TC/00113/21, veinte (20) de enero de dos mil veintiuno (2021)
| Páginas | 225-278 |
| Fecha | 01 Enero 2022 |
| Fecha de publicación | 01 Enero 2022 |
| Materia | Derecho Constitucional |
Anuario 2021 Tribunal Constitucional • 225
SENTENCIA TC/0113/21
Referencia: Expediente núm. TC-01-
2014-0024, relativo a la acción di-
recta de inconstitucionalidad inter-
puesta por la Fundación Evangélica de
Socorro al Recluso (Fesore, Inc.), el
veinte (20) de junio de dos mil catorce
(2014), contra la omisión legislativa e
incumplimiento del mandato constitu-
cional de dictar las leyes reservadas en
los artículos 97, 203, 210 y 272.
En el municipio Santo Domingo Oeste,
provincia Santo Domingo, República Do-
minicana, a los veinte (20) días del mes de
enero del año dos mil veintiún (2021).
El Tribunal Constitucional, regularmente
constituido por los magistrados Milton Ray
Guevara, presidente; Rafael Díaz Filpo,
primer sustituto; Lino Vásquez Sámuel,
segundo sustituto; Hermógenes Acosta de
los Santos, Alba Luisa Beard Marcos, Ana
Isabel Bonilla Hernández, Víctor Joaquín
Castellanos Pizano, Domingo Gil, Wilson
S. Gómez Ramírez, Katia Miguelina Jiménez
Martínez y Miguel Valera Montero, en ejer-
cicio de sus competencias constitucionales
y legales, especícamente las previstas en
los artículos 9 y 36 de la Ley núm. 137-11
Orgánica del Tribunal Constitucional y de
los Procedimientos Constitucionales, dicta
la siguiente sentencia:
I. ANTECEDENTES
1. Descripción de las disposiciones cons-
titucionales, cuya creación se demanda
1.1. La reserva de las leyes cuya creación
se demanda por medio de la presente
acción directa en inconstitucionalidad por
omisión están contenidas en los artículos
97, 203, 210 y 272 de la Constitución
de la República, que disponen lo que se
establece a continuación:
Artículo 97.- Iniciativa legislativa popu-
lar. Se establece la iniciativa legislativa
popular mediante la cual un número de
ciudadanos y ciudadanas no menor del
dos por ciento (2%) de los inscritos en
el registro de electores, podrá presentar
proyectos de ley ante el Congreso Na-
cional. Una ley especial establecerá el
procedimiento y las restricciones para el
ejercicio de esta iniciativa.
Artículo 203.- Referendo, plebiscitos
e iniciativa normativa municipal. La
Ley Orgánica de la Administración
Local establecerá los ámbitos, requisitos
y condiciones para el ejercicio del
referendo, plebiscito y la iniciativa
normativa municipales con el fin de
fortalecer el desarrollo de la democracia
y la gestión local.
Artículo 210.- Referendos. Las consul-
tas populares mediante referendo esta-
rán reguladas por una ley que determi-
nará todo lo relativo a su celebración,
con arreglo a las siguientes condiciones:
1) No podrán tratar sobre aprobación
ni revocación de mandato de ninguna
autoridad electa o designada;
2) Requerirán de previa aprobación
congresual con el voto de las dos terceras
partes de los presentes en cada cámara.
Artículo 272.- Referendo aprobatorio.
Cuando la reforma verse sobre
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derechos, garantías fundamentales y
deberes, el ordenamiento territorial y
municipal, el régimen de nacionalidad,
ciudadanía y extranjería, el régimen de
la moneda, y sobre los procedimientos de
reforma instituidos en esta Constitución,
requerirá de la ratificación de la mayoría
de los ciudadanos y ciudadanas con
derecho electoral, en referendo aprobatorio
convocado al efecto por la Junta Central
Electoral, una vez votada y aprobada por
la Asamblea Nacional Revisora.
Párrafo I.- La Junta Central Electoral
someterá a referendo las reformas dentro
de los sesenta días siguientes a su recepción
formal.
Párrafo II.- La aprobación de las reformas
a la Constitución por vía de referendo
requiere de más de la mitad de los votos de
los su fragantes y que el número de estos
exceda del treinta por ciento (30%) del total
de ciudadanos y ciudadanas que integren
el Registro Electoral, sumados los votantes
que se expresen por “SI” o por “NO”.
Párrafo III.- Si el resultado del referendo
fuere afirmativo, la reforma será
proclamada y publicada íntegramente con
los textos reformados por la Asamblea
Nacional Revisora.
2. Pretensiones de los accionantes
2.1. Breve descripción del caso
2.1.1. La Fundación Evangélica de So-
corro al Recluso (Fesore, Inc.), demanda
que el Congreso Nacional cumpla con el
mandato constitucional de dictar las leyes
reservadas en sus artículos 97, 203, 210 y
272, referidos a los mecanismos de partici-
pación ciudadana, por entender que el le-
gislador ordinario ha omitido dictar dichas
leyes en un plazo prudente y oportuno.
3. Infracciones constitucionales
alegadas
3.1. La Fundación Evangélica de Socorro
al Recluso (en lo adelante Fesore, Inc., o
por su nombre completo) alega que, con el
retraso comprobado por parte del Congre-
so Nacional en dictar las leyes reservadas
por el constituyente, se vulneran los dere-
chos y garantías de rango constitucional
que le pertenecen al pueblo dominicano y
que se encuentran consignados en los refe-
ridos artículos 97, 203, 210 y 272.
4. Hechos y argumentos jurídicos de
los accionantes
4.1. Los accionantes pretenden que el
Congreso Nacional dicte con carácter de
urgencia las leyes, cuyos contenidos se
encuentran amparados en los artículos
97, 203, 210 y 272 de la Constitución de
la República. En apoyo a su pretensión,
establecen lo siguiente:
a) Que en el caso particular que nos
ocupa, la presente Acción Directa de
Inconstitucionalidad de la “Omisión de
la Promulgación de la Ley de Iniciativa
de las Consultas Populares” que exige
la propia Constitución con respecto a
la ley habilitante de quórum calificado
que implementará en su contenido el
procedimiento especial para el ejercicio
de los derechos y garantías constitucio-
nales, como lo requieren los artículos
97; 203; 210; 272 de la Constitución,
indefectiblemente, que estamos en pre-
sencia de violaciones fácticas atentato-
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rias a los principios rectores definidos
en los artículos 6; 7; 36; y 47, párrafo II
de la ley orgánica No. 137-11 que crea
el Tribunal Constitucional y los Pro-
cedimientos Constitucionales. En ese
sentido, dada la negativa del Congreso
Nacional en promulgar la ley habilitan-
te de Iniciativa de las Consultas Popu-
lares” en un plazo prudente y oportuno,
forzosamente, la “Fuerza interventora
de la Competencia del TC”, recobra el
control de su imperio; en el entendido,
de que los Principios de Favorabilidad
y de Efectividad, de manera obligada
conmina al propio Tribunal Constitu-
cional a conocer la Acción Directa de
inconstitucionalidad de las Omisiones
de las Misiones Legislativas Absolutas
que como consecuencia de la negativa
del Congreso Nacional a promulgar la
ley de referencia, dicha actuación está
en la actualidad vulnerando derechos
y garantías de rangos constitucionales
que le pertenecen al Pueblo Dominica-
no y que en la actualidad, están siendo
usurpados por los demás poderes del
Estado, en franca violación del artícu-
lo 6 de la Constitución de la República
b) Que el artículo 36 de la Ley Orgá-
nica No.137-11 que crea el Tribunal
Constitucional y los Procedimientos
Constitucionales, consagra que: “La
acción directa de inconstitucionalidad
se interpone ante el Tribunal Constitu-
cional contra las leyes, decretos, regla-
mentos, resoluciones y ordenanzas, que
infrinjan por acción u omisión, alguna
Norma Sustantiva”. Evidentemente, las
infracciones constitucionales pueden te-
ner su origen en un “Acto de Omisión”
imputable al órgano estatal que tiene la
responsabilidad y la misión de dar cum-
plimiento al mandato requerido por la
Constitución del Estado. En el caso par-
ticular de la República Dominicana, los
artículos 97; 203; 210 y 272 de la Cons-
titución del 26 de enero del año 2010,
exigen taxativamente que el Congreso
Nacional, promulgue una ley habilitan-
te que implementará los procedimientos
constitucionales que regulará el ejercicio
de las Iniciativas Legislativas Populares
y los tipos de referendos que consagra
la Constitución. Las infracciones con-
figuradas en las omisiones legislativas
en contra del mandato expreso dictado
por la propia Constitución, respecto a
la obligación del Congreso Nacional de
promulgar la ley habilitante, constru-
ye un tipo de “modismo comparativo
oblicuo del recurso de retardación legis-
lativo”, que atenta contra un mandato
dictado por la propia Constitución del
Estado, que deviene en una negativa o
retardo en el cumplimiento del mandato
constitucional de un “hecho privativo
de acción de constitucionalidad”, que
restringe los derechos constitucionales
del pueblo dominicano; lo cual, puede
ser atacado por una Acción Directa de
Inconstitucionalidad a los fines de que
las consecuencias generadas por La
omisión imputable al órgano estatal de
donde emana la omisión, sea subsana-
da por el Tribunal de Garantas Consti-
tucionales”.
c) Que el Tribunal Constitucional, ac-
tuando como instancia jurisdiccional
con autonomía Propia, tiene la facultad
reglamentarla instituida por la propia
constitución, de conocer los siguien-
tes aspectos inherentes a su función de
salvaguarda de los derechos de rango
228 • Anuario 2021 Tribunal Constitucional
constitucionales. A saber: a.- Garanta
de la Supremacía de la Constitución;
b.- La defensa del Orden Constitucional
Imperante; y c.- La Protección de los
Derechos Fundamentales.
d) Que el ámbito de aplicación de las
decisiones del Tribunal Constitucional,
viene dado por la parte in fine del ar-
tículo 184, el cual estipula que: Sus de-
cisiones son definitivas e irrevocables
y constituyen precedentes vinculantes
pare los poderes públicos y todos los Ór-
ganos del Estado. Gozaré de autonomía
administrativa y presupuestarla”.
e) Que el artículo 185, define el espectro
de su competencia. Por ejemplo, el Tribu-
nal Constitucional será competente para
conocer en Única instancia: 1).- Las ac-
ciones directas de inconstitucionalidad
contra las leyes, decretos, reglamentos,
resoluciones y ordenanzas, a instancia
del Presidente de la Republica, de una
tercera parte de los miembros del Sena-
do o de la Cámara de Diputados y de
cualquier persona con interés legítimo y
jurídicamente protegido; 2).- El control
preventivo de los tratados internaciona-
les antes de su ratificación por el órgano
legislativo; 3).- Los conflictos de compe-
tencia entre los poderes públicos, a ins-
tancia de uno de sus titulares; 4).- Cual-
quier otra materia que disponga La ley”.
f) Que el numeral 4 del referido artículo
185, incorpora el principio de compe-
tencia abierta, cuando estatuye que las
acciones directas de inconstitucionali-
dad, pueden ser incoadas sobre “cual-
quier otra matarla que disponga la ley”.
O sea, la Ley Orgánica No.137-11 que
crea el Tribunal Constitucional y los
Procedimientos Constitucionales, en sus
artículos 7.1; 7.2; 7.3; 7.4; 7.5; 7.6; 7.7;
7.8; 7.9; 7.10; 7.11; 7.12; y 7.13 consa-
gra el ámbito de la competencia de la ju-
risdicción constitucional sobre aquellas
cuestiones que versen sobre omisiones
que vulneren los principios generales
que son protegidos y tutelados por la
propia constitución. Por ejemplo, la ga-
rantía de la supremacía de la Constitu-
ción; la defensa del orden constitucional
imperante; y la protección de los dere-
chos fundamentales, son los principios
generales qua de ellos, se desprenden
otros principios que tienen friera vin-
culante con otros derechos y procedi-
mientos constitucionales que procuran
el ejercicio de la efectividad e idoneidad
aplicada en su espacio y tiempo en el
momento oportuno por ante el órga-
no jurisdiccional con vocación para la
aplicación de los derechos que están
siendo omitidos por “falta de La acción
oportuna” de un Poder de Estado. En el
caso de La República Dominicana, la
reforma constitucional implementada
en el año 2010, incorpora el derecho a
la iniciativa popular, mediante el uso
del mecanismo de las Consultas Popu-
lares, sujetando su libre ejercicio, a la
promulgación de una ley especial, como
lo exige el artículo 97 y 210 de La Cons-
titución.
g) Que la falta de promulgación de la
ley, que regulara el procedimiento espe-
cial para el uso del derecho a la inicia-
tiva popular mediante el mecanismo de
las consultas populares, a las tipologías
de referendos, en la actualidad, es una
falta imputable al Congreso Nacional.
Las omisiones de las misiones legislati-
vas absolutas, constituyen infracciones
Anuario 2021 Tribunal Constitucional • 229
directas en contra del mandato cons-
titucional consagrado en los artículos
97; y 210. El Tribunal Constitucional,
como instancia jurisdiccional, tiene La
facultad de sancionar la actitud asumi-
da por el Congreso Nacional, haciendo
uso de sus facultades constitucionales,
restablecimiento el orden constitucional
subvertido mediante la promulgación
de un reglamento o instructivo que in-
corpore los principios generales relativo
al procedimiento especial para el libre
ejercicio de las iniciativas legislativas,
va las consultas populares; que en prin-
cipio, debió estar contemplado en la ley
especial que el Congreso Nacional, está
pendiente de promulgar en un tiempo
oportuno en cumplimiento con los artí-
culos 97 y 210 de la reforma constitu-
cional promulgada el 26 de enero del
año 2010. El Congreso Nacional, está
violando la Constitución de la Repúbli-
ca, cuando ignora el mandato dado por
la propia constitución sobre la urgencia
requerida en la promulgación de la ley
de iniciativa de las consultas populares
en la Republica Dominicana. (…).
En términos puntuales, podríamos decir
que los efectos negativos en los actuales
momentos para la sociedad dominica-
na, que ha ocasionado la omisión de
las misiones legislativas en la promul-
gación de la ley de iniciativa de las con-
sultas populares de parte del Congreso
Nacional, tiene un componente devasta-
dor de alta peligrosidad que en el futuro
inmediato, serán evaluados sus efectos
negativos desde una perspectiva socio
política y socio económica que afecta
directamente la Seguridad Nacional,
debido al hecho, de que la línea fronteri-
za que nos separa del Estado Haitiano,
está totalmente abierta, lo que represen-
ta un problema de seguridad nacional
que atenta contra la Soberanía del Es-
tado Dominicano. La Constitución del
2010, en sus artículos 97 y 210, exige
que el Congreso Nacional, proceda a la
promulgación de la Ley de Iniciativa de
Consulta Populares, con el propósito de
que los mecanismos implementado en la
misma Constitución que están definidos
en los artículos 22, 97, 203, 210 y 272,
puedan ser ejercitados dentro de un
marco de la democracia participativa.
En el caso que nos ocupa, hasta tanto
no sea promulgada la referida ley, el
pueblo dominicano, no puede disponer
del mecanismo del Referendo que es una
herramienta de un importantísimo va-
lor en la democracia participativa, que
le confiere a la sociedad dominicana, el
derecho de impulsar iniciativas popula-
res de interés nacional, sin el concurso
de la agenda política que llevan a cabo
los funcionarios públicos del momento.
5.Intervencionesociales
5.1. Opinión del Procurador General de
la República
5.1.1. El Procurador General de la Repú-
blica, mediante dictamen depositado en la
Secretaría General de este Tribunal Cons-
titucional el treinta (30) de julio de dos mil
catorce (2014), expresa lo siguiente:
Que en la especie, mediante la acción
directa de inconstitucionalidad antes
descrita, la entidad accionante procu-
ra la tutela efectiva de la jurisdicción
Constitucional a una serie de derechos
políticos consagrados por la Constitu-
ción a favor de determinados colectivos
230 • Anuario 2021 Tribunal Constitucional
de ciudadanos en el marco de la demo-
cracia participativa, con la finalidad de
viabilizar su participación directa en la
presentación de proyectos de leyes ante
el Congreso Nacional, alegadamente
afectados por la violación imputada
al legislador de incumplir el mandato
del constituyente que pone a su cargo
la obligación dc dictar las normas que
establezcan el procedimiento a seguir
para ejercer los derechos que se señalan
a continuación: Iniciativa Legislativa
Popular, (art 97 de la Constitución),
los referendos, plebiscitos, e iniciativa
normativa municipal (art. 203); los re-
ferendos consultas populares (art 210),
y el referendo aprobatorio (art. 272).
Dichos derechos son de naturaleza
esencialmente política toda vez que tie-
nen como fundamento la soberanía de
que es titular el pueblo quien, conforme
al art. 2 de la Constitución, puede ejer-
cerla por medio de sus representantes o
de manera directa en los términos que
establecen esta Constitución y las leyes.
Que (…), es importante destacar
que el desarrollo de la figura de la
inconstitucionalidad por omisión ha
sido fruto, principalmente, de la ju-
risprudencia y la doctrina como una
forma de contribuir a la protección de
derechos sociales consagrados en la
Constitución que no han sido objeto
de desarrollo legislativo.
Por tales motivos, somos de opinión:
Primero: En cuanto a la forma: De
manera Principal.
A) Que procede declarar inadmisible
la acción directa de Inconstitucionali-
dad por omisión legislativa absoluta
interpuesta por la Fundación FESORE
ante la alegada omisión de promulgar
la ley sobre Iniciativa Legislativa
Popular, por violación a los Artículos
97, 203, 210 y 272 de la Constitución
dominicana, en virtud de que la misma
en su condición de persona jurídica como
Asociación sin fines de lucro incorporada
mediante Decreto No. 229-94 dictado
por el Poder Ejecutivo el 29 de agosto de
1994, carece de interés legítimo jurídica-
mente protegido para reclamar la tutela
de derechos de naturaleza política, de los
que no es titular.
B) Que, sin menoscabo de las
conclusiones precedentes, y en atención
a las razones expuestas derivadas
de las disposiciones de los artículos
185. 1 de la Constitución, así como
de los artículos 36 y 47.11 de la Ley
Orgánica del Tribunal Constitucional y
de los Procedimientos Constitucionales,
procede declarar inadmisible la acción
directa de inconstitucionalidad antes
señalada, en razón a que esa alta corte
carece de competencia para pronunciarse
sobre una inconstitucionalidad por
omisión absoluta,
Segundo: En cuanto al fondo: De
manera subsidiaria: En la improbable
hipótesis de que fuerce rechazadas las
conclusiones anteriores, que procede
rechazar la acción directa de incons-
titucionalidad por omisión legislativa
absoluta interpuesta por la Fundación
FESORE ante la alegada omisión
de promulgar la Ley sobre Iniciativa
Legislativa Popular, por violación a los
artículos 97, 203, 210 y 272 de la Cons-
titución dominicana, por improcedente
y mal fundada.
Anuario 2021 Tribunal Constitucional • 231
5.2. Opinión del Senado de la República
5.2.1. El Senado de la República, median-
teOcionúm.000259,delnueve(9)de
julio de dos mil catorce (2014), emitió su
opinión respecto de la presente acción di-
recta de inconstitucionalidad por omisión,
establece, que:
Que conforme al artículo 96 de la
Constituciónde la Republica, del 26 de
enero de 2010, tienen iniciativa de ley,
los senadores o senadoras y los diputa-
dos o diputadas, el Presidente de la Re-
publica, La Suprema Corte de Justicia,
en asuntos judiciales y la Junta Central
Electoral, en asuntos electorales.
Que se tomó en consideración la referida
iniciativa legislativa en sesión del 03 de
septiembre de 2013 y fue apoderada para
estudio y opinión la Comisión de Justicia
y Derechos Humanos; luego de su estudio,
la comisión procedió a rendir informe
favorable con modificaciones, el 18 de
septiembre y ese mismo año. Aprobado en
Primera Lectura con modificaciones con
22 votos de 22 senadores presentes el 25 de
septiembre de 2013. Enviado nuevamente
a la comisión el 03 de octubre de 2013.
Informe rendido con modificaciones el 30
de abril de 2014 y aprobado en Segunda
Lectura con Modificaciones con 20 votos
de 20 sanadores presentes este mismo día.
Que después de aprobada, la iniciati-
va legislativa continuo con los tramites
constitucionales y reglamentarios co-
rrespondientes, como lo son: la trans-
cripción del proyecto, auditoria, firmas
por el Presidente y los Secretarios del
Bufete Directivo, remitiéndose final-
mente a la Cámara de Diputados me-
diante oficio No.00150 el 09 de mayo
de 2014 y archivado con el No.00749.
Que en estos momentos la iniciativa se
encuentra cumpliendo con el artículo de
99 de la Constitución “Tramites entre
las Cámaras: “Aprobado el proyecto
de ley en una de las cámaras, pasara
a la otra para su oportuna discusión,
observando las mismas formalidades
constitucionales. Si esta cámara le
hace modificaciones devolverá dicho
proyecto modificado a la cámara en
que se inició, para ser conocida de
nuevo en única discusión y en caso de
ser aceptada dichas modificaciones esta
última cámara enviara la ley al Poder
Ejecutivo. Si las modificaciones son
realizadas, se considerara desechado el
proyecto”.
Que tomando en cuenta lo antes
expresado, somos de opinión que el
Senado de la Republica, cumplió con el
mandato constitucional y reglamentario
al momento de sancionar el proyecto de
ley que regula la Iniciativa Legislativa
Popular; por lo que en cuanto al
trámite, estudio y sanción de dicha
iniciativa, el Senado no violo ninguno
de los procedimientos constitucionales
establecidos.
6. Documentos depositados
En el presente expediente constan los si-
guientes documentos:
1. Instancia contentiva de la acción directa
de inconstitucionalidad por omisión inter-
puesta por la Fundación Evangélica de So-
corro al Recluso (Fesore, Inc.), del veinte
(20) de junio de dos mil catorce (2014).
232 • Anuario 2021 Tribunal Constitucional
2. Opinión del Procurador General de la
República, mediante Ocio núm. 03231,
del treinta (30) de junio de dos mil catorce
(2014).
3. Opinión del Senado de la República, me-
dianteOcionúm.000259,delnueve(9)
de julio de dos mil catorce (2014).
4. Anteproyecto de Ley de Iniciativa Legis-
lativa Popular de la República Dominicana.
7. Celebración de audiencia pública
7.1. El Tribunal Constitucional, en aten-
ción a lo dispuesto en el artículo 41 de la
Ley núm. 137-11, Orgánica del Tribunal
Constitucional y de los Procedimientos
Constitucionales, del trece (13) de junio
de 2011, que prescribe la celebración de
una audiencia pública para conocer de las
acciones directas en inconstitucionalidad,
procedió a celebrar la misma el nueve (9)
de febrero de dos mil quince (2015).
II. CONSIDERACIONES Y
FUNDAMENTOS DEL TRIBUNAL
CONSTITUCIONAL
8. Competencia
8.1. La Constitución de la República en su
artículo 184 dispone que habrá un Tribu-
nal Constitucional cuya función será la de
garantizar la supremacía de la Constitu-
ción, la defensa del orden constitucional y
la protección de los derechos fundamenta-
les. A seguidas, en su artículo 185, numeral
1, establece que el mismo será competente
para conocer de las acciones directas de
inconstitucionalidad interpuestas contra
leyes, decretos, reglamentos, resoluciones
y ordenanzas vigentes en el ordenamiento
jurídico, para lo que se procede a contras-
tar las disposiciones constitucionales con
el texto constitucional alegadamente vul-
nerado,a n dedeterminar si elprimero
resulta conforme o no con la Constitución.
8.2. El ejercicio de este control concentra-
do, que como se ha apuntado antes, tiene la
nalidaddedeterminarsiexisteonouna
infracción constitucional1, se encuentra re-
gulado por la Ley núm. 137-11, que dispo-
ne en su artículo 36 lo siguiente:
“Objeto del Control Concentrado.
La acción directa de inconstitucionali-
dad se interpone ante el Tribunal Cons-
titucional contra las leyes, decretos, re-
glamentos, resoluciones y ordenanzas,
que infrinjan por acción u omisión2,
alguna norma sustantiva”.
8.3. Por igual, cabe apuntar que el artículo
9 de la referida Ley núm. 137-11, precisa
que el Tribunal Constitucional será com-
petente para conocer de los casos previstos
en el artículo 185 de la Carta Magna y de
los que la ley le atribuya, así como también
de las cuestiones incidentales que surjan
anteélydirimirálasdicultadesrelativasa
la ejecución de sus decisiones.
1 Que en los términos del artículo 6 de la Ley núm. 137-
11, Orgánica del Tribunal Constitucional y de los proce-
dimientosconstitucionales,sedenedelaformasiguien-
te: Artículo 6.- Infracciones Constitucionales. Se tendrá
por infringida la Constitución cuando haya contradicción
del texto de la norma, acto u omisión cuestionado, de sus
efectos o de su interpretación o aplicación con los valores,
principios y reglas contenidos en la Constitución y en los
tratados internacionales sobre derechos humanos suscri-
tos y ratificados por la República Dominicana o cuando
los mismos tengan como consecuencia restar efectividad a
los principios y mandatos contenidos en los mismos.
2 Negrita y subrayado del Tribunal Constitucional
Anuario 2021 Tribunal Constitucional • 233
8.4. En la especie, la presente acción di-
recta de inconstitucionalidad ha sido in-
terpuestaconlanalidaddequesedeclare
la infracción constitucional del legislador
por el incumplimiento de los mandatos
y 272 de la Constitución dominicana, en
virtud de los cuales queda a cargo del Con-
greso Nacional la emisión de las normas
correspondientes a la iniciativa legislativa
popular y a los mecanismos de participa-
ción ciudadana ante la Administración
Local y el referendo, en sus distintas mo-
dalidades.
8.5. Conviene destacar que este Tribunal
Constitucional ha tenido la oportunidad
de pronunciarse sobre la inconstitucio-
nalidad por omisión, en su Sentencia
TC/0079/123, en la que dispuso en sus
páginas 7 y 8, lo siguiente:
La doctrina ha definido la inconstitu-
cionalidad por omisión como la falta
de desarrollo de los poderes públicos
con potestad normativa, durante un
tiempo exorbitantemente largo, de
aquellas normas constitucionales de
obligatorio desarrollo, de forma tal que
se imposibilita su eficaz aplicación.
La inconstitucionalidad por omisión
puede ser vista como un remedio efi-
caz frente a la inactividad del legisla-
dor que también viola frontalmente la
enérgica pretensión de validez de las
normas constitucionales, quedando los
textos constitucionales, a la postre, sin
posibilidad de ser vivida en su pleni-
tud, precisamente, por el ocio del legis-
lador que no observa el mandato que
el Poder Constituyente delega al Poder
3 Del quince (15) de diciembre del dos mil doce (2012).
Constituido, postergando así, diversas
normas programáticas4.
8.6. Posteriormente, mediante su Senten-
cia TC/0467/15, del cuatro (4) de no-
viembre de dos mil quince (2015), estable-
ció, que:
(…) [L]a omisión legislativa puede vul-
nerar garantías constitucionales, por lo
que el silencio del legislador puede ser
objeto de control jurisdiccional por la
vía de la acción directa en inconstitu-
cionalidad, motivo por el cual procede
la admisibilidad de la presente acción y
conocer el fondo de la misma.
8.7. Finalmente, mediante su Sentencia
TC/0420/16, del trece (13) de
septiembre de dos mil dieciséis (2016),
esta alta corte reiteró estos criterios, al
establecer que:
11.2. La inconstitucionalidad por omi-
sión resulta del silencio, por un lapso
considerablemente largo, del órgano le-
gislativo de emitir normas para el desa-
rrollo de la Ley Fundamental, en cuyo
caso correspondería someter la inobser-
vancia al control que ejerce el Tribunal
Constitucional como garante de la su-
premacía de la Constitución y defensor
del orden constitucional1, debido a que
el silencio del legislador puede transgre-
dir determinadas garantías constitucio-
nales […].
8.8. La lectura de las decisiones antes
transcritas permite concluir que el Tribu-
4 Eto Cruz, Gerardo. La inconstitucionalidad por omi-
sión, en Doctrina Constitucional, INDEJUC, Trujillo.
1992. Pág. 240.
234 • Anuario 2021 Tribunal Constitucional
nal Constitucional ha establecido en dis-
tintas ocasiones que es de su competencia
conocer de las acciones directas de incons-
titucionalidad por omisión; esta modalidad
de control concentrado de constitucionali-
dad, si bien no se encuentra expresamente
establecido en la normativa constitucional o
de la Ley núm. 137-11, una interpretación
teleológica de lo dispuesto en los artículos 6
y 36 de la referida norma, permiten concluir
que la intención del legislador ha sido la de
que no solo los actos de los distintos poderes
públicos sean susceptibles de control, sino
también las infracciones o vulneraciones
que pudieren derivar de las omisiones de ha-
cer en que estos pudieren incurrir.
8.9. En virtud del principio de autonomía
procesal – desarrollado por vez primera en
la Sentencia TC/0039/12 –, que permite a
esta jurisdicción tiene la obligación de esta-
blecer a través de su jurisprudencia normas
que regulen el proceso constitucional en los
casos en los que la normativa constitucional
presenta vacíos o bien, si con ello se pudiere
mejorary alcanzarplenamentelos nes del
proceso constitucional de que se trate.
8.10. En el presente caso, se procura el
ejercicio de un control de constitucionali-
dad respecto de una omisión legislativa, lo
que sin dudas implica un ejercicio de control
abstracto, que, en tal virtud, solo puede ser
abordado a través de la acción directa de in-
constitucionalidad, en este caso, por la posi-
ble omisión que hubiere podido incurrir el
legislador tras no obedecer el mandato esta-
blecido por el constituyente. Así, la omisión
legislativapuedeserabsoluta,cuyacongu-
ración se materializa ante la inacción total
del legislador de abocarse a dictar una norma
respecto de la que existe una reserva de ley
en el texto fundamental; y relativa, en aque-
llos casos en los que el desarrollo legislativo
deviene en incompleto y, en consecuencia,
puede tener como resultado que el derecho
fundamental o la norma a complementar se
vea limitada en su plena aplicación.
8.11.Deloanterior, se inere que la ac-
ción directa de inconstitucionalidad por
omisión legislativa solo puede ser plantea-
da por el Tribunal Constitucional a través
del control concentrado, por lo que, este
tribunal es el órgano competente para co-
nocer de la infracción constitucional que
pudiere surgir por la inactividad legislativa
en aquellos casos en que la Constitución
pone a cargo del legislador la obligación de
dictar normas complementarias a disposi-
ciones contenidas en la misma; lo anterior
se encuentra asidero en el rol de garante
de la Constitución y de su supremacía que
ha asignado el constituyente al Tribunal
Constitucional, lo que incluye el conoci-
miento de las infracciones constitucionales
que pudieren suscitar por el no hacer de los
poderes públicos que han recibido un man-
dato constitucional y que pasado un tiempo
prudente, han omitido cumplir.
8.12. En virtud de las consideraciones an-
teriormente expuestas y de lo dispuesto en
los artículos 185.1 de la Constitución y
9 y 36 de la Ley núm. 137-11, Orgánica
del Tribunal Consitucional y de los Pro-
cedimientos Constitucionales, el Tribunal
Constitucional es competente para cono-
cer de la presente acción directa de incons-
titucionalidad por omisión.
9. Legitimación activa o calidad de la
parte accionante
9.1. La legitimación procesal activa es la
capacidad procesal que se le reconoce a una
Anuario 2021 Tribunal Constitucional • 235
persona física o jurídica, o bien, a órganos
y entes estatales para actuar en procesos y
procedimientos, en los términos previstos
en la Constitución y las leyes.
9.2. En lo que respecta a la acción directa
de inconstitucionalidad, el artículo 185,
numeral 1, de la Constitución dominicana,
reconoce legitimación procesal activa para
la interposición de dicho proceso al presi-
dente de la República, a una tercera parte
de los miembros del Senado o de la Cámara
deDiputadosynalmente,acualquierper-
sona que tenga un interés legítimo y jurídi-
camente protegido.
9.3. En la especie, la presente acción di-
recta de inconstitucionalidad ha sido in-
terpuesta por la Fundación Evangélica de
Socorro al Recluso (Fesore, Inc.), entidad
que según se ha podido constatar de los do-
cumentos que componen el expediente, es
unaasociaciónsinnesdelucroincorpora-
da mediante el Decreto núm. 229-04, emi-
tido por el Poder Ejecutivo el veintinueve
(29) de agosto de mil novecientos noventa
y cuatro (1994), conforme lo dispone la
Ley núm. 520, del veintiséis (26) de junio
de mil novecientos veinte (1920), actual-
mente derogada por la Ley núm. 122-05,
para la Regulación y Fomento de las Aso-
ciaciones sin nes de lucro en República
Dominicana.
9.4. De su parte, la Procuraduría General
de la República establece en su opinión,
que la presente acción directa de incons-
titucionalidad por omisión debe ser de-
clarada inadmisible, por entender que la
referida entidad, Fesore, Inc., carece de
legitimación procesal activa para reclamar
la tutela de derechos de naturaleza política,
de los que no es titular.
9.5. En este punto conviene establecer que
este Tribunal Constitucional se ha referi-
do a la legitimación procesal activa de las
personas jurídicas mediante su Sentencia
TC/0345/19, del dieciséis (16) de sep-
tiembre de dos mil diecinueve (2019), en
la que estableció, que:
[…] cuando se trate de personas
jurídicas, dicha presunción será válida
siempre y cuando el Tribunal pueda
verificar que se encuentran constituidas
y registradas de conformidad con la
ley y en consecuencia, se trate de una
entidad que cuente con personería
jurídica y capacidad procesal5 para
actuar en justicia, lo que constituye un
presupuesto a ser complementado con
la prueba de una relación existente
entre su objeto o un derecho subjetivo
del que sea titular y la aplicación de
la norma atacada, justificando, en la
línea jurisprudencial ya establecida por
este tribunal6, legitimación activa para
accionar en inconstitucionalidad por
apoderamiento directo.
9.6. En respuesta al medio antes invocado,
este tribunal tiene a bien establecer, que tal
y como se ha establecido antes, la Fundación
Evangélica de Socorro al Recluso (Fesore,
Inc.),esunaasociaciónsinnesdelucro
5 Tribunal Constitucional dominicano, Sentencia
6 Tribunal Constitucional dominicano, Sentencia
TC/0535/15, párr. 10.4 [reconoce legitimación activa
a una institución gremial (colegio dominicano de con-
tadores públicos) en relación a una norma que regula la
actividad profesional de sus miembros]; TC/0489/17
[reconoce legitimación activa a una sociedad comercial
por demostrar un interés legítimo y jurídicamente pro-
tegido]; y TC/0584/17 [reconoce legitimación activa a
una fundación al considerarse afectada por los decretos
atacados en la acción].
236 • Anuario 2021 Tribunal Constitucional
que tiene por objeto brindar soporte a
las personas que se encuentren privadas
de libertad por una sentencia denitiva e
irrevocable, así como también a aquellas
a las que se les ha impuesto como medida
de coerción prisión preventiva, quienes
en virtud del principio de presunción de
inocencia podrían ejercer sus derechos de
ciudadanía, en especial el derecho a elegir
y ser elegidos, conforme lo dispone el
9.7. Lo anterior implica, además, que estos
se encuentran habilitados para participar
de los mecanismos de participación popu-
lar establecidos por el Constituyente, tales
como la iniciativa legislativa popular, el re-
ferendo – en sus distintas modalidades –, el
plebiscito y la iniciativa normativa munici-
pal, los cuales, precisamente constituyen el
objeto de la presente acción de inconstitu-
cionalidad por omisión.
9.8. En virtud de las consideraciones ex-
puestas y tras haber analizado los nes a
los que se dedica la entidad accionante en
contraste con el objeto de las normas cuya
emisión se procura por parte del Congre-
so Nacional, este Tribunal Constitucional
concluye que la Fundación Evangélica de
Socorro al Recluso (Fesore, Inc.) tiene le-
gitimación procesal activa, independien-
temente de no ser titular directa de los
derechos civiles y políticos de los que sí los
reclusos como personas físicas, a los que
esta representa en la presente acción.
9.9. Por todo lo anterior, procede recha-
zar el medio de inadmisión invocado por la
Procuraduría General de la República, sin
necesidad de hacerlo constar en el disposi-
tivo de la presente decisión.
10. Análisis de los medios invocados
10.1. En cuanto a la supuesta infracción
constitucional por vulneración al
artículo 97 de la Constitución
10.1.1. Tal y como se ha establecido an-
tes, este Tribunal Constitucional ha sido
apoderado de una acción directa de incons-
titucionalidad por omisión legislativa del
Congreso Nacional, por alegada vulnera-
ción del artículo 97 de la Constitución, que
establece la iniciativa legislativa popular,
mecanismocuyaconguraciónelconstitu-
yente remite a la ley.
10.1.2. La parte accionante, sostiene, en
síntesis, que dicho mandato ha sido vulne-
rado debido al silencio prolongado de par-
te del Poder Legislativo en dictar la referida
norma en un plazo prudente y oportuno,
actuación que, a juicio de la accionan-
te, vulnera derechos y garantías de rango
constitucional a los ciudadanos.
10.1.3. La parte accionante establece, ade-
más, que la omisión legislativa se produce
ante la ausencia de la aprobación de una ley
que regule el ejercicio de la iniciativa legis-
lativa popular de parte de los ciudadanos,
mecanismo de participación que resulta
imposible ejercer ante la ausencia de la
norma que lo regule.
10.1.4. En apoyo a lo anterior, expone:
“g) Que la falta de promulgación de la
ley, que regulara el procedimiento espe-
cial para el uso del derecho a la inicia-
tiva popular mediante el mecanismo de
las consultas populares, a las tipologías
de referendos, en la actualidad, es una
falta imputable al Congreso Nacional.
Anuario 2021 Tribunal Constitucional • 237
Las omisiones de las misiones legislati-
vas absolutas, constituyen infracciones
directas en contra del mandato cons-
titucional consagrado en los artículos
97; y 210. El Tribunal Constitucional,
como instancia jurisdiccional, tiene La
facultad de sancionar la actitud asumi-
da por el Congreso Nacional, haciendo
uso de sus facultades constitucionales,
restablecimiento el orden constitucional
subvertido mediante la promulgación
de un reglamento o instructivo que in-
corpore los principios generales relativo
al procedimiento especial para el libre
ejercicio de las iniciativas legislativas,
va las consultas populares; que en prin-
cipio, debió estar contemplado en la ley
especial que el Congreso Nacional, está
pendiente de promulgar en un tiempo
oportuno en cumplimiento con los artí-
culos 97 y 210 de la reforma constitu-
cional promulgada el 26 de enero del
año 2010. El Congreso Nacional, está
violando la Constitución de la Repúbli-
ca, cuando ignora el mandato dado por
la propia constitución sobre la urgencia
requerida en la promulgación de la ley
de iniciativa de las consultas populares
en la Republica Dominicana. (…).
En términos puntuales, podríamos
decir que los efectos negativos en los
actuales momentos para la sociedad
dominicana, que ha ocasionado la
omisión de las misiones legislativas en
la promulgación de la ley de iniciati-
va de las consultas populares de parte
del Congreso Nacional, tiene un com-
ponente devastador de alta peligrosi-
dad que en el futuro inmediato, serán
evaluados sus efectos negativos desde
una perspectiva socio política y socio
económica que afecta directamente la
Seguridad Nacional, debido al hecho,
de que la línea fronteriza que nos sepa-
ra del Estado Haitiano, está totalmente
abierta, lo que representa un problema
de seguridad nacional que atenta con-
tra la Soberanía del Estado Dominica-
no. La Constitución del 2010, en sus ar-
tículos 97 y 210, exige que el Congreso
Nacional, proceda a la promulgación
de la Ley de Iniciativa de Consulta Po-
pulares, con el propósito de que los me-
canismos implementado en la misma
Constitución que están definidos en los
artículos 22, 97, 203, 210 y 272, pue-
dan ser ejercitados dentro de un mar-
co de la democracia participativa. En
el caso que nos ocupa, hasta tanto no
sea promulgada la referida ley, el pue-
blo dominicano, no puede disponer del
mecanismo del Referendo que es una
herramienta de un importantísimo va-
lor en la democracia participativa, que
le confiere a la sociedad dominicana, el
derecho de impulsar iniciativas popula-
res de interés nacional, sin el concurso
de la agenda política que llevan a cabo
los funcionarios públicos del momento.
10.1.5. Este Tribunal Constitucional ha
podido comprobar la existencia de la Ley
núm. 136-15, aprobada por el Congreso
Nacional en ejercicio de sus facultades
legislativas y promulgada por el Poder
Ejecutivo el siete (7) de agosto de dos mil
quince (2015). La indicada norma regula
el ejercicio de la iniciativa legislativa
popular, cuyo objetivo es el de incorporar
los instrumentos y procedimientos para
el ejercicio democrático participativo que
fundamente e impulsen la intervención de
los ciudadanos en las decisiones de interés
colectivo, fortaleciendo el régimen político
de naturaleza representativa.
238 • Anuario 2021 Tribunal Constitucional
10.1.6. Por tal motivo, procede declarar
la inadmisibilidad de la presente acción
directa de inconstitucionalidad por omisión
absoluta en lo que concierne a la emisión
de la norma establecida en el artículo 97
de la Constitución, por carecer de objeto
e interés jurídico, debido a que para el
momento en que se conoce y decide la
presente acción, ya había sido promulgada
la indicada Ley núm. 136-15, norma con la
que se le ha dado cumplimiento al indicado
precepto constitucional.
10.2. Análisis de la presente acción en
lo que concierne a los artículos 203,
210 y 272 de la Constitución.
10.2.1. La accionante procura, además,
la declaratoria de inconstitucionalidad
por omisión debido al incumplimiento de
272 de la Constitución de la República,
referidos al referendo, el plebiscito y la
iniciativa normativa municipal, mecanismos
de participación popular cuya regulación el
constituyente ha reservado al legislador.
Estos mecanismos constituyen una
manifestación de los derechos políticos de
participación de las y los ciudadanos, y sin
duda alguna, constituyen una herramienta
para el fortalecimiento de la democracia
participativa y el ejercicio de la soberanía,
que reside en el pueblo.
10.2.2. La inconstitucionalidad por
omisión viene a ser la abstinencia
del legislador durante un tiempo
considerablemente largo, de cumplir con
el mandato de la Constitución de dictar
una norma. En algunos casos, como en el
dominicano, la Constitución establece el
mandato, más no un plazo determinado
para cumplir lo ordenado, por lo que,
corresponderá al interprete constitucional
determinar la razonabilidad o no del
tiempo transcurrido entre la proclamación
de la Constitución y la omisión legislativa
aducida.
10.2.3. Ese no hacer se traduce en una
vulneración del principio de supremacía
constitucional, que se erige en una limitan-
te al ejercicio de la libertad del legislador
y las atribuciones competenciales que le
reconoce la Constitución, al extender de
manera excesiva e irrazonable el plazo para
el cumplimiento del mandato constitucio-
nal, impidiendo el ejercicio de algún dere-
cho, garantía o precepto consagrado por la
Constitución; en consecuencia, la omisión,
puede,sinduda,congurarunainfracción
constitucional, conforme lo dispone el ar-
tículo 6 de la Ley núm. 137-11, que esta-
blece que:
Se tendrá por infringida la Constitución
cuando haya contradicción del texto de
la norma, acto u omisión cuestionado,
de sus efectos o de su interpretación o
aplicación con los valores, principios
y reglas contenidos en la Constitución
y en los tratados internacionales
sobre derechos humanos suscritos
y ratificados por la República
Dominicana o cuando los mismos
tengan como consecuencia restar
efectividad a los principios y mandatos
contenidos en los mismos.
10.2.4. En la especie, se trata de una
inconstitucionalidad por omisión
absoluta, debido a que las normas cuya
emisión se procura no han sido emitidas
por el legislador, razón por la que resulta
evidente la ausencia total de cualquier
regulación tendente a cumplir con el
Anuario 2021 Tribunal Constitucional • 239
de la Constitución dominicana.
10.2.5. Así las cosas, el Tribunal Constitu-
cional considera que, en virtud del princi-
pio de separación de poderes, la soberanía
e independencia del Poder Legislativo, que
cuando se trate de una acción legislativa
absoluta, recae sobre el accionante el deber
deargumentarconclaridad,especicidady
suciencialasrazonesquemotivanlainter-
posición de la acción directa de inconstitu-
cionalidad, así como también, proceder a
identicarlaausenciadelanorma,eltexto
constitucional que establece el mandato
al legislador y por qué considera que el
tiempo transcurrido sin la correspondiente
emisión de la norma resulta irrazonable.
10.2.6. Se trata de que el accionante, al
imputar a un órgano soberano del Estado la
comisión de una infracción constitucional,
pueda justicar ante el tribunal que se
ha congurado una vulneración a la
Constitución, de modo que este Tribunal
Constitucional se encuentre en condiciones
de determinar si ha lugar a declarar que se
ha vulnerado el principio de supremacía
constitucional establecido en el artículo
6 de la carta fundamental, que constituye
el límite a la independencia y soberanía
competencial del Poder Legislativo. Dicho
artículo establece que:
Artículo 6.- Supremacía de la
Constitución. Todas las personas y
los órganos que ejercen potestades
públicas están sujetos a la Constitución,
norma suprema y fundamento del
ordenamiento jurídico del Estado. Son
nulos de pleno derecho toda ley, decreto,
resolución, reglamento o acto contrarios
a esta Constitución.
10.2.7. En el presente caso, la accionante
ha establecido que los artículos 203, 210 y
272 de la Constitución, le exigen al Con-
greso Nacional que proceda a dictar las le-
yes de participación ciudadana, de manera
que los ciudadanos puedan ejercer estos
mecanismos dentro del marco de una de-
mocracia más participativa.
10.2.8. Establece, así mismo, que, en au-
sencia de estos, el pueblo dominicano no
dispone del referendo, que es una herra-
mientade importante valorqueconerea
la sociedad dominicana el derecho de im-
pulsar iniciativas de interés nacional sin el
concurso de la agenda política de los fun-
cionarios públicos del momento.
10.2.9. Expone, además, que la falta de
las leyes reservadas en los referidos artí-
culos, que son las que permitirán estable-
cer los procedimientos especiales de lu-
gar para el ejercicio de estas herramientas
democráticas, constituye una falta impu-
table al Congreso Nacional, que debe ser
sancionada por este Tribunal Constitu-
cional como omisión legislativa absoluta,
por traducirse en una infracción directa
del mandato constitucional contenido en
los artículos 203, 210 y 272 de la Carta
Magna.
10.2.10. Finalmente, argumenta que el
tiempo transcurrido tras la proclamación
de la Constitución, el veintiséis (26) de
enero del año dos mil diez (2010), es su-
cienteparaelcumplimiento delmandato
del legislador constituyente por lo que, al
ignorar este mandato constitucional, el
Congreso Nacional está violando la Cons-
titución de la República. Así mismo, sos-
tiene que dicha omisión ocasiona un daño
al pueblo dominicano, que se ve privado de
240 • Anuario 2021 Tribunal Constitucional
ejercer estos mecanismos de participación
directa en asuntos de interés nacional.
10.2.11. Examinados los argumentos de la
accionante,este tribunal ha podido veri-
car que en los artículos 203, 210 y 272, el
legislador constituyente (Cámaras Legisla-
tivas reunidas en Asamblea Revisora de la
Constitución), ha establecido reserva de
ley respecto a:
- La Ley Orgánica de la Administración Lo-
cal, que establecerá los ámbitos, requisitos
y condiciones para el ejercicio del referen-
do, plebiscito y la iniciativa normativa po-
pulares, la ley regulará todo lo relativo a su
celebración7;
- La ley que regule el referendo consultivo
general, mecanismo de participación po-
pular que tiene por nalidad determinar
la opinión de los ciudadanos sobre temas
nacionales que resultan de interés general
para toda la sociedad, a través de las asam-
bleas electorales organizadas por la Junta
CentralElectoral;ynalmente,
- El referendo aprobatorio de la reforma
constitucional, que según lo dispone el ar-
tículo 272 de la Constitución, deberá ser
realizado cuando la reforma constitucional
involucre derechos, garantías fundamenta-
les y deberes, el ordenamiento territorial y
municipal, el régimen de nacionalidad y ex-
tranjería, el régimen de la moneda y sobre
los procedimientos de reforma instituidos
enestaconstituciónquerequerirálarati-
cación de la mayoría de los ciudadanos con
derecho electoral en referendo aprobatorio
convocado a efecto por la Junta Central
Electoral, una vez la reforma constitucional
7 Artículo 210 de la Constitución.
sea votada y aprobada por la asamblea na-
cional revisora8 .
10.2.12. En estos casos, el constituyente
pone a cargo del legislador ordinario una
obligación de primer orden que debe ser
cumplida en un tiempo prudente, pues se
debe considerar que el tiempo legislativo
está sujeto a variables de política, social y
económica que determinan la agenda con-
gresual; de lo que se trata es de que el tiem-
po que ha mediado entre la proclamación
de la Constitución y la emisión de las nor-
mas reservadas al legislador, sea razonable,
por lo que no puede ser un plazo demasia-
do largo.
10.2.13. Al momento de la interposición
de la presente acción, respecto a la fecha
de la proclamación de la Constitución, el
Congreso Nacional en un plazo de cuatro
(4) años, no había dictado las normas sobre
referendo municipal en el marco de una
ley orgánica de la Administración Local,
ni referendos consultivos, ni del referendo
aprobatorio de la reforma constitucional, lo
que constituía el periodo legislativo próxi-
mo inmediato a dicha reforma, lo que debió
suponer que dictar las leyes para comple-
mentar la Constitución fuera una prioridad
del referido órgano, en aras de fortalecer
el contenido de la Constitución en el ejer-
cicio de los derechos del ciudadano, eje
central del Estado Social y Democrático de
derecho.
10.2.14. A la fecha en que intervendrá
este fallo del Tribunal Constitucional, han
transcurrido once (11) años de la procla-
mación de la Constitución, no obstante,
ser de público conocimiento de que existe
8 Artículo 272, de la Constitución.
Anuario 2021 Tribunal Constitucional • 241
un proyecto de Ley de Participación Ciu-
dadana, el mismo no ha sido aprobado,
lo que, en principio, pudiera satisfacer el
mandato de los artículos 203, 210 y 272.
En consecuencia, la inercia del legislador
para dictar leyes de vital importancia para la
consolidación democrática, tras un tiempo
irrazonablemente largo, evidencia una falta
de observancia al principio de supremacía
constitucional.
10.2.15. Este Tribunal Constitucional, en
pleno ejercicio de su misión establecida en
los artículos 6 y 184 de la Constitución y
36 de la referida Ley 137-11, de garantizar
la supremacía de la Constitución, la defensa
del orden constitucional y la protección de
los derechos fundamentales, al tiempo que
reconoce las facultades que la constitución
establece Congreso Nacional, como poder
independiente y soberano; considera que
el legislador ordinario ha sobrepasado el
tiempo suciente, razonable y prudente
para dictar las leyes reservadas en los
artículos 203, 210 y 272, lo que ha
derivadoenlaconguracióndeunaomisión
legislativa absoluta, por incumplimiento
del mandato constitucional, lo que ha
privado a los ciudadanos del derecho de ser
consultados en sus opiniones puedan ser
consideradas previo a la toma de grandes
decisiones nacionales.
10.2.16. Por todo lo antes expuesto, este
Tribunal considera que el Congreso Na-
cional no ha observado el mandato del
constituyente en cuanto al principio de
supremacía constitucional, consagrado en
el artículo 6 de la Constitución, pues a la
fecha, transcurridos once (11) años de ser
proclamada, no se ha cumplido con el man-
dato supremo contenido en los artículos
203, 210 y 272 ni con el mandato cons-
titucional de dotar al país de la legislación
necesaria que debe desarrollarse para con-
tribuir a hacer aplicable el contenido de la
Constitución.
10.2.17. En consecuencia, este tribunal
constitucional, en ejercicio de sus
competencias como órgano de control
constitucional y ante la ausencia total
de las referidas leyes, declarará como
inconstitucional por omisión legislativa
absoluta en que ha incurrido el Congreso
Nacional respecto de la emisión de leyes
reservadas en la Constitución en los
artículos anteriormente establecidos,
por lo que ordenará que las mismas sean
dictadas en un plazo no mayor a dos (2)
años, contados a partir de la noticación
de la presente decisión, tiempo que este
tribunal considera prudente, suciente
y razonable para cumplir con el presente
mandato.
10.2.18. Finalmente, el Tribunal Consti-
tucional considera propicia la ocasión para
exhortar, así mismo, al Congreso Nacional,
a que proceda a la elaboración y emisión de
otras normas de parte del Congreso Nacio-
nal, respecto de las que también el consti-
tuyente ha previsto una reserva de ley. Tal
es el caso de la ley concerniente al régimen
de adquisición y transferencia de la propie-
dad inmobiliaria en la zona fronteriza (ar-
tículo 10 numeral 2 de la Constitución);
ley sobre el Sistema integral para prevenir,
sancionar y erradicar la violencia contra las
mujeres (artículo 42, numeral 2); de liber-
tad de expresión y difusión del pensamien-
to (artículo 49 numerales 1,2, 3, 4 y 5);
ley de estímulo y motivación al deporte, la
atención integral a los deportistas y el apo-
yo al deporte de alta competición (artículo
65, numeral 2); sobre concesión de indul-
242 • Anuario 2021 Tribunal Constitucional
tos por parte del presidente de la República
en su condición de Jefe de Estado (artículo
128, numeral 1-J); la ley orgánica de deli-
mitación territorial (artículo 195); la ley
relativaalaregión,cuyanalidadeslade-
nir lo relativo a sus competencias, compo-
sición, organización y funcionamiento de
estas, así como el número de estas (artículo
196),ynalmente,laleyconcernientealos
sistema de inteligencia del Estado (artículo
261); sin exclusión de cualquier otra nor-
ma respecto de la que exista una reserva de
ley en la Constitución y que a la fecha no
haya sido dictada.
10.2.19. La emisión de estas normas com-
plementarias de la Constitución permitirá
fortalecer y hacer aplicable el contenido
sustantivo de esta, consolidando así el
sistema democrático, pues se facilitará el
ejercicio pleno de los derechos y garantías
consagradas al ciudadano y con ello, con-
solidar el Estado Social y Democrático de
Derecho, paradigma esencial consagrado
en el artículo 7 de la Carta Magna y a su
vez, el principio de supremacía constitu-
cional, contenido en el artículo 6, al que
se encuentran sujetos todos los poderes y
órganos públicos.
Estadecisión,rmadaporlosjuecesdeltri-
bunal, fue adoptada por la mayoría requeri-
da.Noguranlasrmasdelosmagistrados
José Alejandro Ayuso y Justo Pedro Castella-
nos Khoury, en razón de que no participaron
en la deliberación y votación de la presente
sentencia por causas previstas en la ley. Fi-
guran incorporados los votos salvados de los
magistrados Milton Ray Guevara, Hermóge-
nes Acosta de los Santos, el voto disidente
de la magistrada Alba Luisa Beard Marcos
y el voto salvado de la magistrada Katia Mi-
guelina Jiménez Martínez. Constan en acta
el voto disidente del magistrado Rafael Díaz
Filpo; primer sustituto; y los votos salvados
de los magistrados Domingo Gil y Miguel
Valera Montero los cuáles se incorporarán a
la presente sentencia de conformidad con el
Artículo 16 del Reglamento Jurisdiccional
del Tribunal Constitucional.
Por las razones y motivos de hecho y de de-
recho anteriormente expuestas, el Tribunal
Constitucional.
DECIDE:
PRIMERO: DECLARAR inadmisible,
por carecer de objeto e interés jurídico,
la presente acción de inconstitucionali-
dad por omisión incoada por la Fundación
Evangélica de Socorro al Recluso (Fesore,
Inc.), en lo concerniente al mandato con-
tenido en el artículo 97 de la Constitución
SEGUNDO: ADMITIR en cuanto a la forma
la presente acción directa de inconstitucio-
nalidad interpuesta por la Fundación Evan-
gélica de Socorro al Recluso (Fesore, Inc.),
y 272 de la Constitución dominicana.
TERCERO: ACOGER en cuanto al
fondo la presente acción directa de in-
constitucionalidad por omisión absoluta
interpuesta por la Fundación Evangéli-
ca de Socorro al Recluso (Fesore, Inc.),
respecto de los artículos 203, 210 y 272
de la Constitución y, en consecuencia,
DECLARAR la inconstitucionalidad por
omisión legislativa en que ha incurrido el
Congreso Nacional por el incumplimiento
de las obligaciones establecidas en los re-
feridos artículos y del principio de supre-
macía constitucional.
Anuario 2021 Tribunal Constitucional • 243
CUARTO: ORDENAR al Congreso Na-
cional cumplir con lo dispuesto en los ar-
tículos 203, 210 y 272, en un plazo no
mayor a dos (2) años, contados a partir de
lanoticacióndelapresentedecisión.
QUINTO: DECLARAR los procedimien-
tos del presente proceso libre de costas, de
conformidad con las disposiciones del artí-
culo 7.6 de la Ley Orgánica núm. 137-11
del Tribunal Constitucional y los Procedi-
mientos Constitucionales.
SEXTO: ORDENAR la comunicación de
la presente sentencia, por Secretaría, a la
parte accionante la Fundación Evangélica
de Socorro al Recluso (Fesore, Inc.), a la
Procuraduría General de la República y a la
parte accionada, el Senado de la República
y la Cámara de Diputados.
SÉPTIMO: DISPONER su publicación en
el Boletín del Tribunal Constitucional.
Firmada: Milton Ray Guevara, Juez Pre-
sidente; Rafael Díaz Filpo, Juez Primer
Sustituto; Lino Vásquez Sámuel, Juez Se-
gundo Sustituto; Hermógenes Acosta de
los Santos, Juez; Alba Luisa Beard Mar-
cos, Jueza; Ana Isabel Bonilla Hernández,
Jueza; Víctor Joaquín Castellanos Pizano,
Juez; Domingo Gil, Juez; Wilson S. Gómez
Ramírez, Juez; Katia Miguelina Jiménez
Martínez, Jueza; Miguel Valera Montero,
Juez; Julio José Rojas Báez, Secretario.
VOTO SALVADO DEL MAGISTRADO
MILTON RAY GUEVARA
Con el debido respeto hacia el criterio
mayoritarioreejado en la sentencia,yde
acuerdo con la opinión que mantuve en
la deliberación del presente caso, tengo a
bien ejercer la facultad prevista en los ar-
tículos 186 de la Constitución y 30 de la
Ley núm. 137-11, Orgánica del Tribunal
Constitucional y de los Procedimientos
Constitucionales (en lo adelante LOT-
CPC), para expresar en este voto salvado
los fundamentos que, a mi juicio, debieron
llevar a este tribunal a adoptar una argu-
mentación más amplia que la sustentada en
el consenso de la mayoría.
I. Fundamento jurídico del presente
voto
Aunque compartimos plenamente –como
ya hemos dicho- la decisión de la mayoría
de los jueces de este Tribunal en cuan-
to a declarar la inconstitucionalidad por
omisión del Congreso Nacional por no
aprobar oportunamente las leyes que or-
Constitución dominicana respecto a los
mecanismos de participación ciudadana.
Sin embargo, consideramos que las mo-
tivaciones de esta decisión debieron in-
corporar otros argumentos que hubieren
justicadoyenriquecidomejorladecisión
adoptada.
A. Legitimación activa y alcance del
precedente constitucional de la
Sentencia TC/0345/19
La mayoría ponderó -con mucho acierto-
que la accionante Fundación Evangélica
de Socorro al Recluso (Fesore, Inc.), os-
tentaba la debida legitimación activa para
interponer la presente acción directa de in-
constitucionalidad, ya que fue incorporada
comoasociaciónsinnesdelucro,median-
te el Decreto núm. 229-04, emitido por el
Poder Ejecutivo el 29 de agosto de 1994,
conforme lo disponía la Ley núm. 520, del
244 • Anuario 2021 Tribunal Constitucional
26 de junio de 1920, actualmente derogada
por la Ley núm. 122-05, para la Regulación
yFomentodelasAsociacionessinnesde
lucro en República Dominicana.
De este modo la accionante, como persona
moral, cumplía con el primero de los requi-
sitos de la Sentencia TC/0345/19, para
acreditar su legitimación: estar constituida
y registrada conforme a la ley. El segundo
requisito señalado en dicho precedente
para aplicarse la presunción de legitimidad,
es establecer que la norma atacada afecta al-
gún derecho subjetivo de la persona jurídi-
ca o bien su objeto social.
La mayoría al argumentar sobre esta cues-
tión, que la asociación accionante tiene
por:
objeto brindar soporte a las personas que
se encuentren privadas de libertad por
una sentencia definitiva e irrevocable,
así como también a aquellas a las que
se les ha impuesto como medida de
coerción prisión preventiva, quienes en
virtud del principio de presunción de
inocencia podrían ejercer sus derechos
de ciudadanía, en especial el derecho
a elegir y ser elegidos, conforme lo
dispone el artículo 22, numeral 1, de la
Este argumento, muy correcto, pudo bien
ser fortalecido agregando que conforme al
artículo 3 de la Ley No. 224 de 1984, so-
breRégimenPenitenciario, un“Recluso”,
es toda persona que se encuentre privada
de libertad, en virtud de orden emanada de
autoridad judicial competente e internada
en alguno de los establecimientos peniten-
ciarios del país. Esta población comprende,
no sólo a los condenados a pena criminal
mediantesentenciadenitivaeirrevocable
(los cuales no podrían votar en un referen-
do) sino también a los presos preventivos
por medidas de coerción y aquellos por
penas correccionales que no aparejen in-
terdicción de derechos políticos.
Esta última población carcelaria (presos
preventivos y presos condenados a pena
correccional sin interdicción de derechos)
puede participar legítimamente en referen-
dos o cualquier otro mecanismo de parti-
cipación ciudadana, por lo que la omisión
legislativa denunciada afecta sensiblemen-
te los derechos de ciudadanía de estas per-
sonas reclusas y por tanto afecta el objeto
social de la fundación accionante orientado
a velar por los derechos de las personas re-
clusas. Esta argumentación hubiese sido
másconcretayespecíca,mejorandolaca-
lidadde lamotivaciónde ladecisiónnal-
mente rendida.
B. Mayor énfasis en el Principio de
Supremacía Constitucional y mayor
especicidad en el dispositivo de la
sentencia
Compartimos plenamente, como ya he-
mos señalado, la decisión adoptada por
la mayoría de jueces en el sentido de re-
tener una infracción constitucional por
parte del Congreso Nacional al no apro-
bar oportunamente las leyes de participa-
ción ciudadana que ordenan los artículos
203, 210 y 272 de la Constitución de la
Entendemos, no obstante, que el
Tribunal debió argumentar con más
énfasis la violación relativa al principio
de Supremacía Constitucional, no solo
Anuario 2021 Tribunal Constitucional • 245
contemplado en el artículo 6 de nuestro
Pacto Fundamental, sino, además, como
misión especial por la cual fue creada esta
jurisdicción constitucional y que recoge el
suartículo184:“garantizarlasupremacía
de la Constitución”.
En sus motivaciones el Tribunal debió citar
importantes sentencias de este mismo órga-
no jurisdiccional que reivindican el princi-
pio de supremacía constitucional, como las
Sentencias TC/0150/13; TC/0315/15
yTC/0352/18, en las cuales se rearma
este principio cardinal de nuestro sistema
constitucional.
En otro orden, entendemos que la mayoría
debió en el dispositivo de la sentencia, que
es la parte vinculante por la fuerza ejecuto-
ria que reviste establecer:
1) Mencionar de manera concreta y
especicaeneldispositivo Cuarto
de la sentencia, que la omisión por
inconstitucionalidad legislativa en
la cual ha incurrido el Congreso
Nacional se subsana con la apro-
bación (en el plazo de cuatro (4)
años que indica dicho dispositivo)
del proyecto de Ley Orgánica de
Participación Ciudadana que repo-
sa en el Poder Legislativo o bien,
cualquier otro proyecto de ley que
permita cumplir con los mandatos
constitucionales insertos en los ar-
tículos 203, 210 y 272 de la Cons-
titución de la República.
2) Se debió agregar un dispositivo
en el cual se dictará una sentencia
exhortativa, sugiriéndole al Con-
greso Nacional tomar en cuenta
una serie de disposiciones de la
Constitución que le ordenan dictar
determinadas leyes y cuyo listado
aparece en el párrafo 9.2.20 de la
sentencia.
De modo que nalmente, nuestro voto
salvado, está orientado a destacar que el
Tribunal Constitucional debió fortalecer
la argumentación ofrecida en la decisión
aprobada por la mayoría de los jueces, des-
tacando muy especialmente, la legitimación
activadelaaccionantequesejusticaenla
afectación que produce la omisión por in-
constitucionalidad del Congreso Nacional
a su objeto social como persona moral, así
como también el énfasis argumentativo en
el principio de supremacía constitucional
y destacar de manera expresa y concreta en
el dispositivo de la decisión las leyes que el
Congreso Nacional debe producir para sub-
sanar la inconstitucionalidad por omisión.
Firmado: Milton Ray Guevara, Juez
presidente
VOTO SALVADO DEL MAGISTRADO
HERMÓGENES ACOSTA DE LOS
SANTOS
Con el debido respeto al criterio mayori-
tario desarrollado en esta sentencia y con-
forme a la opinión que mantuvimos en la
deliberación, procedemos a explicar las
razones por las cuales tenemos interés en
que conste un voto salvado en la presente
sentencia.
Este voto salvado lo ejercemos en virtud
de las previsiones de los artículos 186 de
la Constitución y 30 de la Ley núm. 137-
11, Orgánica del Tribunal Constitucional y
sobre los Procedimientos Constitucionales,
del 13 de junio de 2011. En el primero de
246 • Anuario 2021 Tribunal Constitucional
los textos se establece lo siguiente: “(…)
Los jueces que hayan emitido un voto disi-
dente podrán hacer valer sus motivaciones
en la decisión adoptada”; y en el segundo
que:“Losjuecesnopuedendejardevotar,
debiendo hacerlo a favor o en contra en cada
oportunidad. Los fundamentos del voto y
los votos salvados y disidentes se consigna-
rán en la sentencia sobre el caso decidido”.
1. En la especie, la acción directa de in-
constitucionalidad fue interpuesta por
la Fundación Evangélica de Socorro al
Recluso (Fesore, Inc.), el veinte (20) de
junio de dos mil catorce (2014), institu-
ción que imputa al Congreso Nacional ha-
ber violado la Constitución por omisión,
por no haber cumplido con los mandatos
constitucionales previstos en los artículos
97, 203, 210 y 272.
2. El contenido de estos textos es el si-
guiente:
Artículo 97.- Iniciativa legislativa popu-
lar. Se establece la iniciativa legislativa
popular mediante la cual un número de
ciudadanos y ciudadanas no menor del
dos por ciento (2%) de los inscritos en
el registro de electores, podrá presentar
proyectos de ley ante el Congreso Na-
cional. Una ley especial establecerá el
procedimiento y las restricciones para el
ejercicio de esta iniciativa.
Artículo 203.- Referendo, plebiscitos e
iniciativa normativa municipal. La Ley
Orgánica de la Administración Local
establecerá los ámbitos, requisitos y con-
diciones para el ejercicio del referendo,
plebiscito y la iniciativa normativa mu-
nicipales con el fin de fortalecer el desa-
rrollo de la democracia y la gestión local.
Artículo 210.- Referendos. Las consultas
populares mediante referendo estarán
reguladas por una ley que determinará
todo lo relativo a su celebración, con
arreglo a las siguientes condiciones:
1) No podrán tratar sobre aprobación
ni revocación de mandato de ninguna
autoridad electa o designada;
2) Requerirán de previa aprobación
congresual con el voto de las dos terceras
partes de los presentes en cada cámara.
Artículo 272.- Referendo aprobato-
rio. Cuando la reforma verse sobre
derechos, garantías fundamentales y
deberes, el ordenamiento territorial y
municipal, el régimen de nacionalidad,
ciudadanía y extranjería, el régimen de
la moneda, y sobre los procedimientos
de reforma instituidos en esta Constitu-
ción, requerirá de la ratificación de la
mayoría de los ciudadanos y ciudada-
nas con derecho electoral, en referendo
aprobatorio convocado al efecto por la
Junta Central Electoral, una vez vota-
da y aprobada por la Asamblea Na-
cional Revisora.
2. Mediante la decisión tomada por la ma-
yoría se declara inadmisible por falta de ob-
jeto la acción en inconstitucionalidad por
omisión en lo que respecta al artículo 97 de
la Constitución, en razón de que el manda-
to constitucional contenido en el mismo fue
cumplido, al dictarse la Ley núm. 136-15,
que regula la Iniciativa Legislativa Popular,
del 7 de agosto de 2015. Mientras que en
lo que concierne a los demás textos consti-
tucionales la acción fue acogida. Compar-
timos esta decisión; sin embargo, salvamos
nuestro voto en relación a los aspectos que
indicamos a continuación:
Anuario 2021 Tribunal Constitucional • 247
1) Legitimación de los particulares
para accionar en inconstitucio-
nalidad. Porque entendemos que
los ciudadanos dominicanos que
accionan en inconstitucionalidad
deben demostrar que tienen un
interés legítimo y jurídicamente
protegido, en aplicación de lo pre-
visto en artículo 185.1 de la Cons-
titución, mientras que la mayoría
sostiene que el referido requisito
debepresumirseyqueessuciente
con establecer que el accionante es
dominicano y goza de los derechos
civiles y político.
2) Modalidad de inconstitucionalidad
por omisión prevista en el sistema
de justicia constitucional domi-
nicano. La Procuraduría General
de la República sostuvo que el
Tribunal Constitucional no tiene
competencia para conocer de las
omisiones constitucionales abso-
lutas, conclusiones que no fueron
contestadas. Estas conclusiones
debieron contestarse e indicar que,
si bien no fue consagrada dicha
modalidad de inconstitucionalidad
por omisión, el Tribunal Consti-
tucional tiene facultad para cono-
cerla en su condición de guardián
de la Constitución y en aplicación
del artículo 6 de la Constitución,
texto en el que se consagra que la
personas y entidades que ejercen
potestades públicas están sujetas a
la Constitución.
3) Plazo otorgado al Poder Legisla-
tivo para que le dé cumplimiento
a los mandatos constitucionales
previstos en los artículos 203,
210 y 272. La mayoría de este
tribunal ha concedido al Congre-
so Nacional un plazo de dos años
para que cumpla con los referidos
mandatos constitucionales, mien-
tras que nosotros entendemos que
debió otorgarse, como máximo,
un plazo de año.
A. Sobre la legitimación de las perso-
nas físicas para accionar en inconsti-
tucionalidad
3. En varias sentencias de este Tribunal
Constitucional, hemos manifestado
nuestro desacuerdo con la interpretación
que se le dado al artículo 185.1 de la
Constitución, texto en el cual se establece
que cualquier persona que demuestre
un interés legítimo y jurídicamente
protegido está legitimado para accionar en
inconstitucionalidad. Sostenemos que en
este texto se condiciona la legitimación de
los particulares a que aporten las pruebas
del señalado requisito. Sin embargo, la
mayoría del tribunal ha considerado que el
interés legítimo y jurídicamente protegido
debe presumirse y que todos los ciudadanos
dominicanos que estén en pleno ejercicio
de sus derechos civiles y político pueden
acceder al Tribunal Constitucional a
cuestionar la constitucionalidad de
cualquier norma jurídica.
4. De esta manera, la mayoría del Tri-
bunal Constitucional ha instaurado en
nuestro sistema de justicia constitucio-
nal la gura de la acción popular, gu-
ra esta que fue descartada de manera
abrumadora por el constituyente, según
consta en las actas de la Asamblea Nacio-
nal que votó la Constitución vigente. En
esta ocasión estamos reiterando el voto
248 • Anuario 2021 Tribunal Constitucional
invocado en casos anteriores. (Véase Sen-
tencias TC/0345/19; TC/0182/20;
TC/0135/20, entre otras).
B. La inconstitucionalidad por omisión
absoluta no fue prevista en nuestro
sistema, pero puede invocarse, en
virtud de que la Constitución vincula
el Poder Legislativo
5. Las violaciones a la Constitución ge-
neralmente se cometen por acción, en
particular, cuando el Poder Legislativo
dicta una norma, ya que en algunos casos
el contenido de la norma no es compati-
ble con la Constitución. Sin embargo, la
Constitución también puede violarse por
omisión.
6. La doctrina considera que este tipo
de inconstitucionalidad se concretiza
solo en el supuesto derivado de la falta
de sanción de norma cuyo dictado exige
la Constitución. De manera que la mora
que se ataca por esta vía debe derivar del
incumplimiento en el dictado de una norma
que la Constitución impone como un deber
concreto. Pero hay que tener en cuenta
que dicho deber puede ser discrecional o
de cumplimiento imperativo. En el primer
caso, si el legislador legisla estaría actuando
en el marco del ejercicio de una atribución
constitucional, pero si no lo hace no estaría
violando la Constitución. En cambio,
cuando se trata de un mandato imperativo
si no se legisla se habilita la vía de la acción
en inconstitucionalidad por omisión.9
9 Sagues, Néstor Pedro, La acción de inconstitucionalidad
por omisión en la Constitución de la Provincia de Río
Negro, pp. 109-122. En Bazán, Víctor, (Coordinador),
Inconstitucionalidad por omisión, Editorial Temis S.A.,
Santa Fe de Bogotá, Colombia, 1997, pp. 111-112
7. El criterio de inconstitucionalidad por
omisión que antecede hace referencia solo
aunadelasdosmodalidadesdeestagura,
especícamenteala absoluta. Ciertamen-
te, tradicionalmente se reconoce la incons-
titucionalidad por omisión absoluta y la
inconstitucionalidad por omisión relativa,
la primera se concretiza, como indicamos
anteriormente, cuando falta cualquier nor-
ma aplicativa del precepto constitucional.
En cambio, la segunda deriva de una actua-
ción parcial que regula solo algunas de las
relaciones que se desprenden del mandato
constitucional y se obvia regular otras rela-
ciones análoga, con la consiguiente lesión
del principio de igualdad.10
8. Según la Procuraduría General de la
República el Tribunal Constitucional
no tiene competencia para pronunciarse
respecto de la inconstitucionalidad
por omisión absoluta. En efecto: esta
institución sostiene, según consta en la
página 10 de esta esta sentencia, que:
B) Que, sin menoscabo de las conclu-
siones precedentes, y en atención a las
razones expuestas derivadas de las
disposiciones de los artículos 185. 1 de
la Constitución, así como de los artícu-
los 36 y 47.11 de la Ley Orgánica del
Tribunal Constitucional y de los Pro-
cedimientos Constitucionales, procede
declarar inadmisible la acción directa
de inconstitucionalidad antes señalada,
en razón a que esa alta corte carece de
competencia para pronunciarse sobre
10 Véase Fernández Segado, Francisco, La inconstitucio-
nalidad por omisión: ¿Cauce de la tutela de los derechos
de naturaleza socioeconómica? p. 7-33. En Bazán, vector
(coordinador), Inconstitucionalidad por omisión, Edito-
rial Temis S.A. Santa Fe de Bogotá-Colombia, 1997, p.
18
Anuario 2021 Tribunal Constitucional • 249
una inconstitucionalidad por omisión
absoluta.
9. Del análisis de este alegato, advertimos
que lo que está planteando la referida
institución es que ni el constituyente, ni el
legislador previeron la inconstitucionalidad
por omisión absoluta, de lo cual derivan la
incompetencia del Tribunal Constitucional
para pronunciarse sobre la misma. Estas
conclusiones no fueron contestadas, pero
comolaacciónfueacogida,seinerequeel
tribunal la ha rechazado y, en consecuencia,
asume, lamentablemente sin explicarlo,
que tiene competencia para conocer esta
modalidad de inconstitucionalidad por
omisión.
10. En torno a esta cuestión, consideramos
que la tesis invocada por la Procuraduría
General de la República es parcialmente
correcta, porque, como veremos más
adelante, del análisis de los textos
que regulan la gura que nos ocupa,
resulta que de las dos modalidades de
inconstitucionalidad por omisión solo fue
prevista la relativa, no así la absoluta.
11. En nuestro sistema hay tres textos legales
quesereerenalainconstitucionalidadpor
omisión: los artículos 6, 36 y 47 párrafo
II de la Ley núm. 137-11, Orgánica del
Tribunal Constitucional y los Procesos
Constitucionales. En estos textos se
establece lo siguiente:
Artículo 6.- Infracciones Constitucio-
nales. Se tendrá por infringida la Cons-
titución cuando haya contradicción
del texto de la norma, acto u omisión
cuestionado, de sus efectos o de su in-
terpretación o aplicación con los valo-
res, principios y reglas contenidos en la
Constitución y en los tratados interna-
cionales sobre derechos humanos sus-
critos y ratificados por la República Do-
minicana o cuando los mismos tengan
como consecuencia restar efectividad a
los principios y mandatos contenidos en
los mismos.
Artículo 36.- Objeto del Control Con-
centrado. La acción directa de incons-
titucionalidad se interpone ante el Tri-
bunal Constitucional contra las leyes,
decretos, reglamentos, resoluciones y
ordenanzas, que infrinjan por acción u
omisión, alguna norma sustantiva.
Artículo 47.- Sentencias Interpretativas.
El Tribunal Constitucional, en
todos los casos que conozca, podrá
dictar sentencias interpretativas de
desestimación o rechazo que descartan
la demanda de inconstitucionalidad,
declarando la constitucionalidad del
precepto impugnado, en la medida
en que se interprete en el sentido que
el Tribunal Constitucional considera
como adecuado a la Constitución o no
se interprete en el sentido o sentidos que
considera inadecuados.
Párrafo II.- Las sentencias
interpretativas pueden ser aditivas
cuando se busca controlar las omisiones
legislativas inconstitucionales
entendidas en sentido amplio, como
ausencia de previsión legal expresa
de lo que constitucionalmente debía
haberse previsto o cuando se limitan a
realizar una interpretación extensiva o
analógica del precepto impugnado.
12. En el primero de los textos el legislador
se limita mencionar la palabra omisión, no
250 • Anuario 2021 Tribunal Constitucional
con mucha propiedad, por cierto, ya que
hace alusión a la misma como si se tratara
deunaactuación,cuandosignicatodo lo
contrario: no hacer. Del análisis del segun-
do texto queda claro que la acción en in-
constitucionalidad se incoa contra normas
jurídicas que por acción u omisión violen la
Constitución.
13. Al requerirse la existencia de una nor-
ma, resulta que no hay lugar para la moda-
lidad de inconstitucionalidad por omisión
absoluta, pues esta supone, precisamente,
la ausencia de una norma, que por manda-
to constitucional expreso debió dictar el
legislador. Si la acción se incoa contra una
norma jurídica la única inconstitucionali-
dad por omisión que puede derivarse es la
relativa,lacualsetipica,comoyaseindi-
có, cuando esta desconoce el principio de
igualdad al dejar fuera de protección, o sin
posibilidaddebeneciarse,aunsegmen-
to de la sociedad que se encuentra en una
situación similar al segmento social que
fue tomado en cuenta por el legislador.
14. Del contenido del tercer de los textos
tampoco puede derivarse la inconstitu-
cionalidad por omisión absoluta, todo lo
contrario, pues en este texto, el legislador
asume que la única modalidad de incons-
titucionalidad por omisión que existe es
la relativa, ignorando de esta forma a la
inconstitucionalidad por omisión absoluta.
Efectivamente, en el texto en cuestión se
establece que la omisión legislativa debe
entenderse“(…)como ausencia de previ-
sión legal expresa de lo que constitucio-
nalmentedebía haberseprevisto(…)”. No
cabe duda de que el legislador dominicano
solo pensó en la inconstitucionalidad por
omisión relativa, desconociendo la abun-
dante doctrina y jurisprudencia que admite
la existencia de la inconstitucionalidad por
omisión absoluta.
15. Lo expuesto en los últimos párrafos
le dan la razón, parcialmente, a la Procu-
raduría General de la República, pues en-
tendemos que a pesar de que ni el consti-
tuyente, ni el legislador contemplaron la
inconstitucionalidad por omisión absoluta,
el Tribunal Constitucional tiene facultad
para sancionar las omisiones absolutas, en
la medida que el Poder Legislativo como
los demás poderes está sujeto a la Consti-
tución, tal y como se indica en el artículo
6 de ésta.
16.Segúnelreferidotexto:“Todaslasper-
sonas y los órganos que ejercen potestades
públicas están sujetos a la Constitución,
norma suprema y fundamento del ordena-
miento jurídico del Estado. Son nulos de
pleno derecho toda ley, decreto, resolu-
ción, reglamento o acto contrarios a esta
Constitución”.
17. Como los Poderes Públicos están suje-
tos a la Constitución no pueden dictar ac-
tos que sean contrarios a la misma, ya que
esta es la norma superior del sistema. Pero,
además, estos poderes deben darle cum-
plimiento a los textos constitucionales que
consagran mandatos concretos. Así, por
ejemplo, si el constituyente crea una insti-
tución y manda a que se dicte una ley para
que esta sea viable, el legislador está cons-
titucionalmente obligado a dictar dicha ley
y si no lo hace incurre en una infracción
constitucional de mayor trascendencia que
cuando dicta una ley constitucionalmente
defectuosa.
18. En este sentido, si el Tribunal
Constitucional puede reprochar al Poder
Anuario 2021 Tribunal Constitucional • 251
Legislativo el hecho de que dicte una
norma constitucionalmente defectuosa,
con mayor razón puede exigirle que
dicte una norma en cumplimiento de un
mandato constitucional expreso, que es,
precisamente, la situación que se presenta
en el presente caso.
19. Oportuna es la ocasión para sugerir
que en una eventual reforma a la Ley núm.
137-11, Orgánica del Tribunal Constitu-
cional y de los Procedimientos Constitu-
cionales, se introduzca de manera expresa
la inconstitucionalidad por omisión abso-
luta, ya que según se ha explicado en los
párrafos anteriores el sistema acusa un
vacío en la materia, que de no corregir-
se dejaría abierta la posibilidad de que se
cuestione la competencia del Tribunal
Constitucional, tal y como lo ha hecho en
el presente caso la Procuraduría General
de la República.
Conclusiones
A. Legitimación de los particulares para
accionar en inconstitucionalidad
En el sistema de justicia constitucional
dominicano el constituyente optó por
el modelo semiabierto, en materia de
legitimación de los particulares para
acceder al Tribunal Constitucional por la
vía de la acción de inconstitucionalidad. La
elección del referido modelo se evidencia
en el contenido de la parte in ne del
artículo 185.1, de la Constitución, texto
que condiciona la legitimación de los
particulares a que acrediten un “interés
legítimo y jurídicamente protegido”.
Presumir dicho requisito, como ha decidido
la mayoría de este tribunal, constituye un
desconocimiento del texto constitucional
indicado. En cada caso, el accionante debe
acreditar que tienen un interés legítimo y
jurídicamente protegido.
B. Imprevisión de la inconstitucionali-
dad por omisión absoluta
El legislador dominicano contempló la
inconstitucionalidad por omisión relativa,
no así la inconstitucionalidad por omisión
absoluta. Sin embargo, el Tribunal Cons-
titucional tiene facultad para sancionar
esta modalidad de inconstitucionalidad y
exigirle al Poder Legislativo que cumpla
con los mandatos constitucionales que
de manera expresa ponen a su cargo la
obligación de dictar una determina ley.
El fundamento de esta facultad deriva del
artículo 6 de la Constitución, en la cual se
indica que todas las personas y órganos
que tienen potestades públicas están suje-
tos a la Constitución.
C. Plazo otorgado para dictar las leyes
que se contemplan en los mandatos
constitucionales
Las leyes que se contemplan en los artículos
203, 210 y 272 de la Constitución
debieron ser dictada hace más de diez
años, de manera que se trata de una mora
legislativa muy prolongada. En este sentido,
entendemos que el plazo razonable que
correspondía otorgar para subsanar dicha
mora era de un año y no de dos años, como
lo entendió la mayoría del tribunal.
Firmado: Hermógenes Acosta de los
Santos, Juez
252 • Anuario 2021 Tribunal Constitucional
VOTO DISIDENTE DE LA
MAGISTRADA ALBA LUISA BEARD
MARCOS
Con el debido respeto al criterio
mayoritario desarrollado en esta
sentencia y conforme a la opinión
que sostuvimos en la deliberación, en
ejercicio de la facultad prevista en el
artículo 186 de la Constitución y de
las disposiciones del artículo 30, de
la Ley 137-11, Orgánica del Tribunal
Constitucional y de los Procedimientos
Constitucionales, de fecha trece (13)
de junio de dos mil once (2011), que
establece: “Los jueces no pueden dejar de
votar, debiendo hacerlo a favor o en contra
en cada oportunidad. Los fundamentos
del voto y los votos salvados y disidentes
se consignarán en la sentencia sobre el
caso decidido”, presentamos un voto
disidente, fundado en las razones que
expondremos a continuación:
1. La sentencia respecto a la cual
presentamos esta posición particular
conoce y decide una acción directa de
inconstitucionalidad presentada por
la Fundación Evangélica de Socorro al
Recluso (Fesore, Inc.), mediante la cual
esta organización no gubernamental
perseguía que esta alta judicatura
constitucional ejerciera un control
constitucional sobre la actividad y
procedimiento legislativo, pues mediante
su acción su pretensión procura que
el Tribunal Constitucional declare la
inconstitucionalidad del Congreso
Nacional respecto a la omisión de cumplir
con mandatos constitucionales de dictado
de leyes, en específico los contenidos en
los arts. 97
11
,
20312, 21013, y 27214 de la
ley fundamental.
2. En tal sentido, el accionante aduce:
“…El Tribunal Constitucional, como ins-
tancia jurisdiccional, tiene La facultad
11 “Artículo 97.- Iniciativa legislativa popular. Se establece
la iniciativa legislativa popular mediante la cual un núme-
ro de ciudadanos y ciudadanas no menor del dos por cien-
to (2%) de los inscritos en el registro de electores, podrá
presentar proyectos de ley ante el Congreso Nacional. Una
ley especial establecerá el procedimiento y las restricciones
para el ejercicio de esta iniciativa.”
12 “Artículo 203.- Referendo, plebiscitos e iniciativa nor-
mativa municipal. La Ley Orgánica de la Administración
Local establecerá los ámbitos, requisitos y condiciones
para el ejercicio del referendo, plebiscito y la iniciativa nor-
mativa municipales con el fin de fortalecer el desarrollo de
la democracia y la gestión local”.
13 “Artículo 210.- Referendos. Las consultas populares
mediante referendo estarán reguladas por una ley que
determinará todo lo relativo a su celebración, con arreglo
a las siguientes condiciones:
No podrán tratar sobre aprobación ni revocación de
mandato de ninguna autoridad electa o designada;
Requerirán de previa aprobación congresual con el voto
de las dos terceras partes de los presentes en cada cámara.
14“Artículo 272.- Referendo aprobatorio. Cuando la refor-
ma verse sobre derechos, garantías fundamentales y debe-
res, el ordenamiento territorial y municipal, el régimen de
nacionalidad, ciudadanía y extranjería, el régimen de la
moneda, y sobre los procedimientos de reforma instituidos
en esta Constitución, requerirá de la ratificación de la ma-
yoría de los ciudadanos y ciudadanas con derecho electo-
ral, en referendo aprobatorio convocado al efecto por la
Junta Central Electoral, una vez votada y aprobada por
la Asamblea Nacional Revisora.
Párrafo I.- La Junta Central Electoral someterá a referen-
do las reformas dentro de los sesenta días siguientes a su
recepción formal.
Párrafo II.- La aprobación de las reformas a la Constitu-
ción por vía de referendo requiere de más de la mitad de los
votos de los sufragantes y que el número de éstos exceda
del treinta por ciento (30%) del total de los ciudadanos
y ciudadanas que integren el Registro Electoral, sumados
los votantes que se expresen por “SÍ” o por “NO”.
Párrafo III.- Si el resultado del referendo fuere afirmativo,
la reforma será proclamada y publicada íntegramente con
los textos reformados por la Asamblea Nacional Revisora.
Anuario 2021 Tribunal Constitucional • 253
de sancionar la actitud asumida por
el Congreso Nacional, haciendo uso
de sus facultades constitucionales, res-
tablecimiento el orden constitucional
subvertido mediante la promulgación
de un reglamento o instructivo que in-
corpore los principios generales relativo
al procedimiento especial para el libre
ejercicio de las iniciativas legislativas,
a las consultas populares; que en prin-
cipio, debió estar contemplado en la ley
especial que el Congreso Nacional, está
pendiente de promulgar en un tiempo
oportuno en cumplimiento con los artí-
culos 97 y 210 de la reforma constitu-
cional promulgada el 26 de enero del
año 2010. El Congreso Nacional, está
violando la Constitución de la Repúbli-
ca, cuando ignora el mandato dado por
la propia constitución sobre la urgencia
requerida en la promulgación de la ley
de iniciativa de las consultas populares
en la Republica Dominicana. (…).”
3. En virtud de lo anterior, y acogiendo
en parte a nuestro modo de ver, las
pretensiones de los accionantes, la
sentencia respecto a la cual presentamos
este voto disidente, acogió la acción
interpuesta entendiendo que, como sucede
en otros sistemas de justicia constitucional,
entre las atribuciones de esta sede
constitucional se encuentra el poder
controlar las denominadas omisiones
legislativas absolutas, razonando la mayoría
calicadadeesteTribunal,enesesentido:
“…el Tribunal Constitucional ha esta-
blecido en distintas ocasiones que es de
su competencia conocer de las acciones
directas de inconstitucionalidad por
omisión; esta modalidad de control
concentrado de constitucionalidad, si
bien no se encuentra expresamente es-
tablecido en la normativa constitucio-
nal o de la Ley núm. 137-11, una in-
terpretación teleológica de lo dispuesto
en los artículos 6 y 36 de la referida
norma, permiten concluir que la inten-
ción del legislador ha sido la de que no
solo los actos de los distintos poderes
públicos sean susceptibles de control,
sino también las infracciones o vulne-
raciones que pudieren derivar de las
omisiones de hacer en que estos pudie-
ren incurrir.
[…]
… la acción directa de inconstitucio-
nalidad por omisión legislativa solo
puede ser planteada por el Tribunal
Constitucional a través del control con-
centrado, por lo que, este tribunal es el
órgano competente para conocer de la
infracción constitucional que pudiere
surgir por la inactividad legislativa en
aquellos casos en que la Constitución
pone a cargo del legislador la obliga-
ción de dictar normas complementa-
rias a disposiciones contenidas en la
misma; lo anterior se encuentra asidero
en el rol de garante de la Constitución
y de su supremacía que ha asignado el
constituyente al Tribunal Constitucio-
nal, lo que incluye el conocimiento de
las infracciones constitucionales que
pudieren suscitar por el no hacer de los
poderes públicos que han recibido un
mandato constitucional y que pasado
un tiempo prudente, han omitido cum-
plir.” (subrayado nuestro)
4. Con estas motivaciones de trasfondo, la
mayoría calicada de la matrícula de este
tribunal especializado en justicia constitu-
cional decidió,
254 • Anuario 2021 Tribunal Constitucional
[…]
“TERCERO: ACOGER en cuanto
al fondo la presente acción directa
de inconstitucionalidad por omisión
absoluta interpuesta por la Fundación
Evangélica de Socorro al Recluso
(Fesore, Inc.), respecto de los artículos
203, 210 y 272 de la Constitución y, en
consecuencia, DECLARAR la inconsti-
tucionalidad por omisión legislativa en
que ha incurrido el Congreso Nacional
por el incumplimiento de las obliga-
ciones establecidas en los referidos
artículos y del principio de supremacía
constitucional.
CUARTO: ORDENAR al Congreso Na-
cional cumplir con lo dispuesto en los
artículos 203, 210 y 272, en un plazo
no mayor a dos (2) años, contados a
partir de la notificación de la presente
decisión.” (Los subrayados y negritas
son nuestros)
5. Es en atención a todo lo supraindicado,
que esta juzgadora tiene a bien presentar
un voto disidente por estar en absoluto des-
acuerdo con la sentencia de marras, pues
entendemos: a) que el objeto del control
concentrado de constitucionalidad en el
sistema de justicia constitucional domini-
cano, y según el mandato del constituyente
y el legislador, recae inexorablemente so-
bre un texto normativo, b) que en nuestro
modelo de justicia constitucional no se ha
conguradola omisión legislativaabsolu-
ta y por tanto escapa de la competencia de
este TC, y c) que con la presente decisión
este Tribunal Constitucional ha quebran-
tado la Constitución, el principio de Se-
paración de Poderes y suplantado al cons-
tituyente pues ha excedido con creces sus
facultades y atribuciones sustantivamente
establecidas, e incluso ha violado sus pro-
pios precedentes, sin dar cumplimiento a la
ley137-11,especícamenteelartículo31
sobre las debida motivación cuando varié
sus precedentes.
6. En tal orden desarrollaremos la presente
posición particular exponiendo, i) Sobre el
objeto del control de constitucionalidad en
el sistema de justicia constitucional domi-
nicano; ii) Alcance normativo del manda-
to y obligación constitucional encargado
al legislador por parte del constituyente;
iii) Diferencias entre las omisiones legis-
lativas relativas y absolutas, en base a la
doctrina comparada, iv) Trasgresión del
Tribunal Constitucional al principio de
separación de poderes y suplantación de
la voluntad del constituyente mediante la
presente decisión, v) Erróneo ejercicio de
cambio de precedente respecto a la posi-
ción anterior del Tribunal sobre la omisión
legislativa, y vi) Sobre la falta de estatuir en
que incurrió Tribunal Constitucional al no
responder ni referirse a las conclusiones
de los accionantes.
I. Sobre el objeto del control de
constitucionalidad en el sistema de
justicia constitucional dominicano
7. Como en gran parte de América Latina,
el sistema de control de constitucionalidad
vigente en la República Dominicana
incluye (a) el control difuso de
constitucionalidad atribuido a todos los
jueces del orden judicial (b) la instauración
de un órgano concentrado de control
de constitucionalidad, combinación de
sistemas al que usualmente se denomina
modelo latinoamericano, dual o mixto de
control de constitucionalidad.
Anuario 2021 Tribunal Constitucional • 255
8. Esta dualidad de sistemas se deriva
de la combinación de los artículos184,
185 y 188 de la ley fundamental, textos
donde también encontramos y explicó
el asambleísta revisor del año 2010
y 2015 cual es el objeto del referido
control de constitucionalidad, pues se
jó taxativamente en el art. 185.1 que
las acciones de inconstitucionalidad se
interponen “…contra las leyes, decretos,
reglamentos, resoluciones y ordenanzas…”.
9. Mas aún, el legislador orgánico
interpretando lo dispuestos por la Asamblea
Revisora, se hizo eco del referido artículo
185.1,yjoigualmenteenelart.36dela
ley 137-11, la competencia del Tribunal
Constitucional en materia de Acción de
Directa de Inconstitucionalidad, lo que
no deja espacio para dudas en el sentido
de la competencia limitada del Tribunal
Constitucional, respecto a la antes dicha
acción de inconstitucionalidad y su
objeto, pues allí el legislador al desarrollar
expresamente el objeto de la acción directa
de inconstitucionalidad indica:
Objeto de la Acción Directa. “La acción
directa de inconstitucionalidad se in-
terpone ante el Tribunal Constitucional
contra las leyes, decretos, reglamentos,
resoluciones y ordenanzas, que infrin-
jan por acción u omisión, alguna norma
sustantiva.” (Subrayado nuestro)
10. Comosepuedevericardeformame-
ridiana, el pueblo, a través del constitu-
yente y luego a través del legislador tomó
una decisión clara e indiscutible, respecto
al control de constitucionalidad y los actos
sobre los cuales corresponde ejercitarse,
palmariamente delimitando que el mismo
tiene como objeto un texto normativo
preexistente, tales como leyes, decretos,
reglamentos, resoluciones y ordenanzas,
que infrinjan por acción u omisión, algu-
na norma sustantiva, no siendo materia de
acción en inconstitucionalidad, la omisión
legislativa absoluta, descuido o negligen-
cia del legislador, como ha establecido la
sentencia sobre la cual presentamos este
voto particular. Y es que hablar del voca-
blo omisión, es igual que decir, descuido,
olvido o negligencia; puede entonces, ¿un
descuido, un olvido o la negligencia de una
persona u órgano, caer dentro del objeto
de la acción directa de inconstitucionalidad
prevista por la Asamblea Revisora y por la
ley Orgánica del Tribunal Constitucional y
los Procedimientos Constitucionales?
11. En respuesta a la pregunta anterior,
entendemos, que no, pues para que en el
sistema de justicia constitucional domini-
cano, proceda la acción directa de incons-
titucionalidad, debe siempre enmarcarse
dentro del artículo 185.1 de la Constitu-
ción y el artículo 36 de la ley 137-11, cita-
da, es decir recaer sobre un texto normativo
de rango infraconstitucional, con la carac-
terística de material y tangible, perceptible
y notorio, ya que es ese tipo de acto o texto
el que materializa el objeto de la referida
acción mediante el ejercicio de la confron-
tación que se hace de los mismos con la
Constitución, no así una dejadez, olvido o
negligencia, que son vocablos que aluden,
más que nada, a un comportamiento deter-
minado de la persona u órgano a quien se le
atribuye, tales actuaciones.
12. De ahí que, al establecer este Tribunal
Constitucional, que en el presente caso,
procede acoger la acción de inconstitucio-
nalidad por haber omitido el legislador dic-
256 • Anuario 2021 Tribunal Constitucional
tar las leyes de las que hablan los artículos
87. 203, 210 y 272 de la Constitución,
relativos a Iniciativa legislativa popular y
referendo aprobatorio, vario el objeto de
este sistema concentrado de inconstitucio-
nalidad y a mi modo de ver, agrego disposi-
ciones nuevas tanto al texto constitucional,
como a la ley orgánica 137-11, cuestiones
estas que vulneran el mismo orden cons-
titucional que este órgano, está obligado
a garantizar, ello debido a que una de las
funciones del Tribunal Constitucional es
mantener la Supremacía Constitucional,
que a decir del profesor Flavio Darío Espi-
nal15 ´´La noción de la supremacía consti-
tucional implica tres elementos básicos: el
primero, que la Constitución es una norma
jurídica; el segundo, que se trata de una
norma fundamental que ocupa la cúspide
de la pirámide de las fuentes del Derecho;
y tercero, que las leyes, así como las de-
más normas infra legales y actos jurídicos,
deben estar conformes con sus disposicio-
nes´´ Retenemos el último elemento plan-
teado por el profesor Espinal, pues en ello
se evidencia lo que hemos sostenido de que
la acción directa en inconstitucionalidad
recae sobre el objeto cierto y material de
las leyes y demás normas infra legales y ac-
tos jurídicos, y no sobre la voluntad o no del
legislador de elaborar determinadas leyes,
cuando incluso, si bien puede resultar una
obligación de hacer a cargo del legislador,
la misma debe considerarse “un deber libre
en el tiempo16 como dice el profesor chileno
Jorge Baraona González, aludiendo a cuan-
do el tiempo de cumplir una obligación no
seconguraniformapartedelaestructura
15 La Supremacía de la Constitucion. Diario Libre, 16 de
octubre año, 2014.
16 La Exigibilidad de las Obligaciones. Revista Chilena,
volumen 24, volumen 3, pág. 503-529, (1997)
misma del deber de prestación, como en el
caso de la especie, pues si bien sabido es,
que el legislador tiene un deber de hacer
las leyes reservadas en la constitución, lo
cierto es que ni la Constitución ni ningu-
na otra ley, le obliga a elaborar la ley en un
determinado tiempo, por lo que en el caso
de Republica Dominicana, el legislador se
encuentra ante un deber libre en el tiempo.
13. Es por ello, que considero que el Tri-
bunal Constitucional, no debió salirse de
la esfera competencial que le ha deparado
la Constitución y su ley orgánica, para co-
nocer de la acción directa de inconstitucio-
nalidad en el caso de la especie, agregando
objeto nuevo al previsto de manera expresa
por el dicho artículo 185.1 de la carta sus-
tantiva, pues a nuestro entender ha invadi-
do la esfera del constituyente, como más
adelante lo sustentaremos.
Todo lo anterior correlativamente, lleva a
plantearnos el alcance normativo del man-
dato y obligación constitucional encargado
al legislador por parte del constituyente.
II. Alcance normativo del mandato y
obligación constitucional encarga-
do al legislador por parte del consti-
tuyente.
14. Todo mandato u obligación consigna-
do en un texto normativo encierra en sí, la
prescripción impuesta al sujeto al cual se
dirige a cumplir con un determinado deber
concreto según lo consignado en la norma.
Por tanto, en principio, el derecho es un
aparato coactivo, en sí mismo y por sí mis-
mo considerado17.
17 Al respecto ver KELSEN, Hans. Teoría Pura del
Derecho. Págs. 62 y 72
Anuario 2021 Tribunal Constitucional • 257
15. Y es que, en la propia teoría del
derecho, e igualmente en la teoría de
las obligaciones, “lo que hace que una
determinada conducta sea antijurídica
es que el ordenamiento jurídico-positivo
reaccione a dicha conducta con un acto
coaactivo18”, en otras palabras, que lo que
completa y hace que una norma se torne
jurídicamente ecaz y exigible son las
consecuencias y el constreñimiento que el
legislador – y en este caso el constituyente
– haya jado por su incumplimiento. De
hecho, no existe sanción sin texto, según
lo consagra el numeral 7 del artículo 69
de la Constitución, que dispone: Ninguna
persona podrá ser juzgada sino conforme
a leyes preexistentes al acto que se le
imputa, ante juez o tribunal competente
y con observancia de la plenitud de las
formalidades propias de cada juicio;
16. En su “Teoría General del Derecho”,
Norberto Bobbio también aborda lo re-
ferente al mandato normativo o legal sin
prescripciónoconstreñimientoespecico,
y nos explica que “lo que hace del mandato
un conjunto de palabras significantes cuya
función es modificar el comportamiento de
los demás, radica en las consecuencias des-
agradables que el destinatario debe esperar
de su incumplimiento”19, explicándonos
igualmente Bobbio que el comportamiento
previsto por un imperativo vinculado con
un constreñimiento se erige en obligatorio,
en otras palabras, genera una obligación.
17. A riesgo de pecar de reiterativos,
cedemos la palabra ahora al jurista español
LuisPrieto Sanchís, que en sus “Apuntes
de Teoría del Derecho”, también aborda lo
18 KELSEN, Hans. Teoría pura del derecho. P. 57
19 BOBBIO, Norberto. Teoría General del Derecho. P. 47
referente a este tema, y nos explica que “las
auténticas normas jurídica son las que se
dirigen a los funcionarios, es decir, aquellas
que ordenan a ciertos sujetos (por lo común
los jueces) la aplicación de una medida
coercitiva en determinados supuestos: si
alguien comete un delito entonces debe ser
castigado, donde el deber ser no pesa sobre
el ciudadano sino sobre el juez llamado a
aplicar una sanción”20.
18. Aunando todo lo anterior podemos
fácilmente concluir en que una norma
completa y genuina es aquella que contiene
y prevé entre sus prescripciones un mandato
– la obligación de cumplir un supuesto
de hecho o jurídico – y un mecanismo de
constreñimiento y termino o plazo para su
cumplimiento, frente al cual, se faculta –
generalmente–aunjuzgadoraconrmarel
incumplimiento e imponer el cumplimiento
de la norma u obligación según lo consignado
en la disposición, siendo las disposiciones
que no contengan esta última parte – término
de cumplimiento o sanción - prescripciones
descriptivas, consejos o meras normas en
blanco, cuyo cumplimiento dependerá de la
voluntad de destinatario.
19. Justamente en presencia de estas últi-
mas, nos encontramos en lo consignado en
los artículos 203, 210 y 272, normas en
que el constituyente, respetando la autono-
míaylibertaddeconguraciónlegislativa
congresual, encomendó ciertas materias al
desarrollolegislativo,peronojótérmino,
sanción o consecuencia jurídica frente a
su no cumplimiento inmediato, a nuestro
modo de ver, para permitir que la discusión
y adopción del texto normativo se hiciese
20 PRIETO SANCHÍS, Luis. Apuntes de Teoría del
Derecho. P. 62
258 • Anuario 2021 Tribunal Constitucional
llevándose el mayor rigor posible, sin las
premuras ni agobios propios de la prisa,
pero tampoco jó el constituyente, ni el
legislador orgánico, que este tipo de man-
datos podía ser objeto del control directo
de inconstitucionalidad, tal como lo hemos
planteado más arriba.
20. Como expondremos en un epígrafe pos-
terior,esteTribunalConstitucionalmodi-
có la prescripción normativa que estableció
el constituyente, y en ausencia de un man-
dato, término o sanción, se abrogo la facul-
taddemodicarlaConstitución,yañadióal
texto sustantivo un plazo de 2 años para que
el legislador dicte estas leyes, suplantando
de este modo la voluntad del pueblo mani-
festada por el constituyente debidamente
plasmada en nuestra ley fundamental.
21. Por ello, a nuestro modo de ver, el Tri-
bunal Constitucional y su voto mayoritario,
haconfundidola“omisión legislativarela-
tiva”conla “omisiónlegislativaabsoluta”,
esto a nuestro modo de ver por falta de con-
ceptualizar ambas guras, antes de abo-
carse a desarrollar y decidir una sanción al
constituyente dominicano, sin fundamento
normativo que así lo prevea, tanto en darle
competencia a esta corporación constitu-
cionala tales nes, como al extralimitarse
a sancionar al constituyente por no cumplir
con un mandato constitucional, de un deber
libre en el tiempo, ya que no ha sido creado
plazo alguno, ni por la Constitución, ni por
la ley Orgánica 137-11, para que el legisla-
dor elabore las leyes de que trata la absurda
acción en inconstitucionalidad.
Debido a todo lo antes dicho, entiendo
que hubo confusión de esta corporación,
respectoa la gura dela omisión legisla-
tiva absoluta y omisión legislativa relativa,
como hemos dicho en parte anterior y que
desarrollaremos en el apartado que sigue.
22. En este sentido y a nuestro modo de
ver, un aspecto soslayado por esta alta ju-
dicatura constitucional al dictar su fallo, es
que cada constituyente y cada ordenamien-
to constitucional se otorga a si mismo su
propio sistema de justicia constitucional
y esta concreción es lo que determina, la
competencia y organización de los juz-
gadores supremos, lo cual impide que el
Tribunal Constitucional suplante jurisdic-
cionalmente la voluntad del constituyente
y del legislador orgánico, atribuyéndose
competencias que no les fueron dadas.
23. Lo anterior lo traemos a colación por-
que, en sus abigarradas motivaciones, la
mayoría de los integrantes del pleno de este
órganoarmanque,
“…el Tribunal Constitucional ha esta-
blecido en distintas ocasiones que es de
su competencia conocer de las acciones
directas de inconstitucionalidad por
omisión; esta modalidad de control con-
centrado de constitucionalidad, si bien
no se encuentra expresamente estableci-
do en la normativa constitucional o de
la Ley núm. 137-11, una interpretación
teleológica de lo dispuesto en los artícu-
los 6 y 36 de la referida norma, permi-
ten concluir que la intención del legisla-
dor ha sido la de que no solo los actos
de los distintos poderes públicos sean
susceptibles de control, sino también las
infracciones o vulneraciones que pudie-
ren derivar de las omisiones de hacer en
que estos pudieren incurrir.”
24. Enprimerlugar,enestepárrafoveri-
ca esta juzgadora, que el voto mayoritario
Anuario 2021 Tribunal Constitucional • 259
arma: “Tribunal Constitucional ha esta-
blecido en distintas ocasiones que es de su
competencia conocer de las acciones direc-
tas de inconstitucionalidad por omisión.”
Sin embargo, no cita un solo precedente
donde se compruebe tal situación, lo que
ponedemaniestoloinfundadoyfalazque
vieneaserdichaarmación,sinnecesidad
de abundar más al respecto
25. Para gracar de forma clara lo que
venimos argumentando, nos auxiliaremos
de los ejemplos del derecho constitucional
comparado, en especial de los sistemas
de justicia constitucional Colombiano y
Ecuatoriano, y así colocaremos al lector
en condiciones de llegar a su propias
conclusiones respecto al tema que venimos
tratando, y es que, mientras de manera
similar al caso dominicano, el legislador y
constituyente de la hermana República de
Colombia – y así ha sido interpretado por
su juzgador constitucional – no tiene la
atribución expresa para invadir y arrebatar
las competencias del congresista y asumir
el rol de legislador positivo pleno, el
constituyente Ecuatoriano fue expreso en
encomendar a su Tribunal Constitucional
este asunto.
26. En tales ordenes, la Constitución Co-
lombianaensuart.241jaquecompetea
la Corte Constitucional de dicho país, “4.
Decidir sobre las demandas de inconstitu-
cionalidad que presenten los ciudadanos
contra las leyes, tanto por su contenido
material como por vicios de procedimiento
en su formación.” y “5. Decidir sobre las
demandas de inconstitucionalidad que pre-
senten los ciudadanos contra los decretos
con fuerza de ley dictados por el Gobierno
[…] por su contenido material o por vicios
de procedimiento en su formación.”
27. Por su parte, la ley 2067 de 1991,
que establece las competencias y régimen
procedimental de la Corte Constitucional,
del aludido país, al regular lo referente al
control concentrado de constitucionalidad
establece que,
“ARTÍCULO 2o. Las demandas en las
acciones públicas de inconstitucionali-
dad se presentarán por escrito, en dupli-
cado, y contendrán:
1. El señalamiento de las normas
acusadas como inconstitucionales,
su transcripción literal por cualquier
medio o un ejemplar de la publicación
oficial de las mismas”;
28. Es decir que el modelo de justicia cons-
titucional colombiano, similar al domini-
cano, presupone y exige la existencia de
un elemento material – que en el caso de
República Dominicana, conforme el artí-
culo 185.1 de la Constitución son: “leyes,
decretos, resoluciones, ordenanzas” y en el
caso de Colombia “leyes…” y “normas acu-
sadas…”- por lo que el control concentrado
nopuedeefectuarse“enelaire”,sinlaexis-
tenciadeuntextonormativoquepregure
y conforme la violación al texto supremo, y
que pueda ser confrontado por el mismo.
29. A este respecto la Corte Constitucional
de Colombia ha sido enfática, expresando
que “…el artículo 2° del Decreto 2067 de
1991 fija los requisitos mínimos de proce-
dibilidad de las demandas de inconstitu-
cionalidad y exige que los ciudadanos: (i)
señalen las disposiciones legales contra las
que dirigen la acusación”, y asimismo ex-
presando que “de manera excepcional, el
silencio del Legislador puede ser objeto de
control jurisdiccional a través de la acción
260 • Anuario 2021 Tribunal Constitucional
pública de inconstitucionalidad en la que se
cuestione una omisión de carácter relativo.
Sin embargo, la Corte ha señalado de ma-
nera invariable que no es competente para
conocer omisiones legislativas absolutas”.
(Sentencias C-767 de 2014 y C-122 de
2020), y es que, en palabras de esta Cor-
te, “Las omisiones absolutas (omisiones de
legislador, tal como las conoce la doctrina)
consisten en la falta total de regulación nor-
mativa, referida a un aspecto cualquiera
de la realidad regulable. Como, por sus-
tracción de materia, la ausencia íntegra de
normatividad no puede ser cotejada con
ningún texto, lo cual incluye, por supues-
to, el de la Constitución, la jurisprudencia
admite que frente a este tipo de omisiones el
juez constitucional se encuentra impedido
para ejercer el juicio de correspondiente.”
(C-041 del 2002)
30. El asunto es claro y contundente: en el
sistema de control de constitucionalidad
colombiano, que mutatis mutandis es simi-
lar al dominicano, la ausencia de un objeto
material – texto normativo – respecto al cual
ejercer la confrontación de constitucionali-
dad, impide que el juez constitucional pueda
ejercer control sustantivo alguno.
31. Como se puede vericar en la
doctrina jurisprudencial de este Tribunal,
especícamente en el precedente
TC/0467/15, justamente estos habían
sido los criterios de esta judicatura respecto
al tema, apropiadas consideraciones que,
con vagas y farragosas motivaciones fueron
abandonadas para el caso de la especie, en
tal orden en el supraindicado precedente
fue consignado que,
9.5. Lo establecido precedentemente en
torno a la omisión legislativa, ha sido
igualmente reconocido por la Corte
Constitucional de Colombia, afirmando
lo siguiente:
La demanda de inconstitucionalidad
por omisión legislativa relativa, impone
al actor demostrar lo siguiente: (i) que
exista una norma sobre la cual se pre-
dique necesariamente el cargo;” (resal-
tado nuestro)
32. No amerita una profunda ni profusa
explicación para demostrar que hasta este
nuevo criterio – completamente apartado a
nuestra norma constitucional y legal – este
Tribunal había considerado que se exigía
un texto normativo sobre el cual acusar y el
cual confrontar con la ley de leyes.
33. Como ejemplo completamente distinto
y distante al sistema dominicano – y mutatis
mutandis al colombiano – lo es el sistema
de justicia constitucional ecuatoriano, pues
el constituyente y legislador de dicho país
ha previsto y facultado en su ordenamien-
to sustantivo al juzgador constitucional de
este país suramericano para, “10. Declarar
la inconstitucionalidad en que incurran las
instituciones del Estado o autoridades pú-
blicas que por omisión inobserven, en forma
total o parcial, los mandatos contenidos en
normas constitucionales, dentro del plazo
establecido en la Constitución o en el plazo
considerado razonable por la Corte Consti-
tucional. Si transcurrido el plazo la omisión
persiste, la Corte, de manera provisional,
expedirá la norma o ejecutará el acto omi-
tido, de acuerdo con la ley.” (Art. 437).
Fíjese que aun en Ecuador, de contener un
plazo, que en principio debe estar indicado
en la misma Constitución.
34. El juzgador constitucional ecuato-
riano, consciente de que su sistema de
Anuario 2021 Tribunal Constitucional • 261
justicia constitucional es extraordinario y
pococomún,haarmado en su jurispru-
dencia que “cabe señalar que las normas
constitucionales y legales ecuatorianas
extienden el control en lo subjetivo a toda
institución del Estado o autoridad pública;
y en lo objetivo, a un mandato contenido
en la Carta Magna. Así, el primer requisito
se reformularía como la exigencia constitu-
cional para que la autoridad o institución
pública haga lo prescrito en la Constitu-
ción; mientras el segundo sería la inacción
o abstención de dicha autoridad a cumplir
su deber…”. (Sentencia Casos N.º 0001-
11-IO, 0002-11-IO y 0004-11-IO), se-
ñalando en el mismo fallo que “Cuando nos
referimos a una inconstitucionalidad por
omisión absoluta o total […] la inacción
o abstención de la autoridad o institución
se configura por la negligencia o falta de
cumplimiento en la tramitación del proce-
dimiento que concluya con la norma o acto
debido.” mientras que “En el caso de omi-
sión relativa, parcial o material, destinada
al control de normas […] no es la inacción
del obligado lo que requiere ser analizado,
sino más bien el resultado de su actuación
positiva.” (resaltado nuestro)
35. Como puede verse, en esta sentencia
– cual si se tratara de un manual básico
de derecho procesal constitucional - el
constitucional ecuatoriano deslinda de
forma clara las posibilidades competen-
ciales de los órganos constitucionales, y
explica cómo solo ante un mandato ex-
preso y tajante – como expone y lo tie-
ne ese órgano de interpretación – puede
procederse a ejercer el control abstracto
de constitucionalidad respecto a omisio-
nes legislativas totales o absolutas, pues
fuera de dicha norma expresa se incurri-
ría en una suplantación de las funciones
de otros poderes públicos, y por tanto
una violación al principio de separación
de poderes.
III. Diferencias entre las omisiones
legislativas relativas y absolutas, en
base a la doctrina comparada
36. Volviendo al sistema colombiano, del
estudio de las diversas sentencias emitidas
por la Corte Constitucional de Colombia,
hemos contactado que aquel órgano cons-
titucional, ha hecho una diferenciación
entre la omisión legislativa absoluta y la
omisión legislativa relativa, veamos: en
relación a la omisión legislativa absoluta
y como hemos dicho en parte anterior, la
Corte Constitucional se ha declarado in-
competente, basado en que no existe una
actuación positiva o pronunciamiento de
parte del legislador y por tanto no hay
con que comparar o confrontar la cons-
titución, (sentencia C 543 de 1996). En
Sumaria la Corte declara que no existe
competencia para conocer de tal acción de
inconstitucionalidad por omisión absolu-
ta, pues esa inconstitucionalidad no pue-
de versar sobre un no hacer.
37. En ese mismo tenor, la omisión legisla-
tiva relativa recae sobre una ley o acto infra
constitucional concreto, que haya omitido
garantizar o completar el objeto de la mis-
ma norma, sus garantías y valores.
38. De tal manera, que ha quedado claro,
que la omisión absoluta o total, no existe
en República Dominicana, ni en Colom-
bia, y que la diferencia básica radica, en
que la omisión absoluta recae sobre una
omisión de cumplir una obligación, mien-
tras que la omisión relativa recae sobre un
texto material
262 • Anuario 2021 Tribunal Constitucional
IV. Trasgresión del Tribunal Constitu-
cional al principio de separación de
poderes y suplantación de la volun-
tad del constituyente mediante la
presente decisión.
39. Uno de los principios propios de la teo-
ría y organización del Estado, que subyace y
emerge como aspecto medular en la organi-
zación del poder político, es el principio de
la separación o división de poderes o fun-
ciones, considerándose el mismo como un
presupuesto primordial de los Estados en
que se protege la libertad ciudadana y los de-
rechos fundamentales de las personas.
40. Y en el actual estadio universal de la
evolución de la organización del Estado
- que hoy le llamamos Estado Social y De-
mocrático de Derecho - es justamente a los
tribunales constitucionales como órganos
extra poder y encargados de la guarda y
protección de los textos sustantivos a quie-
nes se les ha encomendado vericar que
dicho principio se preserve de forma prís-
tina, competencia que se ejecuta mediante
básicamente todas sus competencias, pero
de forma principal mediante la acción di-
recta en inconstitucionalidad y mediante
losdenominadosconictos de competen-
cias o atribuciones constitucionales.
41. Pero esta función constitucional de los
supremos interpretes sustantivos tienen lími-
tes, y como sucede con los demás poderes y
órganos del Estado, sus poderes no son mag-
nánimos ni absolutos, lo que ha conducido a
que ciertos doctrinarios cuestionen incluso
el hecho de que un reducido grupo de jue-
ces, que no son elegidos directamente por la
ciudadanía y ajenos a evaluaciones periódicas
democráticas mediante elecciones, puedan
hacer prevalecer sus criterios por encima de
la voluntad popular, cuestionamiento al que la
doctrinausualmentellama“dicultad contra
mayoritaria”u“objecióndemocráticaalcon-
trol judicial de las leyes”21.
42. Independientemente de lo anterior, lo
cierto es que el constituyente y el legisla-
dor, por delegación expresa del pueblo,
sonquienesdeterminan,janydesarrollan
las funciones, competencias y también los
límites de todos y cada uno de los poderes
del Estado, y del texto de nuestra Carta
Magna, pero tampoco de la ley 137-11,
puede derivarse competencia para el Tri-
bunal Constitucional dominicano de con-
trolar las denominadas omisiones legislati-
vas totales o absolutas.
43. El gran jurista alemán Konrad Hesse ha
dedicado vastas líneas a explicar los contor-
nos y límites de la justicia constitucional,
estableciendo: “Los límites jurídico-consti-
tucionales de la justicia constitucional, en
la medida que se trata de límites institucio-
nales, se deducen fácilmente de la Ley Fun-
damental. Resultan de las reglas relativas a
la competencia del Tribunal Constitucional
Federal, de las reglas procesales, principal-
mente de los requisitos de admisión de la
demanda y de los propios legitimados para
sustanciarla…”, subrayando que “en el con-
trol de los otros poderes estatales no debe ir
hasta el punto de ocupar las funciones que
le son ajenas, esto es, no puede convertirse
en legislador, sustituir al Gobierno en la di-
rección política o decidir las causas propias
de la jurisdicción ordinaria”22.
21 LINARES, Sebastián. La (i)legitimidad democrática
del control judicial de las leyes. Editorial Marcial Pons.
Madrid, España, 2008. Pp. 19-20, y Pp. 240-245.
22 HESSE, Konrad. Escritos de derecho constitucio-
nal. Centro de Estudios Políticos y Constitucionales.
Madrid, España. 2012. Cit. P. 178
Anuario 2021 Tribunal Constitucional • 263
44. Abandonando el campo de la doctrina,
y regresando al ámbito jurisprudencial, el
caso de la especie, guardando las distancias,
tiene cierta similitud con lo explicado y de-
cidido por esta judicatura constitucional en
el precedente TC/0352/18 en lo referente
a que este Tribunal pudiese retener la com-
petencia de juzgar la inconstitucionalidad
de la Constitución, como le fue planteado
en el caso decidido en el repetido fallo.
45. Al analizar la ausencia de competencia
expresa del Tribunal Constitucional para
juzgar la inconstitucionalidad de la Consti-
tución, fue explicado por este juzgador que,
“…la Suprema Corte de Justicia en
atribuciones constitucionales, en su
sentencia núm. 2 del primero (1º) de
septiembre de mil novecientos noventa
y cinco (1995), B.J. No.1018, Pág.
168, precisó “Considerando, que la
acción a que se refiere el artículo 67,
inciso 1ero. de la Constitución es sobre
la constitucionalidad de las leyes, que
ningún texto constitucional puede ser al
mismo tiempo inconstitucional (…)”.
9.12. El texto constitucional de trece
(13) de junio de dos mil quince (2015),
al igual que el de catorce (14) de agosto
de mil novecientos noventa y cuatro
(1994), dispone de forma expresa
lo siguiente: “Artículo 267.- Reforma
constitucional. La reforma de la
Constitución sólo podrá hacerse en la
forma que indica ella misma y no podrá
jamás ser suspendida ni anulada por
ningún poder o autoridad, ni tampoco
por aclamaciones populares”.
De lo anterior resulta, que el contenido
de la Constitución es inimpugnable por
medio de demandas de garantías o
mediante el ejercicio de procedimientos
constitucionales.
9.13. De la lectura del artículo 267 re-
sulta la imposibilidad de que cualquier
órgano distinto a la Asamblea Nacional
Revisora modifique la Constitución,
pues permitir que el Tribunal Constitu-
cional o cualquier órgano del Estado
modifique o anule alguna disposición
de la Constitución sería usurpar el Po-
der Constituyente, atentar contra el or-
den constitucional y democrático perpe-
trándose un golpe a la Constitución.
9.14. La actuación descrita anterior-
mente entraría en el ámbito de aplica-
ción del artículo 73 de la Constitución
relativo a la nulidad de los actos que
subviertan el orden constitucional. Di-
cha disposición reza de la manera si-
guiente: “Son nulos de pleno derecho los
actos emanados de autoridad usurpa-
da, las acciones o decisiones de los po-
deres públicos, instituciones o personas
que alteren o subviertan el orden cons-
titucional …”.
9.15. Por otra parte, contrario a
lo planteado por el accionante
y por el amicus José Sánchez
Lebrón, la tendencia de tribunales
constitucionales de decidir sobre
demandas de inconstitucionalidad de
reformas constitucionales, viene dada
en razón de que estos han recibido
expresamente de la Constitución dicha
facultad, tal y como señalo este tribunal
mediante sentencia TC/0224/17 de
dos (2) de mayo de dos mil diecisiete
(2017), situación que no se aprecia en
la Constitución dominicana…”
264 • Anuario 2021 Tribunal Constitucional
46. Como se puede observar, el propio
Tribunal jó que asumir competencias
no reservadas expresamente en el texto
sustantivoequivaldría a modicar laCarta
Magna, por lo que resulta inadmisible
adjudicarse asuntos que el propio
constituyentenoleconrió.
47. En contravención con todo lo suprain-
dicado, este supremo interprete constitu-
cional,quearmóquesoloelconstituyen-
tepuedemodicareltextoconstitucional,
dictó una decisión que a todas luces modi-
cayquebrantalanormasuprema,puessin
contener un mandato expreso que dispon-
ga un término o sanción frente al silencio u
omisión en el dictado de la reserva de ley, y
sin este Tribunal tener la competencia de-
legada para hacerlo, a) conoció de una ac-
ción directa contra un órgano del Estado –
el Congreso Nacional – y, b) agrego al art.
185 de la Constitución una nueva causal de
inconstitucionalidad, y a los referidos artí-
culos atacados en inconstitucionalidad una
nueva prescripción mediante un párrafo
que pretende obligar al legislador a dictar
las reservas de leyes en un término de 2
años, cuando en el ordinal CUARTO: OR-
DENAR al Congreso Nacional cumplir con
lo dispuesto en los artículos 203, 210 y 272,
en un plazo no mayor a dos (2) años, conta-
dos a partir de la notificación de la presente
decisión” imponiendo límites temporales a
la función legislativa, no prevista. Y en todo
caso,laguradecumplimientodeunanor-
ma o acto administrativo, se consagrada con
la institución constitucional de Amparo de
Cumplimiento, lo cual no se corresponde,
pues el amparo de cumplimiento está pre-
visto para normas infra constitucionales y
actos de la administración del Estado. De
igual manera consideramos, que imponer
un plazo de dos años para que el legislador
desarrolle una ley, traspasa los poderes de
esta corporación constitucional, pues tal
actuación le agrega un texto a la Consti-
tución por la via del control concentrado,
como ya hemos acotado. (Los subrayados y
negritas son nuestros)
48. Nada más vergonzante que lo ante-
rior, pues como ya transcribimos previa-
mente fue este mismo tribunal que jan-
do posición al respecto dijo en el fallo
TC/0352/18, “…permitir que el Tribunal
Constitucional o cualquier órgano del Es-
tado modifique o anule alguna disposición
de la Constitución sería usurpar el Poder
Constituyente, atentar contra el orden cons-
titucional y democrático perpetrándose un
golpe a la Constitución”., y justamente este
asalto a la voluntad del constituyente, al Es-
tado Social y Democrático de Derecho y a
la separación de Poderes fue lo que perpe-
tró este Tribunal Constitucional.
49. Todo lo previamente expuesto nos lle-
va a también explicar uno de los principios
básicos de la interpretación constitucional,
que debe traerse a colación por su plena
aplicación al caso de la especie, y nos refe-
rimos al principio de interpretación consti-
tucional denominado corrección funcional.
50. Como es sabido, la interpretación
constitucional no es más que la labor que
efectúa la ciudadanía, los jueces, y de forma
ulterior y suprema los tribunales constitu-
cionales. La interpretación constitucional
no es más “un proceso intelectual por el
cual, dada una ley o una “norma” […] se
llega a “comprender” su significado”23, lo
23TARELLO,Giovanni,“El“problema”dela interpre-
tación: una formulación ambigua” en Disposición vs.
Norma. Editorial Palestra. Lima, Perú. 2011 P. 112
Anuario 2021 Tribunal Constitucional • 265
quetambiénsedenecomolabúsquedade
“la atribución de sentido o significado a un
texto normativo”, “la reformulación de los
textos normativos de las fuentes24”.
51. Por sus particularidades, la interpreta-
ción constitucional se abriga en una serie
de principios propios, y para el caso de la
especiedebemoshaceralusiónespecíca-
mente el de corrección funcional, que es el
que entendemos debemos hacer alusión,
que reere a la preservación de los prin-
cipios propios del funcionamiento de los
poderes y órganos públicos, así como de la
separación de poderes, que como límite de
la interpretación conduce a que el órgano
de interpretación debe mantenerse en el
marco de las funciones a él encomendadas,
ynodebemodicarladistribución de las
funciones a través del modo o resultado de
su exegesis25.
52. Según todo lo antes expuesto y desa-
rrollado resulta innegable que la mayoría
calicada de este Tribunal, mediante el
fallo respecto al cual presentamos este
voto, incurrió en gravísimos yerros sustan-
tivos, pues ajeno y apartado a nuestro texto
supremo procedió a suplantar y afectar las
atribuciones de otro poder del Estado, en
este caso, en primer lugar del constituyen-
te, al atribuirse materias no encomendadas,
del legislativo, ejerciendo un control de
constitucionalidad ajeno a algún texto
escritodecarácternormativo,modicando
24 GUASTINI, Ricardo, “Disposición vs. Norma” en
Disposición vs. Norma. Vid. P. 137; GUASTINI,
Riccardo. Interpretar y argumentar. Valleta Ediciones.
Buenos Aires, Argentina. 2020. p.77
25 HESSE, Konrad. Escritos de derecho constitucional.
Cit P. 67.; HABERLE, Peter. “Métodos y principios de
interpretación constitucional”. Cit P. 407; ÁLVAREZ
CONDE, Enrique y TUR AUSINA, Rosario. Derecho
Constitucional. Cit. P.112
de este modo de facto la Constitución y
trasgrediendo el ámbito competencial
parlamentario.
53. Pero como si no bastase lo que sub-
rayan estos textos normativos, existe una
vastísima y profusa doctrina jurispruden-
cial de este supremo intérprete sustantivo
explicando cuales actos y porque pueden
ser objeto de la acción directa de incons-
titucional, siendo taxativa esa judicatura
constitucional en empentar que solo los
actosexpresamente jados en el art.185
de la ley fundamental y 36 de la ley 137-11
son los pasibles de ser atacados mediante el
control concentrado de constitucionalidad.
54. En este sentido, en los fa-
llos TC/0051/12, TC/0053/12,
TC/0066/12, TC/0074/12,
TC/0076/12, TC/0078/12,
TC/0101/12, TC/0002/13,
TC/0003/13, TC/0007/13,
TC/0020/13, TC/0056/13,
TC/0060/13, TC/0065/13,
TC/0066/13, TC/0117/13,
TC/0171/13, TC/0195/13,
TC/0259/13, TC/0271/13,
TC/0045/14, TC/0189/15,
TC/0056/15, TC/0228/15,
TC/0365/15, TC/0408/15,
TC/0246/16, TC/0026/17,
TC/0110/17, TC/0167/17,
TC/0018/18, TC/0060/18,
TC/0079/18, TC/0898/18,
TC/0074/19, TC/0010/20,
TC/0033/20, TC/0182/20,
TC/0267/20, TC/0379/20, entre mu-
chos otros, se fijó que,
“(…) el objeto de la acción directa en
inconstitucionalidad está orientado
a garantizar la supremacía de la
266 • Anuario 2021 Tribunal Constitucional
Constitución de la República respecto
de otras normas estatales de carácter
infraconstitucional…
[…]
La acción directa en inconstituciona-
lidad, como proceso constitucional,
está reservada para la impugnación de
aquellos actos señalados en los artículos
185.1 de la Constitución de la Repúbli-
ca y 36 de la Ley Orgánica No. 137-11
(leyes, decretos, reglamentos, resolucio-
nes y ordenanzas), es decir, aquellos
actos estatales de carácter normativo y
alcance general.”
55. Es decir, que hasta la actual decisión
respecto a la cual presentamos esta posi-
ción particular, había sido un criterio pa-
cico e indiscutible, pero principalmente
ajustado a nuestro sistema de justicia cons-
titucional, que el objeto de la acción direc-
ta en inconstitucionalidad no es otro que
textos normativos dictados por autoridades
con facultades de regulación, como bien lo
jan los artículos 185.1 constitucional y
36 de la ley de procedimientos constitucio-
nales, núm. 137-11.
56. Y es que nuestro asambleísta revisor
al adoptar el texto del art. 185.1 supremo
y 36 de la ley 137-11, concibió al Tribu-
nal Constitucional como un legislador
negativo, que, en las propias palabras de
este Tribunal implica que “…el Tribunal
Constitucional funciona, en virtud de esa
atribución, como un verdadero legislador
negativo, pues mediante esa potestad ha de
excluir o expulsar del ordenamiento jurídi-
co dominicano (como una sanción) todas
aquellas disposiciones infraconstituciona-
les (de carácter general y obligatorio) que
sean contrarias a la Norma Fundamental”,
subrayando esta alta judicatura igualmente
que “…esa atribución funciona como poder
sancionador, pues ha sido reconocido al Tri-
bunal Constitucional para sancionar (con
la exclusión o la expulsión del ordenamien-
to jurídico, como se ha dicho) las normas
infraconstitucionales contrarias a la Cons-
titucional”. (Sentencia TC/0361/19)
57. Es por esto que ha explicado la jurispru-
dencia de este Tribunal que “…esta acción
funciona como una especie de fuero consti-
tucional en provecho de la Norma Funda-
mental, pues tiene por finalidad garantizar
la supremacía de la Constitución y de las
demás normas que integran el denomina-
do bloque de constitucionalidad respecto
de las normas infraconstitucionales, con lo
que el constituyente ha procurado resguar-
dar el núcleo normativo de la Constitución
(en su doble sentido, formal y material) y,
consecuentemente, la preservación del or-
den constitucional consagrado en la Norma
Sustantiva.” (Sentencia TC/0361/19)
58. Hasta el giro rocambolesco que con-
tiene el fallo del cual disentimos, esta había
sido la apropiada concepción del Tribunal
Constitucional sobre su rol orgánico en el
Estado dominicano, y es que sería impen-
sable institucionalmente hablando y desde
la perspectiva de la separación de funciones
entre los clásicos Poderes del Estado y los
Órganos Extrapoder que esta alta judicatu-
ra - sin que el constituyente expresamente
se lo conara – conmine y se inmiscuya
en las atribuciones de otro de los órganos
constitucionalmente concebidos, asunto al
que dedicaremos de forma amplia y disten-
dida el epígrafe iii) de este voto.
59. Enelcasodemarras,ysegúnseveri-
ca en el dispositivo del fallo, este Tribunal
Anuario 2021 Tribunal Constitucional • 267
fue tan lejos que la acción fue acogida en el
sentido de “DECLARAR la inconstitucio-
nalidad por omisión legislativa en que ha
incurrido el Congreso Nacional”, es decir,
que ahora entiende este juzgador que el
objeto no solo son “las leyes, reglamentos,
resoluciones, y ordenanzas”, sino también
los órganos del Estado.
V. Erróneo ejercicio de una variación
en el precedente respecto a la
posición anterior del Tribunal sobre
la omisión legislativa
60. La sentencia respecto a la cual presen-
tamos este voto particular también presenta
un vicio en su estructura motivacional que
en gran medida puede desorientar a la co-
munidad en lo relativo al respeto de los pre-
cedentes de esta alta judicatura, y es que,
contrarioaloprejado porlaley 137-11,
que dispone que en la adopción y motiva-
ción de una decisión mediante la cual varié
y/orectiquesusconsideracionesointer-
pretaciones constitucionales previas, “…
el Tribunal Constitucional resuelva apar-
tándose de su precedente, debe expresar
en los fundamentos de hecho y de derecho
de la decisión las razones por las cuales ha
variado su criterio”. (Art. 31), el Tribunal
selimitaamodicarsusanteriorescriterios
respecto al tema.
61. En este orden, y para desconocer un
precedente anterior, la solución siempre
debe ser adoptar una decisión debidamente
fundamentada y así explicar y fundamentar
el por qué se adopta un nuevo criterio y no
provocar la confusión en el lector, como
sucede en el caso de la especie, pues este
Tribunalno dedicó unamínima reexión
a explicar porque su anterior criterio era
incorrecto (sobre el anterior criterio del
TC, ver la Sentencia TC/ TC/0467/15) y
porque en lo adelante lo abandona.
62. Nada impide que esta alta judicatura
constitucional adopte e interprete nuevos
asuntos al analizar el texto sustantivo, sin
embargo, la norma, la dogmática constitu-
cional y el propio carácter pedagógico de
la jurisprudencia constitucional mandan
a que se dedique un apartado del fallo a
explicar las razones que han conducido a
renunciar la previa concepción del asunto
y a asumir un nuevo criterio sobre el tema,
y es que “Los tribunales constitucionales,
dentro de la nueva filosofía del Estado So-
cial y Democrático de Derecho, no sólo se
circunscriben a garantizar la supremacía
constitucional o la protección efectiva de
los derechos fundamentales…” sino que
también les corresponde “…una misión de
pedagogía constitucional al definir con-
ceptos jurídicos indeterminados, resolver
lagunas o aclarar disposiciones ambiguas
u oscuras dentro del ámbito de lo constitu-
cional”26.
VI. Sobre la falta de estatuir en que
incurrió Tribunal Constitucional
al no responder ni referirse a las
conclusiones de los accionantes.
63. Finalmente, no podemos dejar de re-
saltar un grave defecto que presenta el fa-
llo de marras que, a nuestro modo de ver
las cosas convierte a esta sentencia en anti
jurídica e incluso, si existiese un tribunal
con facultad de revisión de las decisiones
de este Tribunal, pasible de anulación. Nos
referimos a la omisión de estatuir en que
incurrióla mayoría calicada delpleno al
fallar el asunto.
26 Sentencias TC/0041/13 y TC/0259/13.
268 • Anuario 2021 Tribunal Constitucional
64. Constatar esta falta de estatuir resul-
ta en extremo sencillo, pues solo debemos
exponer los pedimentos de los impetrantes
en su instancia, solicitudes a las cuales ni
por cortesía procesal el Tribunal Constitu-
cionalsererió.
65. En tal orden, fue solicitado por la Fun-
dación Fesore, INC,
PRIMERO: Declarar Buena y Valida
la presente Acción Directa de Inconsti-
tucionalidad sobre las Omisiones (SIC)
de las Misiones Legislativas Absolutas
relativa a la promulgación de la Ley
sobre iniciativa Legislativa de las Con-
sultas Populares, consagrada en los ar-
tículos 97; 203; 210; y 272 de la Cons-
titución de la Republica Dominicana,
promulgada en fecha 26 de enero del
año 2010; y los artículos 6; 7; 36; y 47,
párrafo II de la ley orgánica no.137-li
que crea el Tribunal Constitucional y los
Procedimientos Constitucionales.
SEGUNDO: Acoger el Fondo de la pre-
sente Acción Directa de Inconstituciona-
lidad sobre las Omisiones de las Misio-
nes Legislativas Absolutas relativa a la
promulgación de la Ley sobre Iniciativa
Legislativa de las Consultas Populares,
y proceder a la implementación de los
siguientes requerimientos: a.- Emitir los
Procedimientos Constitucionales Es-
peciales regulado por los artículos 97;
203; 210; 272; y 22 de La Constitución
Dominicana promulgada en fecha 26
de enero del año 2010, referente a la
Iniciativa Legislativa de las Consultas
Populares; b.- Emitir los Procedimientos
Constitucionales del Referendo Consti-
tucional Aprobatorio definido en el artí-
culo 272 de la Constitución, el cual exi-
ge para su validez, el cumplimiento de
la consulta popular obligatoria cuando
haya una nueva reforma constitucional
que versen sobre los siguientes temas:
‘Derechos, garantías fundamentales y
deberes, el ordenamiento territorial y
municipal, el régimen de nacionalidad,
ciudadanía y las Consultas Populares
representadas en las figuras del Refe-
réndum, la Iniciativa Legislativa Popu-
lar y el Plebiscito Municipal constituyen
la plataforma de la Democracia Parti-
cipativa y el Derecho de interpelación
que tiene el Pueblo Soberano contra las
actuaciones administrativas de los Polí-
ticos elegidos para los Cargos Público”;
y c.- Emitir los Procedimientos Constitu-
cionales para La implementación de los
diferentes tipos de plebiscitos mediante
las Consultas Populares”;
TERCERO: APLICAR, los Criterios de
Importancia, Trascendencia y Relevan-
cia Constitucional sobre los artículos
22; 97; 203; 210; 272; 184; 174; y art.
6 de la Constitución de la República, de-
clarando los Precedentes Constituciona-
les sobre las Omisiones de las Misiones
Legislativas Absolutas contra los De-
rechos Constitucionales de la Sociedad
Dominicana imputable al Congreso
Nacional; y por via de consecuencia,
ejercer el Control de la Constitucionali-
dad sobre los Principios infringidos por
el Congreso Nacional por la Negativa
de la promulgación de la Ley de Ini-
ciativa de las Consultas Populares que
Transfiere el Libre Ejercicio de la Demo-
cracia Representativa al nuevo modelo
de Democracia Participativa a favor
del Pueblo Dominicano, procediendo a
Levantar las Trabas y Obstáculos que
le impiden a la Sociedad Dominicana
Anuario 2021 Tribunal Constitucional • 269
ejercer los Derechos Constitucionales
contenidos en los artículos 22; 97; 203;
210 y 272 cle la Constitución de la Re-
pública Dominicana, debido a que la
Ley Orgánica Habilitante que imple-
mentará los procedimientos constitu-
ciones que exige la propia Constitución,
no ha sido promulgada por el Congreso
Nacional; todo de conformidad con los
artículos 31; 48; y 100; combinado con
los artículos los 6; 7; 36; y 47, párrafo II
de la ley orgánica no.137-Il que crea el
Tribunal Constitucional y los Procedi-
mientos Constitucionales.
CUARTO: EMITIR Sentencia Interpre-
tativa Adictiva Normativa con carácter
de Urgencia, sobre los Procedimientos
Constitucionales requeridos en los ar-
tículos 97; 210; 203; 272 de la Cons-
titución Dominicana; ordenando su
ejecución con fuerza de aplicación na-
cional, mediante la implementación cie
los formularios e instructivos a cargo de
la Junta Central Electoral, que tendrá la
responsabilidad de preparar y celebrar
los diferentes tipos de Consultas Popu-
lares mediante las diferentes modalida-
des de referendos, plebiscitos generales
y plebiscitos municipales; hasta tanto,
el Congreso Nacional Dominicano,
apruebe el proyecto de ley sobre Inicia-
tiva Legislativa Popular de las Consul-
tas Populares; de conformidad con los
artículos 6; 7; 36; y 47, párrafo II de la
ley orgánica no.137-il que crea el Tribu-
nal Constitucional y los Procedimientos
Constitucionales.
QUINTO: DECLARAR de Urgencia, la
Emisión de los Procedimientos Consti-
tucionales requerido en el artículo 203
de la Constitución Dominicana; orde-
nando la implementación de los formu-
larios e instructivos por ante las Juntas
Distritales de todas las Provincias y
Distritos Municipales, con derecho a la
(SIC) consultas populares mediante los
referéndums locales y plebiscitos locales
municipales, que tendrán a su cargo la
celebración de los diferentes tipos de re-
feréndums, plebiscitos generales.-
66. En ningún epígrafe, apartado o párrafo
de la sentencia este Tribunal responde o si
quiera hace referencia a todos estos pedi-
mentos, no los acoge ni los rechaza, simple-
mente los soslaya y los deja de lado, lanzando
en un vacío jurídico los planteamientos que
como conclusiones presentó el accionante.
67. A esta deplorable inobservancia pro-
cesal la doctrina y la jurisprudencia – inclu-
yendo los propios precedentes de este Tri-
bunal – lo han caracterizado como omisión
o falta de estatuir.
68. En ese orden de ideas, con relación
al indicado vicio -falta de estatuir- ha sos-
tenido esta Alta Corte en decisiones ante-
riores que: “…el Tribunal Constitucional
también comprobó que la Sentencia núm.
16 incurrió en el vicio de omisión o falta
de estatuir, debido a que no respondió nin-
guno de los medios de casación invocados
por la parte recurrente, no obstante haber
transcrito cada uno de estos planteamien-
tos.27 Esta irregularidad, por sí sola tam-
bién genera que la decisión recurrida sea
27 Sentencia TC/483/18, de fecha 15 de noviembre
del 2018, citando el Exp. TC-04-2017-0065, relativo
al recurso de revisión constitucional de decisión
jurisdiccional incoado por el Sr. Andrés Amparo Guzmán
Guzmán contra la sentencia núm. 16, dictada por las Salas
Reunidas de la Suprema Corte de Justicia el nueve (9) de
marzo de dos mil dieciséis (2016).
270 • Anuario 2021 Tribunal Constitucional
anulada”.28 (Los subrayados y negritas
son nuestros)
69. En la repetida decisión esta corpora-
ción constitucional proclamó asimismo
que la falta de estatuir se materializa “…
cuando un tribunal no responde a las
conclusiones formuladas por las partes.”,
reriendoen este mismo ordenlos con-
ceptos contenidos en el precedente núm.
TC/0578/17, donde desarrollo que “i.
La falta de estatuir, vicio en el cual incu-
rre el tribunal que no contesta todas las
conclusiones formuladas por las partes,
implica una violación al debido proceso y
a la tutela judicial efectiva, previsto en el
artículo 69 de la Constitución”.
70. Asimismo, y de manera consistente
ha sido juzgado por esta sede Constitu-
cional que: “…la sentencia objeto del pre-
sente recurso, al declarar admisible el re-
curso de casación y anular la Resolución
núm. 659-PS-10, emitida por la Corte
de Apelación del Distrito Nacional, y no
establecer con claridad, cuál es la suerte
que correrá la Sentencia núm. 159-10,
emitida por la Cuarta Sala de la Cámara
Penal del Juzgado de Primera Instancia
del Distrito Nacional, incurrió así, en fal-
ta de estatuir, al dejar en una especie de
limbo jurídico a las partes, por lo que pro-
cede anular la Sentencia núm. 109, dic-
tada por la Segunda Sala de la Suprema
Corte de Justicia.”29
71. En la sentencia de marras este
propio Tribunal incurrió en el mismo
28 Sentencia TC/483/18, de fecha quince (15) de
noviembre del dos mil dieciocho (2018).
29 Sentencia TC/0161/17 de fecha seis (6) de abril del
dos mil diecisiete (2017).
vicio que ha venido condenando, y por
el cual ha anulado no pocas sentencias
de los tribunales ordinarios, incluyendo
de la Suprema Corte de Justicia: el vicio
de omisión de estatuir, que no es otra
cosa que no referirse ni responder los
pedimentos de las partes.
72. Sumamente importante es, en el mis-
mo sentido resaltar, que de haber esta
sede ponderado los petitorios conclusivos
de los accionantes, se hubieren percatado
que mas que pretender que se declarada in-
constitucional la supuesta inercia del Con-
greso nacional, los accionantes solicitan a
esta alta corte, que
“proceder a la implementación de los
siguientes requerimientos: a.- Emitir
los Procedimientos Constitucionales
Especiales regulado por los artículos
97; 203; 210; 272; y 22 de Ia Cons-
titución Dominicana promulgada en
fecha 26 de enero del año 2010, refe-
rente a la Iniciativa Legislativa de las
Consultas Populares; b.- Emitir los
Procedimientos Constitucionales del
Referendo Constitucional Aprobatorio
definido en el artículo 272 de la Cons-
titución, el cual exige para su validez,
el cumplimiento de la consulta popular
obligatoria cuando haya una nueva
reforma constitucional que versen so-
bre los siguientes temas: ‘Derechos, ga-
rantías fundamentales y deberes, el or-
denamiento territorial y municipal, el
régimen de nacionalidad, ciudadanía
y las Consultas Populares representa-
das en las figuras del Referéndum, Ia
Iniciativa Legislativa Popular y el Ple-
biscito Municipal constituyen Ia plata-
forma de la Democracia Participativa y
el Derecho de interpelación que tiene el
Anuario 2021 Tribunal Constitucional • 271
Pueblo Soberano contra las actuaciones
administrativas de los Políticos elegidos
para los Cargos Públicos”; y c.- Emitir
los Procedimientos Constitucionales
para Ia implementación de los dife-
rentes tipos de plebiscitos mediante las
Consultas Populares”
1) Sentencia Interpretativa Adictiva
Normativa con carácter de Urgencia,
sobre los Procedimientos Constituciona-
les requeridos en los artículos 97; 210;
203; 272 de la Constitución Dominica-
na; ordenando su ejecución con fuerza
de aplicación nacional, mediante la
implementación cie los formularios e
instructivos a cargo de la Junta Central
Electoral,…..
2) DECLARAR de Urgencia, la Emi-
sión de los Procedimientos Consti-
tucionales requerido en el artículo
203 de la Constitución Dominicana;
ordenando la implementación de los
formularios e instructivos por ante las
Juntas Distritales de todas las Pro-
vincias y Distritos Municipales, con
derecho a la (SIC) consultas popula-
res mediante los referéndums locales
y plebiscitos locales municipales, que
tendrán a su cargo Ia celebración de
los diferentes tipos de referéndums,
plebiscitos generales´´
73. Y nos cuestionamos en el sentido de
si esos pedimentos son propios de una
acción directa de inconstitucionalidad,
que como todos sabemos lo que procura
es que el Tribunal Constitucional realice
un ejercicio de confrontación de la nor-
ma o acto atacado con la norma suprema
y determinar si esa norma o acto, le con-
trarían o no.
Conclusión
A modo de conclusión a esta juzgadora solo
lerestaagregarquelamayoríacalicadadela
matrícula de este Tribunal, al acoger la acción
directa de inconstitucionalidad interpuesta
contra la propia Constitución y contra el Con-
greso – y no contra un texto normativo como
mandalapropiaCartaMagna–modicóde
facto la ley suprema y asumió un rol que le es
ajeno y que el constituyente no le encomendó.
A su vez, entendemos que el Tribunal in-
currió en una violación al principio de se-
paración de poderes o funciones, al Estado
Social y Democrático de Derecho, y a los
principios propios de la interpretación
constitucional, en especial, al principio
de la corrección funcional, que manda y
orienta a que al momento de efectuarse la
exegesis constitucional se preserven y res-
peten los espacios delimitados dentro de
la arquitectura orgánica del Estado que la
propia norma de normas manda a respetar.
Endenitiva, somos de opinión queel Tri-
bunal Constitucional, debió declarar la in-
competencia de esta sede, para conocer de la
mal llamada inconstitucionalidad por omisión
absoluta, debido a que, en el ordenamiento
jurídico dominicano y su sistema de justicia
constitucional, no existe esa conguración
competencial que se ha atribuido esta sede en
la presente sentencia de la cual disentimos.
Firmado: Alba Luisa Beard Marcos, Jueza
VOTO SALVADO DE LA
MAGISTRADA KATIA MIGUELINA
JIMÉNEZ MARTÍNEZ
Con el debido respeto hacia el criterio
mayoritarioreejado en la sentenciay de
272 • Anuario 2021 Tribunal Constitucional
acuerdo con la opinión que mantuvimos
en la deliberación, nos sentimos en la ne-
cesidad de ejercitar la facultad prevista en
el artículo 186 de la Constitución, y en el
artículo30delaLeynúm.137-11,ande
ser coherentes con la posición mantenida.
I. Breve preámbulo del caso
1.1. Este Tribunal Constitucional fue apo-
derado de la acción directa de inconstitu-
cionalidad incoada por por la Fundación
Evangélica de Socorro al Recluso (Fesore,
Inc.), contra la omisión legislativa e in-
cumplimiento del mandato constitucional
de dictar las leyes reservadas en los artícu-
los 97, 203, 210 y 272, fue interpuesta
el veinte (20) de junio de dos mil catorce
(2014).
1.2. La accionante procura que se dicten
las leyes para el ejercicio de los derechos
contenidos en los artículos 97, 203, 210 y
272 de la Constitución.
1.3. En ese sentido, esta sede constitu-
cional ha dispuesto el acogimiento de la
acción directa de inconstitucionalidad por
omisión legislativa de los artículos 203,
210 y 272. La jueza que suscribe com-
parte el criterio adoptado por el consenso
del Tribunal en cuanto a la presente acción
de inconstitucionalidad, pero salva el voto
con relación a los motivos para decretar la
legitimación activa de la Fundación Evan-
gélica de Socorro al Recluso (Fesore, Inc.),
que indudablemente ha demostrado haber
sido afectada por las disposiciones conte-
nidas en los actos impugnados, situación
que debe ser probada por el accionante y
no presumirse para los particulares, como
recientemente ha dispuesto este órgano de
justicia constitucional.
II. Precisión sobre el alcance de este voto
A continuación, invocaremos los motivos
que nos llevan a apartarnos del criterio de
la mayoría. Para ello, y en procura de una
mejor comprensión de este voto, hemos
optado por dividir nuestros motivos en los
siguientes títulos: 2.1. El modelo de control
de constitucionalidad en la República Do-
minicana: el interés legítimo y jurídicamen-
te protegido. 2.2 Límites de la facultad de
interpretación del Tribunal Constitucional.
2.1. El modelo de control de constitu-
cionalidad en la República Domini-
cana. Calidad para accionar: interés
legítimo y jurídicamente protegido
2.1.1. En el caso que nos ocupa se ha ve-
ricado que bajo el título sobre la legiti-
mación activa o calidad del accionante, el
consenso le ha conferido a la Fundación
Evangélica de Socorro al Recluso (Fesore,
Inc.), calidad para accionar en inconstitu-
cionalidad, contra la omisión legislativa
e incumplimiento del mandato constitu-
cional de dictar las leyes reservadas en los
artículos 97, 203, 210 y 272, entre otros
motivos, por los que citamos textualmente
a continuación:
9.5. En este punto conviene establecer
que este Tribunal Constitucional se ha
referido a la legitimación procesal activa
de las personas jurídicas mediante su
Sentencia TC/0345/19, del dieciséis
(16) de septiembre de dos mil diecinueve
(2019), en la que estableció, que:
[…] cuando se trate de personas
jurídicas, dicha presunción 30será válida
30 Subrayado nuestro
Anuario 2021 Tribunal Constitucional • 273
siempre y cuando el Tribunal pueda
verificar que se encuentran constituidas
y registradas de conformidad con la
ley y en consecuencia, se trate de una
entidad que cuente con personería
jurídica y capacidad procesal31 para
actuar en justicia, lo que constituye un
presupuesto a ser complementado con
la prueba de una relación existente
entre su objeto o un derecho subjetivo
del que sea titular y la aplicación de
la norma atacada, justificando, en la
línea jurisprudencial ya establecida por
este tribunal32, legitimación activa para
accionar en inconstitucionalidad por
apoderamiento directo”
9.6. En respuesta al medio antes invoca-
do, este tribunal tiene a bien establecer,
que tal y como se ha establecido antes,
la Fundación Evangélica de Socorro
al Recluso (Fesore, Inc.), es una aso-
ciación sin fines de lucro que tiene por
objeto brindar soporte a las personas
que se encuentren privadas de libertad
por una sentencia definitiva e irrevoca-
ble, así como también a aquellas a las
que se les ha impuesto como medida de
coerción prisión preventiva, quienes en
virtud del principio de presunción de
inocencia podrían ejercer sus derechos
de ciudadanía, en especial el derecho a
31 Tribunal Constitucional dominicano, Sentencia
32 Tribunal Constitucional dominicano, Sentencia
TC/0535/15, párr. 10.4 [reconoce legitimación activa
a una institución gremial (colegio dominicano de con-
tadores públicos) en relación a una norma que regula la
actividad profesional de sus miembros]; TC/0489/17
[reconoce legitimación activa a una sociedad comercial
por demostrar un interés legítimo y jurídicamente pro-
tegido]; y TC/0584/17 [reconoce legitimación activa a
una fundación al considerarse afectada por los decretos
atacados en la acción].
elegir y ser elegidos, conforme lo dispo-
ne el artículo 22, numeral 1, de la Cons-
titución dominicana.
9.7. Lo anterior implica, además, que
estos se encuentran habilitados para
participar de los mecanismos de par-
ticipación popular establecidos por el
Constituyente, tales como la iniciativa
legislativa popular, el referendo – en sus
distintas modalidades –, el plebiscito y
la iniciativa normativa municipal, los
cuales, precisamente constituyen el obje-
to de la presente acción de inconstitucio-
nalidad por omisión.
9.8. En virtud de las consideraciones
expuestas y tras haber analizado los
fines a los que se dedica la entidad
accionante en contraste con el objeto
de las normas cuya emisión se procura
por parte del Congreso Nacional, este
Tribunal Constitucional concluye que
la Fundación Evangélica de Socorro al
Recluso (Fesore, Inc.) tiene legitimación
procesal activa, independientemente
de no ser titular directa de los
derechos civiles y políticos de los que
sí los reclusos como personas físicas,
a los que esta representa en la presente
acción.
2.1.2. En la especie, si bien estamos de
acuerdo con que se le conceda legitimación
a la accionante para promover la acción
directa de inconstitucionalidad descrita
en la referencia, la suscrita ofrece motivos
propios y se aparta del criterio preceden-
temente transcrito, pues el mismo no se
corresponde con el modelo de control de
constitucionalidad instaurado en nuestro
país con la promulgación de la Constitu-
ción de 2010.
274 • Anuario 2021 Tribunal Constitucional
2.1.3. En efecto, en la República Domini-
cana hemos adoptado un control abstracto
de legitimación intermedio (semi abierto),
destinado a velar por la defensa objetiva
de la Constitución y el interés general o
bien común, para lo cual se predetermina
un conjunto de autoridades u órganos del
Estado que, por su posición institucional,
tienen por tarea la defensa del bien común
o del interés general, legitimándolos para
demandar sin que haya un caso concreto o
un interés subjetivo, por vía de acción di-
recta, sin condicionamiento alguno, al Tri-
bunal Constitucional, para que este último
depure el ordenamiento jurídico de normas
inconstitucionales o impida el ingreso de
tales normas a dicho ordenamiento.
2.1.4. No obstante lo anterior, el cons-
tituyente dominicano también habilitó la
posibilidad de que cualquier persona físi-
ca, moral o jurídica, con interés legítimo y
jurídicamente protegido, pueda accionar
en inconstitucionalidad contra las leyes,
decretos, reglamentos, resoluciones y or-
denanzas. Este mandato también se reite-
ra en el artículo 37 de la Ley No. 137-11,
Orgánica del Tribunal Constitucional y los
Procedimientos Constitucionales.
2.1.5. Así, el texto de las referidas disposi-
ciones legales establece lo siguiente:
Artículo 185 de la Constitución. - “Atribu-
ciones. El Tribunal Constitucional será com-
petente para conocer en única instancia:
1) Las acciones directas de
inconstitucionalidad contra las leyes,
decretos, reglamentos, resoluciones y
ordenanzas, a instancia del presidente
de la República, de una tercera parte de
los miembros del Senado o de la Cámara
de Diputados y de cualquier persona
con interés legítimo y jurídicamente
protegido….
Artículo 37 de la Ley No. 137-11. “Ca-
lidad para Accionar. La acción directa
en inconstitucionalidad podrá ser inter-
puesta, a instancia del presidente de la
República, de una tercera parte de los
miembros del Senado o de la Cámara
de Diputados y de cualquier persona
con un interés legítimo y jurídicamente
protegido.
2.1.6. En tal sentido, podemos colegir que
el constituyente al establecer esta posibili-
dad a los particulares, condicionó la calidad
para accionar en inconstitucionalidad a la
determinación de un interés cualicado:
legítimo y jurídicamente protegido. Al res-
pecto, la doctrina más socorrida en la ma-
teria,aldenir este concepto ha señalado
lo siguiente:
El interés jurídico corresponde al derecho
subjetivo, entendiendo como tal la facul-
tad o potestad de exigencia, cuya institu-
ción consigna la norma objetiva del dere-
cho. De manera que requiere ser tutelado
por una norma de derecho objetivo o, en
otras palabras, precisa de la afectación a
un derecho subjetivo; en cambio, el inte-
rés legítimo es aquel que tienen aquellas
personas que por la situación objetiva en
que se encuentran, por una circunstancia
de carácter personal o por ser las destina-
tarias de una norma, son titulares de un
interés propio, distinto del de los demás
individuos y tendente a que los poderes
públicos actúen de acuerdo con el orde-
namiento jurídico.33
33NogueiraAlcalá,Humberto.“LaLegitimaciónActivaen
los Procedimientos ante los Tribunales Constitucionales
Anuario 2021 Tribunal Constitucional • 275
2.1.7. Por tanto, el interés jurídico se con-
sidera como la facultad que tiene un parti-
cular de exigir una determinada conducta
positiva o negativa la cual ha de encontrar-
se en una norma objetiva, pero resulta que
con la exigencia conjunta de un interés
legítimo, el particular no solo debe de-
mostrar que existe una norma que ampara
para exigir la ejecución o exigencia de una
conducta, sino que ha de demostrar que la
norma objeto de impugnación tenga la in-
tención de satisfacer un interés personal y
demostrar así, que existe un vínculo entre
el derecho lesionado y la persona (física o
jurídica) que interpone la acción.
2.1.8. En denitiva, el acceso a la justicia
constitucional está supeditado a que el ac-
cionantejustiqueuninterés legítimoyju-
rídicamente protegido, es decir, se precisa
demostrar que la norma atacada en incons-
titucionalidad lesiona algún derecho o situa-
ción jurídica, susceptible de ser tutelado por
una acción judicial legalmente establecida.
2.1.9. Así también lo ha expuesto el jurista
Alan Brewer Carías, quien al comentar la
referida Ley Núm. 137-11 señaló que:
En consecuencia, sea cual fuere la na-
turaleza del acto estatal objeto de la im-
pugnación, es decir, trátese o no de un
acto estatal de carácter normativo, la
condición legal para intentar la acción
de inconstitucionalidad es que sólo las
personas afectadas por los mismos, y
que, por tanto, sean titulares de un “inte-
rés legítimo”, es decir, derivado de un tí-
tulo jurídico y que se encuentre jurídica-
mente protegido, pueden interponerla.
de América del Sur”. Revista Ius et Praxis, Año 10, No.
2, 2004, p.202.
En esta forma, se eliminó de la Ley
Orgánica toda posibilidad de que
la acción de inconstitucionalidad se
pudiera configurar como una acción
popular, que corresponde a todos los
ciudadanos por el simple interés en
la constitucionalidad, como existe en
Colombia y Venezuela34.
2.1.10. En similar orientación se expresa
el actual presidente de la Corte Interame-
ricana de Derechos Humanos, magistrado
Eduardo Ferrer Mc Gregor:
una particularidad de la acción directa
de inconstitucionalidad dominicana,
consiste en la legitimación de ‘cualquier
ciudadano con interés legítimo y jurídi-
camente protegido’, lo que implica una
variante de las fórmulas adoptadas en
algunos países latinoamericanos que
prevén especies de ‘acciones popula-
res de inconstitucionalidad’ (Colom-
bia y Venezuela) y que se han venido
extendiendo a otros países de nuestra
región (El Salvador, Bolivia, Guate-
mala, Nicaragua, Panamá y Perú. En
este último país con un requerimiento
de un determinado número de firmas).
Pareciera que la fórmula dominicana se
acerca más a las previstas en Uruguay,
Honduras o Paraguay que restringen la
legitimación, a través de derecho legíti-
mo, personal y directo que requiere cual-
quier persona para ejercitar la acción35.
34 Brewer-Carias, Alan. “El sistema de Justicia
Constitucional en la República Dominicana y la Ley
No. 137-11, Organica del Tribunal Constitucional y
los Procedimientos Constitucionales. Revistas Estudios
Constitucionales, año 9, No. 1, 201, p.324.
35 Revista Reforma Judicial. Pag. 44. CARMJ.
276 • Anuario 2021 Tribunal Constitucional
2.1.11. Finalmente, sobre la pertinencia
de la actio popularis, Hans Kelsen llegó a
decir que no se puede recomendar esta so-
lución porque entrañaría un peligro muy
grande de acciones temerarias y el riesgo
de un insoportable congestionamiento de
procesos.
2.1.12. Además, el diseño constitucional
de legitimación adoptado por el constitu-
yente, predetermina un conjunto de auto-
ridades u órganos del Estado que por su
posición institucional tienen por tarea la
defensa del bien común o del interés gene-
ral, y a pesar de reservar la acción a determi-
nados órganos públicos se concede la posi-
bilidad de hacerlo a cualquier persona que
demuestre tener un interés legítimo y jurí-
dicamente protegido, sin que ello implique
que no exista la acción popular, dado que se
contempla en materia de intereses difusos
(Arts. 66 y 67 de la Constitución).
2.2. Límites de la facultad de
interpretación del Tribunal
Constitucional
2.2.1. En la especie el Tribunal Cons-
titucional, al justificar la legitimación
activa de las personas jurídicas ha incu-
rrido, como diría Eto Cruz, Gerardo36
en una desvirtuación del texto constitu-
cional. En efecto, ha afirmado:
9.5. En este punto conviene establecer
que este Tribunal Constitucional se ha
referido a la legitimación procesal acti-
va de las personas jurídicas mediante
su Sentencia TC/0345/19, del dieciséis
36 Derecho Procesal Constitucional, Vol. 1, pàg. 221
(16) de septiembre de dos mil diecinue-
ve (2019), en la que estableció, que:
[…] cuando se trate de personas
jurídicas, dicha presunción 37será válida
siempre y cuando el Tribunal pueda
verificar que se encuentran constituidas
y registradas de conformidad con la
ley y en consecuencia, se trate de una
entidad que cuente con personería
jurídica y capacidad procesal38 para
actuar en justicia, lo que constituye un
presupuesto a ser complementado con
la prueba de una relación existente
entre su objeto o un derecho subjetivo
del que sea titular y la aplicación de
la norma atacada, justificando, en la
línea jurisprudencial ya establecida por
este tribunal39, legitimación activa para
accionar en inconstitucionalidad por
apoderamiento directo.
2.2.2. En tal sentido, la suscrita sostiene
que esta actuación desborda el ámbito de
las competencias que la propia Constitu-
ción le otorga en su artículo 185, pues un
Tribunal Constitucional no debe producir
jurisprudencia conguradora, ya que al
hacerlo ejerce competencias de otro Poder
37 Subrayado nuestro
38 Tribunal Constitucional dominicano, Sentencia
39 Tribunal Constitucional dominicano, Sentencia
TC/0535/15, párr. 10.4 [reconoce legitimación
activa a una institución gremial (colegio dominicano de
contadores públicos) en relación a una norma que regula
la actividad profesional de sus miembros]; TC/0489/17
[reconoce legitimación activa a una sociedad comercial
por demostrar un interés legítimo y jurídicamente
protegido]; y TC/0584/17 [reconoce legitimación
activa a una fundación al considerarse afectada por los
decretos atacados en la acción].
Anuario 2021 Tribunal Constitucional • 277
Público, excediendo los limites funcionales
constitucionalmente establecidos.
2.2.3. En efecto, muchos autores con-
cuerdanen armar que,sibienla función
de la jurisdicción constitucional reside en
la interpretación vinculante de una Cons-
titución dotada de fuerza normativa y de
primacía,yque su inuencia reside en su
competencia de interpretación, los límites
de su jurisprudencia se encuentran preci-
samente en la Constitución40 . En este or-
den, es menester señalar:
Al respecto, debe precisarse cuál es la rela-
ción entre el Tribunal Constitucional y el
Poder Constituyente originario. Cuando
resuelve un proceso, y al haberse recono-
cido en el artículo 1 de la Ley Orgánica
del Tribunal constitucional, que ‘(…) es el
órgano supremo de interpretación y con-
trol de la constitucionalidad´, en el fon-
do se está admitiendo que este Colegiado,
actuando con lealtad constitucional y ju-
rídica, es el intérprete de la voluntad del
poder originario, atendiendo a que su fin
es darle un sentido vivo, dúctil y omni-
comprensivo a la Constitución. Pero debe
quedar claro (…) que esto no quiere decir
que el Tribunal Constitucional sea Poder
Constituyente; simplemente se convierte,
por así decirlo, en su ‘vocero’.41
2.2.4. Finalmente, manifestamos nuestro
desacuerdo respecto del giro que ha
40 Benda, Maihoge. Manual de Derecho Constitucional.
Segunda edición. Marcial Pons. Ediciones juridicas y
sociales, S.A. Madrid, 2001. P. 849.
41 Eto Cruz, Gerardo. Derecho Procesal Constitucional.
Sexta edición. Editora y Librería Jurídica Grijley E.I.R.L.
Lima. P.218.
obrado en el desarrollo de la cuestión
relativa a la noción de legitimación activa o
calidad del accionante debido a que resulta
absolutamente incompatible cualquier
interpretación tendente a desconocer
la limitación que consagra el párrafo 1)
del art. 185 de la Constitución de 2010
que señala que se precisa de “un interés
legítimo y jurídicamente protegido”.
Conclusión
En vista de lo antes expuesto, la jueza
que suscribe sostiene que, aunque lo
deseable hubiese sido que el Constituyente
instituyera una acción popular, no podría
el juez constitucional decidir lo que le
gustaría que existiese en el texto analizado,
pues esa no es su labor, por cuanto tiene
límites en materia de interpretación y tales
límites están en la propia Constitución.
Además, este tribunal no está facultado para
retomar la discusión de este asunto que ya
fue sancionado por el Poder Constituyente
ymodicarlo, dado queyaesletra viva en
nuestra Carta Magna.
Tal y como hemos desarrollado en los funda-
mentos del presente voto y al tenor del crite-
rio que hemos esbozado de forma reiterada
desde la creación de esta jurisdicción cons-
titucionalenelaño2012,armamosquees
absolutamente incompatible cualquier in-
terpretación tendente a desconocer la limi-
tación que consagra el párrafo 1) del artículo
185 de la Constitución de 2010, que señala
demaneraexpresaqueseprecisade“unin-
terés legítimo y jurídicamente protegido”
para cualquier persona, sea física o jurídica
pueda accionar en inconstitucionalidad.
La sentencia del consenso ha debido decla-
rar admisible la acción directa de inconsti-
278 • Anuario 2021 Tribunal Constitucional
tucionalidad pero por el motivo de que sí
demostraron el interés legítimo y jurídica-
mente protegido, previsto por los artículos
185.1 de la Constitución y 37 de la Ley
Núm. 137-11 del Tribunal Constitucional
y de los Procedimientos Constituciona-
les, toda vez que la omisión constitucional
de los artículos 97, 203, 210 y 272 de
la Constitución, les concernían a la Fun-
dación Evangélica de Socorro al Recluso
(Fesore, Inc.), por ser esta una entidad que
tiene por objeto brindar soporte a las per-
sonas que se encuentren privadas de liber-
tad, por lo que está legitimada para actuar
en la especie.
Firmado: Katia Miguelina Jiménez Martí-
nez, Jueza
La presente sentencia es dada y rmada
por los señores jueces del Tribunal Cons-
titucional que anteceden, en la sesión del
Pleno celebrada el día, mes y año anterior-
mente expresados, y publicada por mí, se-
cretario del Tribunal Constitucional, que
certico.
Julio José Rojas Báez
Secretario
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