Sentencia nº 737 de Suprema Corte de Justicia, del 21 de Diciembre de 2016.

Fecha de Resolución:21 de Diciembre de 2016
Emisor:Tercera Sala
 
CONTENIDO

Sentencia Núm. 737

M.A.M.A., Secretaria General de la Suprema Corte de Justicia, certifica. Que en los archivos a su cargo existe un expediente que contiene una sentencia de fecha de 21 de diciembre de 2016, que dice:

TERCERA SALA.

Casa Audiencia pública del 21 de diciembre de 2016.

Preside: M.R.H.C..

D., Patria y Libertad

En Nombre de la República, la Tercera Sala de lo Laboral, Tierras, Contencioso Administrativo y Contencioso Tributario de la Suprema Corte de Justicia, dicta en audiencia pública la siguiente sentencia:

Sobre el recurso de casación interpuesto por el Instituto Nacional de Protección de los Derechos del Consumidor (Pro-Consumidor), entidad estatal descentralizada, con autonomía funcional, jurisdiccional y financiera, creada por la Ley No. 358-05, de fecha 9 de septiembre del año 2005, RNC No. 4-30-04392-3, con domicilio social en la Av. C.S. No. 33, Los Prados, Distrito Nacional, representada por su Consultor Jurídico, L.. F.P.J., dominicano, mayor de edad, Cédula de Identidad y Electoral No. 001-1470163-4, domiciliado y residente en esta ciudad, contra la sentencia dictada por Tercera Sala del Tribunal Superior Administrativo, el 27 de noviembre de 2013, cuyo dispositivo se copia más adelante;

Oído al alguacil de turno en la lectura del rol;

Oído en la lectura de sus conclusiones a la Licda. A.T., por sí y por los Licdos. D.L.H., J.M.V., J.A.Z. y A.V., abogados del recurrente;

Oído en la lectura de sus conclusiones al Licdo. F.F.N., abogado de la recurrida Supligas, S.A.;

Oído el dictamen del Magistrado Procurador General de la República;

Visto el memorial de casación depositado en la Secretaría de la Suprema Corte de Justicia el 13 de noviembre de 2013, suscrito por el Dr. David La Hoz y los Licdos. J.A.Z., J.M.V. y A.V., Cédulas de Identidad y Electoral Nos. 001-0794701-2, 001-1091329-0, 001-1381166-5 y 073-0012109-7, respectivamente, abogados del recurrente, mediante el cual proponen los medios que se indican más adelante;

Visto el memorial de defensa depositado en la Secretaría de la Suprema Corte de Justicia el 6 de diciembre de 2013, suscrito por el Licd. F.F.A., Cédula de Identidad y Electoral No. 001-0022788-3, abogado de la recurrida;

Visto la Ley No. 25 de 1991, modificada por la Ley No. 156 de 1997, y los artículos 1, 20 y 65 de la Ley sobre Procedimiento de Casación; 150 y 176 de la Ley No. 11-92 que instituye el Código Tributario de la República Dominicana, y la Ley No. 13-07 de Transición hacia el Control de la Actividad Administrativa del Estado;

Que en fecha 4 de marzo de 2015, esta Tercera Sala en sus atribuciones Laborales, integrada por los Jueces: M.R.H.C., P.; S.I.H.M., R.C.P.A. y F.A.O.P., asistidos por la Secretaria General, procedió a celebrar audiencia pública para conocer del presente Recurso de Casación;

Que en fecha 19 de diciembre de 2016, y de conformidad con la Ley No. 684 de 1934, el Magistrado M.R.H.C., Presidente de la Tercera Sala de la Suprema Corte de Justicia, dictó un auto, por medio del cual llama al magistrado E.H.M., a integrar la sala para deliberar y fallar el recurso de casación de que se trata;

Considerando, que en la sentencia impugnada y en los documentos a que ella se refiere, consta lo siguiente: a) que en fecha veintidós (22) de diciembre del año dos mil once (2011), la compañía Supligas, S.A., interpuso un recurso contencioso administrativo contra la Resolución No. 336-2011, dictada en fecha seis (6) de diciembre del año dos mil once (2011), por el Instituto Nacional de Protección de los Derechos del Consumidor (Pro-Consumidor), con el siguiente dispositivo: “Primero: Declara culpable a la compañía Envasadora Supligas, ubicada en la carretera S.J.K.. 3½, J. de H., provincia S.J. de la Maguana, República Dominicana, de violación a los artículos 105 literal c) numerales 3 y 4, 109 literal c) y 112 literal b) de la Ley General de Protección de los Derechos del Consumidor o Usuario No. 358-05; Segundo: Condena al pago de Cien (100) salarios mínimos del sector público por concepto de multa, a la razón social Envasadora Supligas, a razón de Cinco Mil Ciento Diecisiete con 50/100 Pesos Dominicanos ascendente a la suma de Quinientos Once Mil Setecientos Cincuenta Pesos Dominicanos (RD$511,750.00); Tercero: Otorga un plazo de diez (10) días, a la razón social Envasadora Supligas para cumplimiento, a partir de la recepción de la presente resolución; Cuarto: Ordena la notificación de la presente decisión a la compañía Envasadora Supligas para los fines de lugar”; b) que sobre el recurso Contencioso Administrativo interpuesto intervino la sentencia ahora impugnada, cuyo dispositivo es el siguiente: Primero: Declara bueno y válido en cuanto a la forma, el Recurso Contencioso Administrativo, interpuesto por la razón social Supligas, S.A., en fecha 22 de diciembre del año 2011, contra el Instituto Nacional de Protección de los Derechos del Consumidor (Pro-Consumidor), por haber sido interpuesto conforme las reglas que rigen la materia; Segundo: Acoge, en cuanto al fondo el Recurso Contencioso Administrativo, y en consecuencia anula la Resolución No. 336-2011, de fecha 6 del mes de diciembre del año 2011, rendida por el Instituto Nacional de Protección de los Derechos del Consumidor, por carecer de habilitación legal para sancionar administrativamente, conforme los motivos indicados; Tercero: Declara libre de costas el presente proceso; Cuarto: Ordena, la comunicación de la presente sentencia por secretaría a la parte recurrente Supligas, S.A., a la parte recurrida el Instituto Nacional de Protección de los Derechos del Consumidor (Pro-Consumidor) y al Procurador General Administrativo; Quinto: Ordena, que la presente sentencia sea publicada en el Boletín del Tribunal Superior Administrativo”;

Considerando, que en su memorial la parte recurrente propone los siguientes medios de casación: Primer Medio: errónea interpretación de la ley; Segundo Medio: Desnaturalización de los hechos; Tercer Medio: Falta de base legal;

Considerando, que en el desarrollo de su primer y segundo medios de casación los cuales se reúnen para su examen por convenir a la solución del caso, la parte recurrente alega en síntesis, que el tribunal a-quo al fallar como lo hizo incurrió en una errónea interpretación de los hechos y una mala aplicación del derecho, soslayando lo establecido en el artículo 105 en sentido general, el cual de manera precisa consagra las infracciones en materia de derechos de consumidor dependiendo de su naturaleza y tipicidad, incorporando seis categorías o renglones; que habiendo comprobado la recurrente conforme lo establecido en el literal c) del artículo 109, que en la especie se trataba de una infracción grave, procedió a dar cumplimiento a las disposiciones del artículo 112 de la Ley 358-05, el cual pone como única condición según el literal b) que sean detectadas las infracciones por Pro Consumidor; que la Tercera Sala al fallar en la forma en que lo hizo, ha dado no sólo una errónea y distorsionada interpretación de la ley, sino una omisión imperdonable respecto de la interpretación de una ley, puesto que ha desconocido un conjunto de títulos habilitantes tanto de la Ley 358-05 como de la Constitución de la República atribuyendo la potestad sancionadora a la Dirección Ejecutiva de Pro Consumidor; que el tribunal a-quo desnaturalizó los hechos al establecer que la recurrente al imponer las multas administrativas violó el debido proceso constitucional cuando sucedió todo lo contrario pues esta pudo establecer la violación a la ley tomando en consideración tanto el debido proceso como los denominados principios de la administración pública, a saber, legalidad, eficacia, tipicidad, razonabilidad, derecho de defensa e interposición de los recursos, razón por la cual dicha sentencia debe ser casada;

Considerando, que para fundamentar su decisión el tribunal aquo sostuvo que: “en ninguna parte de la Ley General de Protección a los Derechos del Consumidor o Usuarios No. 358-05, se otorga como atribución a Pro-Consumidor la posibilidad de imponer sanciones a raíz de la supuesta comprobación de las infracciones verificadas en el artículo 112 de dicha ley, es decir, que es la propia ley No. 358-05 la que ha establecido que en caso de una posible configuración de las citadas infracciones, será competencia del Juez de Paz disponer las sanciones de lugar, sin embargo Pro-Consumidor, con su actuación como en el caso de la especie viola y lesiona el Principio de Separación de los Poderes Públicos, ya que inicia “un proceso de investigación”, y concluye a su vez “sancionando al sujeto” con el pago de cien (100) salarios mínimos del sector público por concepto de multa, en contra de la razón social Envasadora Supligas, a razón de cinco mil ciento diecisiete con 50/100 pesos dominicanos, ascendente a la suma de Quinientos Once Mil Setecientos Cincuenta Pesos Dominicanos (RD$511,750.00); el Instituto de Protección de los Derechos del Consumidor (Pro-Consumidor), basa su decisión en el artículo 117 de la citada ley 358-05”;

Considerando, que, continúa argumentando el tribunal a-quo, que “en modo alguno no es posible identificar en alguna parte del artículo descrito de forma precedente que el Instituto de Protección de los Derechos del Consumidor (Pro-Consumidor), tiene la facultad para imponer sanciones derivadas de las infracciones. Sin embargo, el mismo sí otorga facultad a dicho organismo para iniciar las investigaciones, no así para imponer sanciones, quedando demostrado con lo expuesto de manera precedente, que la Resolución No. 336-2011, de fecha 6 del mes de diciembre del año 2011, rendida por el Instituto Nacional de Protección de los Derechos del Consumidor y suscrita por la Licda. A.P.U., Directora Ejecutiva, como decisión administrativa, constituye una violación al Principio de Tutela Judicial efectiva y debido proceso al arrogarse Pro-Consumidor facultades jurisdiccionales propias de los tribunales de justicia; que si la referida resolución pretendiere violentar los sagrados preceptos, como ocurre en la especie, la misma deviene no conforme con la Constitución, lo que acarrea que estén sancionados con su inaplicación conforme a lo previsto por el artículo 6 de la misma”;

Considerando, que del estudio de la sentencia impugnada y de la documentación a la que ella se refiere, esta Suprema Corte de Justicia ha podido verificar que, a) el Instituto de Protección de los Derechos del Consumidor (Pro-Consumidor) y la Dirección General de Normas y Sistemas de Calidad (Digenor) se trasladaron a las instalaciones de la Envasadora Supligas, ubicada en la carretera S.J., Km. 3 ½ del M.J. de H., provincia S.J. de la Maguana, levantando de manera indistinta, ambas instituciones las actas de inspección Nos. 3128, y 7775, respectivamente; b) que en el Acta de Inspección No. 3128, del Instituto Nacional de Protección de los Derechos del Consumidor (Pro-Consumidor), se estableció que: Dos de los metros existentes fueron cerrados por problemas técnico (presenta fuga), el otro arrojó medidas dentro del rango de tolerancia, una balanza sin marca visible, calibrada y certificada por Digenor; c) que en el Acta de Inspección No. 7775 de la Dirección General de Normas y Sistemas de Calidad (Digenor), se estableció lo siguiente: “En el Programa Aseguramiento Metrológico (PAM), T.A., marca LC, Serie 318651, Color/Núm. de sello rojo 159317, Primer Master Meter marco 1.97, en el metro 2.00, Error promedio 0-0.03, Aprobado; Segundo Master Meter marco 2.05, en el Metro 2.00, Error promedio +0.05; Tercer Master Meter marco 4.21, en el Metro 4.00, Error promedio +0.21: T.A., marca LC, Serie 381167, Color/Núm. De Sello 06265, cuarto Master Meter marco 5.67, en el Metro 5, Error Promedio +0.67, El Metro presenta Fuga, Rechazado; Quinto Master Meter marco 5.90, en el Metro 5.00, Error promedio +0.90, el Metro presenta Fuga, Rechazado” e) que dichas actas fueron firmadas y rubricadas tanto por los inspectores actuantes como por el representante de la entidad Supligas S.A., señor A.L.; f) que sobre la violación comprobada es que el Instituto Nacional de Protección a los Derechos del Consumidor (Pro-Consumidor), dicta su Resolución No. 336-2011, de fecha 6 de diciembre de 2011, cuyo dispositivo ha sido copiado en otra parte de esta decisión; g) que no conforme con la misma Supligas S.A., interpone recurso Contencioso Administrativo dictando el Tribunal Superior Contencioso Administrativo, en sus atribuciones administrativas, la sentencia No. 346-2013, de fecha 27 de septiembre de 2013, hoy recurrida en casación;

Considerando, que en la especie se trata de una violación a la Ley 358-05, General de Protección de los Derechos del Consumidor o U.; que la misma en su artículo 5 crea el Instituto Nacional de Protección de los Derechos del Consumidor, como entidad estatal descentralizada, con autonomía funcional, jurisdiccional y financiera con personalidad jurídica, responsable de definir, establecer y reglamentar las políticas, normas y procedimientos necesarios para la aplicación de dicha ley, su reglamento y las normas que se dicten a favor de consumidores y usuarios de bienes y servicios en el país; que en ese orden, el artículo 23 de dicha ley da expresamente competencia a la Dirección Ejecutiva de Pro Consumidor para conocer, por vía administrativa, los casos de conflictos relativos a dicha ley, debiendo ésta, en virtud de lo señalado por el artículo 27 y siguientes, ejecutar las acciones correctivas y las penalizaciones que contemple la ley aplicable dentro de la esfera de su competencia y observando el debido proceso, y tomar las medidas de lugar para garantizar los derechos del consumidor en caso de inexactitud de pesos y medidas, deficiencias de calidad y normas técnicas, de los productos y servicios que se ofertan en el mercado, en coordinación con Digenor;

Considerando, que contrario a lo establecido por el tribunal aquo en su sentencia, la Ley 358-05 en su artículo 31 literal j) faculta a dicho organismo a dictar resoluciones relativas a la aplicación de la ley en caso de infracciones y violaciones que deban ser conocidas y resueltas, en primera instancia, a su nivel de competencia; tomando, tal como establece la parte in-fine del artículo 42 de la referida ley, las medidas de lugar para sancionar las violaciones a la misma; que esa potestad sancionadora del órgano regulador de las relaciones de consumo (Pro consumidor) están tipificadas en los artículos 105 y 107 de dicha ley, artículos que dejan sentado el espíritu del legislador de dar competencia a este órgano regulador para aplicar sanciones administrativas en caso de infracciones relacionadas con la misma;

Considerando, que el tribunal a-quo se confunde en su sentencia cuando señala que en caso de una posible configuración de una infracción cometida la competencia corresponderá al Juez de Paz, toda vez que, el artículo 104 de la ley 358-05 faculta claramente a Pro-Consumidor a sancionar, cuando establece: “Violaciones. Las infracciones en materia de consumo serán objeto de las sanciones correspondientes, previa instrucción del expediente sin perjuicio de las responsabilidades civiles, penales o de otro orden que puedan incurrir”; que dicho artículo en su párrafo I se va más lejos cuando señala que independientemente de la instrucción penal ante los tribuales, serán mantenidas las medidas administrativas “adoptadas para salvaguardar la salud y seguridad de las personas“;

Considerando, que en cuanto al último aspecto de los medios de casación examinados, esta Suprema Corte de Justicia advierte, que Nuestra Constitución en su Artículo 40 numerales 13 y 17 consagra: Numeral 13) “Nadie puede ser condenado o sancionado por acciones u omisiones que en el momento de producirse no constituyan infracción penal o administrativa”; Numeral 17: “ En el ejercicio de la potestad sancionadora establecida por las leyes, la Administración Pública no podrá imponer sanciones que de forma directa o subsidiaria impliquen privación de libertad”; de donde la Potestad Sancionadora de que goza la Administración Pública de imponer sanciones como consecuencia de una infracción administrativa, con la finalidad de garantizar el mantenimiento del orden tanto de la sociedad como de la propia institución púbica mediante la observación de todas aquellas conductas contrarias a la ley, es un mandato en virtud de la supremacía constitucional y del poder sancionador de que esta investida la Administración Pública;

Considerando, que la sanción administrativa presume una relación de subordinación entre el órgano sometido a la norma y el órgano que la aplica, siendo su objetivo no el de imponer un castigo sino corregir una conducta, es decir, es un medio para educar al infractor no para castigarlo, por lo que la sanción administrativa no implica privación de libertad, sino una sanción pecuniaria acorde a la gravedad de la falta, es por esto que el legislador al diseñar el régimen sancionador de la Administración Pública lo hace tomando en consideración los principios de legalidad, razonabilidad, proporcionalidad y tipicidad a que están sujetas las actuaciones de la Administración;

Considerando, que amparado en esto es que Pro Consumidor ha actuado para sancionar las faltas imputadas a la recurrida y comprobadas siguiendo el debido proceso instituido por la ley que rige la materia, instrumentándose las actas correspondientes donde se establecieron, como se ha dicho, las faltas cometidas provenientes de la adulteración de los medidores de gas, lo que indica que al sancionar con multas pecuniarias a dicha recurrida, actuó dentro de su competencia y facultades legales, contrario a lo establecido por el tribunal a-quo en su sentencia;

Considerando, que Pro Consumidor, como órgano regulador actuó correctamente aplicando las sanciones tipificadas en los artículos 112 y siguientes de la Ley 358-05, General de Protección de los Derechos del Consumidor o Usuario, que la faculta a imponer las multas correspondientes en razón de la gravedad de la falta cometida, lo que fue apreciado por dicha institución; que como institución de la Administración Pública tiene el compromiso de garantizar y proteger de manera efectiva los derechos de las personas, a fin de preservar el estado social y democrático de derecho imperante en la República Dominicana, lo que hizo al dictar su resolución, sin que se haya vulnerado en la misma los principios de eficacia, proporcionalidad, legalidad, tipicidad, motivación, entre otros;

Considerando, que el tribunal a-quo, en franca violación a nuestra Constitución y desconocimiento de la ley que rige la materia, yerra al anular la Resolución No. 336-2011 de fecha 6 de diciembre de 2011, bajo el alegato de que Pro Consumidor carece de habilitación legal para sancionar administrativamente; que éste debió limitarse a revisar la legalidad de la actuación de Pro Consumidor y ponderar si la multa establecida era cónsona al principio de legalidad y tipicidad, pues es a través de la facultad sancionadora de que esta investida la Administración que la misma puede cumplir sus fines constitucionales, garantizando la protección de los derechos fundamentales del consumidor, la seguridad de la población y el bienestar general consagrados en el artículo 53 de nuestra Carta Magna, razón por la cual dicha sentencia debe ser casada sin necesidad de examinar los demás medios del recurso;

Considerando, que de acuerdo a lo establecido en la parte in fine del artículo 20 de la Ley sobre Procedimiento de Casación, modificado por la Ley No. 491-08, cuando la casación no deje cosa alguna por juzgar la misma podrá ser sin envío, lo que aplica en la especie, dado que al reconocerse que Pro Consumidor como órgano de la Administración Pública tiene competencia para aplicar sanciones pecuniarias, como efectivamente lo hizo, no procede el envío del asunto, a fin de que recobre todo su imperio la Resolución No. 336-2011 dictada por el Instituto Nacional de Protección de los Derechos del Consumidor (Pro Consumidor) en fecha 6 de diciembre de 2011;

Considerando, que de acuerdo a lo previsto por el artículo 176 párrafo V del Código Tributario, en materia administrativa no ha lugar a la condenación en costas.

Por tales motivos, Falla: Primero: Casa por vía de supresión y sin envío la sentencia No.346 dictada por la Tercera Sala del Tribunal Superior Administrativo, en fecha 27 de septiembre de 2013, cuyo dispositivo se ha copiado en parte anterior del presente fallo; Segundo: Declara que en esta materia no ha lugar a condenación en costas.

Así ha sido hecho y juzgado por la Tercera Sala de lo Laboral, Tierras, Contencioso Administrativo y Contencioso Tributario de la Suprema Corte de Justicia, y la sentencia pronunciada por la misma, en la ciudad de Santo Domingo de G., Distrito Nacional, capital de la República, en su audiencia pública del 21 de diciembre de 2016, años 173° de la Independencia y 154° de la Restauración.

(Firmados).-M.R.H.C.-EdgarH.M..-S.I.H.M..-

La presente sentencia ha sido dada y firmada por los señores Jueces que figuran al pie, en la audiencia pública del día, mes y año en ella expresados, y fue firmada, leída y publicada por mí, Secretaria General, que certifico.