Sentencia TC/0389/14

• Páginas: 329-341
• Autor: Rafael Díaz Filpo

SENTENCIA TC/0389/14

Referencia: Expediente núm. TC-012013-0062, relativo

a la acción directa de inconstitucionalidad incoado por

AES Andrés, BV., contra la Resolución núm. 06-2012,

del diecisiete (17) de abril de dos mil doce (2012),

dictada por la Junta de Vocales del Distrito Municipal de

La Caleta.

En el municipio Santo Domingo Oeste, provincia Santo

Domingo, República Dominicana; a los treinta (30) días del

mes de diciembre de dos mil catorce (2014).

VOTO DISIDENTE DEL MAGISTRADO

RAFAEL DÍAZ FILPO

En ejercicio de las prerrogativas que nos confiere el artículo

186 de la Constitución y 30 de la Ley Orgánica del Tribunal

Constitucional y de los Procedimientos Constitucionales 137-

11, de acuerdo con nuestra posición adoptada durante las vota-

ciones de la presente sentencia y con el debido respeto hacia el

criterio mayoritario reflejado en la presente sentencia, tenemos

a bien señalar los siguientes argumentos que sostienen nuestro

voto disidente.

I.- ANTECEDENTES

La decisión adoptada por este Tribunal Constitucional, en

relación a la acción directa de inconstitucionalidad interpuesta

por AES ANDRÉS, BV, contra la Resolución No. 06-2012, del

diecisiete (17) de abril de dos mil doce (2012) emitida por la

Junta de Vocales del Distrito Municipal de La Caleta, que resuel-

ve establece, que las empresas que operan la distribución de gas

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licuado de petróleo y natural por tuberías o ductos en el Distrito

Municipal de la Caleta, paguen en la Tesorería Municipal una

tasa por uso de utilización y aprovechamiento especial del uso

suelo y sub-suelo del dominio público municipal permanente.

C) Por derecho de operación al momento de la autorización de

uso del suelo y sub-suelo del dominio público para soterrar tu-

berías en el Distrito Municipal la Caleta deberá pagar la suma

de RD$200.00 (Doscientos Pesos) por metro lineal en la Junta

Municipal de la Caleta.

D) La suma de RD$350,000.00 (Trescientos Cincuenta Mil

Pesos Dominicano) Mensual, pago de uso por utilización apro-

vechamiento especial del suelo y sub-suelo de dominio público

permanente en el Distrito Municipal La Caleta, Los pagos se

realizaran mensualmente, los días 25 (veinte y cinco) de cada

mes o lo más tardar los días 30 (treinta) del referido mes en la

Junta Municipal la Caleta,

PARRAFO I. La tesorería de la junta municipal de la caleta

(sic) cobrara un recargo o penalización (Diez por ciento) de

mora por atraso del monto total acumulado.

Segundo: Disponer como al efecto dispone, que cuando el con-

tribuyente no realice el pago, la Consultoría Jurídica de la Junta

Municipal, iniciara el procedimiento de cobro compulsivo.

TERCERO: Disponer, como al efecto dispone, que la presente

resolución sea comunicada al (sic) administración municipal

para su ejecución y cumplimiento.”

La acción directa de inconstitucionalidad fue interpuesta en

virtud de que la norma atacada violenta los artículos 681, 1382,

81 Constitución de la República de 2010 Artículo 6.- Supremacía de la Constitu-

ción. Todas las personas y los órganos que ejercen potestades públicas están sujetos a la

Constitución, norma suprema y fundamento del ordenamiento jurídico del Estado. Son

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Mis 12 años en el Tribunal Constitucional:

Memoria de gestión y votos particulares

19982, 20083 y 2015 de la Constitución que establecen, la supre-

macía constitucional, el principio de la administración pública,

la administración local, los arbitrios municipales y el gobierno

local, respectivamente.

La mayoría de los Honorables Jueces que componen este

Tribunal, han concurrido con el voto mayoritario en la direc-

ción en declarar admisible la acción de inconstitucionalidad

que nos ocupa, declaran no conforme con la Constitución la

Resolución No. 06-2012, emitida por la Junta de Vocales del

Distrito Municipal de La Caleta, el diecisiete (17) de abril de dos

mil doce (2012) y pronuncian la nulidad absoluta de la referida

Resolución.

II.- PRECISIÓN SOBRE EL ALCANCE DE LA MAYORIA

DE LOS VOTOS ADOPTADOS

Previamente debemos presentar las argumentaciones que

originaron las motivaciones que han dado origen a este voto

nulos de pleno derecho toda ley, decreto, resolución, reglamento o acto contrarios a este

Constitución 2 Constitución de la República de 2010 Artículo 138.- Principios de

la Administración Pública. La Administración Pública está sujeta en su actuación a

los principios de eficacia, jerarquía, objetividad, igualdad, transparencia, economía, pu-

blicidad y coordinación, con sometimiento pleno al ordenamiento jurídico del Estado…

82 Constitución de la República de 2010 Artículo 199.- Administración local. El

Distrito Nacional, los municipios y los distritos municipales constituyen la base del sis-

tema político administrativo local. Son personas jurídicas de Derecho Público, responsa-

bles de sus actuaciones, gozan de patrimonio propio, de autonomía presupuestaria, con

potestad normativa, administrativa y usos de suelo, fijados de manera expresa por la ley

y sujetas al poder de fiscalización del Estado y al control social de la ciudadanía, en los

términos establecidos por esta Constitución y las leyes.

83 Constitución de la República de 2010. Artículo 200.- Arbitrios municipales. Los

ayuntamientos podrán establecer arbitrios en el ámbito de su demarcación que de manera

expresa establezca la ley, siempre que los mismos no colidan con los impuestos nacionales,

con el comercio intermunicipal o de exportación ni con la Constitución o las leyes. Corres-

ponde a los tribunales competentes conocer las controversias que surjan en esta materia.

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disidente, relativo a la declaratoria de inconstitucionalidad de la

Resolución No. 06-2012, del diecisiete (17) de abril de dos mil

doce (2012), dictada por la Junta de Vocales del Distrito Muni-

cipal de La Caleta, basando dicha decisión, en que los arbitrios

son una forma de contraprestación por los servicios dados a sus

munícipes o por el uso que estos le den a uno de sus bienes,

por lo que la referida junta impuso el arbitrio que se trata a las

empresas que operan la distribución de gas licuado de petróleo

y natural por tuberías o ductos en el Distrito Municipal de La

Caleta, una tasa por uso de utilización y aprovechamiento espe-

cial del uso suelo y sub-suelo del dominio público. Asimismo,

dice que la Junta de Vocales de un Distrito Municipal carece de

la autorización normativa para la emisión de una ordenanza o

resolución que imponga un arbitrio sin autorización expresa del

Concejo de Regidores, por lo que se interpreta como una falta

determinante de su nulidad.

III.- FUNDAMENTOS DEL PRESENTE VOTO

DISIDENTE

Con el más absoluto respeto a la posición mayoritaria de

esta decisión, nos asentimos expresar las consideraciones que

siguen:

A. Nuestra discrepancia radica en el hecho de haber de-

clarado inconstitucional la Resolución No. 06-2012, de fecha

diecisiete (17) de abril de dos mil doce (2012) dictada por la

Junta Municipal de La Caleta, por el hecho de que, la Junta

de Vocales de un Distrito Municipal no cuenta con una oficina

especializada para definir el uso de suelo.

B. Además, continua argumentando que la Junta de Vocales

de un Distrito Municipal carece de la autorización normativa para

la emisión de una ordenanza o resolución que imponga un arbitrio

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Mis 12 años en el Tribunal Constitucional:

Memoria de gestión y votos particulares

sin autorización expresa del Concejo de Regidores, conforme a lo

dispuesto en los literales b) de los artículos 82 y 271 d de la Ley

Núm. 176-07, del Distrit o Nacion al y lo s Munici pios.

C. A fin de sustentar nuestra disidencia, debemos de avocar-

nos primero a delimitar los conceptos que definen: 1) Distrito

Municipal; 2) Junta de Municipal de Distrito, y 3) Junta de

Vocales.

1) Distrito Municipal es una entidad administrativa com-

puesta por un territorio claramente definido y su población y

en referencia comúnmente a una ciudad, pueblo, aldea, o un

pequeño grupo de ellos.

2) Junta Municipal de Distrito es un órgano de gobierno

que se encarga de la administración de un barrio o distrito de

determinadas ciudades.

3) Junta de Vocales, tal como su nombre lo indica, es la

reunión de los vocales representantes de los vecinos, los cuales se

establece para cada Distrito un número de vocales en función de

la población que la integra.

D. La Ley 107-04 de fecha veinticuatro (24) de febrero de

dos mil cuatro (2004) que eleva la sección de La Caleta, del

municipio de Boca Chica, provincia Santo Domingo, a distrito

municipal; asimismo el artículo 199 de la Constitución establece

que los distritos municipales constituyen una base del sistema

político administrativo local, que tienen personería jurídica de

Derecho Público, responsable de sus actuaciones, gozan de pa-

trimonio propio, con autonomía presupuestaria, con potestad

normativa, administrativa y de usos de suelo.

E. Asimismo, dentro de las disposiciones establecidas en la

referida Ley 176-97, en su artículo 254 sobre suficiencia finan-

ciera, establece una vista amplia sobre las fuentes para obtener

los recursos económicos necesarios para ser financieramente

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suficiente y así tener libre disposición para cumplir con las nece-

sidades de sus munícipes84. Además, la antes referida ley establece

en su artículo 256, cuales son las normativas fiscales municipales

que regirá al respecto, indicando que los ayuntamientos tienen

potestad reglamentaria en materia fiscal, y la misma se ejercerá

a través de sus ordenanzas reguladoras.

F. En cuanto al artículo 2 de la antes referida Ley 176-07,

este Tribunal fijo su precedente en la Sentencia TC/0152/13,

de fecha doce (12) de septiembre de dos mil trece (2013), lo

siguiente:

“El alcance del concepto de autonomía de los entes locales se con-

cretiza en el artículo 2 de la Ley núm. 176-07, al señalar que

constituye la entidad política administrativa básica del Estado,

asentada en un territorio determinado que le propio, que goza

de “autonomía política, fiscal85, administrativa y funcional”,

gestora de los intereses propias de la colectividad local.”

84 Ley 176-07. Art. 254.- Suficiencia Financie ra. Los ayuntamientos tienen derecho, en

el marco de la política económica Nacional, a tener recursos suficientes de los cuales

podrán disponer libremente en el ejercicio de sus competencias. Los recursos a ser

transferidos íntegramente a los ayuntamientos desde la Tesorería Nacional serán reali-

zados a partir de las modalidades siguientes: a) coparticipación de los ingresos fiscales

no especializados, b) situados para complementarios para garantizar la suficiencia fi-

nanciera para el ejercicio pleno de las competencias propias, coordinadas o delegadas,

d) coparticipación en impuestos nacionales, e) impuestos y tasas que se definan a favor

de los ayuntamientos, f) ámbitos de imposición a través de árbitros y tasas que se defi-

nan a favor de los ayuntamientos, f) ámbitos de imposición a través de arbitrios y tasas

que se definan como parte de la potestad tributaria de las ayuntamientos, g) cualquier

otra modalidad que se estime necesaria para garantizar la suficiencia financiera.

Párrafo I.-Los ayuntamientos solicitarán los apoyos de la administración nacional

para el cumplimiento efectivo de sus competencias propias, coordinadas y delegadas,

con la adecuada justificación de las necesidades que hacen mérito para la solicitud.

Párrafo II.- Los ayuntamientos deberán focalizar los recursos recibidos o propios en

las competencias propias, coordinadas y/o delegadas, dando cuenta a los organismos

de control interno de la administración pública del gasto general que se especifique

en las legislaciones que rijan para el gasto de las transferencias hacia los ayuntamien-

tos.

85 Subrayado nuestro

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Mis 12 años en el Tribunal Constitucional:

Memoria de gestión y votos particulares

G. La potestad normativa de los municipios y de su auto-

nomía jurídica, en torno a su facultad de establecer mecanismos

de autorregulación financiera por la vía reglamentaria conforme

como lo dispone el artículo 262 de la Ley 176-07 sobre el

Distrito Nacional y los Municipios, en cuanto al control de la

comunidad, de que los ayuntamientos reglamentarán los proce-

dimientos y mecanismos requeridos para permitir las actividades

de auditoria social por parte de la comunidad y las entidades de

la sociedad civil..

H. Asimismo, el artículo 200 de la Constitución establece

que los ayuntamiento, podrán establecer arbitrios en el ámbito

de su demarcación. Esta potestad normativa incluye la capaci-

dad de crear tasas así como impuestos locales; en ese sentido,

el Párrafo I del artículo 201 de la Constitución dispone que,

el gobierno de los distritos municipales actuará como órgano

ejecutivo y una Junta de Vocales con funciones normativas,

reglamentarias y de fiscalización.

I. También, el artículo 255 de la Ley 176-07 instituye que

los ayuntamientos tendrán autonomía para establecer y exigir

arbitrios de acuerdo con lo previsto en la Constitución y la leyes,

además el artículo 82 de la referida ley, dispone que las y los

directores y vocales de los distritos municipales tienen, limitado

a su demarcación territorial, las mismas atribuciones que las/os

síndicas/os y regidoras/es del municipio al cual pertenecen.

J. De todo lo antes señalado, podemos colegir que los

Ayuntamientos como las Juntas Municipales tienen las mis-

mas condiciones Jurídicas y Prerrogativas para la creación de

Ordenanzas, Reglamentos y tasas para el cobro de sus arbitrios

municipales, y que la referida potestad reglamentaria de los mu-

nicipios en cuanto a sus atribuciones fiscal se ejecutan a través de

sus ordenanzas, en tal sentido el Tribunal fijo su precedente en la

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Sentencia TC/0152/13, de fecha doce (12) de septiembre de dos

mil trece (2013), en el punto 8.5, de la siguiente forma:

(…) Tanto el Distrito Municipal de Verón-Punta Cana como el

Ayuntamiento Municipal de Higüey, son personas jurídicas de

derecho público (…).86

K. De igual forma, la referida Sentencia TC/0152/13, fija el

precedente que sigue:

Los principios de organización territorial previstos en el Cons-

titución [artículos 7 y 193] parten de la idea que República

Dominicana es un Estado social y democrático de derecho orga-

nizado en forma unitaria, que tiene como finalidad propiciar

su desarrollo integral y equilibrado y el de sus habitantes, com-

patible con sus necesidades y con la preservación de sus recursos

naturales87, de su identidad nacional y de sus valores culturales.88

L. Conforme a lo antes expuesto, es oportuno señalar como

sustento de nuestra disidencia en esta sentencia, tal como lo es-

tableció este Tribunal Constitucional, en la ya referida Sentencia

TC/0152/13, en cuanto a que:

(…) la autonomía constituye una garantía constitucional que,

por su esencia, impide que pueda ser desconocida, vaciada de

contenido o bien llegar a ser suprimida; de esta manera se protege

de las tentaciones de ser limitadas por el ejercicio de la función

del órgano legislativo y persigue asegurar que en su desarrollo,

las características básicas que la identifican no sean reducidas

ni deformadas.”; asimismo, determina su criterio en cuanto

al alcance de la autonomía procesal, en tanto que: “…, la

autonomía supone la capacidad de automanejo administrativo

86 Subrayado nuestro

87 Subrayado nuestro

88 STC/0153/13, de fecha 12/septiembre/2013. Punto 9.1.3

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Mis 12 años en el Tribunal Constitucional:

Memoria de gestión y votos particulares

y económico de las municipalidades, bien sea municipios o

distritos municipales…”.

M. Ya desarrollada la potestad reglamentaria que poseen

tanto los ayuntamientos como los distritos municipales, otor-

gada y garantizada por nuestra Carta Sustantiva, y la ley que

rige la materia, es necesario establecer el derecho que poseen los

ayuntamientos y los distritos municipales, en relación al uso de

suelo dentro de su demarcación territorial.

N. En ese sentido, ya el Tribunal Constitucional estableció

su precedente en la referida Sentencia TC/0152/2013 que: “En

cuanto a la conformación de los gobiernos locales, en el artículo 7

letra c) de la Ley núm. 176-07 prevé que además del ayuntamiento,

se consideran entidades municipales sujetas a sus disposiciones, las

juntas de distritos municipales, como órganos desconcentrados del

ayuntamiento del municipio, y que ejercerán gobierno sobre los

distritos municipales.”

O. Además, debemos señalar que la referida Ley 176-07 del

Distrito Nacional y los Municipios, define en el artículo 1 su ob-

jeto, al garantizar que el ejercicio de sus competencias, funciones

y recursos sean llevado a cabo dentro del marco de autonomía

que los caracteriza para el cumplimiento de los servicios que les

son inherentes.

P. También, es oportuno indicar que los ingresos munici-

pales, están establecidos en el artículo 271 de la referida Ley

176-07 del Distrito Nacional y los Municipios, en el cual es-

tablece los tipos de ingresos para conformar sus finanzas, entre

ellos se encuentran, los tributos establecidos a su favor en leyes

especiales; los arbitrios establecidos por ordenanza municipal;

los tributos propios clasificados en impuestos, tasas y contribu-

ciones especiales, entre otros, por lo que, es un derecho que le

confiere la Constitución dominicana y las leyes de la materia, a

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los ayuntamientos de establecer el pago de las tasas por concepto

de servicios prestados, para satisfacer el cumplimiento de sus

obligaciones, tal como lo establece el artículo 280 de la misma

Ley No. 176-0789.

Q. Igualmente, el artículo 283 de la señalada Ley 176-07,

establece como se determinará el importe de la tasa a cobrar, en

ocasión de la utilización o aprovechamiento especial del domi-

nio público municipal, tal como lo indica: “El importe de las tasas

previstas por la utilización privativa o el aprovechamiento especial

del dominio público municipal se fijará tomando como referencia

el valor que tendría en el mercado la utilidad derivada de dicha

utilización o aprovechamiento, si los bienes afectados no fuesen de

dominio público.”

R. Los distritos municipales, mediante leyes y resoluciones

han normados las tasas a cobrar por la utilización y/o apro-

vechamiento de zonas del dominio públicos, a fin de poder

cumplir con sus obligaciones, establecidas en la antes señalada

Ley 176-07 en su artículo 19, tales como:

1. El ordenamiento del tránsito de vehículos y personas en las

vías urbanas y rurales;

2. Normar y gestionar el espacio público, tanto urbano como

rural; 3. Prevención, extinción de incendios y financiación de

las estaciones de bomberos;

4. Normar y gestionar el mantenimiento de la higienes y salu-

bridad públicas, en cuanto a la recogida de basura, limpieza de

las calle y zonas verdes;

89 Ley 176-07 Distrito Nacional y los Municipios. Artículo 280.- Tipos de Tasas. Las

tasas deberán clasificarse en los siguientes tipos:

a) Tasas por utilización y aprovechamiento especial del dominio público municipal y,

b) Tasas por prestación de servicios o realización de actividades administrativas.

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Mis 12 años en el Tribunal Constitucional:

Memoria de gestión y votos particulares

5. Así como también, la construcción de infraestructuras y equi-

pamientos urbanos, pavimentación de las vías públicas urbanas,

construcción y mantenimiento de caminos rurales, construcción

y conservación de aceras, contenes y caminos vecinales;

6. preservación del patrimonio histórico y cultural del munici-

pio; Construcción y gestión de mataderos, mercados y ferias;

7. Construcción y gestión de cementerios y servicios funerarios;

8. Instalación del alumbrado público; Limpieza vial;

9. Servicios de limpieza y ornato público, recolección, trata-

miento y disposición final de residuos sólidos;

10. Ordenar y reglamentar el transporte público urbano; entre

otras obligaciones.

S. Así también, es oportuno indicar que el desarrollo de

la sentencia objeto de esta voto disidente, se debió conocer,

en cuanto a la razonabilidad de la norma atacada, conforme

a lo establecido en el numeral 15., del artículo 40 de la Carta

Sustantiva90, en torno a que debe existir una relación proporcio-

nal entre el monto de la tasa al valor del terreno usufructuado

correspondiente a dominio público, en tal sentido una relación

directa entre el hecho generador del aprovechamiento de zonas

de dominio público y por consecuencia la merma de los adelan-

tos y mejoras de los munícipes en torno a su hábitat.

T. Conforme a todo lo antes señalado, y a las argumentacio-

nes presentadas por los accionados, en cuanto a que ha mermado

el desarrollo de los municipios en la zona donde pasa todas las

90 Constitución dominicana 2010. Artículo 40.-Derecho a la libertad y seguridad per-

sonal. 15. A nadie se le puede obligar a hacer lo que la ley no manda ni impedírsele

lo que la ley no prohíbe. La ley es igual para todos: Sólo puede ordenar lo que es

justo y útil para la comunidad y no puede prohibir mas que lo que le perjuidica;

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tuberías de su gasoducto y todo el distrito municipal de La

Caleta condenándolos al total abandono, marginándolo a no

poder construir o mejorar sus vivienda, ya que las empresas

constructoras que han querido realizar proyectos de urbanizacio-

nes en la zona donde pasa la tubería de gasoducto de la empresa

de AES ANDRES, BV han tenido que retirarse por entender

el grado de peligrosidad que representa dicha tubería para sus

clientes. Asimismo, la referida empresa no permite que realicen

excavaciones por el temor de que las tuberías sean perforadas y

suceda una catástrofe, en tal sentido los munícipes de la zona

no han podido gozar de las construcciones que le corresponden

realizar, tales como contenes, aceras, ejecutar la programación

correspondiente al asfalto, entre otras.

U. En tal sentido, tal como lo ha dejado establecido nuestra

Carta Magna, los distritos municipal, tal como el caso específico,

el Distrito Municipal de La Caleta está investido para reglar y

normar acerca de las exigencias del cobro de sus arbitrios, confor-

me a la ley, por lo que, esta sentencia al declarar inconstitucional

la Resolución No. 06-2012, del diecisiete (17) de abril de dos mil

doce (2012) , por no tener calidad para establecer arbitrios por

el uso de zonas del dominio público, al supuestamente violentar

la tutela judicial efectiva y el principio de razonabilidad, vulnera

los derechos del Distrito Municipal de La Caleta.

En ese mismo orden, está más que sustentado, la garantía

efectiva de los derechos fundamentales y el debido proceso, en

cuanto al arbitrio objeto del caso que nos ocupa para el sustento

y autonomía financiera de los distritos municipales, en cuanto

a que la norma atacada es la imposición de una tasa por la utili-

zación de sus áreas correspondiente al dominio público, la cual

tiene su base tanto en la Constitución de la República como en

la Ley 176-07 sobre el Distrito Nacional y sus Municipios.

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Memoria de gestión y votos particulares

IV. POSIBLE SOLUCIÓN

De tal manera, conforme a todo lo antes señalado, somos

de consideración, que la acción directa de inconstitucionalidad

que nos ocupa, debió ser rechazada, ya que la norma atacada en

inconstitucionalidad no colinda, ni vulnera la Constitución de

la República Dominicana, sino muy por el contrario, cumple

con el fin por el cual fueron creadas, para darle la autonomía

financiera a los ayuntamientos y satisfacer los compromisos

acogidos a favor de sus munícipes.

Firmado: Rafael Díaz Filpo, Juez.