Los sistemas de servicio civil en los países centroamericanos

Autor:Salvador Parrado Díez - Eloísa del Pino Matute - Ignacio Molina Álvarez de Cienfuegos - César Colino Cámara
Páginas:155-190
RESUMEN

1. El servicio civil de carrera y desarrollo económico - 2. Panorámica y diagnóstico: las características por países - Costa Rica - Nicaragua - Guatemala - El Salvador - República Dominicana - Panamá - Honduras - 3. Las dimensiones de la gestión de recursos humanos en perspectiva comparada - Un modelo para el análisis comparado del sistema de servicio civil - Reconocimiento y compensación... (ver resumen completo)

 
ÍNDICE
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El discurso predominante sobre los recursos humanos en América Latina está informado por la idea de que el servicio civil de mérito es un requisito del crecimiento económico. Este consenso es alcanzado a partir de metodologías diferentes desarrolladas por organismos multilaterales (Banco Mundial, 1993, 1997), académicos (Rauch y Evans 1999, 2000; Oszlak 2001; Prats (s.f)) y directivos públicos (Echebarría 2005; Longo 2004, 2005).

En este capítulo se mantiene que un servicio civil de mérito es un objetivo fundamental de la cooperación en temas de reforma de las Administraciones públicas. Además, se propone priorizar la ayuda en los aspectos del sistema de mérito vinculados al reclutamiento y la carrera. Aunque la gestión de recursos humanos englobe otras dimensiones como la productividad, la estructuración del empleo en torno a competencias, la introducción de mecanismos de flexibilidad y responsabilidad para los directivos públicos, la capacitación en nuevas técnicas de gestión, aquí se sostiene que las propuestas sobre estas dimensiones sin un servicio civil de mérito están destinadas al fracaso, porque se construyen sobre una base frágil. La movilidad arbitraria de numerosos servidores públicos con cada cambio de gobierno desaconseja que la reforma institucional proponga mayores esfuerzos en capacitación cuando los capacitados, después de un período breve, vayan a trabajar al sector privado, perdiéndose así el capital humano formado.

A los efectos de este texto, se empleará de forma intercambiable el concepto de servicio civil (traducción directa de civil service) y función pública (fonction publique), dado que en los países de Centroamérica ambas expresiones son encontradas.

A partir de ahora el capítulo se divide en tres apartados. En el primero se exponen los argumentos que justifican que un servicio civil meritocrático es la base del desarrollo económico. En el segundo apartado se plantea el diagnóstico de la situación del servicio civil tanto por países como de forma comparada. En el tercer apartado se abordan los retos que se deben afrontar para

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mejorar estos servicios civiles de carrera en torno a dos cuestiones, globalidad o parcialidad de la reforma y la combinación de elementos de mérito con flexibilidad.

1. El servicio civil de carrera y desarrollo económico

La autonomía de la burocracia frente a las injerencias del poder político es el argumento que diversos autores emplean para justificar el éxito de las políticas nacionales de desarrollo económico. En el fondo del planteamiento está implícita la defensa de las elites políticas y las burocráticas del interés general y del tipo de interés general que da legitimidad a su actuación.

La burocracia autónoma se arroga la defensa del interés general como contrapeso a los intereses específicos de las elites de los partidos que alcanzan el gobierno en un momento determinado. La estabilidad y la autonomía de la burocracia favorecen una concepción del interés general sostenible en el tiempo al proteger los asuntos públicos de la intromisión de los intereses económicos y sociales específicos. La sostenibilidad intertemporal que promueve la burocracia se basa en su presunta capacidad de adoptar decisiones autónomas que favorecen el desarrollo económico y social a largo plazo. Las elites burocráticas refuerzan el carácter intertemporal de los acuerdos políticos, al implantarlos y al hacer que se cumplan.

Los políticos de los sistemas democráticos dicen defender el interés general, pues han sido elegidos por los ciudadanos por un período de tiempo y las demandas de los ciudadanos conforman el interés general para ese período. Ese interés general puede colisionar, en ocasiones, con los intereses de las elites burocráticas, quienes son capturadas por la inercia, el inmovilismo, la falta de adaptación al entorno, pues no tienen que cambiar y adaptarse cómo deben hacerlo los líderes políticos. Los partidos y sus líderes, en cambio, deben adaptarse a las continuas necesidades y demandas de los ciudadanos, por lo que tienen una concepción cambiante y adaptada a la realidad del interés general. Por tanto, los líderes políticos deben rendir cuentas ante los ciudadanos que los eligieron y para ello necesitan cerciorarse de que la burocracia implante su programa de gobierno. Este argumento les sirve para controlar las elites burocráticas de quienes desconfían.

A veces, la falta de confianza en las elites burocráticas no se basa en la presunción de rigidez e inmovilismo, sino en la sospecha de que prefieran favorecer los intereses de los partidos conservadores o de aquel partido que haya permanecido en el poder durante mucho tiempo. Esta desconfianza prevalece sobre el ideal weberiano que destaca el papel de la burocracia en la eficacia del sistema democrático, gracias a la estabilidad y a la continuidad conferida a la satisfacción de las necesidades colectivas. Al mismo tiempo,

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el ideal weberiano resalta la legitimidad del ejercicio del poder a través de la aplicación neutral y objetiva de la ley.

Una primera pregunta surge de este planteamiento. ¿En qué medida son responsables las elites burocráticas estables y autónomas del desarrollo económico y social de un país La experiencia de los países del este asiático ha sido empleada como ejemplo para los países en vías de desarrollo, pues se mantiene que la independencia de las elites tecnocráticas ha contribuido al desarrollo económico en esta zona del planeta. El informe del Banco Mun-dial (1993: 17-18) mantenía que uno de los factores de éxito de algunos de estos países era la construcción de un servicio civil basado en el sistema de mérito.

Diversos argumentos fundamentan la necesidad de construir un servicio civil meritocrático y profesional. A continuación se resumen las distintas versiones: 1) La escala de weberización y el desarrollo económico; 2) El aislamiento de las elites tecnocráticas económicas; 3) El neoinstitucionalismo racional y la teoría del principal-agente y 4) El modelo ideal de recursos humanos.

1) La escala de weberización y el desarrollo económico. Rauch y Evans (1999 y 2000) analizan la influencia de las burocracias estatales en el crecimiento económico y en el rendimiento burocrático, identificado con la ausencia de corrupción en las actuaciones administrativas y escasa rigidez de los procesos. Para el estudio, estos autores analizan los datos de una encuesta realizada entre expertos de 35 países en vías de desarrollo. La encuesta plasma una escala «weberiana», construida a partir de preguntas sobre cómo son reclutados y retenidos (tipo de carrera que se sigue) los servidores públicos en los distintos países. El estudio se centró en las organizaciones públicas del ámbito económico.

La hipótesis del «Estado weberiano» presupone que la sustitución del sistema de patronazgo por una burocracia profesionalizada y estable es una condición necesaria, aunque no suficiente, del desarrollo económico de un Estado. Los aspectos básicos de una burocracia «weberiana» incluyen el reclutamiento por métodos meritocráticos, procedimientos claros, profesionales y transparentes para la contratación y cese de los empleados públicos así como la promoción hacia los puestos superiores mediante la carrera interna. En definitiva, los criterios profesionales priman sobre los políticos en el Estado weberiano.

El reclutamiento y la retención de personal a través de criterios meritocráticos y mediante salarios competitivos con respecto al sector privado constituyen los requisitos iniciales. La estabilidad en la promoción estrecha los lazos entre los servidores públicos, mejora la comunicación entre ellos y crea

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una cultura y un ethos público de conducta. Este ethos, considerado como atributo valorado por los demás, contribuirá a que las elites burocráticas se preocupen de los resultados colectivos más que de los individuales o de la promoción de los intereses de un clan determinado. De forma ideal se crea un espíritu de cuerpo y de pertenencia a una casta sometida a unos valores similares. Esto, según los autores, tendría dos tipos de consecuencia. Por un lado, se promovería la búsqueda de un interés general alejado de los intereses particulares de los grupos económicos, con lo que las burocracias tendrían cierta autonomía para establecer políticas de desarrollo económico relativamente independientes. Por otro lado, este conjunto de valores podría promover una disminución de las prácticas de corrupción, suponiendo que todas las características anteriores son mantenidas.

Rauch y Evans (1999) demuestran que las características típicas de una burocracia weberiana favorecen el crecimiento económico. Los resultados de su estudio sobre los países centroamericanos incluidos en la muestra son consistentes con los numerosos informes realizados por el BID (Banco Interamericano de Desarrollo) y por expertos iberoamericanos sobre la situación de las Administraciones públicas en Centroamérica. De forma consistente con otros estudios, dos de los países centroamericanos incluidos en su muestra, Guatemala y República Dominicana, obtienen pobres resultados...

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