Sentencia TC/0257/15

• Páginas: 371-380
• Autor: Rafael Díaz Filpo

SENTENCIA TC/0257/15

Referencia: Expediente núm. TC-012010-0008, relativo

a la acción directa de inconstitucionalidad incoada por

Compañía Anónima de Explotaciones Industriales (CAEI)

contra el Decreto núm. 366-10, dictado por el Poder

Ejecutivo el quince (15) de julio de dos mil diez (2010).

En el municipio Santo Domingo Oeste, provincia Santo

Domingo, República Dominicana, a los dieciséis (16) días del

mes de septiembre del año dos mil quince (2015).

VOTO DISIDENTE DEL MAGISTRADO

RAFAEL DÍAZ FILPO

En el ejercicio de nuestras facultades constitucionales y

legales, y específicamente las previstas en los artículos 186 de

la Constitución de la República y 30 de la Ley núm. 137-11,

Orgánica del Tribunal Constitucional y de los Procedimientos

Constitucionales, de fecha trece (13) de junio del año dos mil

once (2011), emitimos el siguiente: VOTO DISIDENTE:

1. Consideraciones previas

Mediante la presente acción directa interpuesta el diecisiete

(17) de septiembre de dos mil diez (2010), la Compañía Anóni-

ma de Explotaciones Industriales (CAEI), solicita la declaratoria

de inconstitucionalidad del Decreto núm. 36610, dictado por el

Poder Ejecutivo el quince (15) de julio de dos mil diez (2010),

que declara de utilidad pública e interés social una porción de

terreno dentro de la Parcela núm. 40, del distrito municipal de

Los Llanos, paraje La Yeguada, provincia San Pedro Macorís.

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Dicho decreto en su artículo 3, declara de urgencia que el Estado

Dominicano entre en posesión del inmueble indicado, a fin de

que se puedan concluir de inmediato los trabajos señalados,

luego de ser cumplidos los requisitos exigidos por la ley, y, en

consecuencia, dispone la entrada en posesión por el Estado

Dominicano del citado inmueble, la cual será ejecutada por el

Abogado del Estado, por tratarse de un inmueble registrado, en

virtud de la Ley núm. 486, del diez (10) de noviembre del mil

novecientos sesenta y cuatro (1964).

A criterio de la accionante el artículo 3 del referido decreto

violenta su derecho de propiedad consagrado en el artículo 51

de la Constitución, ya que el mismo, no incluye la “urgencia”

como figura jurídica para hacer dicha declaración pública e

interés social, respecto de una propiedad privada, por lo que en

consecuencia se violentan las disposiciones previstas por la Ley

Sustantiva de la Nación.

2. Fundamento del Voto:

La mayoría de los Honorables Jueces que componen este

Tribunal Constitucional, han concurrido con el voto mayori-

tario en la dirección de declarar inadmisible la referida acción

directa por estar dirigida contra un acto administrativo emitido

por el Poder Ejecutivo, que crea consecuencias jurídicas concre-

tas, y que busca un fin determinado dirigido a un individuo en

particular, por lo que no constituye una norma estatal con fuerza

de ley, ni alcance general, y por ende, no es susceptible de ser

impugnado mediante la acción directa en inconstitucionalidad,

conforme el criterio sentado en numerosas sentencias dictadas

por este órgano.

Por consiguiente, nos permitimos exponer con el debido

respeto a la mayoría, las razones por las que con en el presente

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Mis 12 años en el Tribunal Constitucional:

Memoria de gestión y votos particulares

caso, nos apartamos del citado criterio, al que nos habíamos

adherido en decisiones anteriores:

A partir de la reforma constitucional del 2010, el objeto

de control concentrado de constitucionalidad no se circunscribe

a la conformidad de las leyes con la Carta Magna, ya que el

mismo se ha ampliado para proteger y garantizar la vigencia de

los derechos fundamentales.

Conforme lo previsto en el artículo 185.1 de la Constitución:

El Tribunal Constitucional será competente para conocer en

única instancia: 1) Las acciones directas de inconstitucionalidad

contra las leyes, decretos, reglamentos, resoluciones y ordenanzas,

a instancia del Presidente de la República, de una tercera parte

de los miembros del Senado o de la Cámara de Diputados y de

cualquier persona con interés legítimo y jurídicamente protegido.

De ahí que conjuntamente con los actos propiamente

normativos (leyes, reglamentos y ordenanzas), la indicada dispo-

sición incluye, sin hacer ninguna distinción sobre sus efectos, a

los decretos y resoluciones, que constituyen instrumentos en que

los se exteriorizan actos administrativos.

En atención a la referida ampliación del objeto de la acción

en inconstitucionalidad, el Constituyente del 2010 incorporó

la condición del interés legítimo y jurídicamente protegido que

debe tener el accionante, quien debe probar que es afectado por

dicho acto.

Acorde con lo anterior y coincidiendo con lo expresado por

Brewer Carías, el sistema dominicano de control concentrado

de constitucionalidad “abarca materialmente todos los actos del

Estado”105; tal como sucede en Costa Rica, Chile, Bolivia, Perú

105 Allan R. BREWER-CARÍAS, “El sistema de justicia constitucional en la República

Dominicana y la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional y de los Procedimientos

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y Ecuador, donde la Constitución permite impugnar ante la ju-

risdicción constitucional especializada los actos administrativos.

Como bien señala el profesor chileno Luis Alejandro Silva

Irarrázaval;106

El control de la juridicidad de los actos administrativos no puede

omitir la Constitución como parámetro de control, porque su

adecuación a esta norma es precisamente condición de su validez.

Sin embargo, el s istema de control de juridicidad de los actos ad-

ministrativos aplica deficientemente la Constitución, prefiriendo

aplicar la ley como criterio último de validez, dado ciertos supues-

tos. Esta situación es causa de los siguientes efectos: i. La fuerza

normativa de la Constitución es puesta en entredicho, y con ella

el Estado constitucional de Derecho; ii. La protección eficaz de los

derechos garantizados por la Constitución queda subordinada a la

ley; iii. Las posibilidades de un control eficaz de la actividad de la

Administración por parte de los órganos competentes disminuyen.

Adicionalmente a los señalamientos que anteceden, cabe

destacar que este tribunal, haciendo uso de la distinción o “Dis-

tinguishing”107, ha admitido acciones directas en inconstitucio-

nalidad contra actos de efectos particulares; tal es el caso acogido

mediante la Sentencia núm. 127/13, del dos (2) de agosto de dos

mil trece (2013), contra un decreto que ordenaba la expropia-

ción de unos terrenos, el cual había sido dictado posteriormente

Constitucionales (2011)”, En Nestor Pedro Sagües y Lino Vásquez Sámuel (Coords),

VII Encuentro Iberoamericano de Derecho Procesal Constitucional (Santo Domin-

go: Comisionado de Apoyo a la Reforma y Modernización de la Justicia-Instituto

Iberoamericano de Derecho Procesal Constitucional, 2011), 307.

106 Luis Alejandro SILVA IRARRÁZAVAL, “Insuficiencia del Principio de Supremacía

Constitucional en el Control de Constitucionalidad de los Actos Administrativos”,

Ponencia XXXVI Jornadas Chilenas De Derecho Público.

107 Facultad del juez constitucional de establecer excepciones al precedente constitu-

cional por existir, respecto de un caso, elementos particulares que ameritan una

solución diferente, sin que dicha circunstancia suponga la derogación del precedente

anterior.

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Memoria de gestión y votos particulares

a la declaratoria de nulidad por inconstitucionalidad de otro

decreto anterior de expropiación respecto a los mismos terrenos,

sin variar la esencia del acto. En consecuencia, este Tribunal se

pronunció en el sentido siguiente:

En definitiva, entendemos que en presencia de una acción

directa de inconstitucionalidad contra un acto estatal de efectos

particulares, cada vez que esté comprobado o exista la presunción

grave de que ha sido producido con dolo, es decir, con el propó-

sito deliberado de violar la Constitución, dicha acción debe ser

admitida, pues esta solución, que se constituye en excepción a la

jurisprudencia constitucional de que dicho recurso está reservado

para los actos estatales de efectos generales, es la más adecuada en

la misión de este tribunal constitucional de defender la vigencia

del estado social y constitucional de derecho.

La excepción establecida por este tribunal al indicado prece-

dente, debe ser extendida a situaciones como la de la especie en

que se produce una vulneración a una exigencia constitucional.

En el presente caso se plantea la inobservancia de la declaratoria

de emergencia prevista en nuestra Carta Magna en materia de

expropiación, lo cual constituye una excepción que le permite al

Estado entrar en posesión del inmueble antes del pago del justo

precio, tal como lo prevé el artículo 51.1 de la Constitución que

transcribimos a continuación:

Ninguna persona puede ser privada de su propiedad, sino por

causa justificada de utilidad pública o de interés social, previo

pago de su justo valor, determinado por acuerdo entre las partes

o sentencia de tribunal competente, de conformidad con lo

establecido en la ley. En caso de declaratoria de Estado de Emer-

gencia o de Defensa, la indemnización podrá no ser previa;108

108 El subrayado es nuestro.

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Los estados de emergencia y de defensa, junto con el

de conmoción interior, constituyen las modalidades de los

estados de excepción definidos en el artículo 262 de la Cons-

titución de la República, como aquellas situaciones extraor-

dinarias que afecten gravemente la seguridad de la Nación, de

las instituciones y de las personas frente a las cuales resultan

insuficientes las facultades ordinarias. La Constitucionaliza-

ción de los estados de excepción distingue aquellas situaciones

de anormalidad que revisten una gravedad suficiente como

para que no se pueda responder a ellas con los medios que

el ordenamiento jurídico tiene para los casos de normalidad

institucional del Estado, con el fin de salvaguardar su estabi-

lidad y el orden público. Esto jamás podría interpretarse una

eximente de responsabilidad a los poderes públicos sobre las

medidas adoptadas dentro de dicho contexto, sino la consa-

gración de un derecho de excepción constitucional, en el que

las autoridades competentes pueden recurrir a medios nece-

sarios, proporcionales y adecuados frente a graves peligros y

crisis que amenacen el orden constitucional.

Las disposiciones regulatorias de los estados de excepción

están delimitadas en el artículo 266 de la Constitución, las cuales

transcribimos a continuación:

1) El Presidente deberá obtener la autorización del Congreso

para declarar el estado de excepción correspondiente. Si no

estuviese reunido el Congreso, el Presidente podrá declararlo, lo

que conllevará convocatoria inmediata del mismo para que éste

decida al respecto;

2) Mientras permanezca el estado de excepción, el Congreso se

reunirá con la plenitud de sus atribuciones y el Presidente de la

República le informará de forma continua sobre las disposiciones

que haya tomado y la evolución de los acontecimientos;

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Mis 12 años en el Tribunal Constitucional:

Memoria de gestión y votos particulares

3) Todas las autoridades de carácter electivo mantienen sus

atribuciones durante la vigencia de los estados de excepción;

4) Los estados de excepción no eximen del cumplimiento de la ley

y de sus responsabilidades a las autoridades y demás servidores

del Estado;

5) La declaratoria de los estados de excepción y los actos

adoptados durante los mismos estarán sometidos al control

constitucional;

6) En los Estados de Conmoción Interior y de Emergencia, sólo

podrán suspenderse los siguientes derechos reconocidos por esta

Constitución:

a) Reducción a prisión, según las disposiciones del artículo

40, numeral 1); b) Privación de libertad sin causa o sin las

formalidades legales, según lo dispone el artículo 40, numeral

6); c) Plazos de sometimiento a la autoridad judicial o para la

puesta en libertad, establecidos en el artículo 40, numeral 5);

d) El traslado desde establecimientos carcelarios u otros lugares,

dispuesto en el artículo 40, numeral 12); e) La presentación

de detenidos, establecida en el artículo 40, numeral 11); f )

Lo relativo al hábeas corpus, regulado en el artículo 71; g) La

inviolabilidad del domicilio y de recintos privados, dispuesta en

el artículo 44, numeral 1); h) La libertad de tránsito, dispuesta

en el artículo 46; i) La libertad de expresión, en los términos

dispuestos por el artículo 49; j) Las libertades de asociación y

de reunión, establecidas en los artículos 47 y 48; k) La invio-

labilidad de la correspondencia, establecida en el artículo 44,

numeral 3).

7) Tan pronto como hayan cesado las causas que dieron lugar

al estado de excepción, el Poder Ejecutivo declarará su levanta-

miento. El Congreso Nacional, habiendo cesado las causas que

dieron lugar al estado de excepción, dispondrá su levantamiento

si el Poder Ejecutivo se negare a ello.

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Tal como lo prevé el artículo 266.5, precedentemente

transcrito, la declaratoria de los estados de excepción y los actos

adoptados durante los mismos estarán sometidos al control cons-

titucional. Y es que ante estas situaciones de excepción se quiebra

el orden jurídico constituido, obligando a los poderes públicos

a superar las fronteras del derecho aplicable ordinariamente.

De ahí que la consagración constitucional de esas situaciones

de excepción busca el equilibrio de los poderes constituidos, el

principio de necesidad y de proporcionalidad entre las medidas

adoptadas y las finalidades perseguidas.

El régimen legal previsto para la expropiación no está en

consonancia con el postulado de la Constitución. En efecto el

artículo 13 de la Ley núm. 344 sobre Expropiación establece

que:

En caso de que no haya acuerdo sobre el valor de la propiedad

que deba ser adquirida y el Poder Ejecutivo declare la urgen-

cia,109 el Estado, los Municipios y el Distrito Nacional podrá

entrar en posesión de dichos bienes para los fines perseguidos por

la expropiación una vez que se haya depositado en la Tesorería

Nacional en una cuenta especial, fuera de la Cuenta República

Dominicana, el valor fijado por el Catastro Nacional como

precio de los mismos a reserva de discutir si procede o no el pago

de un suplemento de precio, ante el Tribunal competente, el cual

será apoderado directamente por medio de una instancia.

De lo anterior se evidencia la inconstitucionalidad sobreve-

nida del artículo 13 de la Ley núm. 344, que atribuye al Poder

Ejecutivo la declaratoria de urgencia en materia de expropia-

ción; facultad que ha sido constantemente ejercida como una

fórmula instantánea a fin de vencer (como el propio texto legal

109 El subrayado es nuestro.

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Mis 12 años en el Tribunal Constitucional:

Memoria de gestión y votos particulares

lo establece) los obstáculos que genera para la entrada en pose-

sión del inmueble, la ausencia de acuerdo para el pago del justo

precio. Esto opera en sentido inverso al mandato constitucional

que, dentro del marco de un Estado de Emergencia y posterior a

su declaratoria debidamente autorizada por el Congreso Nacio-

nal, contempla la excepción al pago previo para la expropiación.

De lo anterior, resulta necesario una readecuación integral de la

citada Ley núm. 344 y, especialmente, de la excepción prevista

en el referido artículo 13; toda vez que contraviene, a todas luces,

la excepción de la declaratoria de emergencia o defensa prevista

en el artículo 51.1 de nuestra Constitución, para que el Estado

pueda entrar en posesión del inmueble previo al pago del justo

precio.

Nuestra Carta Magna constituye por sí misma parámetro de

control de la actividad de la Administración. En consecuencia,

el citado decreto núm. 36610 es conforme a la ley, pero incons-

titucional. Este juicio de constitucionalidad del referido acto

administrativo supone indirectamente un juicio de constitucio-

nalidad de la ley que lo habilita, la cual requiere una adecuación

profunda a los mandatos constitucionales cuya supremacía debe

ser garantizada por este tribunal.

3. Posible solución procesal

En atención a las consideraciones antes expuestas y cum-

pliendo con nuestra misión de defender la vigencia del estado

social y democrático de derecho, entendemos que este Tribunal

debió admitir y acoger la presente acción directa en inconsti-

tucionalidad contra el Decreto núm. 366-10, dictado por el

Poder Ejecutivo el quince (15) de julio de dos mil diez (2010);

con una exhortación al Congreso Nacional para que readecue

la Ley núm. 344 sobre Expropiación, a las disposiciones

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constitucionales, específicamente, el artículo 51, que consagra

el derecho fundamental de propiedad, y los artículos 262 al 266

de la Constitución dominicana, que regulan y delimitan los

“estados de excepción”.

Firmado: Rafael Díaz Filpo, Juez