Sentencia Nº TC/0494/21 de Tribunal Constitucional, 16-12-2021
| Número de sentencia | TC/0494/21 |
| Fecha | 16 Diciembre 2021 |
| Número de expediente | TC-01-2017-0027 |
| Emisor | Tribunal Constitucional (República Dominicana |
República Dominicana
TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
Expediente núm. TC-01-2017-0027, relativo a la acción directa de inconstitucionalidad interpuesta por la Cámara M.era Petrolera
de la República Dominicana (CAMIPE) y la Asociación Dominicana de Productores de Cemento Portl and (ADOCEM) contra la
Resolución núm. R-MEM-REG-047-2017 (que instituye y precisa el régimen de inhabilitación instaurado en la Ley núm. 146-71,
M.era de la República Dominicana) dictada por el M.io d e Energía y M.as el once(11) de octubre de dos mil
diecisiete(2017). Página 1 de 80
EN NOMBRE DE LA REPÚBLICA
SENTENCIA TC/0494/21
Referencia: Expediente núm. TC-01-
2017-0027, relativo a la acción directa de
inconstitucionalidad interpuesta por la
Cámara M.era Petrolera de la República
Dominicana (CAMIPE) y la Asociación
Dominicana de Productores de Cemento
Portland (ADOCEM) contra la Resolución
núm. R-MEM-REG-047-2017 (que
instituye y precisa el régimen de
inhabilitación instaurado en la Ley núm.
146-71, M.era de la República
Dominicana) dictada por el M.io de
Energía y M.as el once (11) de octubre del
año dos mil diecisiete (2017).
En el municipio Santo Domingo Oeste, provincia Santo Domingo, República
Dominicana, a los dieciséis (16) días del mes de diciembre del año dos mil veintiuno
(2021).
El Tribunal Constitucional, regularmente constituido por los magistrados M.
.R.G., presidente; R..D.F., primer sustituto; L.V.
.S., segundo sustituto; J.A.A., A.L.B.M.,
M..U.B..o.V.ega, J.P.C..K., V..J.
.República Dominicana
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Expediente núm. TC-01-2017-0027, relativo a la acción directa de inconstitucionalidad interpuesta por la Cámara M.era Petrolera
de la República Dominicana (CAMIPE) y la Asociación Dominicana de Productores de Cemento Portl and (ADOCEM) contra la
Resolución núm. R-MEM-REG-047-2017 (que instituye y precisa el régimen de inhabilitación instaurado en la Ley núm. 146-71,
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C.P., D.G., M..d.C..S. de Cabrera, M.
.V..M., J..A..V.G. y E.V..A., en
ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, específicamente las
Orgánica del Tribunal Constitucional y de los Procedimientos Constitucionales, del
trece (13) de junio del año dos mil once (2011), dicta la siguiente sentencia:
I. ANTECEDENTES
1. Descripción de la norma impugnada
1.1. Las accionantes, Cámara M.era Petrolera de la República Dominicana
(CAMIPE) y la Asociación Dominicana de Productores de Cemento Portland
(ADOCEM), interpusieron una acción directa de inconstitucionalidad contra la
Resolución núm. R-MEM-REG-047-2017 (que instituye y precisa el régimen de
inhabilitación instaurado en la Ley M.era de la República Dominicana, núm. 146-
71), dictada por el M.io de Energía y M.as el once (11) de octubre de dos mil
diecisiete (2017). La parte dispositiva de la resolución, se encuentra concebida en
los términos siguientes:
PRIMERO: Con la presente resolución se procura instituir y precisar el
régimen de inhabilitación para los solicitantes y titulares de títulos mineros,
con el objetivo de reservar, debido a su naturaleza e importancia, el ejercicio
de estas actividades a personas físicas y/o jurídicas que cuentan con la
aptitud e idoneidad legal y garantizar la independencia, neutralidad e
imparcialidad de los funcionarios públicos que pudieran influir, ya sea por
su poder de decisión, autoridad jerárquica o calidades en el sector minero,
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adecuando la política minera a los principios rectores de la buena
administración.
SEGUNDO: Se reafirma el régimen de inhabilitación de las personas que no
podrán ejercer derechos de las actividades de exploración, explotación y
beneficio instauradas en la Ley M.era de la República Dominicana No. 146,
de fecha cuatro (4) de junio del 1971 en sus artículos 9, 13 y siguientes, que
rezan de la siguiente manera:
ARTÍCULO 9.- Las concesiones mineras no podrán otorgarse a gobiernos
extranjeros ni directamente ni por intermedio de personas físicas o jurídicas.
En casos debidamente justificados y previa aprobación del Congreso
Nacional, el Poder Ejecutivo podrá celebrar acuerdos especiales con
empresas mineras extranjeras parcial o totalmente estatales.
ARTÍCULO 13.- No podrán ejercer los derechos que confiere la presente ley:
El P. y el Vicepresidente de la República, los Secretarios de Estado,
los jueces de la Suprema Corte de Justicia, los Senadores y Diputados,
mientras ejerzan sus funciones y hasta seis meses después de hacer cesado
en el desempeño de las mismas.
a) El Director General de M.ería y los funcionarios y empleados de las
dependencias estatales que intervengan en las actividades mineras o en su
fiscalización, mientras ejerzan sus funciones o empleos y hasta seis meses
después de haber cesado en el desempeño de los mismos.
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b) Los cónyuges y los ascendientes o descendientes en primer grado de las
personas a que se hace referencia en este artículo.
ARTÍCULO 14.-La prohibición contenida en el artículo anterior no
comprende los derechos sobre concesiones de exploración o explotación, ni
las adquisiciones de cualquier derecho sobre minas, anteriores a la elección
o nombramiento de los funcionarios o empleados a que se hace referencia, ni
los derechos sobre minas que éstos o sus cónyuges adquieran por herencia o
legado o que los cónyuges lleven al matrimonio.
ARTÍCULO 15.-Una persona no podrá representar simultáneamente a dos o
más personas físicas o jurídicas involucradas en un caso de litis en relación
con un mismo terreno, cuando éstas tengan intereses contrarios.
ARTÍCULO 16.-Serán nulas las solicitudes de concesiones mineras que
infrinjan las disposiciones contenidas en este Capítulo.
TERCERO: A partir de la presente resolución, se instituye y se precisa el
régimen de inhabilitación anteriormente descrito, a los fines de que las
actividades mineras no puedan ser ejecutadas por las siguientes personas:
a. El presidente y vicepresidente de la República, los ministros,
viceministros y directores generales, los senadores y diputados del Congreso
de la República, los magistrados de la Suprema Corte de Justicia, de los
demás tribunales del orden judicial, de la Cámara de Cuentas y de la Junta
Central Electoral: los síndicos y regidores; el contralor general y el
subcontralor de la República, el director y demás funcionarios de
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Presupuesto; el procurador general de la República y los demás miembros
del ministerio público; el tesoro nacional y demás funcionarios de la
Tesorería.
b. Los funcionarios de primer y segundo nivel de jerarquía de las
instituciones descentralizadas, así como los funcionarios públicos con
injerencia o poder de decisión en cualquier etapa del procedimiento de
otorgamiento de concesiones mineras del ente en donde desempeñen sus
funciones.
c. El ministro y demás altos funcionarios del M.io de las Fuerzas
Armadas, así como el director y subdirectores de la Policía Nacional.
d. El Gobierno Central, salvo en el caso en que el Estado constituya
empresas estatales mineras: las instituciones descentralizadas y autónomas
financieras y no financieras; las instituciones públicas de la seguridad social,
los ayuntamientos de los municipios y del Distrito Nacional y las empresas
públicas financieras y no financieras.
e. Las personas jurídicas en cuyo capital social participen las personas
inhabilitadas en este Artículo, están impedidas de participar en los procesos
de solicitudes de concesiones mineras.
f. Los parientes por consanguinidad hasta el tercer grado o por afinidad
hasta el segundo grado, inclusive, de las personas inhábiles. También, los
cónyuges, personas vinculadas con análoga relación de convivencia afectiva,
parejas consensuales o con las que hayan procreado hijos y descendientes de
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estas personas, están impedidos de participar en los procesos de solicitudes
de concesiones mineras.
g. Las personas físicas o jurídicas que hayan sido condenadas mediante
sentencia por delitos de falsedad o contra la propiedad, o por delitos de
cohecho, malversación de fondos públicos, tráfico de influencia,
negociaciones prohibidas a los funcionarios, revelación de secretos o uso de
información privilegiada o delitos contra las finanzas públicas, hasta que
haya transcurrido un lapso igual al doble de la condena. Si la condena fuera
por delito contra la administración pública, la prohibición para contratar
derechos mineros será perpetua.
h. Las empresas cuyos directivos hayan sido condenados por delitos contra
la administración pública, delitos contra la fe pública o delitos comprendidos
en las convenciones internacionales de las que el país sea signatario.
i. Las personas físicas o jurídicas que se encontraren inhabilitadas en
virtud de cualquier disposición jurídica.
j. Las personas que suministran informaciones falsas en ocasión del
proceso de otorgamiento de una concesión o que participen o hayan
participado en actividades ilegales o fraudulentas relacionadas con
cualquier concesión minera.
k. Las personas naturales o jurídicas que se encuentren sancionadas
administrativamente con inhabilitación temporal o permanente para
contratar con entidades del sector público, de acuerdo a lo dispuesto en la
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Ley No. 340-06 sobre Compras y Contrataciones de Bienes, Servicios, Obras
y Concesiones.
l. Las personas naturales o jurídicas que no hubieren cumplido con sus
obligaciones tributarias, de acuerdo con información certificada
suministrada por la Dirección General de Impuestos Internos(DGII).
m. Los mandatarios de terceros países.
CUARTO: Con la publicación de la presente Resolución, todos los servidores
públicos y/o personas inhabilitados citados en los incisos anteriores, no
podrán solicitar concesiones mineras hasta veinticuatro (4) meses después
de haber cesado en el cargo o hayan cesado las causas que generaron la
inhabilitación.
QUINTO: Luego de la designación de personas como funcionarios y/o
servidores públicos de cualquier rango, en el M.isterio de Energía y M.as,
la Dirección General de M.ería y/o en el Servicio Geológico Nacional, que,
a título personal o través de su participación o interés en personas jurídicas,
posean derechos mineros, deberán en un plazo no mayor de noventa (90)
días, renunciar, ceder o transferir dichos derechos preexistentes.
SEXTO: La violación de las disposiciones establecidas en la presente
Resolución referente al régimen de inhabilitación, conlleva a la declaración
de nulidad del procedimiento administrativo de otorgamiento de concesión
minera y/o el título habilitante minero de conformidad al artículo 95 de la
Ley M.era No. 146, de fecha cuatro (04) de junio del 1971.
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SÉPTIMO: Se ordena la notificación de la presente Resolución a la
Dirección General de M.ería para fines de su conocimiento y ejecución al
momento de evaluar las solicitudes de concesiones mineras de exploración y
explotación.
OCTAVO: Se ordena la publicación de la presente Resolución, en un medio
de comunicación de circulación nacional y en la página Web del M.io
de Energía y M.as, en cumplimiento de lo establecido en la Ley General de
Libre Acceso a la Información Pública No. 200, de fecha veintiocho (28) de
julio del 2004 y a la Ley No. 107-13, sobre los derechos de las personas en
sus relaciones con la Administración y de procedimiento administrativo, de
fecha seis (06) del mes de agosto del 2013.
2. Pretensiones de las accionantes
2.1. Las accionantes, Cámara M.era Petrolera de la República Dominicana
(CAMIPE) y la Asociación Dominicana de Productores de Cemento Portland
(ADOCEM), apoderaron al Tribunal Constitucional de la referida acción directa de
inconstitucionalidad mediante instancia del siete (7) de diciembre de dos mil
diecisiete (2017). De acuerdo con este documento, las entidades impetrantes
solicitan la declaración de inconstitucionalidad de la Resolución núm. R-MEM-
REG-047-2017 (que instituye y precisa el régimen de inhabilitación instaurado en
la Ley núm. 146-71, M.era de la República Dominicana), dictada por el Ministerio
de Energía y M.as el once (11) de octubre de dos mil diecisiete (2017). Las
entidades accionantes fundamentan la acción interpuesta en la vulneración de los
arts. 40.15, 69.10,128.1. b, 138 (párrafo capital) y 138.1 de la Constitución, más
adelante transcritos.
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3. Infracciones constitucionales alegadas
3.1. Tal como se ha indicado, las accionantes aducen que la resolución núm. R-
MEM-REG-047-2017, viola los artículos constitucionales 40.15, 69.10, 128.1.b,
138 (párrafo capital) y 138.1, cuyos textos rezan de la manera siguiente:
Artículo 40.-Derecho a la libertad y seguridad personal. Toda persona tiene
derecho a la libertad y seguridad personal. Por lo tanto: […] 15) A nadie se
le puede obligar a hacer lo que la ley no manda ni impedírsele lo que la ley
no prohíbe. La Ley es igual para todos: sólo puede ordenar lo que es justo y
útil para la comunidad y no puede prohibir más que lo que le perjudica.
Artículo 69.- Tutela judicial efectiva y debido proceso. Toda persona, en el
ejercicio de sus derechos e intereses legítimos, tiene derecho a obtener una
tutela judicial efectiva, con respeto del debido proceso que estará
conformado por las garantías mínimas que se establecen a continuación:
[…]10) Las normas del debido proceso se aplicarán en toda clase de
actuaciones judiciales y administrativas.
Artículo 128.-Atribuciones del P. de la República. La o el P.
de la República dirige la política interior y exterior, la administración civil y
militar, y es la autoridad suprema de las Fuerzas Armadas, la Policía
Nacional y los demás cuerpos de seguridad del Estado. […] 1) En su
condición de Jefe de Estado le corresponde: […] b) Promulgar y hacer
publicar las leyes y resoluciones del Congreso Nacional y cuidar su fiel
ejecución. Expedir decretos, reglamentos e instrucciones cuando fuere
necesario.
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Artículo 138.-Principios de la Administración Pública. La Administración
Pública está sujeta en su actuación a los principios de eficacia, jerarquía,
objetividad, igualdad, transparencia, economía, publicidad y coordinación,
con sometimiento pleno al ordenamiento jurídico del Estado. La Ley
regulará: […] 1) El estatuto de los funcionarios públicos, el acceso a la
función pública con arreglo al mérito y capacidad de los candidatos, la
formación y capacitación especializada, el régimen de incompatibilidades de
los funcionarios que aseguren su imparcialidad en el ejercicio de las
funciones legalmente conferidas.
4. Hechos y argumentos de las accionantes en inconstitucionalidad
4.1. Las accionantes, Cámara M.era Petrolera de la República Dominicana
(CAMIPE) y la Asociación Dominicana de Productores de Cemento Portland
(ADOCEM), pretenden la declaratoria de inconstitucionalidad de la Resolución
núm. R-MEM-REG-047-2017, en virtud de los siguientes razonamientos:
a) «[l]a Resolución No. 047-2017 como señalamos en la parte inicial de este
escrito “instituye” un nuevo “régimen” de inhabilitación o prohibiciones
para quienes pueden disfrutar de los derechos de concesión en materia
minera. La resolución no solo ratifica o “precisa” las inhabilitaciones que
ya establece la ley, sino que crea nuevas inhabilitaciones en su ordinal
tercero».
b) La naturaleza jurídica de la referida resolución núm. 047-2017«constituye
conforme a nuestro ordenamiento jurídico (legislación, jurisprudencia y
doctrina) una actuación administrativa de carácter normativo o
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reglamentario. No nos llamemos a engaños con el título de “resolución” que
lleva el mismo pues dicha resolución crea una norma jurídica que se inserta,
o al menos eso trata, en nuestro ordenamiento jurídico en forma general y
abstracta. La resolución contiene obligaciones o imposiciones que aplican a
la generalidad de la población, por eso su alcance general, y su contenido
aplica en forma abstracta todo aquel que quiera obtener una concesión
minera. Es lo que en derecho se llama, como una regulación del sistema de
concesiones de minería. Así lo reconoce la resolución. La resolución no es
un acto administrativo porque no se trata de declarar inhábil a una persona
en específico o en concreto, sino que contiene un régimen de personas que en
sentido general y abstracto se consideran inhabilitadas para beneficiarse de
una concesión minera. La diferencia entre reglamento y acto administrativo
radica justamente en la permanencia en el tiempo, alcance general y
aplicación abstracta que tienen los primeros y que no tienen los segundos».
c) «[l]a Resolución 047-2017 tiene como objeto establecer el régimen de
inhabilitación de la Ley M.era. Para esto, reafirma el régimen actual,
específicamente los artículos 9, 13-16. Posteriormente, en su artículo tercero,
“instituye y precisa” el novedoso régimen, que ya no es una transcripción de
la ley sino una nueva norma o “régimen” de inhabilitaciones, en el que se
incluyen un conjunto nuevo de personas inhabilitadas. Es decir, que esta
norma contiene una prohibición general, aplicable a todos los ciudadanos
que deseen obtener títulos mineros y que se verán impedidos de hacerlo si se
les considera dentro de estas nuevas causales de inhabilitación
establecidas».
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d) «[…]quedando claramente establecido que la Resolución No. 047-2017,
cuya constitucionalidad se ataca, constituye en buen derecho una actuación
administrativa de carácter reglamentario, entonces pasemos a analizar si el
MINISTERIO DE ENERGÍA Y MINAS goza o dispone de potestad o facultad
reglamentaria y qué consecuencias tiene ello para el caso que nos ocupa».
e) «[…]para que un órgano u ente de la Administración Pública, distinto del
P. de la República, pueda dictar reglamentos, necesita de una
“habilitación legal expresa”. Es decir que la ley adjetiva emanada del
Congreso Nacional disponga en forma clara y precisa que un órgano tiene
facultad reglamentaria, y cuál es el ámbito o alcance de esa potestad».
f) «[…] para el MINISTERIO DE ENERGIA Y MINAS poder dictar
reglamentos ejecutivos, como el que ha dictado en este caso, necesita de una
habilitación legal concreta, so pena de actuar como ha ocurrido en el caso
de la especie, en contradicción con lo dispuesto por el artículo 128 1.b de la
Constitución, en virtud del cual, el único al cual podría admitírsele el dictado
reglamento en forma genérica, ─y aun así pudiera ser cuestionable─ es al
P. de la República. Dice ese precepto constitucional que el
P. en su condición de Jefe de Estado le corresponde dictar
reglamentos “cuando fuere necesario”. En virtud de esta disposición,
conforme indica este Tribunal Constitucional, la “Constitución habilita al
presidente de la República para dictar reglamentos, es decir actos
normativos subordinados a la ley».
g) «[…] es evidente que no existe ninguna disposición legal que lo habilite
para dictar reglamentos. Por el contrario, lo que se desprende de la ley que
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crea dicho ministerio (Ley No. 100-13) es que las facultades reglamentarias
en materia de minería recaen sobre el P. de la República».
h) El artículo 7 literal n) de la Ley núm.100-13, que crea el M.io de
Energía y M.as, establece que corresponde a dicho ministerio «[…]proponer
al P. de la República, los anteproyectos de leyes, decretos y
reglamentos necesarios para la buena marcha de su sector».
i) «[…] lejos de tener facultad reglamentaria el MINISTERIO DE ENERGIA
Y MINAS no puede más que proponer proyectos de reglamentos al Presidente
de la República».
j) «[…] estamos frente a una norma de tipo reglamentario. Por ello, todo
cuanto se alega sobre el debido proceso, se hace tomando en consideración
la naturaleza del acto a ser dictado. En ese punto es importantísimo destacar
que aunque la regulación del trámite de audiencia el artículo 138.2 de la
Constitución lo remite a la ley; esto lo que indica es que el legislador debe
decidir en cuales casos el trámite de audiencia debe ser mandatorio y en
cuales no, como ocurre para el dictado de actos administrativos singulares
donde la ley no exige la celebración de la audiencia, salvo que medie petición
del interesado en ser escuchado, pero no ocurre así con los reglamentos
donde la Ley 107-13, ley que regula el trámite de audiencia, fue específico en
exigir la celebración de este trámite en todos los casos, haciendo con ello que
dicho trámite tenga carácter constitucional como explicamos más adelante».
k) «[…] en la República Dominicana, el procedimiento para la elaboración
de cualquier “acto de carácter general” a ser dictado por un órgano o ente
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de derecho público tiene su base original en la Ley de Libre Acceso a la
Información Pública (Ley No. 200-04). El artículo 23 exige obligatoriamente
la publicación con suficiente antelación a su fecha de expedición “de los
proyectos de regulaciones que se pretendan adoptar mediante reglamentos o
actos de carácter general”.
l) «[…] la Ley núm. 107-13, vino a regular todo lo relativo al procedimiento
dictado de actos de carácter normativo, y establece como ella indica “una
serie de estándares mínimos y obligatorios de los procedimientos
administrativos que procuran la adopción de reglamentos, planes y
programas, que poseen un alcance general”. Entre los principios del
procedimiento aplicable a la elaboración de reglamentos que dispone la Ley
No. 107-13 figuran la elaboración del proyecto o borrador del reglamento y
la socialización del mismo a través del trámite de audiencia a los ciudadanos
directamente afectados en sus derechos y la participación del público en
general. Dice el artículo 31 que las alegaciones realizadas por los
ciudadanos serán tenidas en cuenta para hallar la mejor solución posible en
el reglamento, plan o programa».
5. Intervenciones oficiales
5.1. En la especie, el procurador general de la República (A), así como el M.io
de Energía y M.as, órgano emisor del acto impugnado (B), depositaron ante la
Secretaría del Tribunal Constitucional sendos escritos exponiendo sus respectivas
opiniones, según se indica a continuación:
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Expediente núm. TC-01-2017-0027, relativo a la acción directa de inconstitucionalidad interpuesta por la Cámara M.era Petrolera
de la República Dominicana (CAMIPE) y la Asociación Dominicana de Productores de Cemento Portl and (ADOCEM) contra la
Resolución núm. R-MEM-REG-047-2017 (que instituye y precisa el régimen de inhabilitación instaurado en la Ley núm. 146-71,
M.era de la República Dominicana) dictada por el M.io d e Energía y M.as el once(11) de octubre de dos mil
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A. Opinión del procurador general de la República
Mediante instancia remitida al Tribunal Constitucional el doce (12) de enero de dos
mil dieciocho (2018), el procurador general de la República presentó su dictamen
sobre la presente acción de inconstitucionalidad. Al respecto, manifiesta en síntesis
lo siguiente:
a) «[…] de los pedimentos formulados por las accionantes, tenemos a
bien hacer mención de lo que dispone en resumen la Resolución No. R-MEM-
REG-047-2017, de fecha 11 de octubre de 2017, emitida por el M.io de
Energía y M.as, la cual procura instituir y precisar el régimen de
inhabilitación instaurado en la Ley M.era de la República Dominicana en
sus artículos 9, 13, 14, 15 y 16, para los solicitantes y titulares de títulos
mineros, con el objetivo de reservar, debido a su naturaleza e importancia el
ejercicio de estas actividades a personas físicas, y/o jurídicas que cuentan
con la aptitud e idoneidad legal y garantizar la independencia, neutralidad e
imparcialidad de los funcionarios públicos que pudieran influir, ya sea por
su poder de decisión, autoridad jerárquica o calidades en el sector minero,
adecuando la política minera a los principios rectores de la buena
administración».
b) «[l]a Ley M.era de la República Dominicana No. 146, en los
referidos artículos indican lo siguiente: “Artículo 9: Las concesiones
mineras no podrán otorgarse a gobiernos extranjeros ni directamente ni por
intermedio de personas físicas o jurídicas. En casos debidamente justificados
y previa aprobación del Congreso Nacional, el Poder Ejecutivo podrá
celebrar acuerdos especiales con empresas mineras extranjeras parcial o
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Resolución núm. R-MEM-REG-047-2017 (que instituye y precisa el régimen de inhabilitación instaurado en la Ley núm. 146-71,
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totalmente estatales. Artículo 13: No podrán ejercer los derechos que
confiere la presente ley: a) El P. y el Vicepresidente de la República,
los Secretarios de Estado, los jueces de la Suprema Corte de Justicia, Los
Senadores y Diputados, mientras ejerzan sus funciones y hasta seis meses
después de hacer cesado en el desempeño de las mismas, b) El Director
General de M.ería y los funcionarios y empleados de las dependencias
estatales que intervengan en las actividades mineras o en su fiscalización,
mientras ejerzan sus funciones o empleos y hasta seis meses después de haber
cesado en el desempeño de los mismos, c) Los cónyuges y los ascendientes o
descendientes en primer grado de las personas a que se hace referencia en
este artículo. Artículo 14: La prohibición contenida en el artículo anterior no
comprende los derechos sobre concesiones de exploración o explotación, ni
las adquisiciones de cualesquiera derechos sobre minas, anteriores a la
elección o nombramiento de los funcionarios o empleados a que se hace
referencia, ni los derechos sobre minas que éstos o sus cónyuges adquieran
por herencia o legado o que los cónyuges lleven al matrimonio. Artículo 15:
Una persona no podrá representar simultáneamente a dos o más personas
físicas o jurídicas involucradas en un caso de lítis en relación con un mismo
terreno, cuando éstas tengan intereses contrarios. Artículo 16: Serán nulas
las solicitudes de concesiones mineras que infrinjan las disposiciones
contenidas en este Capítulo”. Como puede observarse mediante las
disposiciones expresadas por la ley, se puede constatar que esta resolución
solo está precisando el régimen de inhabilitación ya instaurado, sin incluir
elemento nuevo alguno que este fuera del alcance de la referida ley».
c) «[…] el artículo 40 numeral 15 de la Constitución de la República
consagra lo siguiente: “A nadie se le puede obligar a hacer lo que la ley no
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manda ni impedírsele lo que la ley no prohíbe. La ley es igual para todos:
sólo puede ordenar lo que es justo y útil para la comunidad y no puede
prohibir más que lo que le perjudica”. De acuerdo a lo expresado, todo
ministerio al omento de dictar normas no puede disponer más allá del
alcance que la ley le acuerda y sus actuaciones deben estar bajo los
lineamientos establecidos en las leyes y la Constitución».
d) «[…] el artículo 69 numeral 10 de la Constitución de la República
establece lo siguiente: “Las normas del debido proceso se aplicarán a toda
clase de actuaciones judiciales y administrativas”. El Estado Dominicano
como Social y Democrático de Derecho conlleva a que las actuaciones
llevadas a cabo estén orientadas bajo la finalidad esencial de la buena
Administración Pública a favor del interés general, garantizando en todo
momento el respeto al debido proceso».
e) Que «[e]l artículo 128, numeral 1, literal b) de la Constitución de la
República consagra dentro de las atribuciones del P.: “Promulgar y
hacer publicar las leyes y resoluciones del Congreso Nacional y cuidar de su
fiel ejecución. Expedir decretos, reglamentos e instrucciones cuando fuere
necesario”. En ese sentido, el Poder Ejecutivo tiene la facultad otorgada por
la propia Constitución».
f) «[e]l artículo 138 de la Constitución de la República establece lo
siguiente: “Principios de la Administración Pública. La Administración
Pública está sujeta en su actuación a los principios de eficacia, jerarquía,
objetividad, igualdad, transparencia, economía, publicidad y coordinación,
con sometimiento pleno al ordenamiento jurídico del Estado (…)”».
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M.era de la República Dominicana) dictada por el M.io d e Energía y M.as el once(11) de octubre de dos mil
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g) «[e]l artículo 68 de la Constitución de la República consagra lo
siguiente: “La Constitución garantiza la efectividad de los derechos
fundamentales, a través de los mecanismos de tutela judicial efectiva y
protección, que ofrecen a la persona la posibilidad de obtener la satisfacción
de sus derechos, frente a los sujetos obligados o deudores de los mismos. Los
derechos fundamentales vinculan a todos los poderes públicos, los cuales
deben garantizar su efectividad en los términos establecidos por la presente
Constitución y por la ley».
h) «[e]l artículo 2 de la Ley No. 100-13 de fecha 02 de agosto de 2013,
establece que “Corresponde al M.isterio de Energía y M.as, en su calidad
de órgano rector del sistema, la formulación, adopción, seguimiento,
evaluación y control de las políticas, estrategias, planes generales,
programas, proyectos y servicios relativos al sector energético y sus
subsectores de energía eléctrica, energía renovable, energía nuclear, gas
natural y la minería, asumiendo todas las competencias que la ley No. 290
del 30 de junio de 1966, y su reglamento de aplicación otorgaban al
M.io de Industria y Comercio en materia de minería y energía, y
ejerciendo la tutela administrativa de todos los organismos autónomos y
descentralizados adscritos a su sector”. Como puede observarse, las
atribuciones que la Ley No. 290 del 30 de junio de 1966, y su reglamento de
aplicación otorgaban al M.io de Industria y Comercio en materia de
minería y energía, pasan a ser competencias del M.io de Energía y
minas, las cuales detallamos a continuación” Art. 2- El M.io de
Industria y Comercio tendrá a su cargo las siguientes funciones: EN
MINERIA: a) Establecer la política minera del país; b) Programar el
desarrollo minero; c) Fomentar el desarrollo minero, de acuerdo a la política
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de desarrollo minero; d) Controlar el cumplimiento de la política de
desarrollo minero; e) Mantener el registro de empresas mineras; f)
Confeccionar el catastro minero; g) Autorizar y controlar la concesión de
explotaciones; h) Realizar prospecciones mineras; i) Controlar los precios
de los productos mineros y sus derivados; j)Controlar la aplicación de las
leyes y normas sobre minería. EN ENERGIA: a) Establecer la política de
energía del país; b) Programar el desarrollo de la energía; c) Fomentar el
desarrollo de la energía de acuerdo con la política de energía del país; d)
Controlar el cumplimiento de la política de desarrollo de la energía; e) Dar
normas, coordinar y supervisar a los organismos descentralizados y
autónomos del sector energía; f) Establecer y controlar las tarifas de
servicios de energía; g) Controlar la aplicación de las leyes y normas sobre
energía”. Como puede observarse, es la propia ley que faculta al ministerio
a dar normas, coordinar, supervisar, regular y establecer los mecanismos de
regulación en el sector a su cargo que entienda permitentes para un mayor
control de las exportaciones, sin que en modo alguno violente las
atribuciones que como órgano regulador del sector le faculta la ley».
de 2013, establece lo siguiente: “A los órganos que ejercen la función o
actividad de naturaleza administrativa en los Poderes Legislativo y Judicial,
así como en los órganos y entes de rango constitucional, se aplicarán los
principios y reglas de la presente ley, siempre que resulten compatibles con
su normativa específica, no desvirtúen las funciones que la Constitución les
otorga y garanticen el principio de separación de los poderes”. Como se
puede observar, las disposiciones contenidas en dicha ley les serán
aplicables a todas las funciones o actividades administrativas».
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j) «[e]l artículo 3 principio 8 de la Ley 107-13 de fecha 6 de agosto del
2013, el cual textualmente dice lo siguiente: “Principio de seguridad
jurídica, de previsibilidad y certeza normativa: Por los cuales la
Administración se somete al derecho vigente en cada momento, sin que pueda
variar arbitrariamente las normas jurídicas y criterios administrativos».
k) «[e]l artículo 3, principio 22, de la ley 107-13 de fecha 06 de agosto
de 2013, establece lo siguiente: “Las actuaciones administrativas se
realizarán de acuerdo a las normas de procedimiento y competencia
establecidas en la Constitución y las leyes, con plena garantía de los derechos
de representación, defensa y contradicción. En virtud de las disposiciones
legales citadas precedentemente, el contenido de este texto jurídico se aplica
a todos los poderes del Estado».
l) «[…] vale consignar que los argumentos de la presente acción de
inconstitucionalidad no nos permiten apreciar una contradicción de los
mismos con los principios constitucionales que garantizan los derechos
fundamentales señalados precedentemente, en aras de ser coherentes con la
elevada misión que la Constitución y las leyes ponen a cargo del M.io
Público y sin desmedro de los razonamientos vertidos en la presente acción
de inconstitucionalidad, hemos de convenir que en el estado actual de nuestra
legislación, si bien es cierto que se han incorporado importantes mecanismos
procesales para la protección de los derechos fundamentales de los
ciudadanos de los actos de particulares y autoridades, no es menos cierto que
de igual manera el Estado tiene la facultad para cuando entienda pertinente
la creación de los mecanismos que permitan mayor regulación en los
procedimientos ante las consecuencias de las prácticas y situaciones
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negativas que puedan derivarse de la incorrecta aplicación de normas en
perjuicio del Estado. Es en ese sentido, que entendemos, procede rechazar la
presente acción directa de inconstitucionalidad, por no ser las disposiciones
de la Resolución No. R-MEM-REG-047-2017, de fecha 11 de octubre de
2017, emitida por el M.io de Energía y M.as, contraria al espíritu de
B. Opinión del M.io de Energía y M.as
El M.io de Energía y M.as depositó sus conclusiones respecto a la acción
directa de inconstitucionalidad que nos ocupa en la Secretaría del Tribunal
Constitucional el quince (15) enero de dos mil dieciocho (2018). De acuerdo con
dichas conclusiones, solicitó la declaración de la conformidad con la Constitución
de la Resolución núm. R-MEM-REG-047-2017. En consecuencia, requirió el
rechazo de la referida acción directa por infundada y carente de fundamentos
constitucionales, en virtud de los siguientes razonamientos:
a) «[l]as accionante CAMIPE y ADOCEM aducen que el M.io de
Energía y M.as se extralimitó en sus funciones porque no tiene potestad
reglamentaria; y que por tanto violó el Principio de Legalidad y
Razonabilidad de la Ley, previstos en los artículos 128 1.b y 40.15 de la
Constitución, al emitir la Resolución Número: R-MEM-REG-047-2017».
b) «[e]l Artículo 128 de la Constitución consagra las atribuciones del
P. de la República; precisando en el numeral 1.b que en su condición
de Jefe de Estado le corresponde: “Promulgar y hacer publicar las leyes y
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resoluciones del Congreso Nacional y cuidar de su fiel ejecución. Expedir
decretos, reglamentos e instrucciones cuando fuere necesario».
c) «[e]l artículo 128 de la Constitución consagra las atribuciones del
P. de la República; precisando en el numeral 1.b que en su condición
de Jefe de Estado le corresponde: “Promulgar y hacer publicar las leyes y
resoluciones del Congreso Nacional y cuidar de su fiel ejecución. Expedir
decretos, reglamentos e instrucciones cuando fuere necesario».
d) «[…]CAMIPE y ADOCEMreconocen que la Resolución Número: R-
MEM-REG-047-2017 reafirma las inhabilidades previstas en la Ley M.era,
pero aducen que el artículo TERCERO de la Resolución instituye y precisa
un novedoso régimen que ya no es una transcripción de la ley sino una nueva
norma o régimen».
e) «[e]sta última aseveración de CAMIPE y ADOCEM es totalmente
incierta porque obvia u olvida que en realidad, en adición a las inhabilidades
ya previstas en la Ley Minera, el artículo TERCERO de la Resolución
Número: R-MEM-REG-047-2017, simplemente incorpora y reafirma las
mismas inhabilidades que actualmente están previstas en el artículo 14 de la
Ley No. 340-06 sobre Compras y Contrataciones de Bienes, Servicios, Obras
y Concesiones, que por referencia lógica también le son aplicables a las
“concesiones mineras”[…]».
f) «[…] es de sumo interés significar que el artículo 14 de la
Constitución al referirse a los “Recursos Naturales”, precisa que: “Son
patrimonio de la Nación los recursos naturales no renovables que se
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encuentren en el territorio y en los espacios marítimos bajo jurisdicción
nacional, los recursos genéticos, la biodiversidad y el espectro
radioeléctrico”».
g) «[…] la Ley M.era No. 146 consagra en su artículo 101 que: “las
concesiones otorgadas en conformidad con las prescripciones de esta ley son
consideradas contratos de adhesión con el Estado”. En consecuencia, como
los recursos naturales constituyen un bien que es patrimonio exclusivo de la
Nación, a las concesiones mineras de explotación y plantas de beneficios,
también le son aplicables las inhabilidades restrictivas que prescribe el
artículo 14 de la Ley No. 340-06 sobre Compras y Contrataciones de Bienes,
Servicios, Obras y Concesiones».
h) «[…] la Resolución, al igual que la Ley No. 340, hace énfasis en el
cumplimiento de las obligaciones tributarias, lo cual el artículo 75 de la
Constitución consigna dentro de los “Deberes Fundamentales” indicando
que: “Los derechos fundamentales reconocidos en esta Constitución
determinan la existencia de un orden de responsabilidad jurídica y moral,
que obliga la conducta del hombre y la mujer en sociedad”. En tal sentido el
artículo 15, Numeral 6 de la Constitución establece como un deber
fundamental de las personas: “6) Tributar, de acuerdo con la ley y en
proporción a su capacidad contributiva, para financiera los gastos e
inversiones públicas. Es deber fundamental del Estado garantizar la
racionalidad del gasto público y la promoción de una administración pública
eficiente”.
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i) «[l]a Ley M.era de la República Dominicana No. 146-71 y su
Reglamento de Aplicación No. 207-98 y el Código Tributario establecen cual
es la carga impositiva que deben pagar las personas y empresas que son
titulares legales de concesiones de exploración, explotación y plantas de
beneficio. Es lógico comprende que las personas y empresas que explotan los
recursos naturaleza y se encuentran al margen del cumplimiento de este
deber constitucional, se benefician económicamente con la evasión fiscal y le
generan un daño económico incuantificable al Estado, que es el único
propietario de los recursos naturales no renovables».
j) «[e]l M.isterio de Energía y minas goza de la calidad para emitir
Resoluciones en virtud de que es un órgano de la Administración Pública,
creado mediante la Ley No. 100-13 de fecha 30 de julio del año 2013,
encargado de la formulación y administración de la política energética y de
minería metálica y no metálica nacional, en virtud del artículo 1 de la ut-
supra ley».
6. Pruebas documentales depositadas
En el trámite de la presente acción directa de inconstitucionalidad fueron
depositados los siguientes documentos:
a. Fotocopia de la Resolución núm. R-MEM-REG-047-2017 (que instituye y
precisa el régimen de inhabilitación instaurado en la Ley núm. 146-71, M.era de la
República Dominicana), dictada por el M.io de Energía y M.as el once (11)
de octubre de dos mil diecisiete (2017).
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b. Oficio núm. PTC-AI-078-2017, emitido por la Presidencia del Tribunal
Constitucional de la República Dominicana el doce (12) de diciembre de dos mil
diecisiete (2017).
c. Oficio núm. PTC-AI-079-2017, emitido por la Presidencia del Tribunal
Constitucional de la República Dominicana el doce (12) de diciembre de dos mil
diecisiete (2017).
Auto núm. 5-2018, expedido por el Tribunal Constitucional de la República
Dominicana el dos (2) de febrero de dos mil dieciséis (2016).
7. Celebración de audiencia pública
Este tribunal procedió a celebrar una audiencia pública para el conocimiento de la
acción de inconstitucionalidad de la especie el veintisiete (27) de abril de dos mil
dieciocho (2018), en atención a lo dispuesto en el artículo 41 de la Ley núm. 137-
11. A dicha audiencia comparecieron todas las partes involucradas en el presente
proceso, las cuales presentaron sus respectivas conclusiones; el expediente quedo
en estado de fallo.
II. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
8. Competencia
Este tribunal es competente para conocer de las acciones directas de
inconstitucionalidad, en virtud de lo establecido en los artículos 185.1 de la
República Dominicana
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Constitución, y 9 y 36 de la Ley núm. 137-11, Orgánica del Tribunal Constitucional,
y de los Procedimientos Constitucionales, del trece (13) de junio de dos mil once
(20011).
9. Legitimación activa o calidad de la accionante
9.1. En cuanto a la legitimación activa o calidad de la parte accionante, el Tribunal
Constitucional expone las siguientes consideraciones:
a. La legitimación procesal activa es la capacidad procesal reconocida por el Estado
a una persona física o jurídica, así como a órganos o agentes estatales, en los
términos previstos en la Constitución o la ley, para actuar en procesos y
procedimientos, en este caso, de justicia constitucional.
b. República Dominicana, a partir de la proclamación de la Constitución de
veintiséis (26) de enero de dos mil diez (2010), adoptó un control abstracto y directo
de la constitucionalidad de las normas para hacer valer ante este tribunal
constitucional los mandatos de la carta sustantiva, velar por la vigencia de esta
última, defender el orden constitucional y garantizar el interés general o bien común.
Lograr este objetivo conllevó la predeterminación de un conjunto de autoridades u
órganos estatales que, por su posición institucional, también tienen a su cargo la
defensa de la Constitución, legitimándoles para accionar ante este fuero sin
condicionamiento alguno, a fin de que este expurgue el ordenamiento jurídico de
las normas inconstitucionales. De igual forma, se extendió esta prerrogativa a
cualquier persona con un interés legítimo y jurídicamente protegido.
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c. Sobre esta legitimación o calidad, el art. 185, numeral 1) de la Constitución
dispone: «Atribuciones. El Tribunal Constitucional será competente para conocer
en única instancia: 1) Las acciones directas de inconstitucionalidad contra las
leyes, decretos, reglamentos, resoluciones y ordenanzas, a instancia del presidente
de la República, de una tercera parte de los miembros del Senado o la Cámara de
Diputados y de cualquier persona con interés legítimo y jurídicamente protegido».
En igual tenor, el art. 37 de la Ley núm. 137-11, Orgánica del Tribunal
Constitucional y de los Procedimientos Constitucionales, establece: «Calidad para
accionar. La acción directa en inconstitucionalidad podrá ser interpuesta, a
instancia del presidente de la República, de una tercera parte de los miembros del
Senado o de la Cámara de Diputados y de cualquier persona con un interés legítimo
y jurídicamente protegido».
d. Tal como se advierte de las disposiciones precedentemente transcritas, si bien la
Constitución vigente no contempla una acción popular, existe la posibilidad de que
cualquier persona, con un interés legítimo y jurídicamente protegido pueda ejercer
la acción directa de inconstitucionalidad. Sobre la indicada legitimación procesal
activa, el Tribunal Constitucional ha mantenido el criterio de que para determinar la
calidad de la persona actuante (sea física o moral) e identificar su interés jurídico y
legítimamente protegido, debe verificarse un hilo conductor que denote tensiones
entre la vigencia o aplicación de la norma atacada y los intereses de quien promueve
la acción directa de inconstitucionalidad. Esta verificación tiene por objeto
permitirle al pueblo soberano tener mayor acceso a este palmario mecanismo de
control de la constitucionalidad.
e. De hecho, esta ha sido la postura desarrollada por esta sede constitucional desde
la expedición de su Sentencia TC/0047/12, del tres (3) de octubre de dos mil doce
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diecisiete(2017). Página 28 de 80
(2012), mediante la cual se dictaminó que una persona tiene interés legítimo y
jurídicamente protegido cuando ha demostrado encontrarse en pleno goce de sus
derechos de ciudadanía y cuestiona constitucionalidad de la norma le causa
perjuicios
1
. Expresado de otro modo, como fue dictaminado en TC/0057/18, del
veintidós (22) de marzo de dos mil dieciocho (2018), «[…] una persona física o
moral tendrá interés legítimo y jurídicamente protegido cuando demuestre que la
permanencia en el ordenamiento jurídico de la norma cuestionada le causa un
perjuicio y, por el contrario, la declaratoria de inconstitucionalidad le proporciona
un beneficio»
2
.
f. Han sido varios los matices según los cuales el Tribunal Constitucional ha
enfocado hasta la fecha la acreditación de la legitimación procesal activa o calidad
de aquellos que ejercen la acción directa de inconstitucionalidad. Al respecto, basta
recordar que, para ejercer un control directo sobre la constitucionalidad de normas
de naturaleza electoral, este colegiado procedió a morigerar el criterio de que el
interés jurídico y legítimamente protegido depende de una afectación directa
generada por la validez de la norma al accionante, considerando el estatus de
ciudadanía de parte de este último, así como la posibilidad de afectar el derecho a
elegir y ser elegido ante la vigencia de la norma calificada de inconstitucional
3
.
g. En este contexto, la exigencia del interés legítimo y jurídicamente protegido se
ha visto notoriamente atenuada cuando para acreditar su calidad o legitimación
procesal se dispensa al accionante de probar la afectación directa y personal de un
perjuicio en los casos en que el objeto de la norma atacada atañe a intereses difusos
1
TC/0047/12 del 3 de octubre de 2012, p. 5.
2
TC/0057/18 del 22 de marzo de 2018, p. 9.
3
TC/0031/13 del 15 de marzo de 2013, pp. 6-7; y TC/0033/13 del 15 de marzo de 2013, pp. 7-8.
República Dominicana
TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
Expediente núm. TC-01-2017-0027, relativo a la acción directa de inconstitucionalidad interpuesta por la Cámara M.era Petrolera
de la República Dominicana (CAMIPE) y la Asociación Dominicana de Productores de Cemento Portl and (ADOCEM) contra la
Resolución núm. R-MEM-REG-047-2017 (que instituye y precisa el régimen de inhabilitación instaurado en la Ley núm. 146-71,
M.era de la República Dominicana) dictada por el M.io d e Energía y M.as el once(11) de octubre de dos mil
diecisiete(2017). Página 29 de 80
o colectivos.
4
. También, cuando la norma imponga obligaciones fiscales sobre una
empresa beneficiada con un régimen de tributación especial
5
; o cuando pueda
afectar el derecho a elegir de una persona que goza de la condición de ciudadano y
le corresponda como votante resguardar que su derecho al sufragio activo sea
ejercido acorde a los términos constitucionalmente previstos.
6
Igualmente, cuando
la norma concierna la esfera jurídica o el ámbito de intereses del accionante
7
.
h. La misma política de moderación respecto al grado del interés jurídico de
exigencia del interés legítimo y jurídicamente ha sido adoptada cuando la acción es
promovida por una asociación cuyos integrantes son personas jurídicas que, en sus
actividades cotidianas, podrían resultar afectadas por la norma impugnada.
8
Del
mismo modo, cuando el accionante es la persona encargada de establecer políticas
sobre regulación de recursos hidráulicos, como el agua, que comportan un interés
difuso,
9
cuando la acción regula a una asociación que congrega a un conjunto de
profesionales de un sector (vg. alguaciles o contadores públicos) y el gremio como
tal (a pesar de no ser afectado directamente) se encuentra facultado para procurar la
protección de los intereses de sus miembros;
10
cuando la acción concierne a una
asociación sin fines de lucro que tiene por misión el estudio de temas ligados a la
soberanía del Estado dominicano
11
o actúe en representación de la sociedad;
12
o
cuando el accionante es una organización política cuya función procura garantizar
4
TC/0048/13 del 9 de abril de 2013, pp. 8-9; TC/0599/15 del 17 de diciembre de 2015, pp. 112-113; TC/0713/16 del 23 de diciembre
de 2016, pp. 17-18; y TC/0009/17 del 11 de enero de 2017, pp. 9-10.
5
TC/0148/13 del 12 de septiembre de 2013, p. 8.
6
TC/0170/13 del 27 de septiembre de 2013, pp. 7-8.
7
TC/0172/13 del 27 de septiembre de 2013, pp. 10-11.
8
TC/0184/14 del 15 de agosto de 2014, pp. 16-17.
9
TC/0234/14 del 25 de septiembre de 2014, pp. 12-14.
10
TC/0110/13 del 4 de julio de 2013, pp. 7-8; y TC/0535/15 del 1 de diciembre de 2015, pp. 17-18.
11
TC/0157/15 del 3 de julio de 2015, pp. 24-25.
12
TC/0207/15 del 6 de agosto de 2015, pp. 15-16.
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TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
Expediente núm. TC-01-2017-0027, relativo a la acción directa de inconstitucionalidad interpuesta por la Cámara M.era Petrolera
de la República Dominicana (CAMIPE) y la Asociación Dominicana de Productores de Cemento Portl and (ADOCEM) contra la
Resolución núm. R-MEM-REG-047-2017 (que instituye y precisa el régimen de inhabilitación instaurado en la Ley núm. 146-71,
M.era de la República Dominicana) dictada por el M.io d e Energía y M.as el once(11) de octubre de dos mil
diecisiete(2017). Página 30 de 80
la participación de los ciudadanos en los procesos políticos, ya que estas se
encuentran situadas entre el Estado y el ciudadano
13
i. De la misma manera, encontramos una matización adicional introducida por el
Tribunal Constitucional a la cuestión del interés legítimo y jurídicamente protegido
(a fin de posibilitar aún más el acceso al control concentrado), en los casos en que
este colegiado ha reconocido legitimación activa al accionante cuando los efectos
de la ejecución de las disposiciones contenidas en la norma o en el acto atacado
puedan alcanzarle;
14
; al igual que cuando extendió el reconocimiento de
legitimación procesal activa y la configuración de un interés legítimo y
jurídicamente protegido (abriendo aún más el umbral para que cualquier persona
accione por la vía directa) al accionante advertir que se encuentra dentro del ámbito
de aplicación de la ley o del acto normativo impugnado
15
.
j. Por tanto, nos encontramos ante diversas variantes y matizaciones adoptadas por
el Tribunal Constitucional, atemperando la percepción del interés jurídico y
legítimamente protegido para retener la legitimación procesal activa o calidad de
cualquier persona que interpone una acción directa de inconstitucionalidad. Esta
política jurisprudencial evidencia la intención de este colegiado de otorgar al pueblo,
encarnado en el ciudadano en plena posesión y goce de sus derechos de ciudadanía,
así como a las personas morales constituidas de acuerdo con la ley, la opción de
fiscalizar la constitucionalidad de las normas por esta vía, sin mayores
complicaciones u obstáculos procesales.
13
TC/0224/17, del 2 de mayo de 2017, pp. 49-51.
14
TC/0200/13, del 7 d e noviembre de 2013, pp. 27-28; TC/0280/14, del 8 de diciembre de 2014, pp. 8-9; TC/0379/14, del 30 de
diciembre de 2014, pp. 14-15; TC/0010/15, del 20 de febrero de 2015, pp. 29-30; TC/0334/15, del 8 de octubre de 2015, pp. 9-10;
TC/0075/16, del 4 de abril de 2016, pp. 14-16; y TC/0145/16, del 29 de abril de 2016, pp. 10-11.
15
TC/0195/14, del 27 de agosto de 2014, pp. 10-11; y TC/0221/14, del 23 de septiembre de 2014, pp. 12-14.
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Expediente núm. TC-01-2017-0027, relativo a la acción directa de inconstitucionalidad interpuesta por la Cámara M.era Petrolera
de la República Dominicana (CAMIPE) y la Asociación Dominicana de Productores de Cemento Portl and (ADOCEM) contra la
Resolución núm. R-MEM-REG-047-2017 (que instituye y precisa el régimen de inhabilitación instaurado en la Ley núm. 146-71,
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diecisiete(2017). Página 31 de 80
En ese sentido, ante la imprecisión y vaguedad que se desprende del requisito de
comprobación de la legitimación procesal activa o calidad de cualquier persona que
pretenda ejercer la acción directa de inconstitucionalidad, mediante la acreditación
de un interés jurídico y legítimamente protegido, esta sede constitucional se
dispondrá a reorientar, en aras de expandir aún más el enfoque de la legitimación
procesal activa como requisito de acceso al control concentrado de la
constitucionalidad. Todo ello, tomando como base la aplicación de los principios de
accesibilidad, constitucionalidad, efectividad e informalidad previstos en el art. 7,
numerales 1), 3), 4) y 9) de la Ley núm. 137-11.
k. Resulta por tanto imperativo tener presente que la acción directa de
inconstitucionalidad supone un proceso constitucional instituido a favor de la
ciudadanía, reconociéndole su derecho a participar de la democracia al tenor de las
previsiones de las cláusulas atinentes a la soberanía popular y al Estado social y
democrático de derecho, a la luz de los arts. 2 y 7 de la carta sustantiva. Se reconoce
así a la población la oportunidad real y efectiva de controlar la constitucionalidad
de aquellas leyes, decretos, resoluciones, ordenanzas y actos que contravengan el
contenido de nuestra ley fundamental, a fin de garantizar la supremacía
constitucional, el orden constitucional y la protección de los derechos
fundamentales.
l. En este orden de ideas, atendiendo al criterio sentado por la Sentencia
TC/0345/19, tanto la legitimación procesal activa o calidad de cualquier persona
que interponga una acción directa de inconstitucionalidad, como su interés jurídico
y legítimamente protegido, se presumirán en consonancia a lo previsto en los arts.
2, 6, 7 y 185.1 de la Constitución. Esta presunción, para el caso de las personas
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Expediente núm. TC-01-2017-0027, relativo a la acción directa de inconstitucionalidad interpuesta por la Cámara M.era Petrolera
de la República Dominicana (CAMIPE) y la Asociación Dominicana de Productores de Cemento Portl and (ADOCEM) contra la
Resolución núm. R-MEM-REG-047-2017 (que instituye y precisa el régimen de inhabilitación instaurado en la Ley núm. 146-71,
M.era de la República Dominicana) dictada por el M.io d e Energía y M.as el once(11) de octubre de dos mil
diecisiete(2017). Página 32 de 80
físicas, estará sujeta a que el Tribunal identifique que la persona goza de sus
derechos de ciudadanía.
En cambio, cuando se trate de personas jurídicas, dicha presunción será válida
siempre y cuando este colegiado pueda verificar la regularidad de su constitución y
registro de acuerdo con la ley; es decir, que se trate de entidades dotadas de
personería jurídica y capacidad procesal
16
para actuar en justicia; presupuestos
sujetos a la necesaria complementación de pruebas atinentes a la aplicación de la
norma atacada con una vinculación existente entre el objeto social de la persona
moral o un derecho subjetivo del que esta sea titular, justificando de esta manera los
lineamientos jurisprudenciales previamente establecidos por esta sede
constitucional
17
para la atribución de legitimación activa para accionar en
inconstitucionalidad por apoderamiento directo.
m. Con base en esta argumentación, este tribunal constitucional estima que, en la
especie, la parte accionante cuenta con la calidad o legitimación procesal activa
suficiente para accionar en inconstitucionalidad, en razón de que la entidad, Cámara
M.era Petrolera de la República Dominicana (CAMIPE) y Asociación Dominicana
de Productores de Cemento Portland (ADOCEM) ostentan personería jurídica y
capacidad procesal según acreditan los documentos depositados en el expediente.
En consecuencia, dichas entidades se encuentran legitimadas para objetar, por vía
la acción de inconstitucionalidad, la Resolución núm. R-MEM-REG-047-2017.
Asimismo, este colegiado observa que las indicadas accionantes son asociaciones
16
17
Sentencia TC/0535/15, párr. 10.4 [reconoce legitimación activa a una institución gremial (colegio dominicano de contadores
públicos) en relación a una norma que regula la actividad profesional de sus miembros]; TC/0489/17 [reconoce legitimación activa
a una sociedad comercial por demostrar un interés legítimo y jurídicamente protegido]; y TC/0584/17 [reconoce legitimación activa
a una fundación al considerarse afectada por los decretos atacados en la acción].
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de la República Dominicana (CAMIPE) y la Asociación Dominicana de Productores de Cemento Portl and (ADOCEM) contra la
Resolución núm. R-MEM-REG-047-2017 (que instituye y precisa el régimen de inhabilitación instaurado en la Ley núm. 146-71,
M.era de la República Dominicana) dictada por el M.io d e Energía y M.as el once(11) de octubre de dos mil
diecisiete(2017). Página 33 de 80
sin fines de lucro que agrupan las principales empresas mineras, petroleras y
productoras de cemento del país.
n. Por tanto, se observa que la aplicación de la Resolución núm. R-MEM-REG-047-
2017 (impugnada en inconstitucionalidad) incide y afecta de manera directa a las
accionantes, por establecerse en la misma un régimen de inhabilitaciones
complementario al establecido en los arts. 9,13 y 16 de la Ley núm. 146-71. En
consecuencia, la aplicación de la aludida resolución núm. R-MEM-REG-047-2017
vulnera los derechos de concesión en materia de minería de las personas jurídicas
que forman parte de las asociaciones que hoy representan las accionantes. Con base
en esta motivación, este colegiado ha comprobado que las referidas entidades
accionantes satisfacen en la especie la condición de legitimación activa requerida
por el citado artículo 185.1 constitucional para incoar la presente acción directa de
inconstitucionalidad.
10. Admisibilidad de la acción directa de inconstitucionalidad
10.1. Como se ha indicado, la acción directa de inconstitucionalidad de la especie
fue interpuesta contra la Resolución núm. R-MEM-REG-047-2017, dictada por el
M.io de Energía y M.as el once (11) de octubre de dos mil diecisiete (2017),
que instituye y precisa el régimen de inhabilitación instaurado en la Ley núm. 146-
71, M.era de la República Dominicana. Las entidades accionantes imputan al
M.io de Energía y M.as haberse extralimitado en el ejercicio de sus funciones
al expedir la resolución impugnada. Sostienen al efecto que dicha resolución reviste
naturaleza reglamentaria, al tiempo de denegar a dicho órgano la facultad legal para
elaborar e imponer reglamentos, según las leyes que rigen la materia. Aducen,
asimismo que, si las indicadas accionantes tuvieren competencia para dictar
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de la República Dominicana (CAMIPE) y la Asociación Dominicana de Productores de Cemento Portl and (ADOCEM) contra la
Resolución núm. R-MEM-REG-047-2017 (que instituye y precisa el régimen de inhabilitación instaurado en la Ley núm. 146-71,
M.era de la República Dominicana) dictada por el M.io d e Energía y M.as el once(11) de octubre de dos mil
diecisiete(2017). Página 34 de 80
disposiciones reglamentarias, no podrían sin embargo contradecir ni agregar
requerimientos adicionales a los previstos en la ley. Con base en la motivación
enunciada, estiman que la resolución impugnada vulnera los arts.40.15, 69.10,
128.1.b, 138 (párrafo capital) y 138.1 de la Constitución, previamente transcritos.
11. Cuestión previa relativa al análisis de la naturaleza jurídica de la
Resolución núm. R-MEM-REG-047-2017
11.1. Las accionantes, Cámara M.era Petrolera de la República Dominicana
(CAMIPE) y la Asociación Dominicana de Productores de Cemento Portland
(ADOCEM), fundamentan su acción de inconstitucionalidad en que las
disposiciones contenidas en la Resolución núm. R-MEM-REG-047-2017 tienen
carácter reglamentario y que, por tanto, el M.io de Energía y M.as, al emitir
dicho acto normativo, de efectos generales, vulneró en su perjuicio, entre otras
disposiciones, los arts. 40.15 y 128.1 de la Constitución. Aducen que dicho
ministerio no tiene potestad reglamentaria para elaborar e imponer un reglamento,
como el resultante de Resolución núm. R-MEM-REG-047-2017, que, además de
ratificar o «precisar» las inhabilitaciones prescritas ya por la Ley núm. 146-71,
minera de la República Dominicana, establece nuevos requerimientos para los
solicitantes de concesiones mineras en su ordinal tercero.
11.2. Las accionantes vinculan el carácter reglamentario de la indicada resolución a
los nuevos requerimientos impuestos por esta última, así como los efectos que ella
genera para la generalidad de la población. Al efecto, alegan en su instancia que
[…]
La resolución no es un acto administrativo porque no se trata de declarar
inhábil a una persona en específico o en concreto, sino que contiene un
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Resolución núm. R-MEM-REG-047-2017 (que instituye y precisa el régimen de inhabilitación instaurado en la Ley núm. 146-71,
M.era de la República Dominicana) dictada por el M.io d e Energía y M.as el once(11) de octubre de dos mil
diecisiete(2017). Página 35 de 80
régimen de personas que en sentido general y abstracto se consideran
inhabilitadas para beneficiarse de una concesión minera. La diferencia entre
reglamento y acto administrativo radica justamente en la permanencia en el
tiempo, alcance general y aplicación abstracta que tienen los primeros y que
no tienen los segundo
18
.
11.3. Con relación a los actos emitidos por la Administración Pública, esta sede
constitucional expidió la Sentencia TC/0161/13, mediante la cual realizó una
clasificación de dichos actos, en razón de su alcance y su contenido, estableciendo
el siguiente criterio:
9.3. En este sentido, cabe distinguir los actos administrativos de efectos
generales de los actos administrativos de efectos particulares. Los primeros
son aquellos de contenido normativo; es decir, que crean normas que
integran el ordenamiento jurídico; en cambio, los actos administrativos de
efectos particulares son aquellos que contienen una decisión no normativa,
sea que se aplique a un sujeto o muchos sujetos de derecho.
9.4. Hecha la distinción, debemos precisar que la Resolución núm. 080-09,
emitida por el Consejo Directivo del Instituto Dominicano de las
Telecomunicaciones (INDOTEL), es un acto administrativo de contenido
normativo y de efectos generales que integran el ordenamiento jurídico, ya
que su aplicación y efectos recaen sobre todo el universo de usuarios de
teléfonos y celulares de la República Dominicana.
18
Instancia que contiene la acción directa en inconstitucionalidad, p. 10, ab initio.
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Resolución núm. R-MEM-REG-047-2017 (que instituye y precisa el régimen de inhabilitación instaurado en la Ley núm. 146-71,
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diecisiete(2017). Página 36 de 80
A juicio de este colegiado, según lo establecido en el precedente jurisprudencial
expuesto, la Resolución núm. R-MEM-REG-047-2017, hoy impugnada en
inconstitucionalidad, constituye un acto administrativo de efectos generales. Este
criterio se sustenta no solo en que su contenido reviste carácter normativo, sino
también en que su aplicación, así como sus efectos, recaen sobre todo el universo
de personas físicas o jurídicas que pretendan ser beneficiadas de una concesión
minera por parte del Estado en República Dominicana.
11.4. Cabe además indicar que, con relación a las respectivas naturalezas jurídicas
de las resoluciones y de los reglamentos, este tribunal constitucional dictaminó
mediante la Sentencia TC/0048/20, lo siguiente:
g. En primer lugar, las resoluciones, contrario a los reglamentos, se agotan
luego de su ejecución; es decir, que no se mantienen en el tiempo, contrario
a lo que ocurre en el presente caso, ya que la norma objeto de la acción que
nos ocupa condiciona el derecho a exportar sustancias minerales metálicas
y no metálicas a la obtención de una certificación de no objeción, lo cual
implica que no se agota; todo lo contrario: se mantiene en el ordenamiento
jurídico hasta que se produzca su revocación o anulación, razón por la cual
estamos en presencia de un reglamento y no de una resolución, como
erróneamente se ha denominado.
Del criterio jurisprudencial anteriormente expuesto se infiere que los reglamentos
son actos emitidos por la Administración Pública, los cuales poseen un alcance
general, en vista de mantenerse su ejecución en el tiempo y afectar a la mayoría de
la población, en vista de su contenido formar parte integrante del ordenamiento
jurídico, hasta tanto no sea pronunciada su anulación o revocación. En este sentido,
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Resolución núm. R-MEM-REG-047-2017 (que instituye y precisa el régimen de inhabilitación instaurado en la Ley núm. 146-71,
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diecisiete(2017). Página 37 de 80
tal como hemos previamente expresado, los reglamentos solo pueden ser dictados
por las instituciones dotadas de potestad reglamentaria expresamente reconocida la
Constitución o la ley; su objetivo principal consiste en regularizar los aspectos
generales que propician una aplicación efectiva de la ley.
11.5. Conforme a lo expuesto anteriormente, este colegiado concluye que la
Resolución núm. R-MEM-REG-047-2017 constituye un reglamento, al instituir,
precisar y ampliar el régimen de inhabilitación para los solicitantes y titulares de
títulos mineros que se encuentra prescrito en los arts. 9, 13 y siguientes de la Ley
núm. 146, del cuatro (4) de junio de mil novecientos setenta y uno (1971).
11.6. Luego de haber establecido el carácter reglamentario de la impugnada
resolución núm. R-MEM-REG-047, este órgano jurisdiccional procederá a ponderar
si el M.io de Energía y M.as goza de potestad reglamentaria expresa, al
amparo de la Constitución y las leyes dominicanas.
12. Análisis de la potestad reglamentaria del M.io de Energía y M.as;
alegada vulneración a los arts. 40.15 y 128.1.b de la Constitución
12.1. Luego de haber determinado la naturaleza reglamentaria de la Resolución núm.
R-MEM-REG-047-2017, emitida por el M.io de Energía y M.as, el Tribunal
Constitucional procederá a evaluar si este último órgano se encuentra facultado
expresamente por las leyes que rigen la materia para emitir este tipo de normativas
de alcance general. Con relación al tema, las accionantes, Cámara M.era Petrolera
de la República Dominicana (CAMIPE) y Asociación Dominicana de Productores
de Cemento Portland (ADOCEM), alegan que, al dictar la referida resolución, el
indicado ministerio violentó los arts. 40.15 y 128.1.b de la Constitución, toda vez
que para poder dictar reglamentos este último «[…]necesita de una habilitación
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diecisiete(2017). Página 38 de 80
legal concreta, so pena de actuar como ha ocurrido en el caso de la especie, en
contradicción con lo dispuesto en el artículo 128.1b de la Constitución, en virtud
del cual, el único al cual podría admitírsele el dictado de reglamentos en forma
genérica, ─y aun así pudiera ser cuestionable─ es al presidente de la República»
19
.
12.2. Con relación a la potestad reglamentaria, este colegiado, mediante su
Sentencia TC/0415/15 dictaminó lo siguiente: «10.10. Acorde con lo anterior, la
potestad reglamentaria es atribuida en principio por la Constitución, pero puede
ser atribuida también por el legislador, en cuyo caso queda sujeta al ámbito y
condiciones fijados previamente por la ley».
Conforme a lo expuesto en el referido precedente, este órgano jurisdiccional se
percata de que, según el párrafo único del art. 1 de la Ley núm. 100-13,
20
el
M.io de Energía y M.as asumió las competencias del M.io de Industria
y Comercio, en materia de energía y minas.
21
En esta virtud, este órgano
jurisdiccional procederá a evaluar las facultades legales a cargo del M.io de
Industria y Comercio, al tenor de lo dispuesto en la Ley núm. 290,
22
en materia de
energía, así como las competencias de dicho ministerio establecidas en la Ley núm.
146-71, en el ámbito de la actividad minera.
12.3. Este análisis se realizará con el fin de determinar si el M.io de Energía
y M.as goza de potestad reglamentaria conforme a las leyes que rigen la materia.
19
Instancia que contiene la acción directa de inconstitucionalidad, p. 13, in fine
20
Que crea el M.io de Energía y M.as, como órgano dependiente del Poder Ejecutivo, encargado de la formulación y
administración de la política energética y de minería metálica y no metálica.
21
En materia de energía, el M.io de Energía y M.as asumió todos los deberes y obligaciones del M.io de Industria y
Comercio, de conformidad con lo establecido en la Ley núm. 290, Orgánica del M.io de Industria y Comercio y, en atribuciones
de minería, las disposiciones establecidas en la Ley núm. 146 M.era de la República Dominicana.
22
Orgánica del M.io de Industria y Comercio.
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diecisiete(2017). Página 39 de 80
En este orden de ideas, según lo establecido en el párrafo e) del art. 2 de la referida
Ley núm. 290, compete al M.io de Industria y Comercio:
a. Establecer la política de energía del país.
b. Programar el desarrollo de la energía.
c. Fomentar el desarrollo de la energía de acuerdo con la política de energía del
país.
d. Controlar el cumplimiento de la política de desarrollo de la energía.
e. Dar normas, coordinar y supervisar a los organismos descentralizados y
autónomos en el sector de energía.
f. Establecer y controlar las tarifas de servicios de energía.
g. Controlar la aplicación de las leyes y normas sobre energía.
Asimismo, se observa que, al pronunciarse la referida Ley núm. 290, se crea la
Dirección General de M.ería, la cual, según su art. 9, quedó bajo la dependencia
del M.io de Industria y Comercio. En este sentido, de acuerdo con el art. 196
de la Ley núm. 146-71, la Dirección General de M.ería goza de las siguientes
atribuciones legales:
a. Hacer cumplir las leyes, reglamentos y contratos que rijan las actividades
minero-metalúrgicas en el país.
b. En relación con la atribución básica anterior la Dirección General de M.ería
podrá practicar cuantas veces lo juzgue conveniente y con la amplitud que el caso
lo requiera, inspecciones a trabajos en su superficie o subterráneos de cualquier
concesión, como, asimismo, para la identificación y verificación de lineros e hitos
en el terreno.
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Expediente núm. TC-01-2017-0027, relativo a la acción directa de inconstitucionalidad interpuesta por la Cámara M.era Petrolera
de la República Dominicana (CAMIPE) y la Asociación Dominicana de Productores de Cemento Portl and (ADOCEM) contra la
Resolución núm. R-MEM-REG-047-2017 (que instituye y precisa el régimen de inhabilitación instaurado en la Ley núm. 146-71,
M.era de la República Dominicana) dictada por el M.io d e Energía y M.as el once(11) de octubre de dos mil
diecisiete(2017). Página 40 de 80
c. Someter a consideración del Poder Ejecutivo, por conducto de la Secretaría de
Estado de Industria y Comercio, los proyectos de reglamento que se consideren
necesarios para la correcta interpretación y aplicación de la ley.
d. Asistir al Gobierno, juntamente con el Banco Central, en asuntos relativos a la
comercialización y exportación de productos mineros y metalúrgicos.
12.4. En las disposiciones contenidas en las dos leyes previamente citadas se observa
que el M.io de Energía y M.as no goza de potestad reglamentaria. En efecto,
el art. 6 de la Ley núm. 100-13
23
ratifica el contenido del art. 196 (literal c) de la
aludida ley núm. 146-71,
24
al establecer lo siguiente: «El M.io, en el ejercicio
de su facultad podrá elaborar y coordinar a través de los órganos correspondientes,
los proyectos de normativa legal y reglamentaria; proponer y adoptar políticas y
normas; elaborar planes indicativos para el buen funcionamiento y desarrollo del
sector energía y minas, y, velar por su cumplimiento».
De manera que, a la luz de las disposiciones legales aludidas, el M.io de
Energía y M.as carece de potestad reglamentaria. O., en efecto, que, según
las leyes regulatorias de la materia, dicho ministerio solo podrá proponer, a través
de los órganos correspondientes aquellos proyectos de reglamento que estime
necesarios para la correcta aplicación de la referida Ley núm. 146-71.
12.5. En este orden de ideas, el Tribunal Constitucional estima que, al dictar la
Resolución núm. R-MEM-REG-047-2017, el M.io de Energía y M.as violó
el art. 40.15 constitucional (atinente a la libertad y la seguridad personal que
incumbe a cada persona), el cual dispone lo siguiente: «A nadie se le puede obligar
23
Que crea el M.io de Energía y M.as.
24
Previamente transcrito.
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de la República Dominicana (CAMIPE) y la Asociación Dominicana de Productores de Cemento Portl and (ADOCEM) contra la
Resolución núm. R-MEM-REG-047-2017 (que instituye y precisa el régimen de inhabilitación instaurado en la Ley núm. 146-71,
M.era de la República Dominicana) dictada por el M.io d e Energía y M.as el once(11) de octubre de dos mil
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a hacer lo que la ley no manda ni impedírsele lo que la ley no prohíbe. La ley es
igual para todos: sólo puede ordenar lo que es justo y útil para la comunidad y no
puede prohibir más que lo que le perjudica».
25
Este criterio se sustenta en el hecho
de que, a juicio de este colegiado, el indicado ministerio, sin detentar la potestad
reglamentaria legalmente requerida, pretendió imponer a las personas interesadas
en obtener concesiones mineras en el territorio nacional una serie de requerimientos
distintos a los previstos en la Ley núm. 146-71.
12.6. Esta sede constitucional estima asimismo que, con la emisión de la Resolución
núm. R-MEM-REG-047-2017, el M.io de Energía y M.as también conculcó
el art. 128.1.b constitucional, el cual establece que incumbe al presidente de la
República, en su condición de jefe de Estado «[…] promulgar y hacer publicar las
leyes y resoluciones del Congreso Nacional y cuidar su fiel ejecución. Expedir
decretos, reglamentos e instrucciones cuando fuere necesario». Cabe indicar al
respecto que, en un caso análogo al de la especie, mediante su Sentencia
TC/0601/18, este colegiado dictaminó con relación a la potestad reglamentaria en
materia de energía y minas, destacando como su único titular al presidente de la
República, en los siguientes términos:
12.2. Respecto de tal situación, este órgano de justicia constitucional
especializada debe señalar que la aplicación combinada de lo establecido en
los artículos 196.c de la Ley núm.146-71, Ley M.era de la República
Dominicana, del cuatro (4) de junio de mil novecientos setenta y uno (1971),
y 7.n. de la Ley núm. 100-13, del treinta (30) de julio de dos mil trece (2013),
que crea el M.io de Energía y M.as, es constable que la potestad
reglamentaria integradora del ordenamiento jurídico en esa materia solo la
25
Art. 40.15 de la Constitución.
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de la República Dominicana (CAMIPE) y la Asociación Dominicana de Productores de Cemento Portl and (ADOCEM) contra la
Resolución núm. R-MEM-REG-047-2017 (que instituye y precisa el régimen de inhabilitación instaurado en la Ley núm. 146-71,
M.era de la República Dominicana) dictada por el M.io d e Energía y M.as el once(11) de octubre de dos mil
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posee el presidente de la República Dominicana, teniendo el ministro de esa
dependencia la potestad de proponerle propuestas o anteproyectos
reglamentarios para su aprobación y promulgación.
Con base en el criterio jurisprudencial previamente expuesto, se impone concluir
que el M.io de Energía y Minas se ha extralimitado en el ejercicio de sus
funciones al haber expedido un reglamento en materia de energía y minas. Por este
motivo, se acogerán los planteamientos de inconstitucionalidad invocados por los
accionantes, contra la Resolución núm. R-MEM-REG-047-2017, respecto a las
vulneraciones de los arts. 40.15 y 128.1.b de la Constitución.
C. Alegada violación al debido proceso administrativo establecido en los arts.
69.10 y 138.2 de la Constitución
12.7. Las accionantes en inconstitucionalidad, Cámara M.era Petrolera de la
República Dominicana (CAMIPE) y Asociación Dominicana de Productores de
Cemento Portland (ADOCEM), también alegan que al emitir la Resolución núm. R-
MEM-REG-047-2017, el M.io de Energía y M.as violentó en su perjuicio los
arts. 69.10 y 138.2 de la Constitución. Al respecto, dichas entidades aducen que
«[…] la Ley No. 107-13, vino a regular todo lo relativo al procedimiento de
dictado de actos de carácter normativo, y establece como ella indica «una
serie de estándares mínimos y obligatorios de los procedimientos
administrativos que procuran la adopción de reglamentos, planes y
programas, que poseen un alcance general». Entre los principios del
procedimiento aplicable a la elaboración de reglamentos que dispone la Ley
No. 107-13 figuran la elaboración del proyecto o borrador del reglamento y
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Resolución núm. R-MEM-REG-047-2017 (que instituye y precisa el régimen de inhabilitación instaurado en la Ley núm. 146-71,
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diecisiete(2017). Página 43 de 80
la socialización del mismo a través del trámite de audiencia a los ciudadanos
directamente afectados en sus derechos y la participación del público en
general».
12.8. En respuesta al indicado planteamiento de las accionantes, este colegiado
reitera el contenido de los precedentes epígrafes 12.1,12.2,12.3,12.4 y 12.5, en los
cuales expuso los motivos por los cuales el M.isterio de Energía y M.as carece de
potestad reglamentaria, razón por la cual se extralimitó en el ejercicio de sus
funciones al dictar e imponer un reglamento mediante la emisión de la resolución
impugnada en inconstitucionalidad quebrantando así el debido proceso
administrativo. El indicado órgano impuso además la aplicación de dicho
reglamento, obviando las prescripciones de los arts. 69.10 y 138.1 de la
Constitución, los cuales disponen que los actos de carácter normativo se encuentran
sujetos al principio del debido proceso administrativo, y «[…]deben producirse
garantizando la audiencia de las personas interesadas, con las excepciones que
disponga la ley».
La violación a las disposiciones constitucionales enunciadas se evidencia en la
inexistencia de documentos relativos al caso en el expediente, mediante los cuales
este colegiado pudiese comprobar la observancia por parte del M.io de Energía
y M.as del debido proceso administrativo previsto en los arts. 30 y 31 de la Ley
núm. 107-13, de 8 de agosto, sobre los Derechos de las personas en sus relaciones
con la Administración y de procedimiento administrativo.
26
Los requerimientos
previstos en las referidas disposiciones legales obligan a la Administración Pública
a sujetarse al debido proceso administrativo para la elaboración y puesta en vigencia
de los actos administrativos normativos de alcance general, como es el reglamento
26
De fecha 8 de octubre de 2013.
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de la República Dominicana (CAMIPE) y la Asociación Dominicana de Productores de Cemento Portl and (ADOCEM) contra la
Resolución núm. R-MEM-REG-047-2017 (que instituye y precisa el régimen de inhabilitación instaurado en la Ley núm. 146-71,
M.era de la República Dominicana) dictada por el M.io d e Energía y M.as el once(11) de octubre de dos mil
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impugnado, el cual precisa e instituye nuevas inhabilitaciones a los solicitantes y
titulares de títulos mineros.
12.9. A la luz de la precedente argumentación, este colegiado estima que al emitir la
Resolución núm. R-MEM-REG-047-2017, la accionada, el M.io de Energía y
M.as, vulneró los arts. 40.15, 69.10 ,128.1. b y 138.1 de la Constitución. Este
argumento se sustenta, según hemos previamente expresado, en el hecho de que
dicha institución pública se extralimitó en el ejercicio de sus funciones al instituir,
precisar y ampliar el régimen de inhabilitación para los solicitantes y titulares de
títulos mineros previstos en los arts. 9, 13 y siguientes de la Ley núm. 146, del cuatro
(4) de junio de mil novecientos setenta y uno (1971), violentando no solo el debido
proceso administrativo previsto en la Constitución, sino también las previsiones de
la referida Ley núm. 107-13, sobre los derechos de las personas en sus relaciones
con la Administración y de procedimiento administrativo.
Esta decisión, firmada por los jueces del Tribunal, fue adoptada por la mayoría
requerida. Figuran incorporados el voto salvado del magistrado L.V.
.S., segundo sustituto; así como los votos disidentes de los magistrados J.
.A.A. y A.L.B..M.. Consta en acta el voto disidente del
magistrado D..G., el cuál se incorporará a la presente sentencia de
conformidad con el artículo 16 del Reglamento Jurisdiccional del Tribunal
Constitucional.
Por las razones y motivos de hecho y de derecho anteriormente expuestos, el
Tribunal Constitucional DECIDE:
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M.era de la República Dominicana) dictada por el M.io d e Energía y M.as el once(11) de octubre de dos mil
diecisiete(2017). Página 45 de 80
PRIMERO: ADMITIR, en cuanto a la forma, la acción directa de
inconstitucionalidad interpuesta por la Cámara M.era Petrolera de la República
Dominicana (CAMIPE) y la Asociación Dominicana de Productores de Cemento
Portland (ADOCEM), contra la Resolución núm. R-MEM-REG-047-2017 (que
instituye y precisa el régimen de inhabilitación instaurado en la Ley núm. 146−71,
M.era de la República Dominicana), dictada por el M.io de Energía y M.as
el once (11) de octubre de dos mil diecisiete (2017).
SEGUNDO: ACOGER, en cuanto al fondo, la acción directa de
inconstitucionalidad de que se trata y DECLARAR no conforme con la
Constitución la Resolución núm. R-MEM-REG-047-2017, por contravenir los arts.
40.15, 69.10 ,128.1. b y 138.1 de la Constitución.
TERCERO: DECLARAR el presente procedimiento libre de costas, de
conformidad con lo establecido en el artículo 7.6 de la Ley núm. 137-11, Orgánica
del Tribunal Constitucional y de los Procedimientos Constitucionales, del trece (13)
de junio de dos mil once (2011).
CUARTO: DISPONER la comunicación de la presente sentencia, por secretaría, a
las partes accionantes, Cámara M.era Petrolera de la República Dominicana
(CAMIPE) y la Asociación Dominicana de Productores de Cemento Portland
(ADOCEM), a las accionadas, el M.io de Energía y M.as, así como a la
Procuraduría General de la República Dominicana.
QUINTO: DISPONER su publicación en el Boletín del Tribunal Constitucional.
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Resolución núm. R-MEM-REG-047-2017 (que instituye y precisa el régimen de inhabilitación instaurado en la Ley núm. 146-71,
M.era de la República Dominicana) dictada por el M.io d e Energía y M.as el once(11) de octubre de dos mil
diecisiete(2017). Página 46 de 80
Firmada: M..R.G., J.P.; R..D..F., Juez Primer
Sustituto; L.V..S., J.S.ndo Sustituto; J.A.o A.,
J.; A.L..B.M., J.; M..U.B.V., J.; J.
.P.C..K., J.; V.J..C.P., J.; D.
.G., J.; M.d..C.S. de Cabrera, J.; M.V..M.,
J.; J.A.V.G., J.; Eunisis V.A., J.; G.
.A.V.R., Secretaria.
VOTO SALVADO DEL MAGISTRADO
LINO VÁSQUEZ SÁMUEL
En el ejercicio de mis facultades constitucionales y legales, y específicamente las
previstas en el artículo 30
27
de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional y de los
Procedimientos Constitucionales, núm. 137-11, de fecha trece (13) de junio del año
dos mil once (2011), (en lo adelante, “Ley núm. 137-11)”; y respetando la opinión
de la mayoría del Pleno, formulo el presente voto salvado, mi divergencia se sustenta
en la posición que defendí en las deliberaciones del Pleno, pues aun cuando
comparto la solución provista difiero de algunos sus fundamentos, tal como expongo
a continuación: VOTO SALVADO
I. PLANTEAMIENTO DEL ASUNTO
1. El siete (7) de diciembre de dos mil diecisiete (2017), la Cámara M.era
Petrolera de la República Dominicana (CAMIPE) y la Asociación Dominicana de
27
Artículo 30.- Obligación de Votar. Los jueces no pueden dejar de votar, debiendo hacerlo a favor o en contra en cada oportunidad.
Los fundamentos del voto y los votos salvados y disidentes se consignarán en la sentencia sobre el caso decidido.
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de la República Dominicana (CAMIPE) y la Asociación Dominicana de Productores de Cemento Portl and (ADOCEM) contra la
Resolución núm. R-MEM-REG-047-2017 (que instituye y precisa el régimen de inhabilitación instaurado en la Ley núm. 146-71,
M.era de la República Dominicana) dictada por el M.io d e Energía y M.as el once(11) de octubre de dos mil
diecisiete(2017). Página 47 de 80
Productores de Cemento Portland (ADOCEM) interpusieron una acción directa de
inconstitucionalidad contra la Resolución núm. R-MEM-REG-047-2017 del once
(11) de octubre de dos mil diecisiete (2017), que instituye y precisa el régimen de
inhabilitación instaurado en la Ley M.era de la República Dominicana núm. 146-
71
28
, por considerar que se les ha vulnerado su derecho a la libertad y seguridad
personal y a la tutela judicial efectiva y debido proceso con base en las disposiciones
de los artículos 40.15, 69.10, 128.1. b, 138 (párrafo capital) y 138.1 de la
Constitución.
2. La sentencia adoptada por la mayoría del Pleno de este Tribunal Constitucional
acogió la referida acción y declaró la inconstitucionalidad de la Resolución núm. R-
MEM-REG-047-2017, tras determinar que contraviene las prescripciones de los
artículos 40.15, 69.10, 128.1. b) y 138.1 de la Constitución, además de las
previsiones de la Ley núm. 107-13, sobre los Derechos de las Personas en sus
Relaciones con la Administración y de Procedimiento Administrativo.
3. Si bien la sentencia que nos ocupa expresa que la indicada Resolución núm. R-
MEM-REG-047-2017 posee naturaleza reglamentaria; a mi juicio, existen otros
elementos que se deben considerar a fin de examinar la cuestión de
constitucionalidad, como se explica más adelante.
28
Del 4 de junio de 1971.
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Resolución núm. R-MEM-REG-047-2017 (que instituye y precisa el régimen de inhabilitación instaurado en la Ley núm. 146-71,
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diecisiete(2017). Página 48 de 80
II. ALCANCE DEL VOTO: LA CONSTITUCIÓN Y LA LEY 137-11 NO
DISTINGUEN SOBRE LA NATURALEZA DEL ACTO OBJETO DE
EXAMEN EN EL ANÁLISIS DE ADMISIBILIDAD
4. La acción directa de inconstitucionalidad interpuesta por la Cámara M.era
Petrolera de la República Dominicana (CAMIPE) y la Asociación Dominicana de
Productores de Cemento Portland (ADOCEM) fue acogida por este Tribunal, que
declaró la inconstitucionalidad de la Resolución núm. R-MEM-REG-047-2017D,
tras considerar que el M.io de Energía y M.as carece de potestad
reglamentaria.
5. Sin embargo, para determinar la naturaleza de la referida resolución núm. R-
MEM-REG-047-2017D y evaluar si dicho ministerio se encontraba facultado por la
ley para emitir ese tipo de norma reglamentaria, este Colegiado reiteró el criterio de
la sentencia TC/0161/13 del doce (12) de septiembre de dos mil trece (2013), en los
términos siguientes:
Con relación a los actos emitidos por la Administración Pública, esta sede
constitucional expidió la Sentencia TC/0161/13, mediante la cual realizó
una clasificación de dichos actos, en razón de su alcance y su contenido,
estableciendo el siguiente criterio:
“9.3. En este sentido, cabe distinguir los actos administrativos de efectos
generales de los actos administrativos de efectos particulares. Los primeros
son aquellos de contenido normativo; es decir, que crean normas que
integran el ordenamiento jurídico; en cambio, los actos administrativos de
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efectos particulares son aquellos que contienen una decisión no normativa,
sea que se aplique a un sujeto o muchos sujetos de derecho.”
“9.4. Hecha la distinción, debemos precisar que la Resolución núm. 080-09,
emitida por el Consejo Directivo del Instituto Dominicano de las
Telecomunicaciones (INDOTEL), es un acto administrativo de contenido
normativo y de efectos generales que integran el ordenamiento jurídico, ya
que su aplicación y efectos recaen sobre todo el universo de usuarios de
teléfonos y celulares de la República Dominicana.”
6. Resulta relevante destacar, que esa distinción en cuanto al alcance de los actos
administrativos -de efecto general y de efecto particular- fue empleada por el
Tribunal para determinar como presupuesto de admisibilidad de la acción directa de
inconstitucionalidad que el acto normativo impugnado tuviese alcance general. En
ese sentido, el referido precedente TC/0161/13 expuso, además, las siguientes
consideraciones:
9.5. Al tener la Resolución núm. 080-09 la naturaleza de ser un acto
administrativo normativo de alcance general, el mismo está sujeto al control
de constitucionalidad, en virtud del precedente fijado en la Sentencia
TC/0041/13, donde se dispuso que Los actos administrativos de carácter
normativo y alcance general son susceptibles de ser impugnados mediante
la acción directa, pues al tratarse de un control abstracto o de contenido de
la norma, el Tribunal constitucional verifica si la autoridad pública
responsable de producir la norma observó los valores, principios y reglas
de la Constitución de la República y del bloque de constitucionalidad
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diecisiete(2017). Página 50 de 80
(supremacía constitucional)
29
, por lo que los actos de tal naturaleza
acusados de conculcar alguno de los valores, principios o reglas dispuestas
en nuestra Constitución, entra (sic) en el ámbito del control concentrado de
constitucionalidad, que es de la competencia de este tribunal.
7. Los actos administrativos de carácter normativo y efecto general crean,
declaran, modifican o extinguen situaciones jurídicas y se integran a la legislación o
regulación como fuente de derecho, es por ello que, al decretarse la no conformidad
de la norma con los principios y valores de la Constitución como consecuencia del
control abstracto realizado, son excluidos del ordenamiento jurídico afectando a
terceros ajenos al proceso que culminó con la sentencia; por el contrario, los de
efecto particular, según afirma BREWER-CARÍAS, […]son de contenido no
normativo, y éstos, a su vez, pueden ser o actos generales, dirigidos a un grupo
determinado o determinable de personas, o actos individuales, siempre dirigidos a
un solo sujeto de derecho
30
.
8. A mi juicio, podría suscitarse una controversia conceptual respecto del mandato
constitucional expreso del legislador a examinar la constitucionalidad de los
reglamentos, aún más, supongamos que el acto cuestionado mediante la acción
directa en inconstitucionalidad comporte, en principio, apariencia de efectos
particulares, sin embargo permee en la colectividad debido al derecho fundamental
envuelto, como sería el caso de los derechos colectivos -medio ambiente,
preservación de un patrimonio cultural o histórico, conservación de la flora o la
29
Sentencia TC/0041/13, del 15 de marzo del 2013 del Tribunal Constitucional Dominicano.
30
BREWER-CARÍAS. Los Actos Administrativos Normativos como fuente del Derecho en Venezuela, con especial referencia a
los Reglamentos Ejecutivos. Recuperado de: http://www.allanbrewercarias.com/Content/449725d9-f1cb-
474b8ab241efb849fea2/Content/II,%204,%20605,%20Los%20actos%20administrativos%20como%20fuente % 20
de%20derecho%20Foro%20Iberoamericano%20Panam%C3%A1,%20sept%202009.doc).pdf
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diecisiete(2017). Página 51 de 80
fauna, por mencionar algunos- o que su ejecución trascienda el plano particular,
como sería una resolución dictada por un órgano que tenga por objeto la aprobación
de un contrato marco suscrito entre dos personas jurídicas reguladas y cuyas
cláusulas normativas a su vez sean aplicadas a los contratos que se celebren entre
estas y los terceros; situaciones que harían admisible la acción directa de
inconstitucionalidad a fin de valorar las pretensiones del accionante y determinar si
ciertamente el acto impugnado riñe con los principios, valores y normas
constitucionales.
9. Además de lo anterior, la admisibilidad también se justifica en la medida en
que una afectación grosera de los derechos fundamentales de los accionantes se
traduzca en una perturbación del orden constitucional que amerite examinar el fondo
de la cuestión; esto, en apoyo del artículo 185.1 de la Constitución que establece que
la acción directa de inconstitucionalidad se interpone en contra de leyes, decretos,
reglamentos, resoluciones y ordenanzas, sin precisar, como hemos apuntado, si el
análisis de admisibilidad está sujeto al efecto particular o general del acto en
cuestión, aspecto que tampoco se determina en el artículo 36 de la Ley núm. 137-
11.
10. Como se aprecia en los ejemplos expuestos, el Tribunal Constitucional debe
adentrarse a un examen más profundo de los actos que se atacan por vía del control
concentrado, pues la apariencia de efecto particular pudiera conducir a declarar
inadmisible una acción de inconstitucionalidad sin explorar la posibilidad de que se
trate de actos normativos o de efectos generales, o de una violación grosera de la
Carta Política; lo que implicaría un ejercicio ineficaz de los roles que le asigna el
artículo 184 de la Carta Sustantiva a este Tribunal, de garantizar la supremacía de la
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Resolución núm. R-MEM-REG-047-2017 (que instituye y precisa el régimen de inhabilitación instaurado en la Ley núm. 146-71,
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Constitución, defender el orden constitucional y proteger los derechos
fundamentales.
11. Para el suscribiente de este voto, el Tribunal Constitucional desempeña las
funciones citadas anteriormente velando por el correcto pronunciamiento de los
tribunales del Poder Judicial en materia constitucional y procurando preservar la
coherencia jurisprudencial, al tenor de los recursos y acciones sometidos a su
escrutinio; y ejerce también la justicia constitucional sancionado los textos que
entren en conflicto con la Constitución, en apego a los procesos y procedimientos
puestos a su disposición.
12. Ahora bien, ese ejercicio requiere de un análisis exhaustivo de la cuestión
planteada por parte de este Colegiado, de modo que, lejos de supeditarse a la mera
aplicación automática de los precedentes constitucionales que ha venido
desarrollando y de la doctrina constitucional comparativa, considere si las
circunstancias fácticas de los casos que le son sometidos ameritan una construcción
jurisprudencial distinta que se constituya en una excepción al criterio de que solo los
actos de carácter normativo y general son susceptibles de ser impugnados por esta
vía, como ha considerado este Tribunal.
13. Un ejemplo de ello es la acción directa de inconstitucionalidad interpuesta por
R.L.V.argas H. en contra del D.to núm. 391-12 del 28 de julio
de 2012
31
que declaró de utilidad pública e interés social las parcelas núm. 1583 y
31
El D.to núm. 391-12 declaró la expropiación de las parcelas 1583 y 1584 del Distrito Catastral núm. 5, municipio L.,
Puerto Plata, pese a la existencia de una sentencia definitiva e irrevocable que declaró inconstitucional el D.to núm. 2039 del 5
de junio de 1984, expedido p or el presidente S.J.B., que había declarado de utilidad pública e interés social la
adquisición de esas parcelas a favor del Estado dominicano para destinarlas a programas de la reforma agraria; terrenos que no
podían ser objeto de expropiación debido a que habían sido establecidos como demarcación turística prioritaria dentro del Polo
Turístico La Garza, desde el municipio Cabrera hasta Cabo Isabela, municipio L., mediante el D.to n úm. 2125 del 3 de
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Expediente núm. TC-01-2017-0027, relativo a la acción directa de inconstitucionalidad interpuesta por la Cámara M.era Petrolera
de la República Dominicana (CAMIPE) y la Asociación Dominicana de Productores de Cemento Portl and (ADOCEM) contra la
Resolución núm. R-MEM-REG-047-2017 (que instituye y precisa el régimen de inhabilitación instaurado en la Ley núm. 146-71,
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1584 del Distrito Catastral núm. 5, municipio L., Puerto Plata; caso en el cual,
pese a afectar los derechos a la propiedad, tutela judicial efectiva y seguridad jurídica
del accionante, este Tribunal consideró en la sentencia TC/0127/13
32
que […] en
presencia de una acción directa de inconstitucionalidad contra un acto estatal de
efectos particulares, cada vez que esté comprobado o exista la presunción grave de
que ha sido producido con dolo, es decir, con el propósito deliberado de violar la
Constitución, dicha acción debe ser admitida, pues esta solución, que se constituye
en excepción a la jurisprudencia constitucional de que dicho recurso está reservado
para los actos estatales de efectos generales, es la más adecuada en la misión de
este tribunal constitucional de defender la vigencia del estado social y
constitucional de derecho.
14. En la sentencia TC/0073/12 del veintinueve (29) de noviembre de dos mil doce
(2012), este Tribunal estimó que el acto atacado se había dictado en ejercicio directo
de poderes y competencias establecidas en normas infraconstitucionales y que por
consiguiente correspondía a la jurisdicción contencioso administrativa dirimir las
cuestiones de legalidad suscitadas como consecuencia de esos actos, de lo que
pudiera interpretarse, que los actos emitidos derivados de las facultades y
competencias consagradas en la Constitución sí serían objeto del control abstracto
de constitucionalidad; sin embargo, precisa este Colegiado en la sentencia
TC/0041/13 del quince (15) de marzo de dos mil trece (2013), que esos actos
ejecutados por un mandato directo e inmediato de la Constitución, aún no ostenten
un alcance general o normativo, pueden ser impugnados mediante la acción directa
abril de 1972, y a que la Constitución que se encontraba vigente impedía la expropiación de terrenos con fines de reforma agraria
que hubiesen sido destinados a otros fines de interés general. Ahora bien, pesar de que en la Constitución actual no mantiene esa
disposición, este Colegiado consideró que el principio de razonabilidad le permitía acoger la acción por considerar que se vulneraba
el derecho de propiedad del accionante y a la vez se disponía los terrenos para un fin distinto al que fueron reservados.
32
De fecha 2 de agosto de 2013.
República Dominicana
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de la República Dominicana (CAMIPE) y la Asociación Dominicana de Productores de Cemento Portl and (ADOCEM) contra la
Resolución núm. R-MEM-REG-047-2017 (que instituye y precisa el régimen de inhabilitación instaurado en la Ley núm. 146-71,
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en inconstitucionalidad al tratarse de actuaciones que la Ley Sustantiva ordena
realizar bajo ciertas formalidades de tiempo o modo y a los fines de que se garantice
la supremacía constitucional, siempre que no exista una ley que norme dichos actos.
15. Atendiendo a lo anterior, en la sentencia TC/0189/15 del quince (15) de julio
de dos mil quince (2015), el Tribunal admitió la acción directa en
inconstitucionalidad en contra del D.to núm. 487-08 del veintidós (22) de
diciembre de dos mil ocho (2008) que había concedido el beneficio de indulto a los
señores V.L.ano, P.F.B., C..A.M.F.,
G. De La Rosa y M.A..G., sobre la base de que se trataba
de un acto dictado en ejecución directa e inmediata de la Constitución, a pesar del
efecto particular que comportaba dicho acto.
16. A mi juicio y con el debido respeto a los magistrados concurrentes en esta
decisión, es relevante que a prima facie esta corporación establezca una ruta en la
que primero examine los efectos del acto normativo impugnado y si advierte que
vulnera groseramente un derecho fundamental previsto en la Constitución, opere
como garante de la supremacía constitucional en la defensa del orden constitucional
y la protección de los derechos fundamentales, que son sus postulados perennes.
III. POSIBLE SOLUCIÓN
17. La cuestión planteada conducía a que este tribunal excluyera los argumentos
basados en la noción de actos normativos de efectos generales y particulares, en
razón de que la Constitución ni la Ley 137-11 distinguen la naturaleza del acto como
presupuesto del análisis de admisibilidad; motivo por el que, salvo mi voto de este
aspecto, concurriendo con los demás razonamientos de la decisión.
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Firmado: L.V.S., J. Segundo sustituto
VOTO DISIDENTE DEL MAGISTRADO
JOSE ALEJANDRO AYUSO
En el ejercicio de las facultades constitucionales y legales, específicamente las
previstas en los artículos 186 de la Constitución de la República y 30 de la Ley núm.
137-11 Orgánica del Tribunal Constitucional y de los Procedimientos
Constitucionales del trece (13) de junio del año dos mil once (2011), y con el debido
respeto a los honorables magistrados quienes de forma mayoritaria aprobaron la
presente decisión, debo hacer constar el presente voto disidente actuando en
coherencia con lo manifestado en la deliberación sostenida en el pleno de este
tribunal, por las razones que expondré a continuación:
1. Antecedentes
La presente acción directa de inconstitucionalidad fue interpuesta por la Cámara
M.era Petrolera de la República Dominicana (CAMIPE) y la Asociación
Dominicana de Productores de Cemento Portland (ADOCEM) contra la resolución
núm. R-MEM-REG-047-2017, dictada por el M.io de Energía y M.as el once
(11) de octubre del año dos mil diecisiete (2017). Esta resolución instituye y precisa
el régimen de inhabilitación instaurado en la Ley M.era de la República
Dominicana núm. 146-71 de fecha cuatro (4) de junio del año mil novecientos
setenta y uno (1971). Esta decisión acogió la acción directa de inconstitucionalidad
y declaró la no conformidad con la Constitución de la Resolución recurrida.
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Resolución núm. R-MEM-REG-047-2017 (que instituye y precisa el régimen de inhabilitación instaurado en la Ley núm. 146-71,
M.era de la República Dominicana) dictada por el M.io d e Energía y M.as el once(11) de octubre de dos mil
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Los fundamentos que sirvieron de base para acoger y declarar la no conformidad con
la Constitución de la resolución núm. R-MEM-REG-047-2017, R-MEM, fueron las
siguientes motivaciones:
12.9. A la luz de la precedente argumentación, este colegiado estima que al
emitir la Resolución núm. R-MEM-REG-047-2017, la accionada, el
M.io de Energía y M.as, vulneró los arts. 40.15, 69.10 ,128.1. b y 138.1
de la Constitución. Este argumento se sustenta, según hemos previamente
expresado, en el hecho de que dicha institución pública se extralimitó en el
ejercicio de sus funciones al instituir, precisar y ampliar el régimen de
inhabilitación para los solicitantes y titulares de títulos mineros previstos en
los arts. 9, 13 y siguientes de la Ley núm. 146, de 4 de junio de 1971,
violentando no solo el debido proceso administrativo previsto en la
Constitución, sino también las previsiones de la referida Ley núm.107-13,
sobre los derechos de las personas en sus relaciones con la Administración y
de procedimiento administrativo.
Con relación al presente caso, de forma mayoritaria, este Tribunal Constitucional
decidió admitir en cuanto a la forma, acoger en cuanto al fondo de la acción directa
de inconstitucionalidad y declarar la no conformidad con la Constitución de la
República de la norma antes citada por la argumentación siguiente:
Sobre el fondo de la revisión constitucional
12.3. Este análisis se realizará con el fin de determinar si el M.io
de Energía y M.as goza de potestad reglamentaria conforme a las
leyes que rigen la materia. En este orden de ideas, según lo
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establecido en el párrafo e) del art. 2 de la referida Ley núm. 290,
compete al M.io de Industria y Comercio
a) Establecer la política de energía del país.
b) Programar el desarrollo de la energía.
c) Fomentar el desarrollo de la energía de acuerdo con la política
de energía del país.
d) Controlar el cumplimiento de la política de desarrollo de la
energía.
e) Dar normas, coordinar y supervisar a los organismos
descentralizados y autónomos en el sector de energía.
f) Establecer y controlar las tarifas de servicios de energía.
g) Controlar la aplicación de las leyes y normas sobre energía.
Asimismo, se observa que, al pronunciarse la referida ley núm. 290,
se crea la Dirección General de M.ería, la cual, según su art. 9,
quedó bajo la dependencia del M.io de Industria y Comercio.
En este sentido, de acuerdo con el art. 196 de la Ley M.era núm. 146-
71 de la República Dominicana, la Dirección General de Minería
goza de las siguientes atribuciones legales:
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M.era de la República Dominicana) dictada por el M.io d e Energía y M.as el once(11) de octubre de dos mil
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a) Hacer cumplir las leyes, reglamentos y contratos que rijan las
actividades minero-metalúrgicas en el país.
b) En relación con la atribución básica anterior la Dirección
General de M.ería podrá practicar cuantas veces lo juzgue
conveniente y con la amplitud que el caso lo requiera, inspecciones a
trabajos en su superficie o subterráneos de cualquier concesión,
como, asimismo, para la identificación y verificación de lineros e
hitos en el terreno.
c) Someter a consideración del Poder Ejecutivo, por conducto de
la Secretaría de Estado de Industria y Comercio, los proyectos de
reglamento que se consideren necesarios para la correcta
interpretación y aplicación de la ley.
d) Asistir al Gobierno, juntamente con el Banco Central, en
asuntos relativos a la comercialización y exportación de productos
mineros y metalúrgicos.
12.4. De las disposiciones contenidas en las dos leyes previamente
citadas, se observa que el M.io de Energía y M.as no goza de
potestad reglamentaria. En efecto, el art. 6 de la Ley núm. 100-13
33
ratifica el contenido del art. 196 (literal c) de la aludida Ley núm.
33
Que crea el M.io de Energía y M.as.
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34
, al establecer lo siguiente: «El M.io, en el ejercicio de
su facultad podrá elaborar y coordinar a través de los órganos
correspondientes, los proyectos de normativa legal y reglamentaria;
proponer y adoptar políticas y normas; elaborar planes indicativos
para el buen funcionamiento y desarrollo del sector energía y minas,
y, velar por su cumplimiento».
De manera que, a la luz de las disposiciones legales aludidas, el
M.io de Energía y M.as carece de potestad reglamentaria.
O., en efecto, que, según las leyes regulatorias de la materia,
dicho ministerio solo podrá proponer, a través de los órganos
correspondientes aquellos proyectos de reglamento que estime
necesarios para la correcta aplicación de la referida Ley núm. 146-
71.
12.5. En este orden de ideas, el Tribunal Constitucional estima por
tanto que, al dictar la Resolución núm. R-MEM-REG-047-2017, el
M.io de Energía y M.as violó el art. 40.15 constitucional
(atinente a la libertad y la seguridad personal que incumbe a cada
persona), el cual dispone lo siguiente: «A nadie se le puede obligar a
hacer lo que la ley no manda ni impedírsele lo que la ley no prohíbe.
La ley es igual para todos: sólo puede ordenar lo que es justo y útil
para la comunidad y no puede prohibir más que lo que le
perjudica»
35
.Este criterio se sustenta en el hecho de que, a juicio de
este colegiado, el indicado ministerio, sin detentar la potestad
reglamentaria legalmente requerida, pretendió imponer a las
personas interesadas en obtener concesiones mineras en el territorio
34
Previamente transcrito.
35
Art. 40.15 de la Constitución.
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M.era de la República Dominicana) dictada por el M.io d e Energía y M.as el once(11) de octubre de dos mil
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nacional una serie de requerimientos distintos a los previstos en la
Ley M.era núm. 146-71 de la República Dominicana.
12.6. Esta sede constitucional estima asimismo que, con la emisión de
la Resolución núm. R-MEM-REG-047-2017, el M.io de Energía
y M.as también conculcó el art. 128.1.b constitucional, el cual
establece que incumbe al presidente de la República, en su condición
de jefe de Estado «[…] promulgar y hacer publicar las leyes y
resoluciones del Congreso Nacional y cuidar su fiel ejecución.
Expedir decretos, reglamentos e instrucciones cuando fuere
necesario». Cabe indicar al respecto que, en un caso análogo al de la
especie, mediante su Sentencia TC/0601/18, este colegiado dictaminó
con relación a la potestad reglamentaria en materia de energía y
minas, destacando como su único titular al presidente de la
República, en los siguientes términos:
12.2. Respecto de tal situación, este órgano de justicia constitucional
especializada debe señalar que la aplicación combinada de lo
establecido en los artículos 196.c de la Ley núm.146-71, Ley M.era
de la República Dominicana, del cuatro (4) de junio de mil
novecientos setenta y uno (1971), y 7.n. de la Ley núm. 100-13, del
treinta (30) de julio de dos mil trece(2013), que crea el Ministerio de
Energía y M.as, es constable que la potestad reglamentaria
integradora del ordenamiento jurídico en esa materia solo la posee el
presidente de la República Dominicana, teniendo el ministro de esa
dependencia la potestad de proponerle propuestas o anteproyectos
reglamentarios para su aprobación y promulgación.
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2. Fundamentos del voto
F. nuestra disidencia a la presente sentencia desarrollando dos
puntos en los que no concordamos con la decisión mayoritaria del pleno del Tribunal
Constitucional. El primer punto se enfocará en la necesidad de revisar las normativas
previas a la Constitución de la República del año dos mil quince (2015) y, en el
segundo punto, analizaremos las disposiciones estipuladas en la Ley núm. 100-13
del treinta (30) de julio del año dos mil trece (2013) que crea el M.io de Energía
y M.as (MEM) con la ley invocada por la mayoría del Pleno la Ley núm. 146-71
del cuatro (4) de junio del año mil novecientos setenta y uno (1971).
2.1. La necesidad de revisar las normativas previas a la Constitución de la
República del 2015
Antes que todo, entendemos pertinente señalar que las argumentaciones de la
mayoría del Pleno del Tribunal Constitucional radican en las disposiciones de la Ley
núm. 146-71, del cuatro (4) de junio del año mil novecientos setenta y uno (1971),
una norma que en la actualidad tiene cincuenta (50) años de su promulgación. Esta
peculiaridad hace que dicha normativa tomaría una condición preconstitucional a los
avances como Estado social y democrático de derecho que nuestra nación ha acogido
producto de la modificación de la Constitución de la Republica del año dos mil diez
(2010).
Asimismo, es importante expresar que, al mismo tiempo, las connotaciones
jurídicas-sociales han evolucionado en el transcurso de los cincuenta (50) años de la
República Dominicana
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promulgación de la Ley núm. 146-71, y las prácticas en sector minero también han
progresado para proveer las necesidades de los tiempos que transcurren. La
condición preconstitucional que alberga la referida ley del año mil novecientos
setenta y uno (1971) refleja prácticas de una estructuración estatal que, en nuestra
actualidad, ha provocado cierta confusión en las competencias de las instituciones
estatales en el sector minero, vis-a-vis la actual acción directa de
inconstitucionalidad.
Por consiguiente, entendemos que realizar una comparación de las disposiciones de
la Ley núm. 146-71 con las de la Ley núm. 100-13 nos demostraría la verdadera
intención que buscaba el legislador al momento de crear el M.io de Energía y
M.as y las atribuciones que le otorgaría en el sector minero de la República
Dominicana.
2.2. Análisis de la potestad reglamentaria del M.io de Energía y M.as
En virtud de los razonamientos desarrollados por la mayoría del pleno en el acápite
12 relativo a la potestad reglamentaria del M.io de Energía y M.as (MEM),
nos limitaremos a exponer las normativas que expresen las motivaciones de nuestra
disidencia para no reproducir artículos ya expuestos.
Iniciaremos nuestro análisis enfocándonos en las disposiciones establecidas en el
artículo 19 de la Ley núm. 100-13 que dispone:
ARTCULO 19: A partir de la entrada en vigor de la presente ley, toda
referencia a la Secretaria de Estado de Industria y Comercio, hoy M.io
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de Industria y Comercio, en atribuciones de energía de conformidad con la
Ley No. 290, del 30 de junio de 1966; y en atribuciones de minería, de
conformidad con la Ley 146 del año 1971 y el D.to 207-09, así́ como la
referencia que en materia de energía, minas e hidrocarburos se hagan en
cualquier disposición legal o reglamentaria, contrato, convenio, concesión,
licencia o documento legal anterior a la entrada en vigor de la presente ley,
serán entendidas como referencias y competencias del Ministerio de Energía
y M.as.
36
Como podemos ver en el artículo antes plasmado la Ley núm. 100-13 expresamente
dispone la transferencia de todas las atribuciones mineras surgidas de la Ley núm.
146-71 y del D.to núm. 207-09
37
al M.io de Energía y M.as. Si bien es
cierto que la Ley núm. 100-13, no expresa una derogación explícita de la ley núm.
146-71, no menos cierto es que la intención original del legislador era disponer una
reorientación y reestructuración de los organismos estatales que participan en el
sector minero dominicano. El enfoque de dicha ley es consolidar las atribuciones
relacionados a las actividades mineras en una sola entidad que sería el M.io de
Energía y M.as.
36
Subrayado nuestro
37
De fecha ocho (8) de abril del año dos mil nueve (2009)
República Dominicana
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Algo semejante ocurre con los artículos 1
38
, 2
39
9
40
, 20
41
y 21
42
de la Ley núm. 100-
13, donde el mismo legislador nos exhibe su intención de crear en el M.io de
Energía y M.as como un centro focal del Poder Ejecutivo en el sector minero.
Al mismo tiempo en el artículo 3 inciso b)
43
de la Ley 100-13 el legislador le atribuye
al M.io de Energía y M.as la capacidad de ejercer el rol del control de la
explotación de las sustancias minerales que se encuentran en el suelo y subsuelo
nacional. De esta manera la Ley núm. 100-13 le permitiría a dicho ministerio regular
los permisos y autorizaciones para que los promotores de proyectos de mineros
ejerzan las prácticas correctas que protejan y preserven los yacimientos minerales
dominicanos y su adecuada explotación.
Partiendo de esta facultad otorgada al M.io de Energía y M.as consideramos
que a raíz de lo ante expuesto y en conformidad con el artículo 2
44
de la Ley núm.
100-13, el M.io de Energía y Minas posee la tutela administrativa del sector
38
Artículo relativo a las competencias transferidas al MEM.
39
Artículo relativo a la tutela administrativa del sector minero.
40
Artículo relativo a la adscripción al MEM de los organismos descentralizados de sector minero.
41
A. relativo al traspaso todos los recursos humanos, bienes materiales y financieros de los órganos participantes del sector
minero a favor del MEM.
42
Artículo relativo a la transferencia de todos los fondos relacionados al sector minera del MICM al MEM.
43
ARTCULO 3: de la ley 100-13 El M.io de Energía y M.as tendrá́ las siguientes atribuciones en el diseño y ejecución de
las políticas públicas:
b) Velar por la protección, preservación y adecuada explotación de las sustancias minerales que se encuentren en el suelo y
subsuelo nacional y submarino de la Republica Dominicana.
44
ARTCULO 2 de la ley 100-13: Corresponde al M.io de Energa y M.as, en su calidad de órgano rector del sistema, la
formulación, adopción, seguimiento, evaluación y control de las polticas, estrategias, planes generales, programas, proyectos y
servicios relativos al sector energtico y sus subsectores de energa elctrica, energa renovable, energa nuclear, gas natural y la
minera, asumiendo todas las competencias que la Ley No.290, del 30 de junio del 1966, y su Reglamento de A.ón
otorgaban al M.io de Industria y Comercio en materia de minera y energía, y ejerciendo la tutela administrativa de todos
los organismos autónomos y descentralizados adscritos a su sector.
PRRAFO: La tutela y supervigilancia implica asegurar que el funcionamiento de las instituciones descentralizadas se ajuste a
las prescripciones legales que les dieron origen; velar que cumplan con las políticas y normas vigentes y que operen en un marco
de eficacia, eficiencia y calidad.
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Expediente núm. TC-01-2017-0027, relativo a la acción directa de inconstitucionalidad interpuesta por la Cámara M.era Petrolera
de la República Dominicana (CAMIPE) y la Asociación Dominicana de Productores de Cemento Portl and (ADOCEM) contra la
Resolución núm. R-MEM-REG-047-2017 (que instituye y precisa el régimen de inhabilitación instaurado en la Ley núm. 146-71,
M.era de la República Dominicana) dictada por el M.io d e Energía y M.as el once(11) de octubre de dos mil
diecisiete(2017). Página 65 de 80
minero por lo tanto comprendimos que se le atribuye la capacidad rectora y
reglamentaria sobre las actividades minerales en el territorio dominicano.
3. Conclusiones
En virtud de los planteamientos precedentemente esgrimidos somos de opinión que,
en el caso de la especie, este Tribunal Constitucional al momento de conocer la
acción directa de inconstitucionalidad interpuesta por la Cámara M.era Petrolera
de la República Dominicana (CAMIPE) y la Asociación Dominicana de Productores
de Cemento Portland (ADOCEM) contra la Resolución núm. R-MEM-REG-047-
2017, dictada por el M.io de Energía y M.as el once (11) de octubre de dos
mil diecisiete (2017), debió rechazar la acción y reconocer su conformidad con la
Constitución de la República en virtud de que entendemos que el M.io de
Energía y M.as posee la potestad reglamentaria otorgada por la Ley núm. 100-13
treinta (30) de julio del año dos mil trece (2013), específicamente en el artículo 19
de la ley antes mencionada.
Firmado: J.A.A., J.
VOTO DISIDENTE DE LA MAGISTRADA
ALBA L.B.M.
Con el debido respeto al criterio mayoritario desarrollado en esta sentencia y
conforme a la opinión que sostuvimos en la deliberación, en ejercicio de la facultad
prevista en el artículo 186 de la Constitución y de las disposiciones del artículo 30,
de la Ley 137-11, Orgánica del Tribunal Constitucional y de los Procedimientos
Constitucionales, de fecha trece (13) de junio de dos mil once (2011), que establece:
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Resolución núm. R-MEM-REG-047-2017 (que instituye y precisa el régimen de inhabilitación instaurado en la Ley núm. 146-71,
M.era de la República Dominicana) dictada por el M.io d e Energía y M.as el once(11) de octubre de dos mil
diecisiete(2017). Página 66 de 80
“Los jueces no pueden dejar de votar, debiendo hacerlo a favor o en contra en cada
oportunidad. Los fundamentos del voto y los votos salvados y disidentes se
consignarán en la sentencia sobre el caso decidido”, presentamos un voto disidente,
fundado en las razones que expondremos a continuación:
1. La sentencia respecto a la cual presentamos este voto disidente, conoce y
decide respecto a la acción directa de inconstitucionalidad interpuesta por la Cámara
M.era Petrolera de la República Dominicana (CAMIPE) y Asociación Dominicana
de Productores de Cemento Portland (ADOCEM), contra la Resolución núm. R-
MEM-REG-047-2017, emitida por el M.io de Energía y M.as el once (11) de
octubre de dos mil diecisiete (2017).
2. Los accionantes Cámara M.era Petrolera de la República Dominicana
(CAMIPE) y Asociación Dominicana de Productores de Cemento Portland
(ADOCEM), sostienen que la referida resolución R-MEM-REG-047-2017, es
violatoria al derecho a la libertad y seguridad personal, tutela judicial efectiva,
debido proceso y la potestad reglamentaria de la Administración Pública, alegando,
entre otras cosas, que este ente público no tiene atribuciones para dictar esta
resolución, pues para que un órgano o ente de la Administración Pública, distinto
del P. de la República, pueda dictar reglamentos, necesita de una
habilitación legal expresa, es decir que la ley adjetiva emanada del Congreso
Nacional disponga en forma clara y precisa que un órgano tiene facultad
reglamentaria, y cuál es el ámbito o alcance de esa potestad.
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Resolución núm. R-MEM-REG-047-2017 (que instituye y precisa el régimen de inhabilitación instaurado en la Ley núm. 146-71,
M.era de la República Dominicana) dictada por el M.io d e Energía y M.as el once(11) de octubre de dos mil
diecisiete(2017). Página 67 de 80
3. En cuanto al contenido de la resolución atacada, la misma instituye el régimen
de inhabilitación para los solicitantes y titulares de títulos mineros, con el objetivo
de reservar, debido a su naturaleza e importancia, el ejercicio de estas actividades a
personas físicas y jurídicas que cuentan con la aptitud e idoneidad legal y garantizar
la independencia, neutralidad e imparcialidad de los funcionarios públicos que
pudieran influir, ya sea por su poder de decisión, autoridad jerárquica o calidades
en el sector minero, adecuando la política minera a los principios rectores de la
buena administración.
45
4. Que, en virtud de lo anterior, la presente sentencia contra la cual ejercemos este
voto disidente, declaró no conforme con la Constitución la Resolución núm. R-
MEM-REG-047-2017 emitida por el M.io de Energía y M.a por contravenir
los arts.40.15, 69.10 ,128.1. b y 138.1 de la Constitución.
5. Que la mayoría de jueces que componen este pleno constitucional
establecieron en esta decisión, lo siguiente:
“Conforme a lo expuesto anteriormente, este colegiado concluye que la
Resolución núm. R-MEM-REG-047-2017 emitida por el M.io de
Energía y M.as constituye un reglamento, al instituir, precisar y ampliar
el régimen de inhabilitación para los solicitantes y titulares de títulos
mineros que se encuentra prescrito en los arts. 9, 13 y siguientes de la Ley
núm. 146, de 4 de junio de 1971.
45
Artículo primero de la Resolución.
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Resolución núm. R-MEM-REG-047-2017 (que instituye y precisa el régimen de inhabilitación instaurado en la Ley núm. 146-71,
M.era de la República Dominicana) dictada por el M.io d e Energía y M.as el once(11) de octubre de dos mil
diecisiete(2017). Página 68 de 80
Luego de haber establecido el carácter reglamentario de la impugnada
resolución núm. R-MEM-REG-047, este órgano jurisdiccional procederá
a ponderar si el M.io de Energía y M.as goza de potestad
reglamentaria expresa, al amparo de la Constitución y las leyes
dominicanas.”
46
6. Como vemos en esta decisión objeto de la presente disidencia, se estableció
que Resolución núm. R-MEM-REG-047-2017 emitida por el M.io de Energía
y M.as posee carácter reglamentario.
7. Que contrario a lo decidido en la sentencia de marras, quien suscribe esta
opinión -y así lo demostraremos en el presente voto- entiende que el acto
administrativo objeto de la acción de inconstitucionalidad, no constituye un
reglamento o acto reglamentario, sino un acto administrativo de alcance general
emitido por el ministerio encargado por ley, de la supervisión y rectoría del
desenvolvimiento de un sector económico de la nación, acto que fue dictado en
función de las atribuciones de policía administrativa que caracterizan a la
administración pública.
8. En este orden, desarrollaremos el presente voto, en primer lugar: i) La
Resolución núm. R-MEM-REG-047-2017 como acto administrativo de alcance
general; y ii) Atribuciones de la administración pública como policía administrativa
de las actividades económicas.
46
Numerales 11.5 y 11.6 páginas 38 y 39 de la sentencia.
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Resolución núm. R-MEM-REG-047-2017 (que instituye y precisa el régimen de inhabilitación instaurado en la Ley núm. 146-71,
M.era de la República Dominicana) dictada por el M.io d e Energía y M.as el once(11) de octubre de dos mil
diecisiete(2017). Página 69 de 80
i. La Resolución núm. R-MEM-REG-047-2017 como acto administrativo de
alcance general.
9. En primer lugar, es importante establecer que la Resolución núm. R-MEM-
REG-047-2017 emitida por el M.io de Energía y M.as el once (11) de octubre
de dos mil diecisiete (2017), la cual fue declarada no conforme con la constitución
mediante la presente sentencia objeto de este voto disidente, de manera sucinta, en
su parte dispositiva disponía lo siguiente:
“PRIMERO: Con la presente resolución se procura instituir y precisar el
régimen de inhabilitación para los solicitantes y titulares de títulos mineros,
con el objetivo de reservar, debido a su naturaleza e importancia, el
ejercicio de estas actividades a personas físicas y/o jurídicas que cuentan
con la aptitud e idoneidad legal y garantizar la independencia, neutralidad
e imparcialidad de los funcionarios públicos que pudieran influir, ya sea
por su poder de decisión, autoridad jerárquica o calidades en el sector
minero, adecuando la política minera a los principios rectores de la buena
administración.
SEGUNDO: Se reafirma el régimen de inhabilitación de las personas que
no podrán ejercer derechos de las actividades de exploración, explotación
y beneficio instauradas en la Ley M.era de la República Dominicana No.
146, de fecha cuatro (4) de junio del 1971 en sus artículos 9, 13 y siguientes,
que rezan de la siguiente manera:
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Resolución núm. R-MEM-REG-047-2017 (que instituye y precisa el régimen de inhabilitación instaurado en la Ley núm. 146-71,
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“ARTCULO 9.- Las concesiones mineras no podrán otorgarse a gobiernos
extranjeros ni directamente ni por intermedio de personas físicas o
jurídicas.
ARTÍCULO 13.- No podrán ejercer los derechos que confiere la presente
ley:
i. El P. y el Vicepresidente de la República, los Secretarios de
Estado, los jueces de la Suprema Corte de Justicia, los Senadores y
Diputados, mientras ejerzan sus funciones...”
10. Al analizar la naturaleza jurídica del acto impugnado, y para considerar la
Resolución declarada inconstitucional como reglamento, este Tribunal utilizó como
ratio decidendi el precedente TC/0048/20
47
, donde sostuvo lo siguiente:
…las resoluciones, contrario a los reglamentos, se agotan luego de su
ejecución, es decir, que no se mantienen en el tiempo, contrario a lo que
ocurre en el presente caso, ya que la norma objeto de la acción que nos
ocupa condiciona el derecho a exportar sustancias minerales metálicas y
no metálicas a la obtención de una certificación de no objeción, lo cual
implica que no se agota, todo lo contrario, la misma se mantiene a en el
ordenamiento jurídico hasta que se produzca su revocación o anulación,
razón por la cual estamos en presencia de un reglamento y no de una
resolución como erróneamente se ha denominado. (Los subrayados son
nuestros)
47
Fue objeto de un voto disidente de esta juzgadora en el mismo sentido.
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11. Si efectuamos una lectura detenida y pormenorizada de lo previamente citado,
en especial de lo subrayado, y aplicamos a este texto el método deductivo, podemos
colegir de lo afirmado que para este Tribunal:
a. Todos los actos administrativos (en este caso una resolución) no
pueden tener permanencia en el tiempo.
b. Todos los actos administrativos se “agotan” y pierden su vigencia
jurídica con un único acto de aplicación.
c. Que un determinado acto administrativo no puede contar con
aplicación sucesiva y continua y vigencia jurídica más allá de una única
y primera aplicación, y que, en consecuencia, cualquier requisito,
fijación de regla general o formalidad administrativa para el acceso a
un servicio, fijación desarrollo de una actividad, requerimiento de
presentación de documento, y otras medidas con carácter general,
constituyen reglamentos administrativos.
12. Lo expuesto, ut supra, afirmado por esta corporación constitucional, constituye
un grave error conceptual y dogmático de una de las instituciones básicas del
derecho administrativo, el acto administrativo, y en este caso, del acto
administrativo de alcance general.
13. En este orden, en contraposición con los actos administrativos de alcance
particular, la jurisprudencia y doctrina universal ha desarrollado los denominados
actos administrativos de alcance general sosteniendo que:
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“La diferencia entre los actos de contenido particular y general depende del
grado de indeterminación que tengan los sujetos destinatarios del mismo,
como lo ha precisado esta S.: ‘Para diferenciar un acto administrativo
general de uno particular es necesario tener presente los siguientes aspectos:
El acto administrativo se entiende, entre otras perspectivas, como una
decisión adoptada o expedida en función administrativa a través de la cual
la autoridad crea, modifica o extingue una posición de una persona o
conjunto de personas determinadas o indeterminadas frente a una norma de
derecho (situación jurídica). El acto singular o particular no necesariamente
tiene un destinatario único, por cuanto puede ir dirigido tanto a una persona
como a un grupo determinado de personas; en tanto que el acto general se
expide siempre para un grupo indeterminado de personas a quienes se les
crea, modifica o extingue una situación jurídica, dependiendo de las
conductas o roles que ellas mismas asuman.
48
14. Continúa afirmando la Corte Constitucional de Colombia que,
“…la jurisprudencia y la doctrina han diferenciado los llamados Actos
Administrativos de carácter general y los Actos Administrativos de carácter
particular. A través de los primeros, se conocen aquellos actos
administrativos en los que los supuestos normativos aparecen enunciados de
manera objetiva y abstracta, y no singular y concreta, y por lo tanto versados
a una pluralidad indeterminada de personas; es decir, a todas aquellas que
se encuentren comprendidas en tales parámetros.”
49
48
Sentencia de la Corte Constitucional de Colombia de fecha 4 de marzo de 2010, Expediente: 2003-00360-01(3875-03), Sección
Segunda, Subsección “A”, Magistrado ponente: Dr. A.V.R..
49
Sentencia C-620-04 de la Corte Constitucional de Colombia.
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15. F..G..F. por su parte, define y sostiene que un acto
administrativo es general cuando “…mira abstractamente a una pluralidad de
personas o casos indeterminados o indeterminables”.
50
16. Por su parte, el iusadministrativa alemán H.M., al definir los actos
administrativos sostiene que este concepto “…engloba un, ciertamente extenso,
grupo de medidas de la administración que comparten características comunes y
están tambin sometidas a un rgimen común.”, ejemplificando que “…actos
administrativos son, por ejemplo, la señal de tráfico (…) la prohibición de una
actividad empresarial, la licencia para establecer una central nuclear, la fijación de
una tasa (…) la llamada al servicio militar”, panorámica que nos permite claramente
observar la heteronomía y pluralidad de manifestaciones jurídicas que se integran
dentro del amplio ámbito de los actos administrativos, y que permite visualizar
claramente que dentro de las actuaciones de la administración pública existen los
denominados actos administrativos de alcance general, con tendencia a una
aplicación continua -o incluso permanente- y con destinatarios indeterminados.
17. Siendo que, para sustentar nuestra posición, es imperativo determinar la
verdadera fisonomía jurídica del acto impugnado, resulta trascendente conocer la
definición de reglamento y contrastar esto con la concepción y contenido ya
señalado de actos administrativos de alcance general, para de eso modo determinar
lo que aquí afirmamos, es decir que el acto atacado no es un reglamento propiamente
dicho.
50
“La impugnación de Resoluciones Administrativas de C. General y la Jurisprudencia del Tribunal Supremo”. Disponible
en web: dialnet.unirioja.es
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18. Según J.E.P., “reglamento administrativo es la norma dictada por
una administración pública”, y es que, según este iusadministrativista, el reglamento
“solo desaparece del ordenamiento mediante los mecanismos de derogación propios
de las normas, como norma que es”
51
. Para H.M. los reglamentos “son
normas jurdicas dictadas por órganos del Poder Ejecutivo”
52
.
19. Según P., “su carácter normativo, distingue as netamente al reglamento de
lo que son otras manifestaciones y decisiones de la Administración, como son,
destacadamente, los actos administrativos”.
20. En función de todo lo previamente esbozado cabría preguntarnos:
¿Constituyen las señales de tránsito -dirigidas expresamente a la regulación del
tránsito y con permanencia indeterminada en el tiempo- reglamentos? ¿Son los
requerimientos por parte de los entes del Estado de la presentación de actas de
nacimiento y cedula, reglamentos o actos reglamentarios? Y si nos fijamos, los
ejemplos señalados no están sujetos a determinado tiempo, sino que sus efectos
jurídicos continuos -o incluso permanentes. De ahí que la tesis desarrollada en la
sentencia de la cual disentimos, respecto a que solo los reglamentos perduran en el
tiempo, no es correcta.
21. Incontestablemente que los ejemplos supraindicados no constituyen actos
reglamentarios, lo que es similar y se replica en lo relativo al análisis de
constitucionalidad efectuado al acto administrativo decidido mediante la sentencia
respecto a la cual presentamos esta disidencia.
51
E.P., J.. Lecciones de Derecho Administrativo. Editorial Marcial Po ns. Madrid, España. 2012. P. 59
52
M., H.. Derecho Administrativo Aleman. Ediciones UNAM. Ciudad de M., M.. 2012. P. 353
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22. En el caso de la especie, es indudable que al igual a lo que sucede con el
requerimiento de formalidades o depósito de algún documento para el disfrute de
un servicio -cédula, acta de nacimiento, pago de tasa- o semejante a lo que sucede
con las señales de tránsito, estamos en presencia de un acto administrativo de
alcance general, justificado en el presente caso en la atribución de policía
administrativa que corresponde al Estado, sus órganos y entes, conforme se
desprende del artículo 8 de la Constitución
53
.
iii. Atribuciones de la administración pública como policía administrativa de
las actividades económicas.
23. Al referirnos a la noción de policía administrativa como parte de las
atribuciones de la administración pública estamos hablando del ejercicio de
potestades de limitación y regulación de derechos de los administrados con que
cuentan los entes y órganos del Estado, en aras de satisfacer los intereses generales.
24. L.R.guez define la polica administrativa como “el poder o facultad
que tiene la administración para aplicar limitaciones a la actividad de los
gobernados, a fin de mantener el orden público”
54
, agregando que existen varios
ámbitos de la policía administrativa, una policía administrativa general, y una
administrativa especial, entre las que se engloban las atribuciones relativas a
seguridad pública, tranquilidad pública, salubridad pública, ornato público,
ecología, entre otras.
53
“Es función esencial del Estado, la protección efectiva de los derechos de la persona, el respeto de su dignidad y la obtención
de los medios que le permitan perfeccionarse de forma igualitaria, equitativa y progresiva, dentro de un marco de libertad
individual y de justicia social, compatibles con el orden público, el bienestar general y los derechos de todos y todas.”
54
R., L.. Derecho Administrativo General y colombiano. Décimo quinta edición. Bogotá, D.C.: Editorial Temis.
(2007). P.535}
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25. Esta atribución de policía administrativa, cuyo origen etimológico e histórico
nos viene de Grecia, y su concepción de polis, politia y politeia
55
, que evocó a una
inicial identificación de la actividad y funciones públicas en todas las
organizaciones políticas, asunto que fue objeto de sucesivas depuraciones y
delimitaciones desde finales de la Edad Media hasta la actualidad.
26. La atribución de policía administrativa sin duda encuentra su sustento en el
texto constitucional, específicamente -aunque no exclusivamente- en el artículo 8
de la carta sustantiva, que fija como función esencial del Estado “…la protección
efectiva de los derechos de la persona, el respeto de su dignidad y la obtención de
los medios que le permitan perfeccionarse de forma igualitaria, equitativa y
progresiva, dentro de un marco de libertad individual y de justicia social,
compatibles con el orden público, el bienestar general y los derechos de todos y
todas”.
27. En el sustrato de las propias interpretaciones que sobre este articulo ha dictado
esta corporación constitucional, podemos encontrar la justificación constitucional
de la atribución de policía administrativa del Estado dominicano, pues se ha
sostenido que,
En un Estado Social y Democrático de Derecho, es función esencial la
protección efectiva de los derechos de las personas, el respeto de su
dignidad y la obtención de los medios que le permitan perfeccionarse de
forma igualitaria, equitativa y progresiva […] compatibles con el orden
55
E.P., J.. I.. P. 356
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público, el bienestar general y los derechos de todos y todas, lo cual es
posible cuando se cuenta con una administración pública cuya actuación
se encuentre sujeta a los principios de legalidad, eficacia, jerarquía,
objetividad, igualdad, transparencia, economía, publicidad, coordinación.
28. A lo cual hemos añadido en la sentencia TC/0543/17 que “…el concepto de
orden público se define como la situación que propende a la conservación de la paz
y el bienestar general de la sociedad”.
29. La Corte Constitucional de Colombia en su sentencia C-024 de 1994, ha
sostenido que la polica administrativa “…se refiere a unas formas de la actividad
del Estado ligadas con la preservación y restablecimiento del orden público es el
poder, la función y la actividad de la policía administrativa.”, a lo cual este
interprete constitucional agrega que “…Corresponde a la facultad legítima de
regulación de la libertad. En sentido material es de carácter general e impersonal.
Conforme al régimen del Estado de Derecho es, además, preexistente”.
30. Conjugando las principales doctrinas sobre el tema, H.A.O...
.G.a, en su escrito “La Polica Administrativa”
56
, explica y describe de forma
minuciosa y precisa en que consiste la Policía Administrativa, y al respecto expone
que,
El denominado “Poder de Policía” (Y.D., 2007, p.244), puede
definirse como la “limitación por una autoridad pública y en interés
56
O.G., H. (2010). La policía administrativa. Revista Logos Ciencia & Tecnología, 1(2), 106-117. Disponible en Web:
http://dx.doi.org/10.22335/rlct.v1i2.53
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público, de una actividad privada” (G.a H.O., 2001, p. 267), o
como “una forma de intervención, que ejercen ciertas autoridades
administrativas y que consiste en imponer limitaciones a las libertades de
los individuos, con el propósito de asegurar el orden público”, mientras
que V..(.H..O., 2001, p. 268) lo definió como “el
conjunto de actividades administrativas que tiene por objeto decretar las
reglas generales y las medidas individuales necesarias para mantener el
orden público”.
Según Orlando G.a-Herreros (2001, p. 270), el poder de policía
“permite tomar decisiones, de carácter general o individual, tendientes al
mantenimiento del orden público o a su restablecimiento…”.
31. Es decir, que la atribución de Policía Administrativa, cuya fuente suprema es
la propia Carta Magna, se configura y manifiesta jurídicamente de distintas maneras,
tanto mediante reglamentaciones, como mediante actos administrativos, sean estos
de alcance general o particular.
32. En virtud de lo anterior, esta juzgadora entiende que al tratarse la Resolución
núm. R-MEM-REG-047-2017 de un acto administrativo de alcance general, dictado
en función de la atribución de policía administrativa que corresponde al Ministerio
de Energía y M.as como ente del Estado, la vía para atacar esta actuación
administrativa era la contenciosa-administrativa en atribuciones ordinarias, por lo
que la acción directa de inconstitucionalidad contra este tipo de acto debe declararse
inadmisible.
República Dominicana
TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
Expediente núm. TC-01-2017-0027, relativo a la acción directa de inconstitucionalidad interpuesta por la Cámara M.era Petrolera
de la República Dominicana (CAMIPE) y la Asociación Dominicana de Productores de Cemento Portl and (ADOCEM) contra la
Resolución núm. R-MEM-REG-047-2017 (que instituye y precisa el régimen de inhabilitación instaurado en la Ley núm. 146-71,
M.era de la República Dominicana) dictada por el M.io d e Energía y M.as el once(11) de octubre de dos mil
diecisiete(2017). Página 79 de 80
33. En el caso de la especie, el poder de policía administrativa que fue considerado
erróneamente como “reglamento” por este interprete constitucional, lo constituye
una resolución que procura instituir un régimen de control para los solicitantes y
titulares de títulos mineros, con el objetivo de reservar el ejercicio de estas
actividades a personas físicas y jurídicas que cuentan con la aptitud e idoneidad legal
en el sector minero, todo en procura de preservar el bienestar general.
34. La ley núm. 100-13, que creó el M.io de Energía y M.as fue clara y
expresa al poner a cargo de este ente del Poder Ejecutivo el literal b) del artículo 3,
la atribución de “velar por la protección, preservación y adecuada explotación de
las sustancias minerales que se encuentren en el suelo y subsuelo nacional y
submarino de la República Dominicana.”, disposición que resulta más que
suficiente para entender que sobre la actividad y explotación minera, así como la
exportación de estos minerales, este ente del Estado tiene poder de policía
administrativa, para garantizar el orden público mediante la determinación del
origen y procedencia del producto a importar y aún más, garantizar la preservación
del patrimonio nacional y el bien común.
Conclusión
En términos concretos, somos de opinión de que por tratarse de un acto
administrativo de alcance general, dictado en función de la atribución de policía
administrativa que corresponde al M.io de Energía y M.as como ente del
Estado, la vía para atacar esta actuación administrativa era por ante la jurisdicción
contenciosa-administrativa en atribuciones ordinarias, pues una acción directa de
inconstitucionalidad contra este tipo de acto es inadmisible según lo ha entendido y
establecido este interprete constitucional en sus sentencias TC/0056/13 del quince
República Dominicana
TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
Expediente núm. TC-01-2017-0027, relativo a la acción directa de inconstitucionalidad interpuesta por la Cámara M.era Petrolera
de la República Dominicana (CAMIPE) y la Asociación Dominicana de Productores de Cemento Portl and (ADOCEM) contra la
Resolución núm. R-MEM-REG-047-2017 (que instituye y precisa el régimen de inhabilitación instaurado en la Ley núm. 146-71,
M.era de la República Dominicana) dictada por el M.io d e Energía y M.as el once(11) de octubre de dos mil
diecisiete(2017). Página 80 de 80
(15) de abril de dos mil trece (2013) y TC/0060/13 del diecisiete (17) de abril de dos
mil trece (2013), entre otras.
Firmado: Alba L.B.M., J.a
La presente sentencia es dada y firmada por los señores jueces del Tribunal
Constitucional que anteceden, en la sesión del Pleno celebrada el día, mes y año
anteriormente expresados, y publicada por mí, secretaria del Tribunal
Constitucional, que certifico.
G.A.V.R.
.S.
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