Sentencia nº 60 de Suprema Corte de Justicia, del 4 de Septiembre de 2013.

Fecha de Resolución: 4 de Septiembre de 2013
Emisor:Tercera Sala
 
CONTENIDO

Fecha: 04/09/2013

Materia: Contencioso-Administrativo

Recurrente(s): Ministerio de Medio Ambiente, Recursos Naturales

Abogado(s): D.. M.C.C., R.S.R., I.S.P.

Recurrido(s): J.M.H.

Abogado(s): L.. José Miguel Heredia

Intrviniente(s):

Abogado(s):

Dios, Patria y Libertad

República Dominicana

En Nombre de la República, la Tercera Sala de lo Laboral, Tierras, Contencioso-Administrativo y Contencioso-Tributario de la Suprema Corte de Justicia, dicta en audiencia pública la siguiente sentencia:

Sobre el recurso de casación interpuesto por Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales, con su domicilio social en esta ciudad, debidamente representada por el Dr. B.R.G., dominicano, mayor de edad, Cédula de Identidad y Electoral núm. 055-0018735-5, domiciliado y residente en esta ciudad, contra la sentencia dictada por la Segunda Sala del Tribunal Superior Administrativo el 21 de noviembre de 2012, cuyo dispositivo se copia más adelante;

Oído al alguacil de turno en la lectura del rol;

Oído en la lectura de sus conclusiones al Dr. V.R.P., Procurador General Adjunto, en representación del Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales;

Oído en la lectura de sus conclusiones al Lic. R.A., en representación del L.. J.M.H., abogado del recurrido J.M.H.;

Oído el dictamen del Magistrado Procurador General de la República;

Visto el memorial de casación depositado en la Secretaría de la Suprema Corte de Justicia el 17 de diciembre de 2012, suscrito por la Dra. M.C.C., R.S.R. e I.S.P., Cédulas de Identidad y Electoral núms. 072-0003809-4, 0344150-7 y 001-1389548-6, respectivamente, abogados de la recurrente, mediante el cual proponen los medios que se indican más adelante;

Visto el memorial de defensa depositado en la Secretaría de la Suprema Corte de Justicia el 9 de enero de 2013, suscrito por el Lic. J.M.H., Cédula de Identidad y Electoral núm. 068-0007786-6, en nombre y representación de sí mismo;

Que en fecha 24 de julio de 2013, esta Tercera Sala en sus atribuciones de lo Contencioso Administrativo, integrada por los Jueces: M.R.H.C., P.; E.H.M. y R.C.P.A., procedieron a celebrar audiencia pública asistidos de la secretaria general, para conocer del presente recurso de casación;

Visto la Ley núm. 25 de 1991, modificada por la Ley núm. 156 de 1997, y los artículos 1, 20 y 65 de la Ley sobre Procedimiento de Casación;

Visto el auto dictado el 2 de septiembre de 2013, por el magistrado M.R.H.C., Presidente de la Tercera Sala de la Suprema Corte de Justicia, por medio del cual llama en su indicada calidad al magistrado F.A.O.P., Juez de esta Sala, para integrar la misma en la deliberación y fallo del recurso de casación de que se trata, de conformidad con la Ley núm. 684 de 1934;

Considerando, que en la sentencia impugnada y en los documentos a que ella se refiere consta lo siguiente: a) que en fecha 7 de julio de 2011, el Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales dictó la resolución núm. 028-2011, mediante la cual confirmó la resolución núm. 128-2011 del 11 de abril de 2011 dictada por el Viceministro de Recursos Forestales, que sanciona al hoy recurrido al pago de la suma de RD$332,637.50, equivalente a 65 salarios mínimos del sector público, en la modalidad de cheque certificado a nombre de dicho ministerio; b) que no conforme con esta decisión, el señor J.M.H. interpuso en fecha 12 de julio de 2011 un recurso contencioso administrativo ante el Tribunal Superior Administrativo, donde intervino la sentencia objeto del presente recurso de casación, cuyo dispositivo dice lo siguiente: "Primero: Rechaza los medios de inadmisión propuestos por la parte recurrida Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales, conforme los motivos antes indicados; Segundo: Declara regular y válido en cuanto a la forma, el recurso contencioso administrativo interpuesto por el señor J.M.H., en fecha 12 de julio del año 2012, contra la Resolución núm. 028-2011, de fecha 7 de julio del año 2011, el Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales, por haber sido interpuesto conforme a las normas procesales vigentes; Tercero: Acoge en cuanto al fondo el indicado recurso, y en consecuencia declara nula y sin efecto la Resolución núm. 028-2011, emitida el 7 de julio del año 2011, por el Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales, conforme los motivos indicados anteriormente; Cuarto: Se ordena que la presente sentencia sea comunicada por Secretaría a la parte recurrente J.M.H., al Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales y a la Procuraduría General Administrativa; Quinto: Se ordena que la presente sentencia sea publicada en el Boletín del Tribunal Superior Administrativo";

Considerando, que en su memorial de casación la entidad recurrente propone los siguientes medios: Primer Medio: Violación de los preceptos constitucionales y de los tratados internacionales; Segundo Medio: Violación y errónea interpretación jurídica del artículo 1 de la Ley núm. 1494 que instituye la jurisdicción contencioso administrativa, articulo 1 de la Ley núm. 13-07 que dispone el traspaso de competencias, artículos 3 y 7 de la Ley núm. 174-09 que modifica la Ley núm. 241 del 1967 y la ley sectorial de Áreas protegidas 202-04;

Considerando, que en el desarrollo de los dos medios propuestos que se reúnen para su examen por su estrecha relación, la entidad recurrente alega en síntesis lo siguiente: "Que la sentencia recurrida violenta la disposiciones del artículo 40, inciso 17 de la Constitución de la República Dominicana que dispone sobre la facultad sancionadora de la Administración Pública, ya que el tribunal a-quo desconociendo esta potestad que posee el Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales en virtud de esta disposición constitucional y en razón de lo dispuesto por el artículo 167 de la Ley núm. 64-00 sobre Medio Ambiente, en base a un planteamiento erróneo y carente de todo razonamiento jurídico, establece en su sentencia que el Ministerio de Medio Ambiente no acató la sentencia de amparo dictada por un tribunal penal, sino que lo que hizo fue dictar la resolución núm. 028-2011 sancionando al hoy recurrido por la construcción de la verja en su propiedad, sin observar que esta construcción fue autorizada por la referida sentencia de amparo que ya se había referido a la legalidad de la construcción de la misma; que en base a esto dicho tribunal establece en su sentencia que con esta actuación el Ministerio de Medio Ambiente estaba desconociendo la autoridad de la cosa juzgada con respecto a la construcción de la referida verja, lo que es erróneo, en razón de que la sentencia a que hace referencia el tribunal a-quo no puede imponerse en la decisión soberana de ese honorable tribunal, ya que la mencionada sentencia juzgó en materia penal una acción de amparo que fue interpuesta por el hoy recurrido y que en tal sentido no puede ser vinculante para la decisión del fondo del asunto por parte del tribunal a-quo; más aun, cuando se trata de una sentencia rendida en virtud de la interposición de una acción de amparo, que en absolutamente nada reconoce la legalidad o no de la construcción de una verja hecha en franca violación de las disposiciones ambientales vigentes, sino que más bien se pronuncia sobre la conculcación o no de derechos fundamentales que alegadamente expuso el hoy recurrido que le fueron violentados; que al hacer el tribunal a-quo este tipo de planteamiento no solo desvirtúa y mal interpreta el espíritu de la acción de amparo, sino que también juzga fuera de lo que es competencia, ya que en una errónea interpretación de las Leyes núms. 1494 y 13-07 que le otorgan su competencia de atribución, reconocido posteriormente por nuestra constitución, dicho tribunal no procedió a examinar la legalidad de los actos administrativos objeto del recurso contencioso administrativo de que estaba apoderado, sino que se limitó a traer a colación una sentencia que nada tiene que ver con el objeto de dicho recurso, fundamentado indebidamente su fallo en la referida decisión, desconociendo con ello la potestad sancionadora que le ha otorgado la Constitución y las leyes particulares, al Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales";

Considerando, que sigue alegando la entidad recurrente: "Que dichos jueces incurrieron en la violación de la obligación de motivación de su sentencia lo que le impone justificar los medios de convicción que sustentan su decisión, constituyendo esto uno de los postulados del debido proceso a fin de fortalecer la seguridad jurídica, lo que no se cumple en la sentencia impugnada al carecer de las motivaciones necesarias, ya que en la misma no existe una secuencia lógica de los hechos ni una coherencia en la aplicación del derecho, lo que puede evidenciarse cuando el tribunal a-quo para justificar su fallo hace referencia y acoge una sentencia que fue dictada por otro tribunal cuya competencia está fuera de lo que estuvo debatiéndose en el tribunal a-quo, por lo que al tomar este fundamento resulta lógico pensar que la sentencia objeto del presente recurso, carece de las motivaciones suficientes, ya que el tribunal a-quo debió centrarse a analizar de conformidad con lo que su competencia de atribución le permitía, los aspectos jurídicos del acto administrativo recurrido, debiendo proceder a analizarlo y verificar si el mismo fue emitido por la administración en virtud de las disposiciones que rigen la materia, además de que dicho tribunal procedió a revocar la resolución recurrida sin establecer de forma concreta y específica cuál fue la regla del debido proceso que a su entender había sido violentada por la administración, en razón de que el Ministerio de Medio Ambiente, respetando todas las garantías mínimas que conforman el debido proceso de conformidad con lo dispuesto por la Constitución, procedió a dictar el acto administrativo atacado, lo notificó al hoy recurrido para permitirle la oportunidad de recurrirlo; que en consecuencia al establecer dicho tribunal de que la administración ha violentado el debido proceso, no se sabe a qué debido proceso se refieren dichos jueces en razón de que no motivan debidamente su decisión, al obviar de que el acto administrativo atacado fue emitido de conformidad con la Constitución y las leyes que rigen la materia, además de que los actos administrativos se benefician de la auto tutela declarativa y ejecutiva que permite que los mismos se presuman ajustados a Derecho y que no necesiten ser homologados por ningún tribunal por lo que a partir de su notificación o publicación pueden ser ejecutados por la administración; que otro principio que fue obviado por dicho tribunal es el relativo a la intangibilidad de los actos administrativos creadores de derecho, por lo que una vez este tipo de acto ha quedado firme, no podrá ser revocado por la administración";

Considerando, que al examinar la sentencia impugnada se advierte que para acoger el recurso contencioso administrativo de que estaba apoderado y revocar la resolución dictada por el Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales, el Tribunal Superior Administrativo estableció entre otros, los motivos siguientes: "Que del análisis de los documentos que obran depositados en el expediente, hemos podido comprobar los siguientes hechos: a) que en fecha 8 de marzo del año 2011, el Juzgado de Primera Instancia del Distrito Judicial de Villa Altagracia, en sus atribuciones penales, dictó la sentencia núm. 0006/2011, relativa a una acción de amparo interpuesta por el señor J.M.H. contra el Ministerio de Medio Ambiente y Encargado Municipal de Medio Ambiente de Villa Altagracia, mediante la cual acoge la acción y le ordena a la parte accionada el reconocimiento y restitución de los derechos conculcados al accionante, ordenándole a la accionada restituya los valores invertidos por el accionante en la construcción de la verja objeto o en su defecto restablezca la misma, que no penetre a la propiedad del accionante sin estar provista de una orden judicial, condenándolo al pago de una astreinte de RD$2,000.00; b) que en fecha 9 de marzo del año 2009, el señor J.M.H.M., le notificó al Ministerio de Medio Ambiente y al teniente M.R. la sentencia núm. 0006/2011, antes descrita; c) que en fecha 11 de abril del año 2011, el Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales dictó la resolución núm. 128/2011, mediante la cual le impone una sanción al señor J.M.H. de RD$332,637.50, por el hecho de haber realizado la construcción de una pared de un metro de alto x 45 metros de largo, a una distancia de 4 metros del corredor D.; d) que en fecha 9 de mayo del año 2011, la Suprema Corte de Justicia emitió la resolución 924-2011, mediante la cual declara inadmisible la suspensión de ejecución de sentencia núm. 0006/2011, antes descrita; e) que en fecha 7 de julio del año 2011, el Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales dictó la resolución núm. 028/2011, mediante la cual confirma en todas sus partes la resolución núm. 128/2011, antes descrita";

Considerando, que sigue expresando dicha sentencia: "que según podemos comprobar las motivaciones dadas por la resolución núm. 128/2011, fueron entre otras, las siguientes: "Que en fecha 7 de abril del año en curso, un equipo técnico de la Dirección Municipal de Villa Altagracia, se trasladó hacia el km. 63, sección la Cumbre, del Municipio de Villa Altagracia, provincia S.C., con la finalidad de dar seguimiento al ilícito ambiental que estaba siendo ejecutado; que al llegar a la zona el equipo técnico constató que el señor J.M.H., había realizado la construcción de una pared de un metro de alto por cuarenta y cinco metros de largo, a una distancia de 4 metros del corredor D., según se hace constar en el acta y en el informe del inspección, expedido por los referidos técnicos"; asimismo, los motivos dados en la resolución núm. 028-2011, entre otros, fueron los siguientes: "que el recurrente se limita a mencionar articulados de la legislación que rige la materia, sin embargo, en ningún momento refuta la imputación del ilícito ambiental por el cual está siendo sancionado, por lo que es evidente, que frente al silencio del recurrente, el mismo equivale aceptación de las imputaciones hechas". Que este tribunal del análisis de la resolución núm. 028-2011 y que el recurrente invoca su nulidad, ha constatado que la misma no indica sobre la base de cuales medios de pruebas se fundamentó a los fines de confirmar la resolución que se estaba recurriendo; que conforme hemos comprobado de los documentos que obran depositados en el expediente, el Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales no le dio cumplimiento a la sentencia penal núm. 0006/2011, descrita anteriormente, relativa a la acción de amparo interpuesta por el señor J.M.H. contra el Ministerio de Medio Ambiente y Encargado Municipal de Medio Ambiente de Villa Altagracia, la cual mediante resolución núm. 924-2011, descrita anteriormente, fue rechazada su suspensión, ya que mediante la misma se le ordenó a la accionada que restituyera los valores invertidos por el accionante en la construcción de la verja o que en su defecto restablezca la misma condenándolo al pago de una astreinte de RD$2,000.00 por cada día que pase sin dar cumplimiento a lo anteriormente señalado; pero que el recurrente si hizo la verja antes indicada conforme lo ordenaba la sentencia de amparo; que el Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales sin acatar la sentencia antes indicada, lo que ha hecho es dictar la resolución núm. 128-11, citada ut supra, sancionando al recurrente por la construcción de la verja en su propiedad conforme lo autorizaba la sentencia de amparo y que al ser recurrida en reconsideración procedió a confirmarla; que en este tenor, ya que el tribunal de amparo se había referido a la legalidad de la construcción de la verja en la forma y lugar que se ha hecho referencia, por lo que con su actuación el Ministerio de Medio Ambiente está desconociendo la autoridad de cosa juzgada con respecto a la construcción de la referida verja; que no obstante la facultad que otorga el legislador al Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales de sancionar a las personas que le causen daños al medio ambiente, las mismas deben basarse sobre la legalidad y agotamiento del debido proceso establecido en nuestra Constitución y en las Convenciones de Derechos Humanos, a los fines de que no sean cometidas arbitrariedades en perjuicio de los particulares, que este tribunal del análisis de la resolución núm. 028-2011 de fecha 7 de julio del año 2011, ha podido comprobar que no han sido cumplidas las reglas del debido proceso, en tal sentido este tribunal entiende procedente acoger el recurso que nos ocupa y en consecuencia revoca la indicada resolución, conforme los motivos indicados anteriormente";

Considerando, que lo transcrito anteriormente revela, que al proceder a revocar la resolución dictada por el Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales, por entender que el fondo del recurso contencioso administrativo juzgado en la especie estaba afectado por el principio de la autoridad de cosa juzgada derivado de una sentencia de amparo que vinculaba a las mismas partes, el tribunal a-quo incurrió en una errónea aplicación de este principio, además de que confundió los límites y objeto del amparo intervenido en la especie; ya que en la decisión impugnada consta que la sentencia de amparo fue dictada en fecha 8 de marzo de 2011 por el Juzgado de Primera Instancia del Distrito Judicial de Villa Altagracia en relación con la acción de amparo interpuesta por el hoy recurrido contra la entidad hoy recurrente, donde fue acogida la acción, ordenando el reconocimiento y restitución de los derechos conculcados al impetrante, la restitución de los valores invertidos en la construcción de la verja objeto de la reclamación o en su defecto, restablecer dicha verja; mientras que en la especie, el Tribunal Superior Administrativo fue apoderado para conocer del recurso contencioso administrativo interpuesto por el hoy recurrido en contra de la actuación de la Administración contenida en la resolución núm. 028/2011 de fecha 7 de abril de 2011 dictada por el Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales, mediante la cual sancionó hechos posteriores y distintos a lo que fue objeto de amparo y que fueron materializados por el hoy recurrido en violación a las leyes ambientales; que de acuerdo a la resolución recurrida ante el tribunal a-quo estos hechos consistieron "en el corte de los tejidos de conducción (cinchar) de seis arboles de P., así como la construcción en medio de los mismos de una pared de blocks a una distancia de cuatro metros del corredor ecológico de la Autopista Duarte y a un metro de un arroyo que pasa por la parte norte del lugar"; lo que evidencia que el tribunal a-quo estaba apoderado de un asunto posterior y distinto a lo que constituyó el objeto del amparo, donde le correspondía evaluar la legalidad de la actuación de la administración al dictar el acto administrativo recurrido, mientras que el amparo fue interpuesto a fin de que el juez de amparo otorgara la restauración de un derecho fundamental que al entender del impetrante había sido vulnerado por una actuación administrativa;

Considerando, que en consecuencia, al conferirle autoridad de cosa juzgada a lo decidido en el amparo, sin observar que esta decisión fue rendida en una acción distinta y autónoma del fondo de la contestación de que estaba apoderado, el tribunal a-quo incurrió en una evidente desnaturalización de los fines del amparo, así como del alcance de su competencia de atribución que le es conferida por la Constitución y por la leyes que regulan la materia, que ponen a cargo de esta jurisdicción el control de la legalidad de la actuación administrativa, lo que exigía que dicho tribunal examinara en toda su extensión las pretensiones del hoy recurrido contra el acto recurrido, los medios de defensa de la hoy recurrente, así como las pruebas sometidas al debate, a fin de hacer derecho sobre estos aspectos, ya que solo a través de esta amplia ponderación podía ejercer un efectivo control de la legalidad del acto administrativo impugnado; lo que no fue efectuado por dicho tribunal en la especie, sino que por el contrario adoptó como fundamento principal de su sentencia la pretendida autoridad de la cosa juzgada por el amparo y la impuso erróneamente sobre el fondo de la contestación de que estaba apoderado, con lo que evidentemente dictó una sentencia errónea y carente de base legal que amerita ser casada;

Considerando, que siguiendo con el análisis de esta sentencia y a fin de establecer si es cierto lo que alega la entidad recurrente de que "el tribunal procedió a revocar la resolución recurrida sin establecer de forma concreta y específica cuál fue la regla del debido proceso que a su entender había sido violentada por la administración", al examinar la sentencia se advierte, que realmente dichos jueces dictaron un fallo "infra petita", constitutivo del vicio de omisión de estatuir o insuficiencia de motivos, ya que mediante el lacónico motivo de que "pudo comprobar que no han sido cumplidas las reglas del debido proceso", procedió a revocar la resolución dictada por la entidad hoy recurrente, sin explicar cuáles fueron los elementos de juicio que le permitieron llegar a esta conclusión, máxime cuando al analizar esta sentencia se advierte que la hoy recurrente para aplicar la sanción que le fue impuesta al hoy recurrido actuó en base a la inspección y al informe levantado por técnicos a su cargo donde pudieron comprobar la infracción ambiental imputada al hoy recurrido; que esta resolución sancionadora le fue debidamente notificada a éste y que pudo ejercer las vías de defensa contra la misma; lo que evidentemente implica la observancia de un debido proceso por parte de la entidad hoy recurrente, contrario a lo decidido por el tribunal a-quo que hace la afirmación contraria, pero sin explicar cuáles fueron los motivos en que se fundamentó para establecer esta consideración;

Considerando, que en consecuencia, al hacer silencio sobre este aspecto y pretender fundamentar su decisión en una premisa que no fue explicada, no obstante a que resultaba esencial para que su sentencia fuera congruente y adecuadamente motivada, sobre todo porque la hoy recurrente le invocó que actuó conforme al debido proceso y a las facultades que le son otorgadas por la constitución y las leyes para aplicar sanciones por violaciones ambientales, el tribunal a-quo incurrió en el vicio anteriormente señalado con lo que inobservó formalidades sustanciales que las leyes procesales ponen a su cargo, ya que todo juez está en la obligación de motivar adecuadamente su sentencia, puesto que solo a través de estos motivos es que se puede comprobar que el derecho que ha sido aplicado por dichos jueces está enlazado con las acciones, excepciones, alegaciones y defensas que las partes sostuvieron en el pleito y que la sentencia es el resultado de la concordancia entre estos elementos, lo que no se observa en la especie, al no estar debidamente motivada esta decisión; constituyendo esto otra razón para que esta sentencia esté afectada por la censura de la casación; por lo que procede acoger los medios del recurso que se examina y casar con envío la sentencia impugnada;

Considerando, que de acuerdo al artículo 20 de la Ley sobre Procedimiento de Casación, cuando la Suprema Corte de Justicia casa una sentencia la envía a un tribunal del mismo grado que aquel de donde proviene la sentencia impugnada; pero, como en la especie la sentencia impugnada proviene de un tribunal con jurisdicción nacional, dividido en salas, esta Tercera Sala entiende pertinente enviarlo a una sala distinta del mismo tribunal, tal como se hará constar en el dispositivo de esta decisión;

Considerando, que de acuerdo al artículo 60, párrafo V de la Ley núm. 1494 de 1947, vigente en esta parte, en el recurso de casación en materia contencioso administrativa no hay condenación en costas, lo que aplica en la especie.

Por tales motivos, Primero: Casa la sentencia dictada en sus atribuciones de lo contencioso administrativo por la Segunda Sala del Tribunal Superior Administrativo, el 21 de noviembre de 2012, cuyo dispositivo figura copiado en parte anterior del presente fallo y envía el asunto ante la Primera Sala del mismo tribunal; Segundo: Declara que en esta materia no hay condenación en costas.

Así ha sido hecho y juzgado por la Tercera Sala de lo Laboral, Tierras, Contencioso-Administrativo y Contencioso-Tributario de la Suprema Corte de Justicia, y la sentencia pronunciada por la misma, en la ciudad de Santo Domingo de G., Distrito Nacional, capital de la República, en su audiencia pública del 4 de septiembre de 2013, años 170° de la Independencia y 151° de la Restauración.

Firmado: M.R.H.C., E.H.M., R.P.A., F.A.O.P., G.A., Secretaria General.

La presente sentencia ha sido dada y firmada por los señores Jueces que figuran en su encabezamiento, en la audiencia pública del día, mes y año en él expresados, y fue firmada, leída y publicada por mí, Secretaria General, que certifico.