incumplimiento de
las obligaciones previstas en la ley y en sus normas complementarias, sin delimi-
tar de manera precisa las conductas sancionables. Esta técnica normativa, que
introduce una remisión amplia, podría comprometer el principio de tipicidad
previsto en el artículo 40.13 de la Constitución y el artículo 36 de la Ley 107-
13, afectando así la seguridad jurídica de los sujetos regulados.
Si bien el artículo 181 de la Ley 87-01, modificado por la Ley 13-20, ti-
pifica de manera más concreta ciertas infracciones y actualiza los montos de las
multas, su coexistencia con disposiciones de redacción abierta genera tensiones
El régimen sancionador de la Administración pública en el sector salud
501 índice
interpretativas que podrían debilitar la certeza y previsibilidad del régimen
sancionador. Asimismo, se ha advertido que el Reglamento de Infracciones y
Sanciones vigente, aunque representa un avance en términos de actualización
normativa, conserva la estructura y buena parte del contenido del reglamento
anterior, presentando deficiencias importantes.
C. EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR EN
EL SECTOR SALUD
1. Derechos y garantías del procedimiento administrativo sancionador
La tutela judicial efectiva y el debido proceso constituyen garantías de rango
constitucional, consagradas en el artículo 69 de la Constitución como mecanis-
mos de protección de los derechos fundamentales. En su labor interpretativa,
el Tribunal Constitucional ha precisado que el artículo 69 de la Constitución
confiere a estos derechos una doble dimensión: como una garantía y un derecho
fundamental105.
A la luz del referido artículo, «se concibe la tutela judicial efectiva como
un derecho a la protección (por parte del Estado) de todo tipo de derechos e
intereses legítimos, y al debido proceso, en cambio, como el escenario jurisdic-
cional donde han de ser amparados, salvaguardados o protegidos esos derechos
e intereses»106. De manera particular, el debido proceso «se trata, esencialmente,
de que toda persona sujeta a la jurisdicción del Estado pueda contar con las
garantías mínimas para defenderse y representar adecuadamente sus intereses
en todo procedimiento llevado ante los tribunales y que tienda a afectar sus
derechos y deberes de cualquier naturaleza»107.
Por su parte, el artículo 26 de la Ley 107-13 establece que, en términos
generales, el procedimiento administrativo «constituye el instrumento para la
obtención y el tratamiento de la información necesaria para adoptar la mejor
decisión de que se trate en cada caso», puesto que la «Administración ha de
105 TC/0324/16, de 20 de julio de 2016.
106 GIL (Domingo), «Comentario al artículo 69 de la Constitución», en FUNDACIÓN
INSTITUCIONALIDAD Y JUSTICIA (FINJUS), coord., Constitución comentada, 3.ª ed., Santo
Domingo, República Dominicana, 2012 , p. 188.
107 ROJAS BÁEZ (Julio José), El debido proceso en el bloque de constitucionalidad dominicano desde
los precedentes del Tribunal Constitucional, 1.ª ed., Santo Domingo, República Dominicana, 2020,
p. 37.
El derecho a la salud integral en la República Dominicana
502 índice
adoptar decisiones bien informadas». Al respecto, Hernández ha precisado
que, el procedimiento administrativo atiende a tres finalidades de naturaleza
constitucional: «garantizar el derecho de defensa; garantizar el derecho de parti-
cipación ciudadana y promover el principio de buena Administración»108.
Como se indicó antes, el artículo 42 de la Ley 107-13 contempla una
serie de criterios y principios que rigen los procedimientos administrativos
sancionadores sectoriales, tales como: la separación entre función instructora
y sancionadora; el derecho a ser notificado de los hechos imputados, infraccio-
nes y sanciones, así como a formular alegaciones y ejercer medios de defensa;
la garantía de presunción de inocencia, entre otros.
2. Fases del procedimiento
En términos generales, el procedimiento administrativo sancionador se encuen-
tra regido por la Ley 107-13, y consta de tres fases: iniciación, instrucción y ter-
minación. La Administración no puede imponer sanciones sin que previamente
se haya tramitado el procedimiento administrativo sancionador correspondien-
te, pues sin este el ejercicio de la potestad sancionadora no resultaría legítimo109.
De hecho, la ausencia del procedimiento administrativo sancionador previo
se traduciría en un causal de nulidad de pleno derecho, conforme indica el
artículo 14 de la Ley 107-13110.
En la etapa de iniciación, el procedimiento puede iniciarse de oficio o a
instancia de parte. Exclusivamente se iniciará de oficio en los siguientes casos:
«por resolución del órgano competente, o de su superior; por petición de órgano
administrativo o de otros órganos del Poder Público; o, por denuncia interpues-
ta por cualquier persona»111. Del mismo modo, el párrafo II del artículo 22 de
la Ley 107-13, previo al inicio del procedimiento, habilita a la Administración
pública a abrir un período de información con la finalidad de indagar y conocer
mejor las circunstancias del caso, tendente a determinar la pertinencia del inicio
o no del procedimiento sancionador.
108 HERNÁNDEZ (José Ignacio), Lecciones de procedimiento administrativo, Fundación de Estudios
de Derecho Administrativo (FUNESA), Caracas, Venezuela, 2012, p. 67.
109 GARBERÍ (José) y BUITRÓN RAMÍREZ (Guadalupe), El procedimiento administrativo sanciona-
dor: Comentarios, jurisprudencia y formularios, vol. II, 6. ed., Tirant Lo Blanch, Valencia, España,
2016, p. 1502.
110 Ley 107-13, párrafo II del artículo 22.
111 Ibid., artículo 22.
El régimen sancionador de la Administración pública en el sector salud
503 índice
La doctrina más socorrida ha reconocido estas prerrogativas preliminares
como actuaciones previas, en cuyo caso «la regla general es que en estas actua-
ciones no deben asegurarse las garantías propias del procedimiento, que aún no
ha comenzado en sentido estricto ni debe considerarse a ningún sujeto como
interesado en ellas, con las facultades que ello entraña»112. Por ello, la Adminis-
tración no podrá juzgar en la fase preliminar ni dictar ninguna decisión que, de
manera definitiva, afecte a los interesados.
El inicio del procedimiento se formaliza mediante decisión motivada,
obligando a la Administración a tramitarlo y resolverlo dentro de un plazo
razonable. Durante la fase de instrucción, los órganos y entes competentes
deberán llevar a cabo todas las actuaciones de investigación necesarias para
la obtención de las pruebas que permitan adoptar una resolución informada
y en resguardo de los derechos de los interesados. Los actos de instrucción e
investigación se realizarán de oficio; no obstante, no se limita la posibilidad
de que los interesados colaboren activamente. A tales efectos, los interesados
tendrán la oportunidad de aportar los documentos y datos que consideren
relevantes, hacer alegaciones y observaciones oportunas sobre estos, cuando
corresponda, y la Administración debe valorar los elementos aportados en el
transcurso de la etapa113.
Estos actos de instrucción o investigación podrán consistir en cualquier
medio de prueba admitido en derecho, tales como informes, análisis, evalua-
ciones, estudios, entre otros, que resulten pertinentes u obligatorios, sean o no
vinculantes, sujetos a los principios de transparencia, igualdad, contradicción y
fiabilidad o consistencia114.
En el marco de la fase de terminación, el procedimiento administrativo
sancionador concluirá por los siguientes motivos: la resolución del proceso;
el desistimiento del solicitante; la renuncia al derecho, siempre y cuando se
trate de un derecho renunciable; la imposibilidad material de continuarlo por
causas sobrevenidas; la declaración de caducidad, por el tiempo transcurrido sin
realizar alguno de sus trámites esenciales; y por la celebración de un convenio,
112 ALARCÓN SOTOMAYOR (Lucía), «El procedimiento administrativo», en REBOLLO PUIG
(Manuel) y VERA JURADO (Diego), dirs., Derecho administrativo: Régimen jurídico básico y
control de la Administración, vol. II, 3.a ed., Tecnos, Madrid, España, 2018, p. 46.
113 Ley 107-13, artículo 26.
114 Ibid., artículo 27.
El derecho a la salud integral en la República Dominicana
504 índice
acuerdo o pacto115. La resolución de estos procedimientos administrativos san-
cionadores solo será ejecutiva cuando ponga fin a la vía administrativa116.
Las personas físicas o jurídicas que resulten responsables por hechos cons-
titutivos de infracciones administrativas serán sancionadas tras la celebración
del procedimiento administrativo sancionador; y pueden también comprome-
ter su responsabilidad, subsidiaria o solidariamente, aquellos que incumplan
obligaciones legales consistentes en el deber de prevenir la comisión de las
infracciones117.
En aplicación del artículo 39 de la Ley 107-13, las infracciones sanitarias
muy graves prescriben a los cinco años, las graves a los tres años y las leves al año,
partiendo del hecho de que ninguna de las leyes sanitarias ni sus reglamentos
regula las reglas de prescripción. En el caso de las infracciones, el plazo empieza
a contar desde el día en que se hubieren cometido, siendo este solo interrum-
pido con la notificación al interesado o cuando se inicie el proceso sancionador,
mientras que, con relación a las sanciones, el plazo se inicia desde el día siguiente
a aquel en que adquiera firmeza la resolución sancionadora, interrumpiéndose
con la notificación al interesado o cuando se inicie la ejecución de la decisión.
3. Medidas preventivas provisionales
Durante la fase de instrucción del procedimiento administrativo sancionador,
los órganos y entes de la Administración pública podrán adoptar, de oficio
o a instancia de parte, las medidas provisionales que estimen pertinentes. El
fundamento de su adopción es asegurar la eficacia de la resolución que ponga
fin al procedimiento118. Estas medidas «están conectadas instrumentalmente
con una futura y posterior resolución a la cual tratan de asegurar eficacia»119.
Dichas medidas provisionales podrán ser adoptadas de manera simultánea o
posterior al inicio del procedimiento, salvo en los casos donde se determine
una situación de urgencia o peligro de los intereses implicados, en los cuales
la Administración tendrá la facultad de ordenar medidas con anterioridad al
inicio del proceso. La Ley 107-13 obliga a que, bajo cualquier circunstancia, la
decisión debe ser razonada y debidamente motivada.
115 Ibid., artículo 28.
116 Ibid., párrafo del artículo 44.
117 Ibid., artículo 37.
118 Ibid., artículo 25.
119 MORÓN URBINA, op. cit., p. 142.
El régimen sancionador de la Administración pública en el sector salud
505 índice
Una vez se hayan adoptado las medidas provisionales pertinentes, por un
lado, los afectados podrán recurrirlas y, por otro lado, la Administración podrá
levantarlas o modificarlas, de oficio o a instancia de parte, por circunstancias
sobrevenidas o que no pudieron ser tomadas en cuenta en el momento de su
adopción. En todo caso, estas se extinguirán con la eficacia de la resolución
administrativa que ponga fin al procedimiento.
Particularmente, el Reglamento 405-22 reconoce expresamente que el
MISPAS, en su calidad de órgano regulador, podrá adoptar, en coordinación
con el Ministerio Público, las siguientes medidas provisionales: advertencia,
incautación o retención provisional de las mercancías; prohibición temporal
de venta de productos o prestación de servicios; suspensión provisional de las
licencias, autorizaciones o permisos, y el cierre temporal de los establecimientos
de comercio, depósito o fábrica120. Estas medidas solo tendrán vigencia por un
plazo de 15 días hábiles, y el procedimiento administrativo sancionador debe
iniciarse durante este plazo121, dentro del cual se podrían ratificar.
IV. CONCLUSIONES
Al analizar la organización y el alcance del régimen administrativo sancionador
en el sector salud de la República Dominicana, se evidencia que ha sido distri-
buido entre distintos organismos públicos y que algunas de sus normas regula-
doras sectoriales son previas a la Constitución de 2010 y a la Ley 107-13, por
lo que presentan precariedades respecto a los principios de legalidad y tipicidad,
así como con relación a amplios márgenes de discrecionalidad administrativa.
Uno de los mayores obstáculos para el ejercicio de la potestad sancionadora
radica en la falta de una tipificación legal adecuada de las infracciones adminis-
trativas, conforme se observa en las leyes 42-01, 87-01, 68-03 y 17-19. Esto
genera cierta inseguridad jurídica porque la Administración posee significativa
discrecionalidad para la adopción de medidas administrativas que materialmen-
te se constituyen en sanciones, de modo que los prestadores de servicios de
salud pueden ser afectados por medidas sancionatorias sin que estas consten
previamente consagradas en el texto legal. La ausencia de hechos claramente
120 Reglamento 405-22, artículo 10.
121 Ibid., párrafo I del artículo 10.
El derecho a la salud integral en la República Dominicana
506 índice
establecidos como infracciones en la legislación produce brechas que facilitan la
arbitrariedad e inobservancia de las garantías y derechos fundamentales.
Otro problema a destacar es que la Ley 42-01 y la Ley 68-03 no contemplan
un régimen administrativo sancionador adecuado respecto a los profesionales y
prestadores de servicios de salud, por lo que la Administración se apoya en ins-
trumentos reglamentarios o en el envío de los casos al Ministerio Público, lo cual
genera cuestionamientos sobre el ejercicio de la potestad administrativa sanciona-
dora y crea un desincentivo para su puesta en práctica, debido a que el principio
de legalidad exige que tanto el otorgamiento de esta potestad como la tipificación
de las infracciones y sanciones estén definidos en una norma de rango legal.
Las debilidades del régimen administrativo sancionador del Sistema Na-
cional de Salud se traducen en un mayor nivel de incumplimiento por parte de
los prestadores de servicios de salud, pues ante la imposibilidad de aplicar san-
ciones administrativas de manera oportuna, muchas inconductas permanecen
impunes a la espera de que el Ministerio Público inicie formalmente un proceso
penal que, por sus características procedimentales, implica muchos esfuerzos y
costos a cargo de las víctimas, quienes por tales motivos prefieren no exponerse
ni actuar por la vía penal. Esta situación tampoco se subsana ante la posibilidad
de que las personas afectadas ejerzan las acciones civiles correspondientes en
procura de la reparación de daños y perjuicios, pues estas vías no permiten
alcanzar soluciones oportunas y se traducen en mayores costos de tiempo y
dinero para las partes afectadas.
El legislador, en consecuencia, debe realizar un esfuerzo por corregir las
deficiencias de las leyes 42-01, 87-01, 68-03 y 17-19, con la finalidad de for-
talecer el régimen administrativo sancionador en el sector salud, ampliando y
mejorando la descripción de las infracciones administrativas, así como de las
sanciones aplicables, cumpliendo cabalmente con los principios establecidos en
la Ley 107-13 e incluyendo como responsables a los profesionales y prestadores
de servicios de salud. Estas modificaciones eliminarían los obstáculos y limi-
taciones existentes para el ejercicio de la potestad administrativa sancionadora
del MISPAS, en particular, debiendo poseer la prerrogativa de sancionar a los
profesionales de la salud, respetando siempre el debido proceso aplicable, pues,
con ello, se mejoraría el nivel de cumplimiento de la normativa del sector, im-
pactando positivamente en la garantía del derecho fundamental a la salud.
El régimen sancionador de la Administración pública en el sector salud
507 índice
NORMATIVA
Constitución de la República Dominicana, proclamada el 13 de junio de 2015
(G. O. n.o 10805, 10 julio 2015).
Pacto Internacional de los Derechos Civiles y Políticos, adoptado por la
Asamblea General de las Naciones Unidas el 16 de diciembre de 1966 y
aprobado por el Congreso Dominicano el 27 de octubre de 1977 (G. O.
n.o 9451, 12 noviembre 1977).
Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, adoptado
por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 16 de diciembre de
1966 y aprobado por el Congreso Dominicano el 14 de noviembre de
1977 (G. O. n.o 9455, 17 diciembre 1977).
Convención Interamericana sobre Derechos Humanos, suscrita en Washington
por la República Dominicana el 7 de septiembre de 1977 y aprobada por
el Congreso Dominicano el 25 de diciembre de 1977 (G. O. n.o 9461, 18
febrero 1978).
Ley 111, de 3 de noviembre de 1942, sobre Exequátur de Profesionales (G. O.
n.o 5822, 3 noviembre 1942).
Ley 42-01, de 8 de marzo de 2001, General de Salud Pública (G. O. n.o 10075,
8 marzo 2001).
Ley 87-01, de 9 de mayo de 2001, que crea el Sistema Dominicano de Seguridad
Social (G. O. n.o 10086, 9 mayo 2001).
Ley 68-03, de 19 de febrero de 2003, que crea el Colegio Médico Dominicano
(G. O. n.o 10215, 19 febrero 2003).
Ley 22-06, de 15 de febrero de 2006, que modifica los artículos 155, 156, 167
y 170 de la Ley 42-01 (G. O. n.o 10356, 15 febrero 2006).
Ley 41-08, de 16 de enero de 2008, de Función Pública (G. O. n.o 10458, 16
enero 2008).
Ley 247-12, de 9 de agosto de 2012, Orgánica de la Administración Pública (G.
O. n.o 10691, 14 agosto 2012).
Ley 107-13, de 6 de agosto, sobre los derechos de las personas en sus relaciones
con la Administración y procedimiento administrativo (G. O. n.o 10722,
8 agosto 2013).
Ley 395-14, de 28 de agosto de 2014, que establece la Carrera Sanitaria (G. O.
n.o 10773, 2 septiembre 2014).
El derecho a la salud integral en la República Dominicana
508 índice
Ley 21-18, de 25 de mayo de 2018, sobre regulación de los Estados de Excepción
contemplados por la Constitución de la República Dominicana (G. O. n.o
10911, 4 junio 2018).
Ley 17-19, de 20 de febrero de 2019, sobre la Erradicación del Comercio Ilícito,
Contrabando y Falsificación de Productos Regulados (G. O. n.o 10934,
28 febrero 2019).
Decreto 804, de 4 de marzo de 1966, que aprueba el Reglamento para los
Tribunales Disciplinarios y de Apelación del Cuerpo Médico de los
Hospitales (G. O. n.o 8974, 8 marzo 1966).
Decreto 1138-03, de 23 de diciembre de 2003, que aprueba el Reglamento
para la Habilitación de Establecimientos y Servicios de Salud (G. O. n.o
10244, 23 diciembre 2003).
Decreto 246-06, de 9 de junio de 2006, que establece el Reglamento que regula
la fabricación, elaboración, control de calidad, suministro, circulación,
distribución, comercialización, información, publicidad, importación,
almacenamiento, dispensación, evaluación, registro y donación de los
medicamentos (G. O. n.o 10370, 9 junio 2006).
V. BIBLIOGRAFÍA
ALARCÓN SOTOMAYOR (Lucía) et al., «El non bis in ídem material», en LÓPEZ
MENUDO (Francisco), dir., Derecho administrativo sancionador, Colección
El Derecho Administrativo en la Jurisprudencia, Valladolid, España, 2010.
ALARCÓN SOTOMAYOR (Lucía), «El procedimiento administrativo», en
REBOLLO PUIG (Manuel) y VERA JURADO (Diego), dirs., Derecho ad-
ministrativo: Régimen jurídico básico y control de la Administración, vol. II, 3.a
ed., Tecnos, Madrid, España, 2018.
CALVO SÁNCHEZ (Luis), Régimen jurídico de los colegios profesionales, Civitas,
Madrid, España, 1998.
CASTRO RUBIO (Miguel), El concepto constitucional de sanción administrativa,
Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, Madrid, España, 2018.
DÍAZ FILPO (Rafael), La Reserva de Ley en Iberoamérica, 1.a ed., Santo Domingo,
República Dominicana, 2018.
DÍAZ FRAILE, (Francisco), Derecho administrativo sancionador: Análisis a la luz de
la jurisprudencia del Tribunal Constitucional y del Tribunal Europeo de Derechos
Humano s (Crítica del Derecho español vigente), Atelier, Barcelona, España, 2016.
El régimen sancionador de la Administración pública en el sector salud
509 índice
ESTEVE PARDO (José), Lecciones de Derecho Administrativo, Marcial Pons,
Madrid, España, 2011.
GALLARDO CASTILLO (María Jesús), Los principios de la potestad sancionadora:
Teoría y práctica, 1.ª ed., Iustel, Madrid, España, 2008.
GARBERÍ (José) y BUITRÓN RAMÍREZ (Guadalupe), El procedimiento admi-
nistrativo sancionador: Comentarios, jurisprudencia y formularios, vol. I, 6.ª ed.,
Tirant LoBlanch, Valencia, España, 2016.
GARBERÍ (José) y BUITRÓN RAMÍREZ (Guadalupe), El procedimiento admi-
nistrativo sancionador: Comentarios, jurisprudencia y formularios, vol. II, 6.ª
ed., Tirant Lo Blanch, Valencia, España, 2016.
GARCÍA AMEZ (Javier) et al., «La protección del derecho a la salud a través de
la potestad sancionador», en HUERGO LORA (Alejandro), dir., Problemas
actuales del derecho administrativo sancionador, Madrid, España, 2018.
GARCÍA ASCENCIOS (Frank), «La protección del derecho a la salud: El caso pe-
ruano», Revista de Derecho y Salud, vol. 4, núm. 5, 2020, p. 80, disponible en
línea, https://revistas.ubp.edu.ar/index.php/rdys/article/view/223 [consulta:
19 julio 2023].
GARCÍA DE ENTERRÍA (Eduardo) y FERNÁNDEZ (Tomás-Ramón), Curso de
Derecho Administrativo II, 15.a ed., Aranzadi, Navarra, España, 2017.
GARCÍA GÓMEZ DE MERCADO (Francisco), Sanciones administrativas:
Garantías, derechos y recursos del presunto responsable, 4.ª ed. (actualizada a
las leyes 39/2015 y 40/2015 de Procedimiento Administrativo Común y de
Régimen Jurídico), Comares, Granada, España, 2017.
GIL (Domingo), «Comentario al artículo 69 de la Constitución», en FUNDACIÓN
INSTITUCIONALIDAD Y JUSTICIA (FINJUS), coord., Constitución co-
mentada, 3.ª ed., Santo Domingo, República Dominicana, 2012.
GÓMEZ TOMILLO (Manuel) y SANZ RUBIALES (Íñigo), Derecho adminis-
trativo sancionador. Parte general. Teoría general y practica del derecho penal
administrativo, 3.a ed., Aranzadi, Navarra, España, 2013.
HERNÁNDEZ (José Ignacio), Lecciones de procedimiento administrativo, Fundación
de Estudios de Derecho Administrativo (FUNESA), Caracas, Venezuela, 2012.
HUERGO LORA (Alejandro), Las sanciones administrativas, Iustel, Madrid,
España, 2007.
IZQUIERDO CARRASCO (Manuel) et al., «Derecho administrativo sancio-
nador: Caracteres generales y garantías materiales», en REBOLLO PUIG
(Manuel) y VERA JURADO (Diego), dirs., Derecho administrativo: Régimen
El derecho a la salud integral en la República Dominicana
510 índice
jurídico básico y control de la Administración, tomo II, 3.a ed., Tecnos, Madrid,
España, 2018.
JORGE PRATS (Eduardo), Derecho constitucional, vol. I, 4.a ed., Ius Novum, Santo
Domingo, República Dominicana, 2013.
JORGE PRATS (Eduardo), Derecho constitucional, vol. II, 2.ª ed., Amigos del
Hogar, Santo Domingo, República Dominicana, 2012.
MORÓN URBINA (Juan Carlos), «Los actos-medidas (medidas correctivas, pro-
visionales y de seguridad) y la potestad sancionadora de la Administración»,
Revista Círculo de Derecho Administrativo, Pontificia Universidad Católica del
Perú, núm. 9, 2010.
NIETO (Alejandro), Derecho administrativo sancionador, 5.a ed., reimp., Tecnos,
Madrid, España, 2018.
PORRAS NADALES (Antonio), «Capítulo XXVII», en AGUDO ZAMORA
(Miguel), dir., Manual de derecho constitucional, Tecnos, Madrid, España,
2010.
REBOLLO PUIG (Manuel), «La actividad administrativa de limitación», en
REBOLLO PUIG (Manuel) y VERA JURADO (Diego), dirs., Derecho ad-
ministrativo. Modos y medios de la actividad administrativa, tomo III, 3.a ed.,
Tecnos, Madrid, España, 2017.
ROJAS BÁEZ (Julio José), El debido proceso en el bloque de constitucionalidad
dominicano desde los precedentes del Tribunal Constitucional, 1.ª ed., Santo
Domingo, República Dominicana, 2020.
ROXIN (Claus), Derecho Penal. Parte general. Tomo I: Fundamentos. La estructura
de la teoría del delito, Civitas Ediciones, Madrid, España, 1997.
SÁNCHEZ MORÓN (Miguel), Derecho administrativo. Parte general, 14.a ed.,
Tecnos, Madrid, España, 2018.
SANTAMARÍA PASTOR (Juan Alfonso), Principios de derecho administrativo
general, tomo I, 5.a ed., Iustel, Madrid, España, 2018.
Accede a todo el contenido con una prueba gratuita de 7 días
Transforma tu investigación jurídica con vLex
-
Accede a resúmenes de sentencias generados por IA, que destacan al instante los aspectos jurídicos clave.
-
Realiza búsquedas avanzadas con opciones precisas de filtrado y ordenamiento.
-
Consulta contenido jurídico completo de más de 100 jurisdicciones, incluyendo una amplia colección de libros y revistas a texto completo.
-
Disfruta de funcionalidades exclusivas como comparador de versiones de una ley, notas de vigencia, análisis de citas, y mucho más.
-
Con la confianza de más de 2 millones de profesionales, incluidas las firmas más importantes del mundo.
Accede a todo el contenido con una prueba gratuita de 7 días
Transforma tu investigación jurídica con vLex
-
Accede a resúmenes de sentencias generados por IA, que destacan al instante los aspectos jurídicos clave.
-
Realiza búsquedas avanzadas con opciones precisas de filtrado y ordenamiento.
-
Consulta contenido jurídico completo de más de 100 jurisdicciones, incluyendo una amplia colección de libros y revistas a texto completo.
-
Disfruta de funcionalidades exclusivas como comparador de versiones de una ley, notas de vigencia, análisis de citas, y mucho más.
-
Con la confianza de más de 2 millones de profesionales, incluidas las firmas más importantes del mundo.
Accede a todo el contenido con una prueba gratuita de 7 días
Transforma tu investigación jurídica con vLex
-
Accede a resúmenes de sentencias generados por IA, que destacan al instante los aspectos jurídicos clave.
-
Realiza búsquedas avanzadas con opciones precisas de filtrado y ordenamiento.
-
Consulta contenido jurídico completo de más de 100 jurisdicciones, incluyendo una amplia colección de libros y revistas a texto completo.
-
Disfruta de funcionalidades exclusivas como comparador de versiones de una ley, notas de vigencia, análisis de citas, y mucho más.
-
Con la confianza de más de 2 millones de profesionales, incluidas las firmas más importantes del mundo.
Accede a todo el contenido con una prueba gratuita de 7 días
Transforma tu investigación jurídica con vLex
-
Accede a resúmenes de sentencias generados por IA, que destacan al instante los aspectos jurídicos clave.
-
Realiza búsquedas avanzadas con opciones precisas de filtrado y ordenamiento.
-
Consulta contenido jurídico completo de más de 100 jurisdicciones, incluyendo una amplia colección de libros y revistas a texto completo.
-
Disfruta de funcionalidades exclusivas como comparador de versiones de una ley, notas de vigencia, análisis de citas, y mucho más.
-
Con la confianza de más de 2 millones de profesionales, incluidas las firmas más importantes del mundo.
Accede a todo el contenido con una prueba gratuita de 7 días
Transforma tu investigación jurídica con vLex
-
Accede a resúmenes de sentencias generados por IA, que destacan al instante los aspectos jurídicos clave.
-
Realiza búsquedas avanzadas con opciones precisas de filtrado y ordenamiento.
-
Consulta contenido jurídico completo de más de 100 jurisdicciones, incluyendo una amplia colección de libros y revistas a texto completo.
-
Disfruta de funcionalidades exclusivas como comparador de versiones de una ley, notas de vigencia, análisis de citas, y mucho más.
-
Con la confianza de más de 2 millones de profesionales, incluidas las firmas más importantes del mundo.
