Sentencia nº 35 de Suprema Corte de Justicia, del 19 de Mayo de 2010.
| Número de resolución | 35 |
| Fecha | 19 Mayo 2010 |
| Número de sentencia | 35 |
| Emisor | Primera Sala Suprema Corte de Justicia |
Fecha: 19/05/2010
Materia: Civil
Recurrente(s): R.R.V., compartes
Abogado(s): L.. H.R.T.A.
Recurrido(s): Estado dominicano poder ejecutivo
Abogado(s):
Intrviniente(s):
Abogado(s):
Dios, Patria y Libertad
República Dominicana
En Nombre de la República, la Sala Civil de la Suprema Corte de Justicia, actuando como Corte de Casación, ha dictado la sentencia siguiente:
Sobre el recurso de casación interpuesto por R.R.V., B.C. De Óleo Moreta y G.A.E., dominicanos, mayores de edad, casados, domiciliados y residentes en esta ciudad, portadores de las cédulas de identidad y electoral Nos. 001-1015128-9, 001-1318921-1 y 001-1187230-5, respectivamente, generales de brigada (r) de la Policía Nacional, contra la sentencia dictada por la Segunda Sala de la Cámara Civil y Comercial de la Corte de Apelación del Distrito Nacional el 28 de julio de 2005, en materia de amparo, cuyo dispositivo se copia más adelante;
Oído al alguacil de turno en la lectura del rol;
Oído en la lectura de sus conclusiones al Lic. H.R.T.A., abogado de la parte recurrente;
Oído el dictamen del representante del Magistrado Procurador General de la República, el cual reza de la siguiente manera: Que procede rechazar el recurso de casación interpuesto contra la sentencia núm. 205 del veintiocho (28) de julio de 2005, dictada por la Segunda Sala de la Cámara Civil y Comercial de la Corte de Apelación del Distrito Nacional, por los motivos expuestos;
Visto el memorial de casación depositado en la Secretaría General de la Suprema Corte de Justicia el 7 de febrero de 2006, suscrito por el Lic. H.R.T.A., abogado de la parte recurrente, en el cual se invocan los medios de casación que se indican más adelante;
Vista la Ley núm. 25 de 1991, modificada por la Ley núm. 156 de 1997 y los artículos 1 y 65 de la Ley sobre Procedimiento de Casación;
Visto el auto dictado el 7 de abril de 2010, por el magistrado R.L.P., Presidente de la Sala Civil de la Suprema Corte de Justicia, por medio del cual llama a la magistrada M.T., juez de esta S., para integrar la misma en la deliberación y fallo del recurso de casación de que se trata, de conformidad con la Ley núm. 926 de 1935;
La CORTE, en audiencia pública del 12 de agosto de 2009, estando presente los jueces R.L.P., P.; E.M.E., A.R.B.D. y J.E.H.M., asistidos de la secretaria, y después de haber deliberado los jueces signatarios de este fallo;
Considerando, que en la sentencia impugnada y en los documentos a que ella se refiere consta: a) Que con motivo de una acción de amparo interpuesta por los Generales de Brigada (r) de la Policía Nacional R.D.R.V., B.C. de Ó.M. y G.A.E., contra el Estado Dominicano (Poder Ejecutivo), la Quinta Sala de la Cámara Civil y Comercial del Juzgado de Primera Instancia del Distrito Nacional, dictó el 7 de octubre del 2004, una sentencia cuyo dispositivo es el siguiente: Primero: Rechaza el recurso de amparo incoado por los Generales de Brigada (r), señores R.D.R.V., B.C. de O.M. y G.A.E., por los motivos antes expuestos; Segundo: Declara libre de costas la presente acción de amparo; b) que sobre el recurso de apelación interpuesto intervino la sentencia ahora impugnada con el siguiente dispositivo: Primero: Declara bueno y válido en la forma el presente recurso de apelación, por haber sido interpuesto en tiempo hábil; Segundo: Rechaza en cuanto al fondo dicho recurso, en consecuencia, confirma la ordenanza de amparo recurrida, por los motivos út supra enunciados; Tercero: Declara el procedimiento libre de costas;
Considerando, que los recurrentes proponen los siguientes medios de casación: Primer Medio: Errada interpretación y mala aplicación del artículo 8, numeral 11, de la Constitución de la República; Segundo Medio: Violación de los artículos 4 y 55 de la Constitución y de la Ley Institucional de la Policía Nacional núm. 96-04, del 28 de enero del 2004; Tercer Medio: Discriminación en el empleo, que conlleva violación del principio de la Declaración de la Organización Internacional del Trabajo, al artículo 100 de nuestra Constitución, Convención 111, de la Organización Internacional del Trabajo (sic); Cuarto Medio: Violación al principio que consagra la igualdad de todos los seres humanos ante la ley, artículo 7 de la Declaración Universal de los Derechos del Hombre; Quinto Medio: Errada aplicación del artículo 67, párrafo 1, de la Constitución de la República;
Considerando, que en su primer y segundo medios los recurrentes alegan, en síntesis, que han sido víctimas de discriminación y vejación, que les conculca su libertad y derecho al trabajo que les permite proveerse de su sustento y bienestar personal y familiar, pues ellos son miembros del cuerpo del orden, eligieron esa profesión y ese trabajo amparados por el precepto constitucional previamente aludido; que al colocárseles en retiro y separárseles de las filas de la Policía Nacional se vulnera en su perjuicio el precepto constitucional que consagra la libertad del trabajo, sobre todo porque legalmente a la luz de lo que prescribe la Ley 96-04, del 28 de enero de 2004, no se suplieron las formalidades exigidas para el retiro o separación para un miembro de la Policía Nacional; que, además, el artículo 9, letra f, de la Constitución, dice que toda persona tiene la obligación de dedicarse a un trabajo de su elección con el fin de proveerse de su sustento, y en el caso los recurrentes, durante toda su vida productiva han sido miembros de la Policía Nacional, se han preparado y han vivido para servir a la institución y a la sociedad, y fuera de ella se les dificulta servir y proporcionarle su cuota de esfuerzo y sacrificio; que cuando la Corte a-qua afirma en sus motivaciones, siguen aduciendo los recurrentes, que ningún Estado puede garantizar el empleo a todos los ciudadanos y ciudadanas, no se puede, por ese motivo, pasar por alto que el Estado Dominicano vulnere disposiciones legales, constitucionales, tratados internacionales, discrimine y veje a sus ciudadanos, con el objeto de conculcarles a los recurrentes ese derecho humano inalienable; que es errónea la afirmación de la Corte a qua de que la Policía Nacional tiene carácter militar al querer aplicar las disposiciones del inciso 14 del artículo 55 de la Constitución, dejando de lado que luego el inciso 17, consagra el carácter civil de la Policía Nacional, reteniéndose así la pretendida violación al derecho al trabajo de los recurrentes; que al ser emitidos los decretos se obvió lo que expresa el artículo 55 de la Constitución, ya que el Consejo Superior Policial es un organismo autónomo, el cual tiene entre sus funciones recomendar al Poder Ejecutivo las proposiciones de ascensos, pensiones y separaciones de los funcionarios del nivel de Dirección, Superior y Medio, de conformidad con las disposiciones de ley de carrera, estatuto, escalafón y régimen disciplinario de la Policía Nacional (sic); que el retiro policial y las jubilaciones están regulados por los artículos 80 y siguientes de la Ley 96-04, estableciendo la parte final del artículo 82, que el retiro forzoso lo impone el Poder Ejecutivo, previas recomendaciones del Consejo Superior Policial, concluyen los argumentos de los recurrentes;
Considerando, que la Corte a qua en sus motivaciones sostuvo lo siguiente: que la Ley 96-04, la cual versa sobre la institucionalidad de la Policía Nacional, no prevé la figura de la inamovilidad de los miembros que la integran; que en el caso de que fuere así implicaría una confrontación al orden constitucional vigente, en ese sentido el artículo 55, incisos 1 y 14 de la Constitución señalan lo siguiente: Corresponde al Presidente de la República: 1. Nombrar los Secretarios y S. de Estado y los demás funcionarios y empleados públicos cuyo nombramiento no se atribuya a ningún otro poder u organismo autónomo reconocido por esta Constitución o por las leyes, aceptarles sus renuncias y removerlos. 14. Disponer, en todo tiempo, cuanto concierna a las Fuerzas Armadas de la Nación, mandarlas por sí mismo o por medio de la persona o personas que designe para hacerlo, conservando siempre su condición de Jefe Supremo de las mismas; fijar el número de dichas fuerzas y disponer de ellas para fines del servicio público; que, sin embargo, sigue expresando la sentencia impugnada, la Ley Policial de referencia consagra en el artículo 7 el Consejo Superior Policial, pero no lo instituye como un órgano autónomo del Estado, el cual está conformado por 17 miembros, los cuales a su vez son funcionarios designados por el Presidente de la República, aún cuando a dicho Consejo le es dable la atribución de velar por la profesionalización de la policía y el respeto a los derechos humanos, no se trata realmente de un órgano autónomo; que cuando la organización administrativa del Estado precisa de la necesidad de instituciones autónomas, la misma ley reglamenta su existencia y el marco de sus atribuciones, por lo que el examen del texto enunciado precedentemente nos permite sustentar que el Consejo Policial no es un ente autónomo, concluye la cita del fallo atacado;
Considerando, que la acción de amparo en la República Dominicana está regida, primero, en forma general por el artículo 25.1 de la Convención Americana de Derechos Humanos de 1969 de la cual es signataria la República Dominicana y, segundo, por la Ley núm. 437-06, que instituye el procedimiento de amparo, la cual en su artículo 1 expresa: La acción de amparo será admisible contra todo acto u omisión de una autoridad pública, o de cualquier particular, que en forma actual o inminente y con arbitrariedad o ilegalidad manifiesta, lesione, restrinja, altere o amenace los derechos o garantías explícita o implícitamente reconocidas por la Constitución, salvo la libertad individual tutelada por el hábeas corpus. Párrafo.- Podrá reclamar amparo, no obstante, cualquier persona a la que se pretenda conculcar de forma ilegítima su derecho a la libertad, siempre y cuando el hecho de la privación de la libertad no se haya consumado;
Considerando, que, como se ve, la acción de amparo, tanto en el instrumento internacional que la prevé como en el orden jurídico interno, es un mecanismo judicial que permite de forma rápida y preferente el restablecimiento de derechos fundamentales de los ciudadanos cuando, de cualquier forma, se vean vulnerados por algún acto, hecho u omisión proveniente de los entes públicos o de los particulares;
Considerando, que la procedencia del amparo está condicionada a que el acto u omisión impugnado, en forma actual o inminente, lesione, restrinja, altere o amenace el derecho o garantía constitucional, con arbitrariedad o ilegalidad manifiesta; que, en este sentido, y por la naturaleza misma del amparo, éste sólo puede ser promovido por los particulares o gobernados, que son per se los titulares de esas garantías individuales;
Considerando, que no obstante los argumentos de supuesta discriminación aducidos por los recurrentes, en el sentido de que el Presidente de la República dejó activos miembros de la Policía Nacional con mayor tiempo en el servicio, así como que en otros casos intervino el Consejo Superior Policial, hecho donde se manifiesta alegadamente la discriminación, dicha parte recurrente no repara en consideraciones tales como que fueron ascendidos a oficiales superiores en el rango de General de Brigada de la Policía Nacional, con carreras policiales de 20 y 21 años aproximadamente, no obstante existir otros miembros de la institución con más tiempo en el servicio e igual o mayores méritos académicos alcanzados, ni en que ellos fueron escogidos de manera preferente para ser beneficiados con el ascenso que los llevó a sus respectivos rangos por disposición del Presidente de la República, en uso de su poder discrecional; que esa investidura de alto rango como miembros de la Policía Nacional, si bien debe ser precedida de condiciones de aptitud para los que la reciben, ello no implicaba, en el caso, menoscabo alguno a la facultad reconocida al Jefe del Estado para actuar en el orden militar y policial en el sentido señalado;
Considerando, que los miembros de la Policía Nacional, contrario a lo expresado por los recurrentes, no están ligados al Estado por un contrato de trabajo y por tanto, no los ampara la legislación laboral, la cual en el Principio III, consagra que: El Código de Trabajo no se aplica a los funcionarios y empleados públicos, salvo disposición contraria de la presente ley o de los estatutos especiales aplicables a ellos. Tampoco se aplica a los miembros de las Fuerzas Armadas y de la Policía Nacional; que dicha institución no es asimismo un organismo autónomo del Estado, como han pretendido los recurrentes, puesto que al tenor del artículo 55 de la anterior Constitución, alegado, el Presidente de la República es el jefe de la administración pública y jefe supremo de todas las fuerzas armadas y de los cuerpos policiales, lo que es contrario o antónimo al significado de organismo descentralizado o autónomo, de los cuales el primer mandatario de la Nación no es el J.S.;
Considerando, que, en el caso, el decreto emitido por el Presidente de la República poniendo en retiro a los recurrentes, se produjo al abrigo del poder discrecional del que está investido, la acción de amparo que constituye, por el contrario, un mecanismo para proteger la situación jurídica de un ciudadano, dentro de la perspectiva del goce y ejercicio de los derechos fundamentales, no es aplicable en la especie pues la protección de aquéllos diferentes a éstos y a las libertades públicas, como el que alegan los recurrentes, para su reingreso, se realiza mediante las acciones judiciales ordinarias o mediante los recursos administrativos indicados por la ley, en razón de que los militares y policías se rigen por otro tipo de regulación en cuanto a su nombramiento y remoción;
Considerando, que, como se evidencia de lo anterior, es menester precisar que los miembros de las Fuerzas Armadas y de la Policía Nacional están sujetos por esa condición, a determinadas restricciones contenidas no sólo en la ley sino en la propia Constitución como es, por ejemplo, la consagrada en su artículo 22, respecto de los derechos de ciudadanía, al suprimirle el artículo 208, párrafo, la prerrogativa de elegir y ser elegible, texto según el cual: No tienen derecho al sufragio los miembros de las Fuerzas Armadas y de la Policía Nacional;
Considerando, que, sin embargo, la limitación más arriba indicada no implica en modo alguno que los miembros de la Policía Nacional, fuera de lo que son sus funciones oficiales, cuando les sea conculcado un derecho fundamental, no puedan ejercer la prerrogativa de la protección de la acción de amparo en su condición de ser humano, pero no, como se ha expresado, en procura del restablecimiento de un nombramiento y de un rango militar, que no forma parte del ámbito protector del recurso o acción de amparo;
Considerando, que la protección de un alto rango militar o policial, como el de General de Brigada, no entra dentro, como se dice antes, de la esfera de las garantías individuales, máxime cuando a la puesta en retiro le acompaña, como en la especie, el pago de su correspondiente pensión, lo cual en modo alguno puede constituir una lesión a un derecho fundamental; que la defensa contra actos de esta naturaleza, los cuales son de carácter eminentemente militar, ameritan una acción acorde con la naturaleza de los mismos, como es en la especie el ámbito de competencia del Tribunal de Justicia Militar o Policial;
Considerando, que cuando los ex-oficiales de la Policía aducen que les fue vulnerado su derecho inalienable al trabajo y a proveerse de sustento al ser puestos en retiro, no toman en consideración que su separación de las filas de la Policía Nacional, si bien implicó la cesación en el servicio activo de la institución a la que pertenecían, a este estatus le acompañó el goce de una pensión de retiro, el uso de uniforme en las condiciones que determina la ley y el ejercicio de las facultades, exenciones y providencias que acompañan a un militar o policía puesto en situación de retiro;
Considerando, que del petitorio de la parte recurrente se desprende que lo que ésta pretende es que sea reconocido como derecho fundamental el ser miembro activo o General de la Policía Nacional, lo que es erróneo, puesto que la obligación del Estado es proveerle de una pensión que asegure el sustento, a lo que se ha procedido, razón por la cual no se está frente a una violación a un derecho fundamental sino a la resistencia de los citados ex-miembros de la Policía Nacional de estar en condición de retirados y pensionados, estatus que, como se ha expresado, no entra en la esfera de los derechos fundamentales y ni siquiera en la de la ley adjetiva que regula la materia (Código de Trabajo), y por tanto no protegido por el amparo, razones por las cuales los medios analizados carecen de fundamento y deben ser desestimados;
Considerando, que la parte recurrente en su tercer y cuarto medios propone, en resumen, que la Constitución de la República condena la discriminación laboral, al establecer en su artículo 100 lo siguiente: La República Dominicana condena todo privilegio y toda situación que tienda a quebrantar la igualdad de todos los dominicanos, entre los cuales no deben contar otras diferencias que las que resulten de los talentos o de las virtudes y en consecuencia, ninguna entidad de la República podrá conceder títulos de nobleza ni distinciones hereditarias; que la discriminación como causa y motor que genera la puesta en retiro y separación de las filas policiales de los recurrentes salta a la vista, puesto que a ninguno se le saca (sic) a relucir una falta en el ejercicio de sus funciones ni fuera de éste, no se somete expediente alguno a los órganos competentes (comité de retiro y consejo policial), sino que en franco desconocimiento de la Constitución, las leyes y los convenios internacionales, se arremete contra ellos; que en el caso, agregan los recurrentes, existe violación al principio que consagra la igualdad de todos ante la ley, en la Declaración Universal de los Derechos del Hombre, puesto que la sentencia recurrida enumera pero no pondera en su justa dimensión dos documentos aportados al debate consistentes en dos reportes noticiosos, siendo el primero el reconocimiento del Poder Ejecutivo de la supremacía de los tratados internacionales sobre la ley nacional y el otro, que recoge la información de que el Consejo Superior Policial solicitó al Poder Ejecutivo la cancelación de un oficial superior y tres subalternos por su presunta participación en un acto de extorsión contra un detenido, (sic) lo que constituye un reconocimiento de las actuales autoridades de la vigencia de las disposiciones de la Ley 96-04, que establece una recomendación previa del Consejo Superior Policial al Poder Ejecutivo, concluyen los argumentos de los recurrentes;
Considerando, que en cuanto al alegato de que la Corte a-qua incurre en violación a la Declaración de los Derechos del Hombre, al no ponderar en su justa dimensión dos documentos aportados por los recurrentes, consistentes en los dos reportes noticiosos a que hacen referencia en los medios bajo estudio, cabe destacar que la Corte a-qua no estaba obligada a dar motivos específicos sobre tales reportes noticiosos, en razón de que su ponderación específica no fue planteada por los recurrentes mediante conclusiones formales; que si bien la sentencia debe contener los motivos en que se fundamenta su fallo, contestando las conclusiones explícitas y formales de las partes, sean estas principales o subsidiarias, mediante una motivación suficiente y coherente, esto no es requerido en cuanto a los argumentos expuestos, como acontece en la especie, pues la ley no le impone al tribunal la obligación de responderlos, por lo que este alegato carece de fundamento y debe ser desestimado;
Considerando, que respecto al agravio de la parte recurrente relativo a que existe discriminación por haberlos removido de las filas de la Policía Nacional, examinado ampliamente más arriba, es obvio que este argumento carece de fundamento, toda vez que el P. de la República al tener la atribución constitucional, según el artículo 55, numeral 1, de la anterior Constitución, de nombrar los Secretarios y Subsecretarios de Estado y los demás funcionarios y empleados públicos, cuyo nombramiento no se atribuya a ningún otro poder u organismo autónomo reconocido por la Constitución o por las leyes, aceptarles sus renuncias o removerlos, puede tomar la decisión de remover o prescindir de cualquier miembro de la Policía Nacional, al ser este un organismo centralizado, organizado militarmente, en el cual su comandante en jefe es el P. de la República, quien como guardián, según se ha expresado, de la soberanía nacional y de la seguridad del Estado, tiene la responsabilidad de cumplir con ese mandato, tanto a través de las Fuerzas Armadas, como de la Policía Nacional, por lo que procede rechazar también los medios analizados;
Considerando, que la parte recurrente en su quinto medio de casación alega, en síntesis, lo siguiente: que la Corte a-qua incurrió en una errada aplicación del artículo 67, párrafo 1, de la Constitución de la República (anterior Constitución), al mal entender que la única instancia en donde se puede plantear la inconstitucionalidad de un decreto, por vía principal, es por ante nuestra Suprema Corte de Justicia; que, agrega la recurrente, esta exclusividad sólo es en materia de leyes, ya que respecto a la inconstitucionalidad de decretos los tribunales ordinarios pueden conocer de la inconstitucionalidad de los mismos; que los decretos atacados no hacen referencia a una recomendación ni decisión motivada tanto del Consejo Superior Policial como del Comité de Retiro, por lo que al ser contrarios a la ley que rige a la Policía Nacional, dichos decretos devienen contrarios a la Constitución respecto a la división de los poderes del Estado, terminan las argumentaciones de los recurrentes en este medio;
Considerando, que al tratarse la especie de una acción de amparo incoada por ex-miembros de la Policía Nacional, solicitando la reposición en sus cargos con motivo de su puesta en retiro y la inconstitucionalidad del decreto que así lo ordenó, si bien no es posible por esta vía con efecto erga omnes, declarar nulo el referido decreto, pues tal competencia corresponde exclusivamente a la Suprema Corte de Justicia y no al juez de amparo, no menos cierto es que esto no obsta a que en el curso de un recurso de amparo u otro proceso, pueda invocarse por vía difusa o incidental, una cuestión de inconstitucionalidad en el que se pretenda atacar un decreto del Poder Ejecutivo o cualquier otro acto de un Poder del Estado, pero su efecto sería interpartes, ya que el recurso de amparo tiene como objetivo restituir a una persona el pleno goce y disfrute del derecho fundamental que pudo haberle sido vulnerado; que, sin embargo, el decreto cuestionado que puso en retiro a los actuales recurrentes, tal y como lo entendió la Corte a qua, no contiene violación alguna a la Constitución, como se ha examinado, razones por las cuales los medios analizados carecen de fundamento y deben ser desestimados;
Considerando, que para mayor abundamiento y sin menoscabo de todo lo anterior, el texto de la nueva Constitución de la República, proclamada el 26 de enero de 2010, es de aplicación inmediata, según ella misma afirma, y en su artículo 128, numeral 1, letra c), expresa: Atribuciones del Presidente de la República. La o el Presidente de la República dirige la política interior y exterior, la administración civil y militar, y es la autoridad suprema de las Fuerzas Armadas, la Policía Nacional y los demás cuerpos de seguridad del Estado. 1) En su condición de Jefe del Estado le corresponde: c) Nombrar o destituir los integrantes de las jurisdicciones militar y policial, por lo que el constituyente no sólo mantiene la voluntad de dejar al Presidente de la República la facultad de ser la autoridad suprema de la Policía Nacional, sino que amplía estos poderes cuando expresa que al J. del Estado le corresponde nombrar o destituir los integrantes de la jurisdicción policial, sin agregar otra condición, razón por la cual en el caso no se evidencia violación constitucional alguna;
Considerando, que de todo lo expuesto precedentemente y del examen de la sentencia impugnada, se pone de manifiesto que dicho fallo contiene una exposición completa de los hechos de la causa, y motivos suficientes y pertinentes que han permitido a la Suprema Corte de Justicia, como Corte de Casación, verificar que en la sentencia impugnada no se ha incurrido en los vicios señalados por el recurrente y que, por el contrario, en el caso se ha hecho una correcta aplicación de la ley, por lo que los medios examinados carecen de fundamento y deben ser desestimados y, consecuentemente, el recurso de casación de que se trata.
Por tales motivos: Primero: Rechaza el recurso de casación interpuesto por R.R.V., B.C. De Oleo Moreta y G.A.E., generales de brigada (r) de la Policía Nacional, contra la sentencia dictada por la Segunda Sala de la Cámara Civil y Comercial de la Corte de Apelación del Distrito Nacional el 28 de julio de 2005, cuyo dispositivo se copia en parte anterior del presente fallo; Segundo: Declara este proceso libre de costas.
Así ha sido hecho y juzgado por la Sala Civil de la Suprema Corte de Justicia, y la sentencia pronunciada por la misma en la ciudad de Santo Domingo de G., en su audiencia pública del 19 de mayo de 2010, años 167º de la Independencia y 147º de la Restauración.
Firmado: R.L.P., E.M.E., M.T., A.R.B.D., J.H.M., G.A., Secretaria General.
La presente sentencia ha sido dada, firmada y pronunciada por los señores Jueces que figuran al pie, en la audiencia pública del día, mes y año en ella expresados, y fue firmada, leída y publicada por mí, Secretaria General, que certifico.
