Sentencia TC/0009/17

• Páginas: 485-495
• Autor: Rafael Díaz Filpo

SENTENCIA TC/0009/17

Referencia: Expediente núm. TC-01-2014-0045, relativo a

la acción directa de inconstitucionalidad interpuesta por la

Fundación Padre Rogelio y Organización de Comunitarios

contra el veto presidencial sobre ley que crea el Parque

Nacional Loma Miranda.

En el municipio Santo Domingo Oeste, provincia Santo

Domingo, República Dominicana, a los once (11) días del mes

de enero del año dos mil diecisiete (2017).

VOTO DISIDENTE DEL MAGISTRADO

RAFAEL DÍAZ FILPO

En el ejercicio de nuestras facultades constitucionales y

legales, y específicamente las previstas en los artículos 186 de

la Constitución de la República y 30 de la Ley núm. 137-11,

Orgánica del Tribunal Constitucional y de los Procedimientos

Constitucionales, de fecha trece (13) de junio de dos mil once

(2011), emitimos el siguiente:

VOTO DISIDENTE:

Consideraciones previas:

Mediante la presente acción directa en inconstitucionali-

dad interpuesta en fecha veinticinco (25) de septiembre de dos

mil catorce (2014), la Fundación Padre Rogelio y Organización

de Comunitarios solicita la declaratoria de inconstitucionalidad

contra el veto presidencial sobre ley que crea el Parque Nacional

Loma Miranda.

RAFAEL DÍAZ FILPO

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A criterio de la parte accionante, la citada resolución vul-

nera el artículo 102 de la Constitución de la Republica, que

transcribimos a continuación:

“Artículo 102.- Observación a la ley. Si el Poder Ejecutivo

observa la ley que le fuere remitida, la devolverá a la cámara de

donde procede en el término de diez días, a contar de la fecha

en que fue recibida. Si el asunto fue declarado de urgencia, hará

sus observaciones en el término de cinco días a partir de ser re-

cibida. El Poder Ejecutivo remitirá sus observaciones indicando

los artículos sobre los cuales recaen y motivando las razones de la

observación. La cámara que hubiere recibido las observaciones

las hará consignar en el orden del día de la próxima sesión y

discutirá de nuevo la ley en única lectura. Si después de esta

discusión, las dos terceras partes de los miembros presentes de

dicha cámara la aprobaren de nuevo, será remitida a la otra

cámara; y si ésta la aprobare por igual mayoría, se considerará

definitivamente ley y se promulgará y publicará en los plazos

establecidos en el artículo 101.”

En apoyo a sus pretensiones, la parte accionante sostiene

que el presente veto presidencial no cumple con los requisitos

del artículo 102 de la Constitución de la República por múltiples

razones, entre las cuales señala que está dirigido a la cámara alta

y en la Constitución de República no se ha establecido ningún

poder del estado que lleve por nombre cámara alta, por vía de

consecuencia, al no existir establecido como poder del estado

automáticamente queda desestimado el envío de la observación

hecha por el presidente. De igual forma indica que el artículo

102 de la Constitución de la República establece que el presi-

dente debe motivar sus observaciones indicando los artículos de

la ley que deben ser modificados; sin embargo, el presidente de

la República no observó la ley, sino que envió una ley diferente a

la que le fue entregada por el Poder Legislativo, lo que constituye

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Mis 12 años en el Tribunal Constitucional:

Memoria de gestión y votos particulares

una violación constitucional que debe ser enmendado por el

Tribunal Constitucional.

Fundamento del voto:

La mayoría de los honorables jueces que componen este

tribunal constitucional han concurrido con el voto mayoritario

en la dirección de declarar inadmisible la acción directa en in-

constitucionalidad contra el indicado veto presidencial, por no

estar comprendido dentro de los actos señalados en los artículos

185.1 de la Constitución de la República y 36 de la Ley núm.

137-11 (leyes, decretos, reglamentos, resoluciones y ordenanzas). En

ese sentido sostienen, que “las observaciones que hace el presidente

de la República a un proyecto de ley no son una norma jurídica, ya

que lo que el titular del Ejecutivo se limita a expresar su opinión

en relación con un proyecto de ley aprobado por el Congreso. Como

consecuencia de estas observaciones el proyecto de ley de que se trate

debe ser examinado por el Poder Legislativo. De este examen puede

resultar que los legisladores acojan o rechacen las pretensiones hechas

por el primer mandatario”.

Por consiguiente, nos permitimos exponer con el debido

respeto a la mayoría, las razones por las cuales disentimos del cri-

terio expresado por la mayoría para solucionar el presente caso:

A partir de la reforma constitucional del dos mil diez (2010),

el objeto del control concentrado de constitucionalidad no se

circunscribe a la conformidad de las leyes con la Carta Magna,

ya que el mismo se ha ampliado para proteger y garantizar la

vigencia de los derechos fundamentales.

Conforme lo previsto en el artículo 185.1 de la Constitu-

ción: “El Tribunal Constitucional será competente para conocer en

única instancia: 1) Las acciones directas de inconstitucionalidad

contra las leyes, decretos, reglamentos, resoluciones y ordenanzas, a

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instancia del Presidente de la República, de una tercera parte de los

miembros del Senado o de la Cámara de Diputados y de cualquier

persona con interés legítimo y jurídicamente protegido.” De ahí que

conjuntamente con los actos propiamente normativos (leyes,

reglamentos y ordenanzas), la indicada disposición incluye, sin

hacer ninguna distinción sobre sus efectos, a los decretos y reso-

luciones, que constituyen instrumentos en que los se exteriorizan

actos administrativos.

En ese orden de ideas, los actos enumerados en el artículo

185 de la Constitución que pueden ser objeto de control con-

centrado de constitucionalidad debe ser interpretado de manera

no limitativa. Este criterio es más compatible con el principio

de supremacía constitucional y el estado de derecho proclamado

por nuestra Carta Magna.

Acorde con lo anterior y coincidiendo con lo expresado por

Brewer Carías, el sistema dominicano de control concentrado

de constitucionalidad “abarca materialmente todos los actos del

Estado”164; tal como sucede en Costa Rica, Chile, Bolivia, Perú

y Ecuador, donde la Constitución permite impugnar ante la ju-

risdicción constitucional especializada los actos administrativos.

Como bien señala el profesor chileno Luis Alejandro Silva

Irarrázaval165, “el control de la juridicidad de los actos administra-

tivos no puede omitir la Constitución como parámetro de control,

porque su adecuación a esta norma es precisamente condición de

164 Allan R. Brewer-Carías, “El sistema de justicia constitucional en la República Domi-

nicana y la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional y de los Procedimientos Cons-

titucionales (2011)”, En Nestor Pedro Sagües y Lino Vásquez Sámuel (Coords), VII

Encuentro Iberoamericano de Derecho Procesal Constitucional (Santo Domingo:

Comisionado de Apoyo a la Reforma y Modernización de la Justicia-Instituto Ibe-

roamericano de Derecho Procesal Constitucional, 2011), 307.

165 Luis Alejandro Silva Irarrázaval, “Insuficiencia del Principio de Supremacía Consti-

tucional en el Control de Constitucionalidad de los Actos Administrativos”, Ponen-

cia XXXVI Jornadas Chilenas De Derecho Público.

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Mis 12 años en el Tribunal Constitucional:

Memoria de gestión y votos particulares

su validez. Sin embargo, el sistema de control de juridicidad de

los actos administrativos aplica deficientemente la Constitución,

prefiriendo aplicar la ley como criterio último de validez, dado cier-

tos supuestos. Esta situación es causa de los siguientes efectos: i. La

fuerza normativa de la Constitución es puesta en entredicho, y con

ella el Estado constitucional de Derecho; ii. La protección eficaz de

los derechos garantizados por la Constitución queda subordinada a

la ley; iii. Las posibilidades de un control eficaz de la actividad de la

Administración por parte de los órganos competentes disminuyen.”

Adicionalmente a los señalamientos que anteceden, cabe

destacar que este tribunal, haciendo uso de la distinción o

“Distinguishing”166, ha admitido acciones directas en inconstitu-

cionalidad contra actos que aún no teniendo un alcance general,

han sido dictados en ejecución directa e inmediata de la Cons-

titución. En efecto, en la Sentencia TC/0041/13167 quedó esta-

blecido que los actos administrativos producidos en ejecución

directa e inmediata de la Constitución y en ausencia de una ley

que los norme, aún no ostenten un alcance general o normativo,

pueden ser impugnados mediante la acción directa en incons-

titucionalidad, al tratarse de actuaciones que la Ley Sustantiva

ordena realizar bajo ciertas formalidades de tiempo o modo y a

los fines de que se garantice la supremacía constitucional.

El indicado criterio también fue reiterado en la Sentencia

TC/0189/15168, en virtud de la cual se admite y se rechaza, en

cuanto al fondo, una acción directa en inconstitucionalidad

contra un decreto contentivo de un indulto emitido por el pre-

166 Facultad del juez constitucional de establecer excepciones al precedente constitu-

cional por existir, respecto de un caso, elementos particulares que ameritan una

solución diferente, sin que dicha circunstancia suponga la derogación del precedente

anterior.

167 Dictada en fecha quince (15) de marzo de dos mil trece (2013).

168 Dictada en fecha quince (15) de julio de dos mil quince (2015).

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sidente de la República, a favor de varias personas, en ejercicio

de la atribución conferida por el artículo 128, literal J, de la

Constitución dominicana.

Lo impugnado en la especie, resulta completamente compa-

tible con dicho criterio, toda vez que se trata de un acto emitido

por el presidente de la República, en ejercicio de la potestad

conferida por el artículo 102 de la Carta Magna, cuyo contenido

fue transcrito en parte anterior del presente voto.

Por otra parte, la cuestión planteada impone referirnos al

concepto y naturaleza jurídica del veto presidencial. Esta figura

se traduce en la facultad que tiene el presidente de la República

para desaprobar un proyecto de ley sancionado por el Congreso

impidiendo así su entrada en vigencia. Es un acto en el que el

Ejecutivo participa en la función legislativa. Esto forma parte

del sistema de contrapesos entre el Ejecutivo y el Congreso; de

manera que mientras el presidente puede vetar la legislación, el

Parlamento puede superar ese veto con un voto de dos tercios de

ambas cámaras.

El ejercicio de esta potestad se vincula con razones de con-

veniencia política y de armonización del funcionamiento de los

poderes del Estado, como un mecanismo de control y equilibrio

entre los poderes. Son muchas las causas que pueden servir de

sustento al ejercicio de esta facultad, tales como: oportunidad y

conveniencia, de acierto, de forma o de fondo, de constitucio-

nalidad, de eficacia, etc.; motivo por el cual se reconoce el veto

como un acto de naturaleza esencialmente política.

En torno a este tema, Hamilton ha expresado que: “con an-

terioridad se ha señalado y subrayado la tendencia del departamento

legislativo a inmiscuirse en los derechos y a absorber los poderes de

los otros departamentos; también se ha comentado la insuficiencia

de una simple demarcación sobre el papel de los límites de cada

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Memoria de gestión y votos particulares

cual, y se ha sacado la consecuencia de que es necesario dotarlos de

armas constitucionales para que se defiendan…De estos claros e in-

negables principios deriva la conveniencia del veto del Ejecutivo, ya

sea absoluto o limitado, frente a los actos de los sectores legislativos.

Careciendo de dicho poder de uno u otro, estará absolutamente in-

capacitado para defenderse de las agresiones de las cámaras. Podría

ser aniquilado gradualmente de sus facultades mediante resoluciones

sucesivas, o aniquilado como resultado de una sola votación. Y de

un modo o de otro, los poderes legislativo y ejecutivo en poco tiempo

se encontrarían reunidos en las mismas manos. Aun suponiendo que

nunca se hubiera advertido en el cuerpo legislativo la tendencia a

invadir los derechos del Ejecutivo, las leyes del razonamiento lógico y

la conveniencia teórica, nos enseñarían por sí solas a no abandonar

a uno a merced del otro, sino a dotarlo de un poder constitucional

eficaz, para que se defienda por sí mismo”169.

Sobre este punto, De Toqueville, sostuvo: “Además, el presi-

dente está armado de un veto suspensivo, que le permite detener las

leyes que pueden destruir la parte de independencia que la constitu-

ción le señala. No puede haber así más que una lucha desigual entre

el presidente y la legislatura, puesto que ésta, al perseverar en sus

determinaciones, es siempre dueña de vencer la resistencia que se le

opone; pero el veto suspensivo la obliga, por lo menos, a volver sobre

sus pasos; la fuerza a considerar de nuevo la cuestión y, esta vez, no

puede ya decidirla si no es por la mayoría de las dos terceras partes de

los opinantes. El veto, por otra parte, es una especie de llamamiento

al pueblo. El poder ejecutivo, al que se hubiera podido sin esta

garantía oprimir en secreto defiende entonces su causa y deja oír sus

razones. Pero sí la legislatura persevera en sus designios, ¿no podrá

siempre vencer la resistencia que se le opone? A esto responderé que

169 Hamilton, A.; Madison J. y Jay, J. (1994), El federalista, México, Fondo de Cultura

Económica, pp. 312-313.

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hay en la constitución de todos los pueblos, cualquiera que sea por lo

demás su naturaleza, un punto en que el legislador está obligado a

atenerse al buen sentido y a la virtud de los ciudadanos. Este punto

está más próximo y más visible en las repúblicas, más lejano y oculto

con más cuidado en las monarquías; pero se encuentra siempre en

alguna parte. No hay país en que la ley pueda preverlo todo, y en que

las instituciones deban reemplazar a la razón y a las costumbres.”170

El veto presidencial proviene del constitucionalismo nortea-

mericano, aunque encuentra sus raíces remotas en los sistemas

parlamentarios europeos. Ha sido una institución adoptada en

el presidencialismo latinoamericano y, respecto de su diseño, se

distinguen las siguientes modalidades:

• El veto total, implica el rechazo expreso del presidente

a firmar la totalidad de la proposición de ley y la de-

vuelve al Congreso con una explicación detallada de las

razones.

• El veto parcial es aquel que le permite al presidente

modificar una ley eliminando parte de la misma, cance-

lando disposiciones individuales.

Por otra parte, un grupo de países, al igual que los Estados

Unidos, tienen un poder fuerte de veto, es cuando sólo puede

ser superado por una mayoría especial, generalmente, los 2/3

de los miembros de cada una de las cámaras. Otro grupo de

países tiene un poder débil o moderado de veto, pues puede ser

superado con la mayoría simple o absoluta de los miembros de

las cámaras. Un caso de veto sumamente fuerte es el de Ecuador.

Aquí cuando el presidente cuando interpone un veto total a la

ley, la misma no puede ser tratada hasta el período siguiente de

sesiones legislativas.

170 DE TOCQUEVILLE, Alexis (1994), La Democracia en América, México, FCE, p.

124.

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Mis 12 años en el Tribunal Constitucional:

Memoria de gestión y votos particulares

En lo que respecta a América Latina, se destacan países como

Argentina, Bolivia, Chile, México, República Dominicana, El Sal-

vador, Guatemala y Panamá con un fuerte poder de veto. Todos

ellos requieren la insistencia congresional de los 2/3 de los legisla-

dores. En el caso de Uruguay, el nivel es un poco más bajo pues se

requieren las 3/5 partes de los legisladores presentes. Otros países

como Costa Rica, Colombia, Perú, Paraguay, Brasil, Nicaragua y

Ve ne z ue l a p r es e nt a n u n p o d er dé b i l o m o d er a do d e v et o .

Precisado lo anterior, es importante aclarar que la naturaleza

esencialmente política atribuida al veto presidencial, no es óbice

para su control jurisdiccional. Indudablemente, todos los actos del

Poder Ejecutivo están sometidos al control judicial, el cual se ejerce

en primer lugar sobre la constitucionalidad de estos actos. Si bien

los criterios de valoración que caracterizan este tipo de actos son

políticos no jurídicos, es decir no se sustentan en motivos de dere-

cho sino de oportunidad, ese amplio margen de discrecionalidad

no exime al juez constitucional para, haciendo uso de las técnicas

de control, examinar si hubo desviación de poder o determinar la

razonabilidad del acto en función de sus motivaciones.

Por consiguiente y en apoyo a nuestra posición, conviene

hacer referencia a la jurisprudencia constitucional comparada,

que ha admitido el control constitucional del veto presidencial.

Tal es el caso de la Corte Constitucional de Colombia, que ha

considerado, de manera reiterada, que:

“… el ejercicio de su control se extiende no sólo al control material

de las objeciones presentadas por el Gobierno, sino también al

procedimiento impartido a las mismas, es decir, su competencia

comprende el examen de la sujeción de los órganos que intervie-

nen en las objeciones a los términos que para tal fin establecen la

Constitución y la ley, como necesario resulta precisar que, en los

términos del artículo 167 constitucional, carece de competencia

para establecer condicionamiento alguno al texto sometido a su

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control. En definitiva, se trata de un control de constitucionalidad

previo a la sanción de la ley, interorgánico, participativo, material

y formal, que produce efectos de cosa juzgada relativa.”171

Otro punto a destacar, en cuanto al contenido y alcance del

control de constitucionalidad en materia de veto presidencial,

es lo expresado por la indicada alta corte, en el sentido de que:

“en ciertas ocasiones se hace necesario que esta Corporación se

pronuncie sobre aspectos que no fueron planteados explícitamen-

te por el Gobierno, pero cuyo análisis resulta ser un presupuesto

indispensable para el estudio de las razones de inconstituciona-

lidad formuladas en las objeciones mismas. Los motivos que jus-

tifican esta extensión excepcional de la competencia de la Corte,

son de doble naturaleza: lógica y constitucional. Lo primero,

porque las reglas de derecho que se han de aplicar al estudio de

las objeciones, se derivan, en no pocos casos, de otras reglas o

principios más generales, no mencionados en las objeciones, pero

que resultan insoslayables para fundamentar cualquier decisión.

Lo segundo, porque dado que el mandato del artículo 241-8

Superior califica las decisiones de la Corte en estos casos como de-

finitivas, si no se efectúa en ellas el análisis de constitucionalidad

de los mencionados temas conexos, éstos quedarán cobijados por

el efecto de cosa juzgada constitucional que se deriva de la deci-

sión final sobre la objeción como tal y, en consecuencia, ningún

ciudadano podrá controvertirlos en el futuro. En otros términos,

al pronunciarse sobre tales asuntos conexos, esta Corporación no

está coartando el derecho de los ciudadanos de ejercer la acción

pública de inconstitucionalidad, ni sustituyendo el trámite

que en esos casos se haya de surtir, por la sencilla razón de que

una vez la Corte emita su fallo, la mencionada acción no será

procedente respecto de los temas que se relacionan directamente

con el objeto central de la providencia”172

171 Sentencia C-452/06.

172 Sentencia C- 1404 de 2000.

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Mis 12 años en el Tribunal Constitucional:

Memoria de gestión y votos particulares

Posible solución procesal:

En atención a las consideraciones antes expuestas, y siendo

el fin de la declaración de inconstitucionalidad, la tutela del

Estado de Derecho y el fortalecimiento del sistema de pesos

y contrapesos, entendemos que este tribunal debió admitir la

presente acción directa en inconstitucionalidad y conocer el

fondo de la misma a fin de determinar la procedencia o no de las

pretensiones de la parte accionante.

Firmado: Rafael Díaz Filpo, Juez