Sentencia nº 30 de Suprema Corte de Justicia, del 18 de Diciembre de 2013.

• Fecha: 18 Diciembre 2013
• Número de resolución: 30
• Número de sentencia: 30
• Emisor: Tercera Sala Suprema Corte de Justicia

Fecha: 18/12/2013

Materia: Contencioso-Administrativo

Recurrente(s): Cámara de Diputados

Abogado(s): L.. H. de J., R.C.P.

Recurrido(s): F.O.C.P.

Abogado(s): L.. A.J.T., R.A.C.R., L.. Luz Díaz Rodríguez

Intrviniente(s):

Abogado(s):

Dios, Patria y Libertad

República Dominicana

En Nombre de la República, la Tercera Sala de lo Laboral, Tierras, Contencioso-Administrativo y Contencioso-Tributario de la Suprema Corte de Justicia, dicta en audiencia pública la siguiente sentencia:

Sobre el recurso de casación interpuesto por la Cámara de Diputados, entidad oficial del Estado Dominicano, Registro Nacional de Contribuyente núm. 401007606, con su domicilio en el Palacio del Congreso, del Centro de los Héroes de Constanza, Maimón y Estero Hondo, La Feria, de la Av. J.M., debidamente representada por su P.L.. A.M.D., dominicano, mayor de edad, Cédula de Identidad y Electoral núm. 031-0226456-5, domiciliado y residente en esta ciudad, contra la sentencia dictada por la Segunda Sala del Tribunal Superior Administrativo el 28 de febrero de 2013, cuyo dispositivo se copia más adelante;

Oído al alguacil de turno en la lectura del rol;

Oído en la lectura de sus conclusiones al Lic. H. de J., por sí y por el Lic. R.C.P., abogados de la recurrente Cámara de Diputados;

Oído en la lectura de sus conclusiones al Lic. R.A.C.R., abogado del recurrido F.O.C.P.;

Oído el dictamen del Magistrado Procurador General de la República;

Visto el memorial de casación depositado en la Secretaría de la Suprema Corte de Justicia el 4 de abril de 2013, suscrito por el Lic. R.C.P., Cédula de Identidad y Electoral núm. 031-0016960-0, abogado de la recurrente, mediante el cual propone el medio que se indica más adelante;

Visto el memorial de defensa depositado en la Secretaría de la Suprema Corte de Justicia el 21 de mayo de 2013, suscrito por los Licdos. A.J.T.L., L.D.R. y R.A.C.R., Cédulas de Identidad y Electoral núms. 031-0004928-1, 047-0014778-0 y 014-0016400-8, respectivamente, abogados del recurrido;

Que en fecha 25 de septiembre de 2013, esta Tercera Sala en sus atribuciones de lo Contencioso Administrativo, integrada por los Jueces: M.R.H.C., P.; E.H.M. y R.C.P.A., procedieron a celebrar audiencia pública asistidos de la secretaria general, para conocer del presente recurso de casación;

Visto la Ley núm. 25 de 1991, modificada por la Ley núm. 156 de 1997, y los artículos 1, 20 y 65 de la Ley sobre Procedimiento de Casación;

Considerando, que en la sentencia impugnada y en los documentos a que ella se refiere, consta lo siguiente: a) que en fecha 1ro. de julio de 2011 la Cámara de Diputados de la República Dominicana le comunicó al hoy recurrido, que había iniciado el proceso de desvinculación de su puesto de trabajo, por violación del artículo 84, de los numerales I, II, y IV de la Ley núm. 41-08 de Función Pública y su Reglamento núm. 523-09 en su artículo 109, numeral 3 y 8, asimismo el artículo 96 de la Ley núm. 02-06 de Carrera Administrativa del Congreso Nacional, en sus literales f, g, l, ñ, o, p, s, x, y su Reglamento núm. 01-06 en su artículo 54, literal g y h, mientras desempeñaba la función de encargado de la unidad de mayordomía; b) que en 19 de octubre de 2011 el hoy recurrido procedió a interponer un recurso de reconsideración por ante el Presidente de la Cámara de Diputados de la República Dominicana, el cual no fue respondido pero si autorizó a la Unidad de Consultoría Jurídica la entrega del cheque correspondiente al pago parcial de la cesantía y derechos adquiridos de F.O.C.P.; c) que en fecha 14 de diciembre de 2011, el hoy recurrido interpuso un recurso contencioso administrativo ante el Tribunal Superior Administrativo en el que intervino la sentencia ahora impugnada, cuyo dispositivo es el siguiente: "Primero: Rechaza los medios de inadmisión planteados por las partes por los motivos expuestos; Segundo: Declara injustificada la desvinculación del servidor público F.O.C.P., en consecuencia, ordena a la Cámara de Diputados, pagar al señor F.O.C.P. los valores que le corresponden conforme a lo establecido en el artículo 60 de la Ley 41-08 de Función Pública y crea la Secretaría de Estado de Administración, por tratarse de un empleado de estatuto simplificado; Tercero: Ordena que la presente sentencia sea comunicada por Secretaría a la parte recurrente F.O.C.P., a la parte recurrida Cámara de Diputados de la República Dominicana y al Procurador General Administrativo; Cuarto: Declara el proceso libre de costas: Quinto: Ordena que la presente sentencia sea publicada en el Boletín del Tribunal Superior Administrativo";

Considerando, que en su memorial de casación la parte recurrente propone el siguiente medio: Único Medio: Violación a la Constitución, Ley No. 02-06, Ley No. 41-08 y Ley No. 13-07;

Considerando, que en el desarrollo de su único medio de casación la recurrente alega en síntesis lo siguiente: que en la sentencia recurrida se establece que es criterio de la sala en los casos concernientes a la Ley No. 41-08, que era obligatorio para la interposición del recurso contencioso administrativo interponer previamente los recursos en la sede administrativa tanto el de reconsideración como el jerárquico, y que el tribunal luego de hacer un análisis más ponderado de la situación y luego de las supuestas dificultades de acceso a la justicia y la afectación para un ciudadano tener que recurrir frente a su contraparte en la sede administrativa, procedieron a reanalizar la cuestión a la luz de alegados principios constitucionales; que además expresa la recurrente, que la sentencia recurrida se sustentó en el artículo 188 de la Constitución, decidiendo declarar no conforme con la Carta Sustantiva el procedimiento administrativo establecido en las Ley núm. 06-06, 41-08 y la 13-07, y que para ello dicho tribunal sostiene que dicho procedimiento es contrario a los artículos 39 y 69 de la Constitución, relativos al derecho a la igualdad de las personas, a la tutela efectiva y al debido proceso, y sosteniendo dicho tribunal el criterio de que el agotamiento previo de los recursos tanto de reconsideración como el jerárquico, deben ser facultativos para todos y no sólo para una parte, pues se crea un privilegio para unos y un obstáculo legal que dificulta el acceso a la justicia para otros;

Considerando, que sigue expresando la recurrente, que las apreciaciones del Tribunal a-quo, son erradas y carentes de sustentación jurídica, ya que los recursos de reconsideración y jerárquico tienen como finalidad lograr la revocación del acto administrativo que le haya provocado un perjuicio a un servidor público luego de agotados estos recursos si el acto sancionador no es revocado, el afectado tendrá la opción de interponer el recurso contencioso administrativo; y además expresa, que los recursos de reconsideración y jerárquico forman parte intrínseca del procedimiento administrativo que establece las indicadas normas orgánicas amparadas en la Constitución, por los que las Leyes núm. 02-06, 41-08 y 13-07 que instituye la jurisdicción contencioso administrativa y regula su vida y funcionamiento por lo que sería inapropiado declarar no conforme con la Constitución algunos de sus procedimientos; que concluye la recurrente alegando, que cuando el tribunal pretende desconocer y declarar los recursos de reconsideración y jerárquico, viola el derecho al debido proceso establecido en el artículo 69, numeral 10 de la Constitución, que establece que las normas del debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas;

Considerando, que para rechazar los medios de inadmisión planteados por el Procurador General Administrativo y la actual recurrente en el recurso contencioso administrativo interpuesto por el actual recurrido, en cuanto al alegato que el hoy recurrido violó las formalidades procesales establecidas en los artículos 73 al 76 de la Ley núm. 41-08 y 1 y 2 de la Ley núm. 1494 de 1947, del Tribunal Superior Administrativo, basado en un cambio de criterio, estableció lo siguiente: "que ha sido criterio de esta sala, que en los casos concernientes a la Ley 41-08 era obligatorio para la interposición del recurso contencioso administrativo, interponer previamente los recursos en sede administrativa tanto el de reconsideración como el jerárquico, este tribunal después de un análisis más ponderado de dicha situación, de las estadísticas mismas y de las dificultades de acceso y de la trascendencia y afectación que resulta para los ciudadanos, el acceso a la justicia el hecho de tener que recurrir frente a su contraparte en sede administrativa, procede reanalizar la cuestión a la luz de los principios constitucionales que nos gobiernan";

Considerando, que al tenor del criterio precedente, y sobre la base de no ponderar si el hoy recurrido agotó previamente los recursos en sede administrativa, el Tribunal Superior Administrativo, expuso en síntesis, los siguientes motivos: "que el artículo 4 de la Ley 13-07 dispone: Que el agotamiento de la vía administrativa será facultativo para la interposición de los recursos, contencioso administrativo y contencioso tributario, contra los actos administrativos dictados por los órganos y entidades de la administración pública, excepto en materia de servicio civil y carrera administrativa (...); que el artículo 188 de la Constitución dispone, control difuso, los tribunales de la República conocerán la excepción de constitucionalidad en los asuntos sometidos a su consideración; que nuestra Constitución preceptúa en el artículo 39, derecho a la igualdad (…) el Estado debe promover las condiciones jurídicas y administrativas para que la igualdad sea real y efectiva y adoptará medidas para prevenir y combatir la discriminación, la marginalidad, la vulnerabilidad y la exclusión; La mujer y el hombre son iguales ante la ley. Se prohíbe cualquier acto que tenga como objetivo o resultado menoscabar o anular el reconocimiento, goce o ejercicio en condiciones de igualdad de los derechos fundamentales de mujeres y hombres. Se promoverán las medidas necesarias para garantizar la erradicación de las desigualdades y la discriminación de género (…); que el derecho a la igualdad no se traduce en una igualdad mecánica y matemática sino en el otorgamiento de un trato igual compatible con las diversas condiciones del sujeto. Implicando esto que la aplicación del derecho en una determinada circunstancia no puede desconocer las exigencias propias de las condiciones que caracterizan a cada sujeto. Sin que ello sea óbice para hacerlo objeto de tratamiento igualitario. Que este derecho no excluye necesariamente dar un tratamiento diferente a sujetos colocados en unas mismas condiciones, cuando exista motivo razonable que lo justifique. En ese tenor, es preciso señalar que si bien es admitido que no necesariamente toda desigualdad constituye una forma de discriminación, la igualdad sólo se viola, si la desigualdad está desprovista de una justificación objetiva y razonable, y la existencia de dicha justificación debe apreciarse según la finalidad y los efectos de medida considerada, debiendo en consecuencia, darse una relación razonable entre los medios empleados y la finalidad perseguida; que el agotamiento previo de los recursos tanto de reconsideración como jerárquico deben de ser facultativos para todos y no sólo para una parte, ya que si se considera facultativo para unos y para otros no, se crea un privilegio para unos y un obstáculo legal que dificulta el acceso a la justicia para otros, el cual condena nuestra Constitución, en ese sentido, el agotamiento de los recursos en sede administrativa debe ser opcional, el ciudadano debe de ser libre de escoger entre el cursar y agotar la vía administrativa o iniciar el trámite jurisdiccional, ante los órganos del contencioso administrativo";

Considerando, que continúa expresando el Tribunal a-quo, que el agotamiento obligatorio de los recursos en sede administrativa, constituye una limitante al libre acceso a la justicia y por consiguiente quebranta la igualdad de todos ante la ley, puesto que dicho requisito coloca a los recurrentes ante la jurisdicción contencioso-administrativa en una situación de franca desigualdad y en estado de indefensión al invertir las reglas ordinarias de las acciones y recursos creados por la ley siendo discriminatoria y contraria a los preceptos constitucionales de la tutela judicial, libre acceso a la justicia y de igualdad de todos ante la ley; que si alguna ley pretendiere violentar estos sagrados preceptos, como ocurre en la especie, dichos textos devienen no conforme con la Constitución, lo que acarrea que estén sancionados con su inaplicación conforme al artículo 6 de la Carta Magna, el cual establece que son nulos de pleno derecho toda ley, decreto, resolución, reglamento o acto contrarios a la Constitución;

Considerando, que en el régimen aun vigente de nuestro derecho administrativo, las vías de recursos administrativas en materia de función pública no son facultativas ni opcionales para el ciudadano, como si se dispone para las otras materias administrativas en la parte capital del artículo 4 de la Ley núm. 13-07, sino que este mismo texto en su parte in fine establece una excepción para la función pública, consagrando que en esta materia se deben de agotar todas las vías que la ley dispone para que el asunto pueda causar estado, esto es, para que una vez agotadas las vías administrativas exigidas por la ley, en atención a la potestad de autotutela que tiene la Administración sobre sus propios actos, pueda el ciudadano acceder a la vía jurisdiccional a fin de obtener la tutela judicial sobre la actuación de la Administración que entiende como ilegítima, dentro de la relación de trabajo derivada de la función pública;

Considerando, que la regla general a fin de cuestionar actos administrativos es la obligatoriedad de agotar las vías previas, pues una de las finalidades de la exigencia del agotamiento de la vía previa es dar a la Administración Pública la posibilidad de revisar decisiones, subsanar errores y promover su autocontrol jerárquico de lo actuado por sus instancias inferiores, reforzar la presunción de legitimidad de los actos administrativos, para que no llegue al cuestionamiento judicial, actos irreflexivos o inmaduros, y limitar la promoción de acciones judiciales precipitadas contra el Estado;

Considerando, que esta excepción que hace el legislador al mantener como obligatorios los recursos administrativos en materia de función pública, se justifica y tiene su razón de ser debido al tipo de relación jurídica que se deriva de la función pública, esto es, las relaciones de trabajo de las personas designadas por autoridad competente para desempeñar los cargos presupuestados para la realización de funciones pública en el Estado; por lo que en este caso no puede verse a la administración como un ente que ejerce la función administrativa materializada a través de actos administrativos, sino que en esta materia actúa como empleado y como el trabajo es una función social que persigue el bienestar humano y la justicia social, la normativa de la función pública al igual que la del derecho del trabajo, debe tener como objeto fundamental regular los derechos y obligaciones del empleador; que en este caso es la administración y los trabajadores, que son los ciudadanos que desempeñan un función pública, a fin de proveer todos los medios que concilien sus respectivos intereses; de donde se desprende que contrario a las consideraciones externadas por el tribunal a-quo para argumentar su cambio de criterio, de que el agotamiento obligatorio de los recursos en sede administrativa constituye una limitante para el libre acceso a la justicia que quebranta la igualdad, esta Tercera Sala de la Suprema Corte de Justicia entiende que dicha norma resulta razonable y se justifica por el tipo de relación que regula la función pública, puesto que el agotamiento de estas vías administrativas previas previstas por los artículos 72 al 75 de la Ley de Función Pública, se exige para permitir la conciliación y armonización de la relación de trabajo regulado por dicha ley, ya que, por un lado le permite a la Administración la posibilidad de revisar su propia decisión de desvinculación o promover su autocontrol jerárquico de lo actuado por sus instancias inferiores, reforzando con esto los principios de eficacia y jerarquía que priman en su actuación y por el lado del ciudadano, le permite agotar el procedimiento administrativo conciliatorio previsto en dicha ley donde puede ser resuelta su situación de forma más armoniosa con una economía de tiempo y esfuerzo, ya que el agotamiento de estas vías administrativas previas le brinda la oportunidad de que su situación laboral se resuelva en esta fase sin tener que promover acciones judiciales que alarguen indefinidamente sus pretensiones; por lo que evidentemente este tratamiento distinto del legislador que se deriva de los mencionados artículos de la Ley de Función Pública y de la Ley 13-07, no luce discriminatorio, ni atenta contra la tutela judicial efectiva, puesto que la vía jurisdiccional se conserva abierta cuando las vías administrativas no logran resolver dicha contestación, de donde se infiere que estos textos aunque establecen una excepción, la misma resulta razonable y equilibrada, sin que se observe discriminación;

Considerando, que en consecuencia, al legislador instituir con carácter obligatorio las vías de recursos administrativas en materia de función pública, como se desprende claramente del citado artículo 4, así como de los artículos 72 al 76 de la Ley núm. 41-08, que instituyen dos recursos dentro de la Administración, que deben ser agotados por los servidores públicos para poder interponer el recurso contencioso administrativo ante la jurisdicción contencioso administrativa y sin comprobar el tribunal a-quo si en la especie, el hoy recurrido había agotado debidamente estas vías, limitándose a rechazar los medios de inadmisión que le fueron planteados por la actual recurrente y por el Procurador General Administrativo, basados en la inadmisibilidad del recurso contencioso administrativo por no haber interpuesto el actual recurrido el recurso jerárquico, puesto que tal comprobación es exigida por la Ley de Función Pública con lo que se da la oportunidad al superior jerárquico de velar por el adecuado cumplimiento del Código de Ética en la Función Pública en el actuar del superior inmediato cuando desvincula al empleado, permitiendo la eficacia de dicho código en sede administrativa como condición para acceder a la jurisdicción; que al no decidirlo así y conocer el fondo del asunto, el Tribunal Superior Administrativo incurrió en una errónea interpretación de la Ley núm. 41-08 de Función Pública, dejando así la sentencia impugnada carente de base legal, razón por la que la misma debe ser casada con envío;

Considerando, que del artículo 20 de la Ley sobre Procedimiento de Casación modificado por la Ley núm. 491-08, establece que cuando la Corte de Justicia casara un fallo, enviará el asunto a otro tribunal del mismo grado o categoría que aquel de donde procede la sentencia que sea objeto del recurso; pero, al resultar que la sentencia impugnada en la especie proviene de un tribunal con jurisdicción nacional, dividido en salas, el envío será efectuado a una sala distinta de la que dictó dicho fallo;

Considerando, que el recurso de casación en materia contencioso administrativa no hay condenación en costas, ya que así lo establece el artículo 60, párrafo V de la Ley núm. 1494 de 1947, aun vigente en este aspecto.

Por tales motivos: Primero: Casa la sentencia dictada por la Segunda Sala del Tribunal Superior Administrativo el 28 de febrero de 2013, cuyo dispositivo se ha copiado en parte anterior del presente fallo, y envía el conocimiento y solución del asunto por ante la Primera Sala del mismo tribunal; Segundo: Declara en esta materia no hay condenación en costa.

Así ha sido hecho y juzgado por la Tercera Sala de lo Laboral, Tierras, Contencioso-Administrativo y Contencioso-Tributario de la Suprema Corte de Justicia, y la sentencia pronunciada por la misma, en la ciudad de Santo Domingo de G., Distrito Nacional, capital de la República, en su audiencia pública del 18 de diciembre de 2013, años 170° de la Independencia y 151° de la Restauración.

Firmado: M.R.H.C., E.H.M., R.P.A., F.A.O.P., G.A., Secretaria General.

La presente sentencia ha sido dada y firmada por los señores Jueces que figuran en su encabezamiento, en la audiencia pública del día, mes y año en él expresados, y fue firmada, leída y publicada por mí, Secretaria General, que certifico.