TC/0402/23, veintiocho (28) de junio de dos mil veintitrés (2023)
| Páginas | 457-511 |
| Fecha | 01 Enero 2023 |
| Fecha de publicación | 01 Enero 2023 |
| Materia | Derecho Constitucional |
Anuario 2023 Tribunal Constitucional • 457
SENTENCIA TC/0402/23
Referencia: Expediente núm. TC-01-
2022-0041, relativo a la acción
directa de inconstitucionalidad
interpuesta por el señor Luis Vil-
chez Bournigal contra la Resolu-
ción núm. 14-2022, sobre adop-
ción y armonización de medidas
atinentes al mejoramiento del
cumplimiento del Convenio 189
de la Organización Internacional
del Trabajo (OIT), emitida por el
Ministerio de Trabajo el veinticin-
co (25) de agosto del año dos mil
veintidós (2022).
En el municipio Santo Domingo Oes-
te, provincia Santo Domingo, Repú-
blica Dominicana, a los veintiocho (28)
días del mes de junio del año dos mil
veintitrés (2023).
El Tribunal Constitucional, regular-
mente constituido por los magistra-
dos Milton Ray Guevara, presidente;
Rafael Díaz Filpo, primer sustituto;
Lino Vásquez Sámuel, segundo susti-
tuto; Alba Luisa Beard Marcos, Ma-
nuel Ulises Bonnelly Vega, Justo Pe-
dro Castellanos Khoury, Domingo Gil,
José Alejandro Vargas Guerrero y Eu-
nisis Vásquez Acosta, en ejercicio de
sus competencias constitucionales y
legales, especícamente las previstas
en los artículos 185.1 de la Constitu-
ción e igualmente los artículos 9 y 36
de la Ley núm. 137-11, Orgánica del
Tribunal Constitucional y de los Pro-
cedimientos Constitucionales, del trece
(13) de junio de dos mil once (2011),
dicta la siguiente sentencia:
I. ANTECEDENTES
1. Descripción de las normas
impugnadas
La norma impugnada en inconstitu-
cionalidad es la Resolución núm. 14-
2022, sobre adopción y armonización
de medidas atinentes al mejoramiento
del cumplimiento del Convenio 189 de
la Organización Internacional del Tra-
bajo (OIT), emitida por el Ministerio
de Trabajo el veinticinco (25) de agos-
to del año dos mil veintidós (2022), que
establece lo siguiente:
EL MINISTRO DE TRABAJO:
VISTA: La Constitución de la Re-
pública Dominicana, proclamada el
13 de junio de 2015;
VISTO: El Convenio núm. 138 de la
Organización Internacional del Tra-
bajo (OIT) sobre la edad mínima,
del 1973, raticado por la República
Dominicana mediante la resolución
núm. 23-99 del Congreso Nacional,
promulgada el 16 de abril del 1999 y
con entrada en vigencia el 15 de junio
del 1999;
VISTO: El Convenio núm. 182 de la
Organización Internacional del Tra-
bajo (OIT) sobre las peores formas
de trabajo infantil del 1999, ratica-
do por la República Dominicana me-
diante la resolución núm. 4700 del
Congreso Nacional y con entrada en
vigencia el 15 de noviembre del 2000;
VISTO: El Convenio núm. 189 de
la Organización Internacional del
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Trabajo (OIT) sobre trabajo decente
para las trabajadoras y para los tra-
bajadores domésticos del 2011, rati-
cado por la República Dominicana
mediante la resolución núm. 104-13,
del Congreso Nacional y con entrada
en vigencia el 15 de mayo del 2016;
VISTO: El Código de Trabajo de la
República Dominicana, contenido en
la ley núm. 16-92, del 29 de mayo de
1992;
VISTO: El Código para el Sistema
de Protección y los Derechos Funda-
mentales de Niños, Niñas y Adoles-
centes, contenido en la ley núm. 136-
03, del 22 de julio de 2003;
VISTO: El Decreto núm. 258-93,
que establece el Reglamento de Apli-
cación del Código de Trabajo, del 01
de octubre de 1993;
VISTO: El Decreto núm. 56-10, que
ordena el cambio de denominación
de todas las Secretarías de Estado
por Ministerios, del 06 de febrero de
2010;
VISTO: El resultado recibido de las
consultas públicas realizadas por este
Ministerio en relación al borrador
inicial de la presente resolución;
CONSIDERANDO: Que el artículo
26 de la Constitución establece lo si-
guiente: “Relaciones internacionales
y derecho internacional. La Repúbli-
ca Dominicana es un Estado miem-
bro de la comunidad internacional,
abierto a la cooperación yapegado a
las normas del derecho internacional,
en consecuencia: (...) 2) Las nor-
mas vigentes de convenios internacio-
nales raticados regirán en el ámbito
interno, una vez publicados de mane-
ra ocial;”
CONSIDERANDO: Que el artí-
culo 62 de la Constitución consagra
lo siguiente: “Derecho al trabajo.
El trabajo es un derecho, un deber y
una función social que se ejerce con
la protección y asistencia del Estado.
Es nalidad esencial del Estado fo-
mentar el empleo digno y remunera-
do. Los poderes públicos promoverán
el diálogo y concertación entre traba-
jadores, empleadores y el Estado.”;
CONSIDERANDO: Que el conve-
nio núm. 189 de la Organización In-
ternacional del Trabajo (OIT) sobre
el trabajo decente para las trabajado-
ras y para los trabajadores domésti-
cos, fue raticado por la República
Dominicana mediante la resolución
núm. 104-13, del Congreso Nacional
y entró en vigencia en la República
Dominicana en fecha 15 de mayo del
2016;
CONSIDERANDO: Que el conve-
nio núm. 189 de la Organización In-
ternacional del Trabajo (OIT) sobre
el trabajo decente para las trabajado-
ras y para los trabajadores domésti-
cos, establece en su preámbulo lo si-
guiente: “Consciente del compromiso
de la Organización Internacional del
Trabajo de promover el trabajo decen-
te para todos mediante el logro de las
metas establecidas en la Declaración
de la OIT relativa a los principios y
derechos fundamentales en el trabajo
Anuario 2023 Tribunal Constitucional • 459
y en la Declaración de la OIT sobre
la justicia social para una globaliza-
ción equitativa;”
CONSIDERANDO: Que el conve-
nio núm. 189 de la Organización In-
ternacional del Trabajo (OIT) sobre
el trabajo decente para las trabajado-
ras y para los trabajadores domésticos,
establece en su preámbulo lo siguiente:
“Reconociendo la contribución signi-
cativa de los trabajadores domésticos
a la economía mundial, que incluye el
aumento de las posibilidades de em-
pleo remunerado para las trabajado-
ras y los trabajadores con responsabi-
lidades familiares, el incremento de la
capacidad de cuidado de las personas
de edad avanzada, los niños y las per-
sonas con discapacidad, y un aporte
sustancial a las transferencias de in-
greso en cada país y entre países;”
CONSIDERANDO: Que el conve-
nio núm. 189 de la Organización In-
ternacional del Trabajo (OIT) sobre
el trabajo decente para las trabaja-
doras y para los trabajadores domés-
ticos, establece en su artículo cuatro
(4) lo siguiente: “Todo Miembro de-
berá jar una edad mínima para los
trabajadores domésticos compatible
con las disposiciones del Convenio
sobre la edad mínima, 1973 (núm.
138), y el Convenio sobre las peo-
res formas de trabajo infantil, 1999
(núm. 182), edad que no podid ser
Inferior a la edad mínima estipula-
da en la legislación nacional para los
trabajadores en general”;
CONSIDERANDO: Que el con-
venio núm. 189 de la Organización
Internacional del Trabajo (OIT)
sobre el trabajo decente para las tra-
bajadoras y para los trabajadores
domésticos, establece en su artículo
cinco (5) lo siguiente: “Todo Miem-
bro deberá adoptar medidas para ase-
gurar que los trabajadores domésti-
cos gocen de una protección efectiva
contra toda forma de abuso, acoso y
violencia”;
CONSIDERANDO: Que el conve-
nio núm. 189 de la Organización In-
ternacional del Trabajo (OIT) sobre
el trabajo decente para las trabajado-
ras y para los trabajadores domésti-
cos, establece en su artículo seis (6)
lo siguiente: “Todo Miembro deberá
adoptar medidas a n de asegurar
que los trabajadores domésticos, como
los demás trabajadores en general,
disfruten de condiciones de empleo
equitativas y condiciones de trabajo
decente, así como, si residen en el ho-
gar para el que trabajan, de condicio-
nes de vida decentes que respeten su
privacidad”.
CONSIDERANDO: Que el conve-
nio núm. 189 de la Organización In-
ternacional del Trabajo (OIT) sobre
el trabajo decente para las trabajado-
ras y para los trabajadores domésti-
cos, establece en su artículo diez (10)
lo siguiente: “Todo Miembro deberá
adoptar medidas con miras a asegu-
rar la igualdad de trato entre los tra-
bajadores domésticos y los trabajado-
res en general en relación a las horas
normales de trabajo, la compensación
de las horas extraordinarias, los pe-
riodos de descanso diarios y semana-
les y las vacaciones anuales pagadas,
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en conformidad con la legislación
nacional o con convenios colectivos,
teniendo en cuenta las características
especiales del trabajo doméstico”;
CONSIDERANDO: Que el conve-
nio núm. 189 de la Organización In-
ternacional del Trabajo (OIT) sobre
el trabajo decente para las trabajado-
ras y para los trabajadores domésti-
cos, establece en su artículo once (11)
lo siguiente: “Todo Miembro deberá
adoptar medidas para asegurar que
los trabajadores domésticos se bene-
cien de un régimen de salario míni-
mo, allí donde ese régimen exista, y
que la remuneración se establezca sin
discriminación por motivo de sexo”;
CONSIDERANDO: Que el con-
venio núm. 189 de la Organización
Internacional del Trabajo (OIT)
sobre el trabajo decente para las tra-
bajadoras y para los trabajadores do-
mésticos, establece en su artículo trece
(13) lo siguiente: “Todo trabajador
doméstico tiene derecho a un entorno
de trabajo seguro y saludable. Todo
Miembro, en conformidad con la le-
gislación y las prácticas nacionales,
deberá adoptar medidas ecaces, te-
niendo debidamente en cuenta las
características especícas del trabajo
doméstico, a n de asegurar la segu-
ridad y la salud en el trabajo de los
trabajadores domésticos”;
CONSIDERANDO: Que el conve-
nio núm. 189 de la Organización In-
ternacional del Trabajo (OIT) sobre
el trabajo decente para las trabajado-
ras y para los trabajadores domésti-
cos, establece en su artículo catorce
(14) lo siguiente: “Todo Miembro,
actuando en conformidad con la le-
gislación nacional y teniendo debi-
damente en cuenta las características
especícas del trabajo doméstico, de-
berá adoptar medidas apropiadas a
n de asegurar que los trabajadores
domésticos disfruten de condiciones
no menos favorables que las condi-
ciones aplicables a los trabajadores
en general con respecto a la protección
de la seguridad social, inclusive en lo
relativo a la maternidad”;
CONSIDERANDO: Que el conve-
nio núm. 189 de la Organización in-
ternacional del Trabajo (OIT) sobre
el trabajo decente para las trabajado-
ras y para los trabajadores domésti-
cos, establece en su artículo quince
(15) lo siguiente: “Todo miembro de-
berá proteger efectivamente contra las
prácticas abusivas a los trabajadores
domésticos contratados o colocados
por agencias de empleo privadas, in-
cluidos los trabajadores domésticos
migrantes”;
CONSIDERANDO: Que el conve-
nio núm. 189 de la Organización In-
ternacional del Trabajo (OIT) sobre
el trabajo decente para las trabajado-
ras y para los trabajadores domésti-
cos, establece en su artículo dieciocho
(18) lo siguiente: “Todo Miembro,
en consulta con las organizaciones
más representativas de los empleado-
res y de los trabajadores, deberá po-
ner en práctica las disposiciones del
presente Convenio por medio de la
legislación y de convenios colectivos o
de otras medidas adicionales acordes
con la práctica nacional, extendiendo
Anuario 2023 Tribunal Constitucional • 461
o adaptando medidas existentes a n
de aplicarlas también a los trabaja-
dores domésticos o elaborando medi-
das especícas para este sector, según
proceda”;
CONSIDERANDO: Que el Princi-
pio I del Código de Trabajo consagra
los siguiente: “El trabajo es una fun-
ción social que se ejerce con la pro-
tección y asistencia del Estado. Este
debe velar porque las normas del de-
recho de trabajo se sujeten a sus nes
esenciales, que son el bienestar huma-
no y la justicia social”:
CONSIDERANDO: Que el art. 258
del Código de Trabajo establece los
siguiente: “Trabajadores domésticos
son los que se dedican de modo exclu-
sivo y en forma habitual y continúa
a labores de cocina, aseo, asistencia y
demás, propias de un hogar o de otro
sitio de residencia o habitación parti-
cular, que no importen lucro o nego-
cio para el empleador o sus parientes.
No son domésticos los trabajadores al
servicio del consorcio de propietarios
de un condominio.”
CONSIDERANDO: Que la Ley
136-03 que contiene el Código para
la Protección de los Derechos de los
Niños, Niñas y Adolescentes, en su
Art. 42 dispone lo siguiente: “Ins-
pección de Labores de Adolescentes.
La Secretaría de Estado de Trabajo
(hoy Ministerio de Trabajo) inspec-
cionará las labores de las personas
adolescentes, por medio de los fun-
cionarios de la inspección general de
trabajo. Visitará periódicamente los
lugares de trabajo para determinar si
emplean a personas menores de edad
y si cumplen con las normas para
su protección. En especial vigilarán
que: La labor desempeñada no esté
prohibida ni restringida para adoles-
centes, según este Código, el Código
de Trabajo y los reglamentos; el tra-
bajo no perturbe la asistencia regu-
lar al centro de enseñanza; las con-
diciones laborales no perjudiquen ni
arriesguen la salud física y mental de
la persona adolescente y se le respeten
sus derechos”;
CONSIDERANDO: Que la Reso-
lución núm. 52-2004 del Ministro de
Trabajo sobre trabajo peligroso e in-
salubre para personas menores de die-
ciocho (18) años, del 13 de agosto del
2004, dispone un listado de tareas con-
sideradas peligrosas e insalubres y pro-
híbe el empleo de personas menores de
18 años. Dentro de este listado guran
labores propias del hogar, consideradas
como trabajo doméstico, tales como:
Cuidado de niños, ancianos, enfer-
mos; trabajo que impliquen exposición
a temperaturas extremas, trabajos con
materiales tóxicos, entre otras;
CONSIDERANDO: Que, conforme
el artículo 421 del Código de Trabajo,
el Ministro de Trabajo usará de las
prerrogativas de su autoridad, dic-
tando las providencias que considere
procedentes para la mejor aplicación
de las leyes y reglamentos.
CONSIDERANDO: Que se hace
necesario mejorar las condiciones del
trabajo doméstico a partir de la rati-
cación y entrada en vigor del con-
venio núm. 189 de la Organización
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Internacional del Trabajo (OIT)
sobre trabajo decente para las traba-
jadoras y para los trabajadores do-
mésticos; el cual, conforme el artículo
74.3 de nuestra Constitución tiene
jerarquía constitucional y es de apli-
cación directa e inmediata por los tri-
bunales y demás órganos del Estado;
CONSIDERANDO: Las distintas
consultas públicas y acercamientos ce-
lebrados por el Ministerio de Trabajo
con las organizaciones más represen-
tativas de los empleadores y de los tra-
bajadores, así como con organizaciones
representativas de los empleadores y
trabajadores domésticos, con el objetivo
de conocer realidades y arribar a con-
sensos para una aplicación coherente
con nuestra legislación nacional del
convenio núm. 189 de la Organización
Internacional del Trabajo (OIT);
CONSIDERANDO: Que es necesa-
rio fortalecer el marco normativo que
regule el trabajo doméstico;
Por tanto, el Ministro de Trabajo,
por autoridad de la ley y en mérito de
los citados textos:
RESUELVE:
PRIMERO: Establece que la presen-
te resolución tiene por objeto funda-
mental poner en práctica el Convenio
189 de la OIT sobre trabajo decente
para las trabajadoras y para los tra-
bajadores domésticos (en lo adelante
Convenio 189), debiendo entenderse
como tales, aquellos que se dedican a
tareas propias del hogar o de otro sitio
de residencia o habitación particular,
que no importe lucro o negocio para el
empleador o sus parientes.
PÁRRAFO: No son domésticos los
trabajadores al servicio del consorcio
de propietarios de un condominio.
SEGUNDO: Dispone que el contrato
de trabajo doméstico deberá realizarse
preferiblemente por escrito y rmar-
se por las partes contratantes, en tres
originales, teniendo que comunicarse
y remitirse al Ministerio de Traba-
jo para el registro de éste por parte
de la Dirección General de Trabajo
(DGT) o la Autoridad Local que
ejerza sus funciones. El contrato de
trabajo doméstico podrá también rea-
lizarse de manera digital, en cuyo
caso, deberá remitirse de manera elec-
trónica en la forma a ser determinada
por el Ministerio de Trabajo.
PÁRRAFO I: La remisión para el
registro del contrato de trabajo do-
méstico debe acompañarse de los si-
guientes documentos:
a) Fotocopia de la cédula de identi-
dad del empleador, pasaporte u otro
documento de identidad habilitado en
nuestro ordenamiento jurídico.
b) Fotocopia de la cédula de identi-
dad del trabajador, pasaporte u otro
documento de identidad habilitado en
nuestro ordenamiento jurídico.
PÁRRAFO II: En cualquiera de los
casos, el empleador estará obligado a
registrar a sus trabajadores domésti-
cos por ante el Ministerio de Trabajo,
quien establecerá la forma en que se
realizará dicho registro.
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TERCERO: Para el registro del con-
trato de trabajo doméstico en el Mi-
nisterio de Trabajo, el mismo deberá
contener:
A) Los nombres y los apellidos del
empleador y del trabajador.
B) Las direcciones de ambas partes,
así como sus números de cédulas de
identidad, pasaporte u otro documen-
to de identidad habilitado en nuestro
ordenamiento jurídico.
C) La dirección del lugar o los luga-
res de trabajo habituales.
D) La fecha de inicio del contrato y,
cuando éste se suscriba para un pe-
ríodo especíco, su duración.
E) El tipo o tipos de trabajo por
realizar.
F) La remuneración, el método de
cálculo de esta y la periodicidad de
los pagos.
G) La jornada de trabajo deberá es-
tar descrita en el contrato.
H) Las vacaciones anuales pagadas
y los períodos de descanso diarios y
semanales;
I) El suministro de alimentos y alo-
jamiento, cuando proceda;
J) Las condiciones de repatriación,
cuando proceda; y
K) Las condiciones relativas a la ter-
minación de la relación de trabajo.
CUARTO: La jornada de trabajo de
los trabajadores domésticos, no podrá
ser mayor de ocho (8) horas diarias
ni mayor de cuarenta y cuatro (44)
horas semanales.
PÁRRAFO I: Ambas partes de-
terminarán las horas en las que los
trabajadores domésticos prestarán
sus servicios, quedando estipulado de
manera clara en el contrato de traba-
jo; incluidos los descansos dentro de
la jornada que preste el trabajador en
un mismo día.
PÁRRAFO II: Los trabajadores
domésticos gozarán de un descanso
semanal ininterrumpido de un míni-
mo de treinta y seis (36) horas entre
jornadas semanales, este descanso se
otorgará de acuerdo con los términos
establecidos en el contrato de trabajo.
PÁRRAFO III: Cuando por acuer-
do entre las partes, el trabajador do-
méstico preste servicio en el período
de su descanso semanal, puede optar
entre recibir su salario ordinario au-
mentado en un ciento por ciento o dis-
frutar en la semana siguiente de un
descanso compensatorio adicional,
igual al tiempo de su descanso sema-
nal, en ambos casos proporcionales.
QUINTO: El salario de los traba-
jadores domésticos, nunca podrá ser
inferior al salario mínimo que para
este sector dicte el Comité Nacional
de Salarios.
PÁRRAFO: El salario de los traba-
jadores domésticos, será preferible-
mente pagado en efectivo, en la fecha
acordada por las partes, en períodos
que nunca serán mayor a un mes de
labores. El pago podrá efectuarse a
través de cualquier medio legal, siem-
pre y cuando sea con el consentimien-
to del trabajador.
SEXTO: Los trabajadores domésti-
cos gozarán del derecho a salario de
navidad, el cual deberán recibir a
464 • Anuario 2023 Tribunal Constitucional
más tardar el 20 de diciembre de cada
año, consistente en la duodécima
parte del salario ordinario devengado
en el año calendario. El trabajador
que solo haya prestado servicios du-
rante una parte del año tiene derecho
al salario de Navidad, en proporción
al tiempo trabajado.
PÁRRAFO: Para la implementa-
ción del derecho a salario de navidad
serán aplicables a los trabaiadores
domésticos las disposiciones de los
artículos 219 y siguientes, del Código
SÉPTIMO: Los trabajadores do-
mésticos gozarán del derecho a va-
caciones, las cuales se generarán al
cumplir un año de labores ininte-
rrumpidas, siendo este descanso de
catorce (14) días laborables.
PÁRRAFO: Para la implementa-
ción del derecho a vacaciones serán
aplicables a los trabajadores domés-
ticos las disposiciones de los artícu-
los 177 y siguientes, del Código de
OCTAVO: Los trabajadores domésti-
cos, gozan de los derechos fundamen-
tales consagrados en la Constitución
de la República; por ende, merecen
una protección efectiva contra toda
forma de abuso, acoso y violencia,
tanto de sus derechos como de su inte-
gridad física.
PÁRRAFO: Todo empleador deberá
adoptar medidas para que los traba-
jadores domésticos disfruten de con-
diciones de trabajo y de vida dignas
y decentes, bajo el marco de respeto
recíproco de la privacidad entre las
partes contratantes.
NOVENO: Se prohíbe a las agencias
de empleo privadas aplicar cualquier
tipo de descuento a la remuneración
de los trabajadores domésticos, con el
n de asegurar sus honorarios.
DÉCIMO: De acuerdo con las dispo-
siciones del Convenio 189 y el Código
de Trabajo, en término de derechos
adquiridos, a los trabajadores domés-
ticos le corresponde el pago del salario
de navidad y el pago de vacaciones no
disfrutadas o proporción de ambas.
PÁRRAFO: Una vez terminado el
contrato de trabajo, al trabajador do-
méstico no le corresponde el pago del
preaviso, ni auxilio de cesantía, salvo
convención contraria entre las partes.
UNDÉCIMO: La Dirección Gene-
ral de Trabajo (DGT) del Minis-
terio de Trabajo o la representación
local que ejerza sus funciones, tendrá
a su cargo velar por el cumplimiento
por parte de empleadores y trabajado-
res, de la presente resolución, siempre
respetando el derecho a la privacidad
y la inviolabilidad del domicilio.
DUODÉCIMO: Se prohíbe el traba-
jo doméstico de personas menores de
dieciocho años de edad, por ser con-
siderada esta actividad como peligro-
sas e insalubres de conformidad con
los convenios 138 y 182 de la OIT,
el Código de Trabajo y otras normas
complementarias dictadas en el país
a tales nes.
Anuario 2023 Tribunal Constitucional • 465
DECIMOTERCERO: Los mecanis-
mos necesarios para la aliación de
los trabajadores domésticos en el Siste-
ma Dominicano de Seguridad Social
serán establecidos por el Consejo Na-
cional de la Seguridad Social.
DECIMOCUARTO: Se ordena a
la Dirección de Comunicaciones del
Ministerio de Trabajo, a que, en su
Plan Organizativo Anual, incluya
campañas informativas sobre los de-
rechos y deberes en relación al trabajo
doméstico.
DECIMOQUINTO: Se instruye la
publicación de la presente resolución
por todos los medios fehacientes dispo-
nibles, a los nes de que la misma pue-
da ser conocida por toda la población.
Comuníquese a las Direcciones de este
Ministerio de Trabajo y al Consejo
Nacional de Seguridad Social.
DECIMOSEXTO: La presente re-
solución entrará en vigencia tres me-
ses luego de su publicación en un dia-
rio de circulación nacional.
2. Breve descripción del caso
En el presente caso, el señor Luis Vil-
chez Bournigal apoderó a este tribunal
constitucional de una acción directa
de inconstitucionalidad contra la nor-
ma anteriormente descrita, mediante
escrito depositado ante la Secretaría
del Tribunal Constitucional el dieciséis
(16) de diciembre del año dos mil vein-
tidós (2022).
La acción descrita fue comunicada por
el magistrado presidente del Tribunal
Constitucional, Milton Ray Guevara el
veintiséis (26) de diciembre del año dos
mil veintidós (2022), a las siguientes
partes involucradas: (i) al Ministerio
de Trabajo, mediante el Ocio núm.
PTC-AI-110-2022; y (ii) a la Procura-
duría General de la República, median-
teelOcionúm.PTC-AI-111-2022.
3. Infracciones constitucionales
alegadas
El accionante alega que, por causa de
la norma impugnada, se han vulne-
rado los derechos y garantías de ran-
go constitucional que le pertenecen al
pueblo dominicano, particularmente,
a quienes sostienen una relación con-
tractual con un trabajador domésti-
co. En este sentido, estima que se han
transgrediendo los artículos 4, 6, 26.1,
26.2 y 69.7 de la Constitución de la Re-
pública, que consignan lo siguiente:
Artículo 4.- Gobierno de la Nación
y separación de poderes. El gobierno
de la Nación es esencialmente civil,
republicano, democrático y represen-
tativo. Se divide en Poder Legislati-
vo, Poder Ejecutivo y Poder Judicial.
Estos tres poderes son independientes
en el ejercicio de sus respectivas fun-
ciones. Sus encargados son responsa-
bles y no pueden delegar sus atribu-
ciones, las cuales son únicamente las
determinadas por esta Constitución y
las leyes.
Artículo 6.- Supremacía de la Cons-
titución. Todas las personas y los
órganos que ejercen potestades públi-
cas están sujetos a la Constitución,
norma suprema y fundamento del
466 • Anuario 2023 Tribunal Constitucional
ordenamiento jurídico del Estado.
Son nulos de pleno derecho toda ley,
decreto, resolución, reglamento o acto
contrarios a esta Constitución.
Artículo 26.- Relaciones internacio-
nales y derecho internacional. La
República Dominicana es un Esta-
do miembro de la comunidad inter-
nacional, abierto a la cooperación
y apegado a las normas del derecho
internacional, en consecuencia: 1)
Reconoce y aplica las normas del de-
recho internacional, general y ameri-
cano, en la medida en que sus poderes
públicos las hayan adoptado; 2) Las
normas vigentes de convenios inter-
nacionales raticados regirán en el
ámbito interno, una vez publicados
de manera ocial;
Artículo 62.- Derecho al trabajo.
El trabajo es un derecho, un deber y
una función social que se ejerce con
la protección y asistencia del Estado.
Es nalidad esencial del Estado fo-
mentar el empleo digno y remunera-
do. Los poderes públicos promoverán
el diálogo y concertación entre tra-
bajadores, empleadores y el Estado.
En consecuencia: […] 7) La ley dis-
pondrá, según lo requiera el interés
general, las jornadas de trabajo, los
días de descanso y vacaciones, los sa-
larios mínimos y sus formas de pago,
la participación de los nacionales en
todo trabajo, la participación de las y
los trabajadores en los benecios de la
empresa y, en general, todas las me-
didas mínimas que se consideren ne-
cesarias a favor de los trabajadores,
incluyendo regulaciones especiales
para el trabajo informal, a domicilio
y cualquier otra modalidad del traba-
jo humano. El Estado facilitará los
medios a su alcance para que las y
los trabajadores puedan adquirir los
útiles e instrumentos indispensables
a su labor.
4. Hechos y argumentos jurídicos del
accionante
El accionante, señor Luis Vilchez
Bournigal, pretende que se declare
contraria a la Constitución la nor-
ma objeto de la acción directa de in-
constitucionalidad argumentando lo
siguiente:
a. Que la Resolución núm. 14-2022
en caso de no ser anulada, perjudi-
cará la relación laboral de miles de
familias dominicanas que se verán
afectadas por una disposición de me-
nor jerarquía, como es la resolución
del Ministro de Trabajo, que modi-
cará una ley especial y de mayor
jerarquía, estableciendo obligaciones
legales y pecuniarias que no están
contempladas en el Código de Tra-
bajo, en perjuicio del accionante, así
como de todo empleador o usuario de
servicio doméstico.
b. Que la resolución No. 14-2022
modica varias disposiciones con-
cernientes al trabajo domestico con-
tenidas en los Art. 258-265 del Có-
digo de Trabajo, como es el caso de
la jornada, salario y las vacaciones;
contrario a lo que pueda creer nuestro
Ministro, sus resoluciones no pueden
modicar o alterar disposiciones de
leyes especiales como lo son el Códi-
go de Trabajo. Estas modicaciones
Anuario 2023 Tribunal Constitucional • 467
realizadas violan la separación de los
Poderes del Estado, consagrados en
los artículos 4 y 6, así como el 62 de
nuestra Constitución.
c. Que el Ministro de Trabajo al
momento de dar esta resolución se
apoderó de una atribución que no le
corresponde y que no le ha sido confe-
rida ni por nuestra Carta Magna ni
por ley alguna. El Código de Trabajo
es claro sobre cuáles son las funciones
que tiene un Ministro de Trabajo de
acuerdo a su Art. 421: “El Secreta-
rio de Estado de Trabajo usará de las
prerrogativas de su autoridad, dic-
tando las providencias que considere
procedentes para la mejor aplicación
de las leyes y reglamentos, y mante-
niendo la vigilancia necesaria para
que los empleados de su dependencia
cumplan las obligaciones que les co-
rresponden.” Como puede observarse,
esta disposición del Código de Traba-
jo no le da facultad al Ministro de
Trabajo para dictar una resolución
que modique una ley superior como
es el caso del Código de Trabajo, solo
le da facultad para establecer normas
que colaboren en la aplicación de las
disposiciones contenidas en el Código
de Trabajo, no para modicar el mis-
mo. Se trata de una atribución que
únicamente le corresponde al Poder
Legislativo.
d. Que resulta falso y contrario a la
realidad de los hechos que la facultad
para dictar este tipo de resoluciones
le es otorgada por el Convenio 189
de la OIT, toda vez que el convenio
anteriormente señalado únicamen-
te se limita a establecer sugerencias
que deben tomar cada país relativas
al trabajo doméstico, pero dejan a
mano de cada país miembro el adop-
tar medidas que sirvan para ajustar
estos puntos a sus normativas nacio-
nales (ver Convenio OIT 189, artí-
culos 3, 4, 6, 8, 10, 13, 14, 16, 17,
18). La resolución no cumple por
lo tanto con el Art. 26 de la Cons-
titución, pues si bien la norma del
convenio internacional ha sido rati-
cado por nuestro país en el ámbito
interno, el mismo no ha cumplido
con lo dispuesto por el mismo conve-
nio 189 de la OIT: la aplicación de
las consideraciones contenidas a tra-
vés de su adecuación a la legislación
nacional, lo que justica la declara-
ción de inconstitucionalidad de esta
resolución del Ministro de Trabajo.
Una adecuación de la legislación
nacional solo se puede hacer a través
de una ley, función que corresponde
al Poder Legislativo.
e. Que se trata del mismo Convenio
de la OIT 189 que requiere que la
forma en que debe ponerse en aplica-
ción sus disposiciones es a través de
la legislación de acuerdo a la práctica
nacional: no siendo una práctica na-
cional que una resolución de menor
jerarquía emitida por un funcionario
que violenta sus propias atribuciones
termine modicando una ley especial
como es el caso del Código de Traba-
jo Dominicano. Toda modicación
a las disposiciones del Código de
Trabajo que han sido realizadas en
su historia siempre han sido produc-
to de una ley proveniente del Poder
Legislativo, razón por la cual debe-
rá ser declarado inconstitucional la
468 • Anuario 2023 Tribunal Constitucional
resolución 14-2022 del Ministro de
Trabajo.
f. Que la Resolución núm. 14-2022
modica ilegalmente las siguientes
disposiciones del Código de Traba-
jo: • Art. 260 del Código de Trabajo,
donde se establece que los alimentos y
habitación que se le da a los emplea-
dos domésticos corresponde o equivale
al 50% de su salario, como puede ob-
servarse en los Arts. 5 y 6 de la reso-
lución impugnada, a pesar de que no
está dentro de la potestad del Minis-
tro de Trabajo realizar este cambio. •
La resolución ha modicado la jor-
nada establecida en el Código de Tra-
bajo en su Art.261, como puede verse
en el Art.4 de la resolución 14-2022,
sin que el Ministro de Trabajo tenga
derecho o facultad de hacer esta modi-
cación. • Modicación del Art. 263
del Código de Trabajo referente a las
vacaciones, como puede observarse en
los Arts. 7 y su primer párrafo de la
resolución, estableciendo condiciones
que se encuentran reservadas a otros
contratos de trabajo de naturaleza
distinta a la actividad doméstica.
• Como ha quedado evidenciado, la
resolución ilegalmente modica por
igual el Art. 421 del Código de Tra-
bajo, donde se establecen los limites
de las atribuciones del Ministro de
Trabajo, no teniendo la facultad de
realizar modicaciones a disposicio-
nes vigentes de una ley especial como
es el Código de Trabajo. • El Art.
4 de la resolución del Ministerio de
Trabajo, en sus distintos párrafos,
establece nuevas condiciones al tra-
bajo doméstico, que no se encuentran
amparadas en el Código de Trabajo,
como es el caso de una jornada de 8
horas, no respetando la exibilidad
de acuerdo entre las partes para es-
tablecer una jornada laboral, con la
única condición de que se respete el
período de descanso que indica el Có-
digo de Trabajo en su Art. 261. • La
resolución del Ministro de Trabajo
viola el Art. 259 del C.T., al modi-
car condiciones de los contratos de
trabajos domésticos establecidos en
el Código de Trabajo, haciendo uso
de disposiciones que están fueras del
conjunto de artículos que rigen la re-
lación laboral doméstica, es decir, los
Arts. 258-265; como pueden obser-
varse en los casos previos indicados.
g. Que la resolución en cuestión des-
conoce las disposiciones del mismo
Convenio 189, en su Art. 1, cuando
es el mismo convenio que indica que
“aquellas personas que realicen tra-
bajo doméstico únicamente de forma
ocasional o esporádica, sin que este
trabajo sea una ocupación profesio-
nal, no se considera trabajador do-
méstico.” En cambio, la resolución
No.14-2022 entiende que son domés-
ticos todos aquellos que se dedican
a tareas propias del hogar o de otro
sitio de residencia o habitación parti-
cular, que no importe lucro o negocio
para el empleador o sus parientes; es
decir, la resolución del Ministro mo-
dica el convenio al desconocer las
excepciones establecidas en el Con-
venio 189 de la OIT sobre aquellas
formas esporádicas u ocasionales
de labor; agregando el Ministro, sin
tener facultad, otras prácticas labo-
rales bajo la sombrilla del trabajo
doméstico. Razón por la cual deberá
Anuario 2023 Tribunal Constitucional • 469
declararse la inconstitucionalidad de
su resolución.
h. Que estos casos dejan claro que el
Ministro de Trabajo ha incurrido en
atribuirse funciones o poderes que no
le corresponden, violentando la Sepa-
ración de los Poderes del Estado y las
condiciones de los contratos de traba-
jo de hoy accionante con respecto a su
empleado domestico sin que lo mismo
esté amparada en una disposición le-
gal que le haya permitido al Ministro
de Trabajo emitir su resolución. Lo
que justica que se declare la nulidad
de la resolución 14-2022 de fecha 25
de agosto del 2022 del Ministro de
Trabajo.
i. Que las sugerencias de la OIT y
sus resoluciones, como fue el caso de
la reforma del Código de Trabajo de
1992, no tienen por signicado co-
piar literalmente las recomendacio-
nes, sino que deben ser adecuadas
a la realidad económica, social y
jurídica de cada país. Estas resolu-
ciones no son soluciones a los proble-
mas de desempleo, inación y otras
dicultades propias de la crisis in-
ternacional. La resolución confunde
las labores propias del hogar o resi-
dencia particular que no involucran
lucro con las labores que generalmen-
te constituyen un negocio o explota-
ción, como ocurre con aquellos traba-
jadores que prestan sus servicios al
condominio o consorc. de copropie-
tarios, etc., razones por las cuales la
resolución viola el principio de razo-
nabilidad y legalidad consagrado en
los Arts. 69 y 74 de la Constitución,
ya que las resoluciones del Ministro
de Trabajo o de cualquier órgano del
estado no pueden modicar una le y.
(ver sentencia de fecha 10 de mar-
zo de 1999, B.J. 1060, Pág. 711),
razón por la cual deberá declararse
la inconstitucionalidad de la reso-
lución dictada por el Ministro de
Trabajo.
j. Que la Resolución núm. 14-2022
establece una jornada laboral de 8
horas diarias y 44 horas de trabajo a
la semana, modicando ilegalmente
una ley superior como lo es el Códi-
go de Trabajo, que dejaba, a conve-
niencia de las partes, establecer una
jornada con el único requisito de que
el empleado pueda tener un descanso
de por lo menos 9 horas ininterrum-
pidas entre un día y otro. Algunos
juristas han señalado, equivocada-
mente, que la razón de ser para que
el Ministro de Trabajo pueda hacerle
esta y otras modicaciones a través de
una resolución al Código de Traba-
jo se encuentra en el mismo convenio
189 de la OIT sobre trabajo domésti-
co, sin embargo no se han percatado
que todas las disposiciones del conve-
nio únicamente tratan sobre sugeren-
cias no autoejecutables dadas a los
países que ratiquen dicho convenio
para que busquen adaptarlo conforme
a la legislación nacional, teniendo en
cuenta las características del trabajo
doméstico, que por lo tanto, no se pue-
den amparar en el Art. 421 del Códi-
go de Trabajo para hacer esto, pues
este artículo solamente le permite al
Ministro de Trabajo dictar resolu-
ciones para mejorar la aplicación de
las leyes existentes y reglamentos, no
para modicar leyes.
470 • Anuario 2023 Tribunal Constitucional
k. Que estos convenios anteriormente
indicados no le dan facultad al Mi-
nistro para cambiar la edad estable-
cida en el Código de Trabajo para
trabajos declarados como peligrosos
(en nuestro país, para personas ma-
yores de 16 años). Estos convenios de
la OIT tampoco establecen o sugieren
una jornada de 8 hora diarias y 44
horas semanales para trabajos consi-
derados como peligrosos o insalubres.
Lo que si hacen estos convenios, en
especial el 189 de la OIT sobre tra-
bajos domésticos, es establecer, como
bien lo hace en su Art. 19, que el con-
venio no puede afectar o modicar
aquellas disposiciones que sean más
favorables para los trabajadores do-
mésticos establecidas en otros conve-
nios de trabajo raticados, de lo que
se sobreentiende que lo mismo apli-
ca cuando la legislación nacional es
más favorable.
l. Que el Ministro de Trabajo con
esta medida no solo ha modicado y
violado las disposiciones del Códi-
go de Trabajo y los Arts. 4 y 6 de la
Constitución, sino que ha violado las
mismas disposiciones del Convenio
189 sobre el Trabajo Doméstico, esta-
bleciendo peores condiciones para el
trabajador doméstico que para aque-
llos otros trabajadores que el Código
de Trabajo considera o cataloga como
trabajos peligrosos e insalubres, con
la agravante que lo ha hecho sin tener
potestad legal alguna para realizarlo.
Trabajo claramente establece que
dentro de sus funciones no se encuen-
tra dictar medidas o resoluciones que
modiquen disposiciones del Código
de Trabajo, únicamente permite que
sus resoluciones puedan servir para
facilitar el cumplimiento de las le-
yes y los reglamentos existentes, no
conriéndole actuaciones que le per-
tenecen al Poder Legislativo para
crear disposiciones que modiquen
las establecidas en nuestro Código de
n. Que El Ministro de Trabajo quie-
re esconder la mala práctica ejercida
a través de su resolución en que la
misma trata de un tema de política
pública o de oportunidad o conve-
niencia... ¿pero acaso esto es una ex-
cusa para poner en práctica el irres-
peto a la Constitución y a los Poderes
del Estado? Es por esto que el Tribu-
nal Constitucional, como foro jurídi-
co, debe velar de que la Constitución
sea observada por absolutamente todo
funcionario, no dándole la espalda a
quienes pretenden establecer políticas
o disposiciones que modiquen leyes
a su voluntad y antojo, sin darle su
verdadero y correcto curso: el de ser
conocido por el Poder correspondien-
te, es decir, el Poder Legislativo.
5. Intervenciones ociales
En el presente caso intervinieron y
emitieron su opinión el Ministerio de
Trabajo y la Procuraduría General de
la República mediante sus respectivos
escritos:
5.1. Opinión del Ministerio de Trabajo
El Ministerio de Trabajo solicita que se
declare inadmisible o –en su defecto– se
Anuario 2023 Tribunal Constitucional • 471
rechace la acción, argumentando lo
siguiente:
a. Que toda acción. directa de in-
constitucional debe cumplir con un
mínimo argumentativa que permita
identicar las alegadas infracciones
inconstitucionales y cómo se produ-
cen. Esta es una obligación ineludible
a cargo del accionante de realizar un
adecuado juicio de confrontación pre-
ciso y directo que demuestre que exista
una relación causal entre lo cuestiona-
do y lo dispuesto constitucionalmente
o que al menos ponga en condiciones
a este tribunal a realizar el juicio de
constitucionalidad ante argumentos
indirectos, abstractos, vagos e indeter-
minados por el accionante.
b. Que tanto en el primer y segundo
medio de inconstitucionalidad, se
puede observar que los accionantes
fallan en presentar un juicio de con-
frontación para colocar en condicio-
nes al Tribunal Constitucional para
juzgar el asunto. Los planteamientos
de los accionantes se reeren a la in-
compatibilidad directa e inmediata
con el Código de Trabajo, es decir, la
Ley 16-92, no así en relación con las
disposiciones constitucionales (Vid.
Pág. 5). A esto se adhiere las meras
transcripciones de disposiciones le-
gales de disposiciones de la Consti-
tución que es irrelevante para el caso
y de disposiciones del Convenio 189
de la Organización Internacional de
Trabajo (Vid. Págs. 4-7).
c. Que a propósito del segundo me-
dio de inconstitucionalidad (pági-
nas 6 y 7 de la acción directa), los
accionantes enfocan - de manera di-
recta e inmediata - a la naturaleza
del Convenio de la OIT si es ejecu-
table y autoejecutable sin realizar el
juicio de confrontación causal para
determinar por qué es ponderable el
medio de inconstitucionalidad.
d. Que el accionante argumenta res-
pecto al Código de Trabajo y sus dis-
posiciones, sin que implique aprecia-
ciones sucientes para deter minar
que se viola una disposición consti-
tucional en cuanto a la especicidad,
claridad, certeza y pertinencia. En
otras palabras, la presente acción di-
recta de inconstitucionalidad es, sin
lugar a dudas, incomprensible.
e. Que los accionantes presentan
alegadas violaciones que son simple
contrariedad a derecho o de mera le-
galidad. De modo que ante este tipo
de argumentación en los dos medios
de inconstitucionalidad debe ser de-
clarado inadmisible la misma.
f. Que el Convenio núm. 189 de la
OIT goza de jerarquía constitucio-
nal. Esto se debe a tres razones fun-
damentales: 1°) El artículo 74.3 de
la Constitución establece que los tra-
fados, pactos y convenciones relativos
a derechos humanos, suscritos y ra-
ticados por el Estado Dominicano
tienen dicha jerarquía; 2°) El Con-
venio 189 protege derechos funda-
mentales del mundo del trabajo, tales
como el trabajo decente, erradicación
del trabajo infantil, eliminación de
toda forma de discriminación, entre
otros; 3°) Fue raticado por el Esta-
do Dominicano.
472 • Anuario 2023 Tribunal Constitucional
g. Que, por lo tanto, no ha sido el Mi-
nistro de Trabajo quien ha modica-
do el Código de Trabajo en lo relativo
al trabajo doméstico. El Ministro de
Trabajo aplica las disposiciones del
convenio atendiendo al principio de
favorabilidad e interdependencia en-
tre las normas ordinarias y las nor-
mas que forman parte del bloque que
debe gobernar la actuación de los po-
deres públicos.
h. Que las disposiciones del Conve-
nio núm. 189 de la OIT son de ca-
rácter obligatorio para los Estados
miembros que lo hayan raticado y
es el Ministro de Trabajo quien tiene
la obligación, el mandato constitu-
cional de aplicarlo de manera inme-
diata y directa tal y como establece el
precitado artículo 74.3 de la Consti-
tución de la República por medio de
lo previsto en el Código de Tratado en
vista de que se trata de “leyes” aun-
que son normas supranacionales que
está a cargo de ser implementadas en
virtud del artículo 421 del Código de
i. Que el artículo 421 del Código de
Trabajo establece que el ministro po-
drá dictar providencias que considere
procedentes para la mejor aplicación
de las leyes y reglamentos.
j. Que el término leyes en su acepción
más amplia. De forma y modo que,
cuando se habla de la capacidad del
Ministro de Trabajo para dictar pro-
videncias para la mejor aplicación de
las leyes, se reere a las normas en
materia de trabajo en sentido general,
tanto las que nacen de nuestra ley de
leyes (como por ejemplo, los derechos
y obligaciones laborales contenidos
en el artículo 62 de la Constitución)
como aquellas que brotan de la tinta
del legislador.
k. Que el legislador dotó al Ministro
de Trabajo con la potestad de dictar las
medidas de lugar para la mejor apli-
cación del Código de Trabajo, es decir,
para hacer real y operativo el conteni-
do de la ley (Sentencia TC/0415/15;
TC/0722/17). Dentro de estas dispo-
siciones se encuentra lo relativo a las
y los trabajadores domésticos en los
artículos 258 y siguientes del Código
de Trabajo, lo cual está complemen-
tado con el Convenio 189 de la OIT
que forma parte del Bloque de Consti-
tucionalidad por versar sobre derechos
fundamentales de los trabajadores del
área doméstica.
l. Que la discusión de cómo se ejer-
ce dicha potestad es una cuestión de
mera legalidad o de evaluación de
si es contrario a derecho, que es aje-
no al ámbito de la acción directa de
inconstitucionalidad.
m. Que la aplicación del Conve-
nio 189 por parte del Ministerio de
Trabajo, como órgano del Estado y
representante del Poder Ejecutivo en
materia de trabajo es un mandato
constitucional y su no implementa-
ción implicaría una violación no solo
a la propia ley, por igual a la propia
Constitución.
n. Que ¿El Convenio 189 de la OIT
tiene rango constitucional? Sí. El
Convenio 189, al ser raticado y
Anuario 2023 Tribunal Constitucional • 473
tratarse de un convenio de derechos
humanos, adquirió jerarquía cons-
titucional. El Convenio 189 versa
sobre derechos fundamentales de los
trabajadores domésticos, derechos
directos e inmediatos que la Consti-
tución ordena su ecacia de manera
directa e inmediata. De hecho, los
derechos fundamentales, en su esen-
cia no se suspenden hasta la regula-
ción sea emitida, son de aplicación
directa e inmediata, como completan
los artículos 258 y siguientes del Có-
digo de Trabajo, con mucha mayor
razón cae dentro del ámbito de com-
petencia reglamentaria prevista en el
Por lo tanto, forma parte de nuestra
Constitución. Al entrar a nuestro
ordenamiento jurídico, el Convenio
189 modicó o complementa el Códi-
go de Trabajo en lo relativo al traba-
jo doméstico y sus disposiciones son
obligatorias desde su raticación en
la República Dominicana. Dado el
impacto de las disposiciones en los
artículos 258 y siguientes del Código
de Trabajo, mal podría - sin violar
la Constitución - hacer valer o ejecu-
tar la ley vía reglamentaria sin tomar
en cuenta el contenido del bloque de
constitucionalidad, a riesgo de ser so-
metido al control de convencionalidad
como hizo este Tribunal Constitucio-
nal en la Sentencia TC/0190/13.
o. Que ¿El Convenio 189 de la OIT
versa sobre derechos humanos? Sí. El
trabajo constituye un derecho huma-
no y, por consiguiente, las disposicio-
nes del Convenio 189 de la OIT, han
podido aplicarse de manera directa e
inmediata desde su raticación.
p. Que ¿El Convenio de la OIT es
la reunión de sugerencias a los Es-
tados miembros que lo hayan rati-
cado? No. Contrario a los alegatos
del accionante, el Convenio 189 es
muy claro en su artículo 21 cuando
dispone que dicho instrumento obli-
gará a aquellos miembros de la Orga-
nización Internacional del Trabajo
cuyas raticaciones haya re gistra-
do el Director General de la Ocina
Internacional del Trabajo. Por otro
lado, el Convenio emplea de manera
recurrente el verbo deber en la forma
imperativa futura muy común en las
leyes. Dice “deberá”, para denotar
que se trata de una orden, no una su-
gerencia ni un deseo.
q. Que ¿El Ministro de Trabajo pue-
de regular la aplicación del Convenio
189? Sí. El Ministro de Trabajo po-
see la atribución legal para regular
la aplicación del Convenio 189 por
mandato constitucional. El Conve-
nio 189 es de aplicación directa e in-
mediata por los órganos del Estado.
El Ministerio de Trabajo es el órgano
del Estado que representa al Poder
Ejecutivo en materia de trabajo y, por
lo tanto, el llamado a aplicarlo.
5.2. Opinión de la Procuraduría
General de la República
La Procuraduría General de la
República solicita que se declare
inadmisible la acción exponiendo lo
siguiente:
a. Que el accionante es Luis Vil-
chez Bournigal, dominicano, mayor
de edad, portador de la cédula de
474 • Anuario 2023 Tribunal Constitucional
identidad y electoral número […],
por tanto, conforme al precedente de
la Sentencia TC/0345/19, se presume
con legitimidad procesal para inter-
poner la presente acción directa de
inconstitucionalidad.
b. Que el accionante ha elaborado
una instancia donde básicamen-
te cita textualmente artículos de la
Constitución Dominicana, del Códi-
go de Trabajo y resoluciones emitidas
por el Ministerio de Trabajo, sin jus-
ticar en qué medida el acto a tacado
vulnera derechos y principios esta-
blecidos en la Constitución o en todo
caso, tampoco motiva en qué media el
acto atacado resulta contrario a las
normas citadas, sino que se limita a
la simple mención de los textos.
c. Que el accionante se limita a citar
artículos sin indicar al Tribunal los
motivos por los cuales la Resolución
impugnada resulta inconstitucional,
por lo que incurre en falta de clari-
dad, certeza, precisión, especicidad
y pertinencia, lo cual impide el cono-
cimiento de la presente acción.
6. Amicus curiae
En el presente caso, como amicus cu-
riae o amigo del Tribunal, depositaron
escrito de opinión el Ministerio de la
Mujer, la Federación Internacional de
Trabajadoras del Hogar, la Fundación
Friedrich Ebert (FES), la Confede-
ración Nacional de Unidad Sindical,
la Confederación Autónoma Sindical
Clasista, la Confederación Nacional
de Trabajadores Dominicanos, la Aso-
ciación de Trabajadoras del Hogar,
el Sindicato Nacional de Trabajado-
ras Domésticas y la Unión Nacional
FENAMUTRA de Trabajadoras del
Hogar.
6.1. Ministerio de la Mujer
El Ministerio de la Mujer, en su es-
crito depositado el dieciocho (18) de
enero del año dos mil veintitrés (2023)
en la Secretaría del Tribunal Consti-
tucional, pretende que se declare ad-
misible su intervención y se tomen en
cuenta sus argumentos; nalmente,
que se rechace la acción de inconsti-
tucionalidad, para lo cual argumenta
lo siguiente:
a. Que el trabajo doméstico remune-
rado se considera como un sector al-
tamente feminizado, esta situación
se explica a través de la división
sexual del trabajo como el concepto
que demuestra la histórica asigna-
ción de tareas realizadas partir de
las diferencias sexuales y de género,
asignando a los hombres tareas en el
ámbito productivo y a las mujeres en
el reproductivo.
b. Que la falta de regulación del traba-
jo doméstico remunerado contribuye
a la discriminación y vulneración de
los derechos reconocidos y protegidos
constitucionalmente de las personas
trabajadoras domésticas que en su
mayoría son mujeres, contribuyendo
a las desigualdades de género, impi-
diendo la autonomía económica de
miles de dominicanas que se dedican
a este trabajo y limitando los avan-
ces que se derivan la formalización
del trabajo doméstico y las garantías
Anuario 2023 Tribunal Constitucional • 475
derivadas, tanto para las personas
trabajadoras como para el Estado y
la sociedad.
c. Que la raticación del Convenio
núm. 189 sobre las trabajadoras y
los trabajadores domésticos (C189)
el 2 de agosto de 2013, el Estado do-
minicano asumió el compromiso de
operativizar su aplicación. Esto for-
ma parte del principio de pacta sunt
servanda contenido en el artículo 26
Derecho de los Tratados, que obliga a
las partes a cumplir con lo pactado de
buena fe.
d. Que el deber de elevar el ordena-
miento jurídico doméstico a los están-
dares internacionales no sólo se deri-
va de la raticación del C189, sino
también de otros importantes tratados
que la República Dominicana ha ra-
ticado, como la CEDAW, el Pacto
Internacional de los Derechos Eco-
nómicos, Sociales y Culturales, la
Derechos Humanos y la Convención
Belém dó Pará.
e. Que la Resolución núm. 14-2022
no contraviene la Constitución, toda
vez que esta solo adopta y armoniza
las medidas y obligaciones de lo cual
el pais ya se habia comprometido
al suscribir y raticar el Convenio
189 de la Organización de Trabajo
(OIT), dotando a las trabajadoras
y trabajadores domesticos de derechos
de los cuales gozan todos los demas
trabajadores, con el n de volver di-
cho ocio un ocio digno.
f. Que la Resolución núm. 14-2022
reconoce los derechos otorgados a las
trabajadoras y trabajadores domesti-
cos en la Ley 16-92, Codigo de Traba-
jo Dominicano, en sus Artículos 258
- 265 y hace extensivo a los demás
derechos regulados por el Convenio
189 de la Organización de Trabajo
(OIT), para equiparar esta clase de
trabajadora a los demás trabajadoras
y trabajadores.
g. Que el Convenio núm. 189 de la
OIT fue raticado por el Estado Do-
minicano y por tanto, parte de nuestro
bloque de constitucionalidad, dene
«trabajo doméstico» como “el traba-
jo realizado en un hogar u hogares o
para los mismos”. La Constitución
Dominicana, por su parte reconoce el
trabajo del hogar como actividad eco-
nómica que produce riqueza y bien-
estar social, e instruye su incorpora-
ción en la formulación y ejecución de
las políticas públicas y sociales.
6.2. Federación Internacional de
Trabajadoras del Hogar
La Federación Internacional de Tra-
bajadoras del Hogar, en su escrito de
opinión depositado el dieciocho (18) de
enero de dos mil veintitrés (2023) en la
Secretaría del Tribunal Constitucional,
pretende que se declare admisible su
intervención y que en la decisión que
haya que tomar el Tribunal se tome en
cuenta la situación de las domesticas
para no seguir perpetuando injusti-
cias. Para ello expone lo siguiente:
a. Que las trabajadoras domésticas
se encuentran vulnerabilizadas, esto
476 • Anuario 2023 Tribunal Constitucional
es, se encuentran en vulnerabilidad,
debido a la discriminación histórica
que las ha afectado, dejándolas como
ciudadanas y trabajadoras de segun-
da categoría, con menos derechos, lo
que ha llevado a que sea un trabajo
que se desarrolla en condiciones de
informalidad; es decir sin respeto a
los derechos que la norma laboral ga-
rantiza al resto de los asalariados.
b. Que ¿Cómo podemos hablar de
dignidad cuando tratamos a las tra-
bajadoras domésticas ciudadanas y
trabajadoras de segunda categoría?
¿Acaso, no son personas iguales en
digr y derechos que las demás perso-
nas trabajadoras? ¿Por qué tratarlas
de manera desigual perpetuando la
discriminación histórica? Al per-
petuar un trato desigual, no solo se
vulne dignidad humana, sino tam-
bién el derecho a la igualdad, tanto la
igualdad de hombres y mu) como la
igualdad de trato entre las trabajado-
ras domésticas y las demás personas
trabajad asalariadas.
c. Que el artículo 62.3 de la Consti-
tución reconoce como derechos bási-
cos de los trabajadores “la libertad
sindical, la seguridad social, la ne-
gociación colectiva, la capacitación
profesional, el respeto a su capacidad
física e intelectual, a su intimidad y
a su dignidad personal”. En ese sen-
tido, las trabajadoras remuneradas
del hogar deben contar con iguales de-
rechos respecto al resto de las personas
asalariadas, y esto implica el derecho
a ser incluidas en el sistema de segu-
ridad social al igual que el resto de
los asalariados. Así mismo, se debe
garantizar la igualdad de derechos
para hombres y mujeres, el cual no se
respeta debido a que la gran mayoría
de las trabajadoras asalariadas del
hogar son mujeres (discriminación
indirecta).
d. Que aún cuando se haya abolido la
esclavitud y se prohíba en el artículo
41 de la Constitución, en todas sus
formas, la esclavitud, la servidum-
bre, la trata y el tráco de personas;
las malas condiciones laborales del
trabajo doméstico que se arrastran
hasta el presente tienen su origen en
formas arcaicas de explotación labo-
ral. Aun cuando la gura de “tra-
bajadoras con dormida” es cada vez
menos frecuente, ésta hace alusión a
formas de relación semifeudales, en
las cuales hay una dedicación casi
total a las demandas de los miembros
del hogar empleador, al cual la traba-
jadora dedica 6 días a la semana, con
escasos límites horarios. Por tanto, el
trabajo ocupa casi el total de su tiem-
po y de su vida, sin poder disfrutar de
una vida privada.
e. Que el artículo 261 del Código de
Trabajo dispone que “el trabajo de
los domésticos no se sujeta a ningún
horario; pero estos deben gozar, entre
dos jornadas, de un reposo ininte-
rrumpido de nueve horas por lo me-
nos”. Los accionantes señalan que
como no se sujeta a un horario, no
se aplica la jornada máxima de ocho
(8) horas diarias y cuarenta y cuatro
(44) horas a la semana. ¿Entonces,
las trabajadoras domésticas están a
la disponibilidad permanente de sus
empleadores?.
Anuario 2023 Tribunal Constitucional • 477
f. Que es errónea la interpretación de
que las trabajadoras domésticas de-
ben estar al servicio de sus empleado-
res sin límites objetivos, ya que esto
no se espera de otras ocupaciones ni
es parte de la normativa y la práctica
que rige relaciones laborales moder-
nas. Si, obviamente, la relación en-
tre los empleadores y los trabajadores
es una relación desigual, razón por
la que el Estado debe proteger a los
trabajadores, en el trabajo doméstico,
esta relación es mucho más desigual.
g. Que resulta ser totalmente falso lo
alegado por la parte accionante al
indicar que el Ministerio de Traba-
jo viola el principio de separación de
poderes, toda vez que ha sido el mis-
mo legislador que ha otorgado dichas
facultades al Ministerio de Traba-
jo para la emisión de la Resolución
núm. 42-2022 de fecha 25 de agosto
de 2022. En el contexto actual y por
los avances del derecho administra-
tivo y constitucional, debemos ver
la separación de poderes en el sen-
tido estructural, y no estrictamente
funcional.
h. Que la potestad normativa tiene
su razón de ser como dice el Tribu-
nal Constitucional, pues si bien la
Constitución otorga de manera pri-
migenia esta potestad al presidente de
la República, no meno cierto es que
la cantidad de actividades a regular
desbordaría las actuaciones del pri-
mer mandatario y por ello conere
a otras instituciones la facultad de
emitir reglamentos, siempre y cuando
sea otorgada por la Constitución o la
misma ley. Por tanto, en el presente
caso se reitera que el Ministerio de
Trabajo no usurpa función del legis-
lador, sino más bien se trata de una
ejecución de sus funciones normati-
vas legalmente atribuidas por el Po-
der Legislativo para normar las rela-
ciones laborales, muy especialmente
el de la trabajadora doméstica.
i. Que la Resolución núm. 14-2022
no realiza modicaciones al Conve-
nio 189 de la Organización Inter-
nacional del Trabajo, como quiere
dejar ver la parte accionante. Toda
vez que cuando dicho tratado hace
referencia al artículo 1 sobre la rea-
lización de trabajos profesionales,
no se reere a cumplir o no una jor-
nada de ocho horas, sino más bien
al trabajo intelectual que realiza el
trabajador y en el escenario donde
ejecuta el trabajo mismo. El trabajo
del hogar al realizar sus labores en el
benecio de la casa donde se ejecuta,
esto es un trabajo doméstico, pues
implica realizar labores que implica
mantenimiento de una casa que no
es de propiedad del trabajador, como
ejecutar trabajos en benecio del em-
pleador y de su núcleo familiar sin
nes mercantiles, creación de obras
o trabajos intelectuales.
6.3. Fundación Friedrich Ebert (FES)
La Fundación Friedrich Ebert (FES),
en su escrito depositado el dieciocho
(18) de enero de dos mil veintitrés
(2023) en la Secretaría del Tribunal
Constitucional, solicita que sean to-
madas en consideración sus opiniones
para la edicación de la solución del
caso, para lo cual indica lo siguiente:
478 • Anuario 2023 Tribunal Constitucional
a. Que las trabajadoras domésticas se
exponen a jornadas largas de traba-
jo, sin acceso a la seguridad social o
a un adecuado seguro de salud con-
tratos verbales que no se cumplen a
cabalidad, con trabas para tomar
vacaciones ya que sus empleadores se
resisten, con poco tiempo libre que, en
un alto porcentaje, usan para hacer
trabajo doméstico y tareas de cuidado
no remuneradas en sus propios hoga-
res, y expuestas a la desvalorización
de su trabajo y al despido sin recibir
siquiera el pago de sus derechos ad-
quiridos (por vacaciones y propor-
ción de Navidad).
b. Que nuestro ordenamiento consti-
tucional ha sido ecientemente exten-
so en el reconocimiento del derecho al
trabajo a todas las personas, estable-
ciendo que es nalidad esencial del
Estado fomentar el empleo digno y
remunerado; garantizando expresa-
mente, entre otros: la igualdad y la
equidad entre hombres y mujeres en el
ejercicio de este derecho; reconociendo
como derechos básicos de trabajadores
y trabajadoras, la libertad sindical y
la organización sindical libre y de-
mocrática, la seguridad social, la ne-
gociación colectiva, la capacitación
profesional, el respeto a su capacidad
física e intelectual, a su intimidad y
a su dignidad personal, prohibiendo
toda clase de discriminación para
acceder al empleo o durante la pres-
tación del servicio; la obligación de
empleadores/as de garantizar a sus
trabajadores/as condiciones de segu-
ridad, salubridad, higiene y ambien-
te de trabajo adecuados; y el derecho
a un salario justo y suciente que le
permita vivir con dignidad y cubrir
para sí y su familia necesidades bási-
cas materiales, sociales e intelectua-
les, con especial énfasis aclaratorio
de la garantía de pago de igual sa-
lario por trabajo de igual valor, sin
discriminación de género o de otra
índole y en idénticas condiciones de
capacidad, eciencia y antigüedad.
c. Que se observa claramente que la
Resolución No. 14-2022 no hace mas
que concretizar la obligación asumi-
da por el Estado en un Convenio que,
como explicamos en el siguiente apar-
tado, es parte del Derecho Interno.
d. Que lejos de resultar un acto nor-
mativo que contradice la Constitu-
ción dominicana, la Resolución No.
14-2022 la realiza, la hace un texto
vivo, garantiza l ecacia de los de-
rechos que en dicha Constitución se
reconocen, y se materializa e la dig-
nidad y en: la real garantía de los
derechos de las mujeres trabajadora
domésticas.
e. Que la falta de formalización del
trabajo doméstico, es considerada
una forma de esclavitud moderna,
a la que particularmente se exponen
las mujeres y niñas que dedican al
servicio doméstico, y que sufren so-
bre explotación laboral, aislamiento,
así como, otras formas de abusos y de
discriminación.
f. Que en materia laboral, este prin-
cipio no puede ser observado sin ana-
lizar conjuntamente el principio pro
operario, contenido en el Principio
VIII del Código de trabajo.
Anuario 2023 Tribunal Constitucional • 479
g. Que la Resolución núm. 14-2022
lejos de violar los principios de razo-
nabilidad, de legalidad y de favora-
bilidad, ha sido dictada justamente
dentro del marco de la razón jurídica
de esos principios de interpretación
constitucional, y con el objeto de pro-
teger, respetar y garantizar derechos
humanos y garantías fundamentales
para su ejercicio efectivo, y hacer efec-
tivos los compromisos legítimamente
asumidos por el Estado dominicano.
h. Que no se advierte ni se expone
contradicoión con el texto constitu-
cional sino que se pretenden cuestio-
nar las atribuciones del Ministerio
de Trabajo para dictar la Resolución
No. 14-2022, lo que evidencia que
más que un conicto de constitucio-
nalidad, lo que preocupa al accionan-
te es un conicto de legalidad, para
el cual estuvieron a su disposición
los mecanismos jurisdiccionales de lo
contencioso-administrativo.
6.4. Confederación Nacional de Unidad
Sindical, Confederación Autónoma
Sindical Clasista, Confederación
Nacional de Trabajadores Domini-
canos, Asociación de Trabajadoras
del Hogar, Sindicato Nacional de
Trabajadoras Domésticas y Unión
Nacional FENAMUTRA de Traba-
jadoras del Hogar
La Confederación Nacional de Unidad
Sindical, la Confederación Autónoma
Sindical Clasista, la Confederación Na-
cional de Trabajadores Dominicanos,
la Asociación de Trabajadoras del Ho-
gar, el Sindicato Nacional de Trabaja-
doras Domésticas y la Unión Nacional
FENAMUTRA de Trabajadoras del
Hogar, en su escrito conjunto deposi-
tado el dieciocho (18) de enero del año
dos mil veintitrés (2023) en la Secreta-
ría del Tribunal Constitucional, solici-
tan que se declare inadmisible o –en su
defecto– se rechace la acción directa de
inconstitucional, para lo cual funda-
mentan lo siguiente:
a. Que los accionantes no han de-
mostrado la presencia de una con-
tradicción entre el contenido de la
Resolución núm. 14-2022, emitida
por el Ministerio de Trabajo el 25
de agosto de 2022, sobre “Adopción y
Armonización de Medidas Atinentes
al Mejoramiento del Cumplimiento
del Convenio 189 de la Organización
Internacional del Trabajo (OIT)” y
las disposiciones de la Constitución;
sino que se trata de la invocación de
una alegada contradicción entre la
citada resolución y las disposiciones
del Título IV del Código de Trabajo,
una norma de jerarquía legislativa.
b. Que hemos de inferir que las accio-
nes directas de inconstitucionalidad
no deben ser interpuestas con el solo
objetivo de atacar los actos adminis-
trativos de carácter general que emiten
las instituciones gubernamentales,
en este caso, el Ministerio de Traba-
jo. Esto en razón de que corresponde
a la jurisdicción ordinaria o especial,
según la materia litigiosa, realizar el
control de la aplicación de la ley.
c. Que la acción directa de inconstitu-
cionalidad debe precisar las razones
concretas en las que se fundamen-
te que las normas denunciadas son
480 • Anuario 2023 Tribunal Constitucional
contrarias a la Constitución, y no
tan solo citar artículos, como lo hace
la parte accionante, so pena de inad-
misibilidad. En el caso de la especie,
la parte accionante, tal como hemos
señalado en el punto anterior, se li-
mita a tratar cuestiones de mera le-
galidad, al solo exponer que la resolu-
ción contradice el Código de Trabajo,
pero sin exponer el porqué se vulnera
la Constitución. Por tanto, la acción
directa de inconstitucionalidad care-
ce de claridad, certeza, especicidad y
pertinencia.
d. Que tanto la Constitución como las
leyes otorgan poderes normativos a
ciertos órganos y entes del Estado con
el n de regular el sector al que están
dirigidos. En el caso del Ministerio
de Trabajo su función administra-
tiva va dirigida a los empleadores y
trabajadores del sector privado. El
Código de Trabajo le otorga a dicho
ministerio el estatus de la institución
del Poder Ejecutivo y más alta auto-
ridad administrativa para mantener,
no solo la relación laboral, sino tam-
bién la producción en la República
Dominicana.
e. Que la potestad reglamentaria tiene
su razón de ser como dice el Tribu-
nal Constitucional, pues si bien la
Constitución otorga de manera pri-
migenia esta potestad al presidente de
la República, no menos cierto es que
la cantidad de actividades a regular
desbordaría las actuaciones del pri-
mer mandatario y, por ello, conere
a otras instituciones la facultad de
emitir reglamentos, siempre y cuan-
do sea otorgada por la Constitución
o la misma ley. Por tanto, en el pre-
sente caso no existe una usurpación
de funciones por parte del Ministerio
de Trabajo, sino más bien se trata de
una ejecución de sus funciones nor-
mativas legalmente atribuidas.
f. Que la Resolución núm. 14-2022
en ningún momento vulnera la Cons-
titución de la República Domini-
cana. Es más, podríamos decir que
dicha norma protege a las personas
vulnerables que acceden al trabajo
doméstico por necesidad y regula de
una manera adecuada en benecio
de sus derechos fundamentales con
el respeto del ordenamiento jurídico
dominicano. Es importante recordar
que las trabajadoras domésticas cons-
tituyen una parte considerable de la
fuerza de trabajo a nivel nacional y
se encuentran entre los grupos de tra-
bajadores más vulnerables. Debemos
señalar que la dignidad humana debe
ser respetada y protegida, tal y como
lo busca la resolución objeto de la pre-
sente acción en inconstitucionalidad.
7. Prueba documental
En el expediente de la presente ac-
ción directa de inconstitucionalidad
constan depositados los siguientes
documentos:
1. Resolución núm. 14-2022, sobre
adopción y armonización de medidas
atinentes al mejoramiento del cum-
plimiento del Convenio 189 de la Or-
ganización Internacional del Trabajo
(OIT), emitida por el Ministerio de
Trabajo el veinticinco (25) de agosto
del año dos mil veintidós (2022).
Anuario 2023 Tribunal Constitucional • 481
2. Resolución núm. 104-13, que aprue-
ba el Convenio núm. 189, sobre el Tra-
bajo Decente para las Trabajadoras y
Trabajadores Domésticos, adoptado
en Ginebra, por la Conferencia Gene-
ral de la Organización Internacional
del Trabajo, emitida por el Congreso
Nacional el dos (2) de agosto del año
dos mil trece (2013), G.O. núm. 10721.
8. Celebración de audiencia pública
El Tribunal Constitucional, en aten-
ción a lo dispuesto en el artículo 41
de la Ley núm. 137-11, Orgánica del
Tribunal Constitucional y de los Pro-
cedimientos Constitucionales, del tre-
ce (13) de junio del año dos mil once
(2011), que prescribe la celebración de
una audiencia pública para conocer
de las acciones directas de inconsti-
tucionalidad, procedió a celebrarla el
viernes (17) de febrero del año dos mil
veintitrés (2023); el expediente quedó
en estado de fallo.
II. CONSIDERACIONES Y
FUNDAMENTOS DEL TRIBUNAL
CONSTITUCIONAL
9. Competencia
Este tribunal es competente para co-
nocer de las acciones de inconstitucio-
nalidad en virtud de lo que disponen
los artículos 185.1 de la Constitución
Política del Estado; 9 y 36 de la Ley
núm. 137-11, Orgánica del Tribunal
Constitucional y de los Procedimien-
tos Constitucionales.
La propia Constitución dispone, en
su artículo 185.1, que el Tribunal
Constitucional será competente para
conocer en única instancia de las ac-
ciones directas en inconstitucionalidad
contra las leyes, decretos, reglamentos,
resoluciones y ordenanzas a instancias
del presidente de la República, de una
tercera parte de los miembros del Se-
nado o de la Cámara de Diputados y de
cualquier persona con interés legítimo
y jurídicamente protegido.
10. Legitimación activa o calidad del
accionante
a. Sobre la legitimación para accio-
nar en inconstitucionalidad el artículo
185, numeral 1, de la Constitución de
la República dispone:
Las acciones directas de incons-
titucionalidad contra las leyes,
decretos, reglamentos, resolucio-
nes y ordenanzas, a instancia del
Presidente de la República, de una
tercera parte de los miembros del
Senado o de la Cámara de Dipu-
tados y de cualquier persona con
interés legítimo y jurídicamente
protegido.
De igual forma, el artículo 37 de la
Ley núm. 137-11 establece: La acción
directa en inconstitucionalidad podrá
ser interpuesta, a instancia del Presi-
dente de la República, de una tercera
parte de los miembros del Senado o de
la Cámara de Diputados y de cualquier
persona con un interés legítimo y jurí-
dicamente protegido.
b. En aplicación de los textos transcri-
tos anteriormente, este tribunal cons-
titucional es de criterio que
482 • Anuario 2023 Tribunal Constitucional
(…) la legitimación procesal activa
o calidad de cualquier persona que
interponga una acción directa de
inconstitucionalidad, como su inte-
rés jurídico y legítimamente prote-
gido, se presumirán en consonancia
a lo previsto en los artículos 2, 6, 7
y 185.1 de la Constitución domini-
cana. Esta presunción, para el caso
de las personas físicas, estará suje-
taaqueelTribunalidentiqueque
la persona goza de sus derechos de
ciudadanía. En cambio, cuando se
trate de personas jurídicas, dicha
presunción será válida siempre y
cuandoel Tribunalpueda vericar
que se encuentran constituidas y
registradas de conformidad con la
ley y, en consecuencia, se trate de
una entidad que cuente con perso-
nería jurídica y capacidad procesal
para actuar en justicia, lo que cons-
tituye un presupuesto a ser com-
plementado con la prueba de una
relación existente entre su objeto
o un derecho subjetivo del que sea
titular y la aplicación de la norma
atacada, justicando, en la línea
jurisprudencial ya establecida por
este Tribunal, legitimación activa
para accionar en inconstitucionali-
dad por apoderamiento directo.
[Véase Sentencia TC/0345/19, del
dieciséis (16) de septiembre de dos
mil diecinueve (2019)]
c. Este tribunal constitucional consi-
dera que el señor Luis Vilchez Bour-
nigal tiene calidad para interponer la
presente acción directa de inconstitu-
cional, en razón de que ostenta la na-
cionalidad dominicana. Igualmente,
consideramos que dicho señor se en-
cuentra en pleno ejercicio de sus de-
rechos de ciudadanía, ya que en el ex-
pediente no consta ningún documento
que permita inferir lo contrario.
11. Intervención del Amicus
Curiae
a. El Ministerio de la Mujer, la Fede-
ración Internacional de Trabajadoras
del Hogar, la Fundación Friedrich
Ebert (FES), la Confederación Nacio-
nal de Unidad Sindical, la Confedera-
ción Autónoma Sindical Clasista, la
Confederación Nacional de Trabajado-
res Dominicanos, la Asociación de Tra-
bajadoras del Hogar, el Sindicato Na-
cional de Trabajadoras Domésticas y
la Unión Nacional FENAMUTRA de
Trabajadoras del Hogar depositaron
en la Secretaría del Tribunal Consti-
tucional diversas opiniones en relación
con la acción de inconstitucionalidad
que nos ocupa.
b. En este sentido, en las acciones en
inconstitucionalidad solo se permiten
dos clases de participantes: los amicus
curiae y los intervinientes (voluntarios
o forzosos). Atendiendo al objeto de la
opinión, estamos ante un amicus curiae.
c. Para este tipo de participantes, el
artículo 24 del Reglamento Jurisdic-
cional del Tribunal Constitucional
indica que el amicus curiae se realiza
mediante escrito motivado a ser depo-
sitado dentro de los quince (15) días
calendarios, contados a partir de la pu-
blicación de la referencia del expedien-
te. En efecto, dicho texto establece lo
siguiente:
Anuario 2023 Tribunal Constitucional • 483
Artículo 24. Plazos: En la acción
directa de inconstitucionalidad, el
amicus curiae debe depositar su es-
crito en la Secretaría del Tribunal
Constitucional en un plazo de quin-
ce (15) días calendarios contados a
partir de la publicación del extracto
de la acción en el portal de la institu-
ción; y de cinco (5) días calendarios,
en los casos de control preventivo de
los tratados internacionales y de los
recursos de revisión constitucional
de amparo sobre derechos colectivos
y difusos, a partir de la publicación
de la referencia del expediente en el
portal del Tribunal. Si el escrito del
amicus curiae es presentado después
de vencido el plazo, no será tomado en
consideración.
d. Resulta que el extracto de la acción
fue publicado en el portal del Tribu-
nal Constitucional el tres (3) de enero
de dos mil veintitrés (2023), mientras
que todos los escritos fueron deposi-
tados el dieciocho (18) de enero de dos
mil veintitrés (2023), es decir, dentro
del referido plazo de quince (15) días
calendario, por lo que, las mismas
se admite en la presente acción de
inconstitucionalidad.
12. Sobre las solicitudes de
inadmisibilidad
a. Antes de avocarse a las considera-
ciones de fondo, es de rigor que este
tribunalconstitucionalsereera alos
medios de inadmisión que le han plan-
teado respecto a la presente acción
directa de inconstitucionalidad. Par-
ticularmente, se alegan dos medios de
inadmisión:
1. Que el escrito de interposición de
la acción de inconstitucionalidad no
cumple con las formalidades requeri-
das en el artículo 38 de la Ley núm.
137-11, relativo a la motivación de las
alegadas vulneraciones en que incurre
la norma cuestionada.
2. Que los alegatos de la parte accio-
nanteplantean un conicto entre le-
yes y no constitucional, por lo que no
corresponde ser conocida mediante la
acción de inconstitucionalidad.
b. En relación con el primer medio de
inadmisión, el Ministerio de Trabajo
argumenta que la parte accionante no
satisface en su acto introductivo las
condiciones de forma requeridas por
la Ley núm. 137-11 –como tampoco
los criterios desarrollados por este tri-
bunal sobre la admisibilidad de la ac-
ción– argumentando que:
Conforme a este Tribunal Cons-
titucional, toda acción. directa de
inconstitucional debe cumplir con
un mínimo argumentativa que
permita identificar las alegadas
infracciones inconstitucionales
y cómo se producen. Esta es una
obligación ineludible a cargo del
accionante de realizar un adecua-
do juicio de confrontación preciso
y directo que demuestre que exista
una relación causal entre lo cues-
tionado y lo dispuesto constitucio-
nalmente o que al menos ponga en
condiciones a este tribunal a reali-
zar el juicio de constitucionalidad
ante argumentos indirectos, abs-
tractos, vagos e indeterminados por
el accionante».
484 • Anuario 2023 Tribunal Constitucional
c. Del mismo modo, la Procuraduría
General de la República sostiene que el
acto introductivo del accionante no sa-
tisface las exigencias argumentativas,
señalando que:
El accionante ha elaborado una
instancia donde básicamente cita
textualmente artículos de la Cons-
titución Dominicana, del Código de
Trabajo y resoluciones emitidas por
el Ministerio de Trabajo, sin justi-
car en qué medida el acto atacado
vulnera derechos y principios esta-
blecidos en la Constitución o en todo
caso, tampoco motiva en qué media el
acto atacado resulta contrario a las
normas citadas, sino que se limita a
la simple mención de los textos.
En el caso que nos ocupa, el accio-
nante se limita a citar artículos sin
indicar al Tribunal los motivos por
los cuales la Resolución impugnada
resulta inconstitucional, por lo que
incurre en falta de claridad, certeza,
precisión, especicidad y pertinen-
cia, lo cual impide el conocimiento de
la presente acción. Procede en conse-
cuencia declarar su inadmisibilidad
pues su alegato carece de los requisitos
mínimos de exigibilidad de toda ac-
ción directa de inconstitucionalidad.
d. Al respecto, el artículo 38 de la Ley
núm. 137-11 establece: Acto Introduc-
tivo. El escrito en que se interponga la
acción será presentado ante la Secreta-
ría del Tribunal Constitucional y debe
exponer sus fundamentos en forma
clara y precisa, con cita concreta de las
disposiciones constitucionales que se
consideren vulneradas.
e. Sobre el particular, esta sede cons-
titucional ha realizado algunas pre-
cisiones sobre la claridad, certeza,
especicidad y pertinencia que debe
exhibir toda acción directa de incons-
titucional, conforme a la Sentencia
núm. TC/0150/13, del doce (12) de sep-
tiembre del año dos mil trece (2013),
que dictó lo siguiente:
9.3. Es decir, que todo escrito con-
tentivo de una acción directa de in-
constitucionalidad debe indicar las
infracciones constitucionales que se
le imputan al acto o norma infra-
constitucional cuestionada. En tal
virtud, la infracción constitucional
debe tener:
· Claridad: Signica que la infrac-
ción constitucional debe ser identi-
cada en el escrito en términos claros
y precisos;
· Certeza: La infracción denunciada
debe ser imputable a la norma infra-
constitucional objetada;
· Especicidad: Debe argumentarse
en qué sentido el acto o norma cues-
tionado vulnera la Constitución de la
· Pertinencia: Los argumentos invo-
cados deben ser de naturaleza cons-
titucional, y no legales o referidos a
situaciones puramente individuales.
f. En cuanto a la argumentación del
acto introductivo, este colegiado ha
comprobado que sí se satisfacen las
condiciones descritas anteriormente,
en la medida en que el accionante de-
talla –en términos claros y precisos–
los argumentos en que basa la alegada
infracción constitucional (los artículos
4, 6, 26 y 62.7 de la Constitución) sobre
Anuario 2023 Tribunal Constitucional • 485
la norma infraconstitucional objetada,
la Resolución núm. 14-2022. emitida
por el Ministerio de Trabajo.
g. En relación con el segundo medio de
inadmisión, el Ministro de Trabajo ale-
ga lo siguiente:
En el presente caso, tanto en el pri-
mer y segundo medio de inconstitu-
cionalidad, se puede observar que los
accionantes fallan en presentar un
juicio de confrontación para colocar
en condiciones al Tribunal Consti-
tucional para juzgar el asunto. Los
planteamientos de los accionantes se
reeren a la incompatibilidad directa
e inmediata con el Código de Traba-
jo, es decir, la Ley 16-92, no así en
relación con las disposiciones consti-
tucionales (Vid. Pág. 5). A esto se
adhiere las meras transcripciones de
disposiciones legales de disposiciones
de la Constitución que es irrelevan-
te para el caso y de disposiciones del
Convenio 189 de la Organización In-
ternacional de Trabajo (Vid. Págs.
4-7).
h. En esa misma línea, la Confedera-
ción Nacional de Unidad Sindical, la
Confederación Autónoma Sindical
Clasista, la Confederación Nacional
de Trabajadores Dominicanos, la Aso-
ciación de Trabajadoras del Hogar, el
Sindicato Nacional de Trabajadoras
Domésticas y la Unión Nacional FE-
NAMUTRA de Trabajadoras del Ho-
gar, sostienen que
[L]as acciones directas de inconsti-
tucionalidad no deben ser interpues-
tas con el solo objetivo de atacar los
actos administrativos de carácter
general que emiten las instituciones
gubernamentales, en este caso, el Mi-
nisterio de Trabajo. Esto en razón
de que corresponde a la jurisdicción
ordinaria o especial, según la mate-
ria litigiosa, realizar el control de la
aplicación de la ley.
En el caso de la especie, la parte ac-
cionante, tal como hemos señalado en
el punto anterior, se limita a tratar
cuestiones de mera legalidad, al solo
exponer que la resolución contradice el
Código de Trabajo, pero sin exponer el
porqué se vulnera la Constitución. Por
tanto, la acción directa de inconstitu-
cionalidad carece de claridad, certeza,
especicidad y pertinencia.
i. Asimismo, la Fundación Friedrich
Ebert (FES) sostiene que la presente
acciónnoesunconictodeconstitu-
cionalidad, arguyendo que:
En el caso que ocupa a este Tribunal
Constitucional, de la instancia con
que se le apodera, no se advierte ni se
expone contradicción con el texto cons-
titucional sino que se pretenden cues-
tionar las atribuciones del Ministerio
de Trabajo para dictar la Resolución
No. 14-2022, lo que evidencia que
más que un conicto de constitucio-
nalidad, lo que preocupa al accionan-
te es un conicto de legalidad, para
el cual estuvieron a su disposición
los mecanismos jurisdiccionales de lo
contencioso-administrativo.
j. En la lectura del escrito de interpo-
sición de la acción de inconstitucio-
nalidad, este tribunal constitucional
486 • Anuario 2023 Tribunal Constitucional
ha observado que la parte accionante
invoca tanto violaciones constitucio-
nales como legales. En este sentido,
en relación con las primeras –alegadas
violaciones constitucionales– el Tribu-
nal las conocerá en el acápite siguiente,
mientras que las imputaciones de ale-
gadas contradicciones de naturaleza
legal entre la Resolución núm. 14-2022
y el Código de Trabajo, no serán cono-
cidas, en razón de que es precedente
constante de esta jurisdicción el hecho
de que el control de la legalidad ha de
ser dirimido ante las vías que la justi-
cia ordinaria o especial ha organizado
para ello y no ante esta jurisdicción
constitucional.
k. En este sentido, debemos reiterar
que las violaciones cometidas por una
resolución o acto administrativo a las
leyes deben ser perseguidas ante la ju-
risdicción contencioso administrativa,
en razón de que estaríamos frente a
una ilegalidad y no ante una inconsti-
tucionalidad, como requieren los pro-
cesos de constitucionalidad que nos
ocupan. En tal sentido, los aspectos
de mera legalidad o nulidad con base
en contradicción con las leyes escapan
al ámbito constitucional; esto así, por-
que el control de constitucionalidad
requiere una contradicción directa de
la norma con la Constitución.
l. Ciertamente, así lo ha expresado
esta sede constitucional en casos aná-
logos, como la Sentencia TC/0013/12,
del diez (10) de mayo del año dos mil
doce (2012), en los siguientes términos:
7.2. En este sentido cabe precisar
que en la presente acción directa en
inconstitucionalidad, la parte im-
pugnante se ha limitado a hacer sim-
ples alegaciones de “contrariedad al
derecho” que son cuestiones de mera
legalidad que escapan al control de
este tribunal. Cabe recordar que el
control de la legalidad de los actos
puede ser intentado a través de las
vías que la justicia ordinaria o espe-
cial ha organizado para ello.
m. Igualmente, en la Sentencia
TC/0201/13, del trece (13) de noviembre
de dos mil trece (2013), este tribunal
constitucional estableció lo siguiente:
10.14. En ese sentido, si en la pro-
ducción de una resolución o
acto administrativo no se cum-
ple con algunas de las normas
establecidas por las leyes que
rigen la forma de producción de
tales actos, necesariamente es-
taremos hablando de actos o re-
soluciones ilegales y no incons-
titucionales. En el caso especíco
que nos ocupa, en el que la alegada
violación al derecho de audiencia
no se erige como violación al debido
proceso, tal como hemos establecido,
la aducida inobservancia de la pu-
blicación de la norma antes de su
emisión constituiría una violación a
la Ley General de Libre Acceso a la
Información Pública, y debe ser la
jurisdicción contenciosa-admi-
nistrativa la que decida sobre el
recurso por ilegalidad que pu-
diera plantearse.
10.19. En lo que tiene que ver con la
alegada violación del artículo 40.15
de la Constitución, debe ser dicho
Anuario 2023 Tribunal Constitucional • 487
lo siguiente: en virtud de la propia
Constitución, la moneda y la banca
están sometidos a un régimen legal;
por tanto, la nulidad de cualquier
acto administrativo que des-
conozca dicho régimen legal,
adoptando decisiones y medidas
que contradigan sus disposicio-
nes, debe ser perseguida por
ante los tribunales contenciosos
administrativos y no por ante
el Tribunal Constitucional. En
el caso ocurrente lo que se plantea es
una alegada contradicción de la nor-
ma con la Ley Monetaria y Finan-
ciera y no una contradicción directa
de la norma con la Constitución. En
tal sentido, en concordancia con el
criterio anteriormente vertido, el co-
nocimiento de la supuesta ilegalidad
no es competencia de este tribunal. 1
n. En consecuencia, este tribunal cons-
titucional procederá a declarar inad-
misible los alegatos del accionante
concernientes a la alegada violación
de la Resolución núm. 14-2022 al Có-
digo de Trabajo, al tratarse de una si-
tuación sujeta al control de legalidad
administrativa, cuya competencia co-
rresponde a la jurisdicción contenciosa
administrativa, conforme al artículo
165.2 de la Constitución, sin necesidad
de hacerlo constar en el dispositivo de
la presente sentencia.
13. Sobre la acción de
inconstitucionalidad
a. En el presente caso, la accionante so-
licita que la Resolución núm. 14-2022,
1 Negritas nuestras.
sobre adopción y armonización de al
mejoramiento del cumplimiento del
Convenio 189 de la Organización In-
ternacional del Trabajo (OIT), emi-
tida por el Ministerio de Trabajo el
veinticinco (25) de agosto del año dos
mil veintidós (2022), sea expulsada de
nuestro ordenamiento jurídico, por
considerar que el texto de dicha reso-
lución viola el principio de separación
de poderes establecido en los artículos
4 y 6 de la Constitución, así como el
principio de legalidad y el artículo 62.7
de la Carta Magna. En los párrafos que
siguen analizaremos los argumentos
invocadospara justicar lasreferidas
infracciones inconstitucionales.
b. En primer lugar, este tribunal cons-
titucional quiere indicar que responde-
rá los alegatos de violación al principio
de separación de poderes y de legali-
dad, así como la alegada violación al
artículo 62 de la Constitución de forma
conjunta por su estrecha vinculación.
c. En este sentido, resulta que la par-
te accionante indica –en relación a las
alegadas vulneraciones– lo siguiente:
la resolución No. 14-2022 modica
varias disposiciones concernientes
al trabajo doméstico contenidas en
los Art. 258-265 del Código de Tra-
bajo, como es el caso de la jornada,
salario y las vacaciones; contrario a
lo que pueda creer nuestro Ministro,
sus resoluciones no pueden modi-
car o alterar disposiciones de leyes
especiales como lo son el Código de
Trabajo. Estas modicaciones rea-
lizadas violan la separación de los
Poderes del Estado, consagrados en
488 • Anuario 2023 Tribunal Constitucional
los artículos 4 y 6, así como el 62 de
nuestra Constitución.
Estos casos dejan claro que el Ministro
de Trabajo ha incurrido en atribuirse
funciones o poderes que no le corres-
ponden, violentando la Separación de
los Poderes del Estado y las condicio-
nes de los contratos de trabajo de hoy
accionante con respecto a su empleado
domestico sin que lo mismo esté am-
parada en una disposición legal que le
haya permitido al Ministro de Traba-
jo emitir su resolución. Lo que justi-
ca que se declare la nulidad de la reso-
lución 14-2022 de fecha 25 de agosto
del 2022 del Ministro de Trabajo».
El Art. 421 del Código de Trabajo
claramente establece que dentro de sus
funciones no se encuentra dictar me-
didas o resoluciones que modiquen
disposiciones del Código de Trabajo,
únicamente permite que sus resolu-
ciones puedan servir para facilitar
el cumplimiento de las leyes y los re-
glamentos existentes, no conriéndole
actuaciones que le pertenecen al Po-
der Legislativo para crear disposicio-
nes que modiquen las establecidas
en nuestro Código de Trabajo”.
El Ministro de Trabajo al momento
de dar esta resolución se apoderó de
una atribución que no le corresponde
y que no le ha sido conferida ni por
nuestra Carta Magna ni por ley al-
guna. (…) Como puede observarse,
esta disposición del Código de Tra-
bajo no le da facultad al Ministro de
Trabajo para dictar una resolución
que modique una ley superior como
es el caso del Código de Trabajo, solo
le da facultad para establecer normas
que colaboren en la aplicación de las
disposiciones contenidas en el Código
de Trabajo, no para modicar el mis-
mo. Se trata de una atribución que
únicamente le corresponde al Poder
Legislativo».
El Ministro de Trabajo quiere escon-
der la mala práctica ejercida a través
de su resolución en que la misma tra-
ta de un tema de política pública o de
oportunidad o conveniencia... ¿pero
acaso esto es una excusa para poner
en práctica el irrespeto a la Consti-
tución y a los Poderes del Estado? Es
por esto que el Tribunal Constitucio-
nal, como foro jurídico, debe velar de
que la Constitución sea observada por
absolutamente todo funcionario, no
dándole la espalda a quienes preten-
den establecer políticas o disposicio-
nes que modiquen leyes a su volun-
tad y antojo, sin darle su verdadero y
correcto curso: el de ser conocido por
el Poder correspondiente, es decir, el
Poder Legislativo.
d. Sobre la referida acción de incons-
titucionalidad el Ministerio de Traba-
jo expuso en su escrito de defensa lo
siguiente:
no ha sido el Ministro de Trabajo
quien ha modicado el Código de Tra-
bajo en lo relativo al trabajo domés-
tico. El Ministro de Trabajo aplica
las disposiciones del convenio aten-
diendo al principio de favorabilidad
e interdependencia entre las normas
ordinarias y las normas que forman
parte del bloque que debe gobernar la
actuación de los poderes públicos.
Anuario 2023 Tribunal Constitucional • 489
Que las disposiciones del Convenio
núm. 189 de la OIT «son de carácter
obligatorio para los Estados miem-
bros que lo hayan raticado y es el
Ministro de Trabajo quien tiene la
obligación, el mandato constitucional
de aplicarlo de manera inmediata y
directa tal y como establece el preci-
tado artículo 74.3 de la Constitu-
ción de la República por medio de lo
previsto en el Código de Tratado en
vista de que se trata de “leyes” aun-
que son normas supranacionales que
está a cargo de ser implementadas en
virtud del artículo 421 del Código de
Trabajo».
Que el artículo 421 del Código de
Trabajo «establece que el ministro po-
drá dictar providencias que considere
procedentes para la mejor aplicación
de las leyes y reglamentos».
e. Como se observa, la parte accionan-
te indica que el Ministro de Trabajo,
al dictar la resolución objeto de la pre-
sente acción de inconstitucionalidad,
invadió competencias conferidas por la
Constitución de forma expresa a otro
órgano del Estado, particularmente,
al Congreso de la República, por lo
que, incurrió en violación al artículo 4
y 6 de nuestra Carta Magna.
f. En este sentido, resulta que el artí-
culo 4 de la Constitución establece –en
relación con la separación de poderes–
lo siguiente:
Gobierno de la Nación y separación
de poderes. El gobierno de la Nación
es esencialmente civil, republica-
no, democrático y representativo. Se
divide en Poder Legislativo, Poder
Ejecutivo y Poder Judicial. Estos
tres poderes son independientes en
el ejercicio de sus respectivas funcio-
nes. Sus encargados son responsables
y no pueden delegar sus atribuciones,
las cuales son únicamente las deter-
minadas por esta Constitución y las
leyes.
Artículo 6.- Supremacía de la
Constitución. Todas las personas
y los órganos que ejercen potestades
públicas están sujetos a la Consti-
tución, norma suprema y funda-
mento del ordenamiento jurídico
del Estado. Son nulos de pleno de-
recho toda ley, decreto, resolución,
reglamento o acto contrarios a esta
Constitución.
g. Sobre el principio de separación de
poderes y su correspondiente sistema
de pesos y contrapesos, este tribunal
constitucional mediante la Sentencia
TC/0044/22, del once (11) de febrero
de dos mil veintidós (2022) indicó lo
siguiente:
11.10.5. La preservación del prin-
cipio de separación del poder viene
acompañada de ciertas prohibiciones
a los poderes públicos y órganos cons-
titucionales en el desarrollo de sus
facultades que emanan del esquema
kelseniano sobre la división de fun-
ciones adoptado en nuestra Carta Po-
lítica. Tales prohibiciones, conforme
a la jurisprudencia constitucional
mexicana –acogida por este colegia-
do en la Sentencia TC/0001/15, del
veintiocho (28) de enero de dos mil
quince (2015)– son:
490 • Anuario 2023 Tribunal Constitucional
[L]a no intromisión, la no depen-
dencia, y la no subordinación de
cualquiera de los órganos o poderes
con respecto a los otros. “La intromi-
sión es el grado más leve de violación
al principio de división de poderes,
pues se actualiza cuando uno de los
poderes se inmiscuye o interere en
una cuestión propia de otro, sin que
de ello resulte una afectación deter-
minante en la toma de decisiones o
que genere sumisión. La dependencia
conforma el siguiente nivel de viola-
ción, y representa un grado mayor de
vulneración, puesto que implica que
un poder impida a otro, de forma an-
tijurídica, que tome decisiones o actúe
de manera autónoma. La subordina-
ción se traduce en el más grave nivel
de violación al principio de división
de poderes, ya que no solo implica
que un poder no pueda tomar autó-
nomamente sus decisiones, sino que
además debe someterse a la voluntad
del poder subordinante; la diferencia
con la dependencia es que mientras
en ésta el poder dependiente puede op-
tar por evitar la imposición por parte
de otro poder, en la subordinación el
poder subordinante no permite al su-
bordinado un curso de acción distinto
al que prescribe” (Suprema Corte de
Justicia de México. Tesis jurispru-
dencial P./J. 81/2004 del 31 de agosto
de 2004). Estos tres conceptos son en
realidad grados de uno mismo. Así,
toda subordinación (grado superior)
implica dependencia (grado interme-
dio) y ésta, a su vez, implica intro-
misión (grado inferior); en cambio,
la intromisión excluye a la dependen-
cia, dado que esta última es más rica
en características que la primera, y,
por la misma razón, la dependencia
excluye la subordinación.
11.10.6. La exigencia de un siste-
ma de equilibrios y distribución del
poder con impetuosas prohibiciones
como las antedichas –en nuestro or-
denamiento jurídico actual– supo-
ne un requisito insoslayable para la
subsistencia de la libertad dentro del
Estado social y democrático de dere-
cho proclamado por el artículo 7 de la
Constitución dominicana; toda vez
que separando estas funciones bási-
cas del Estado, con límites recíprocos
y sin intromisiones innecesarias, es
que puede concretizarse la garantía
de las prerrogativas –derechos y li-
bertades fundamentales– constitucio-
nalmente reconocidas y conseguirse
un palpable margen de restricción al
poder para prevenir arbitrariedades e
ilegalidades en su ejercicio.
11.10.7. Ahora bien, como ha seña-
lado el Tribunal Constitucional del
Perú, la separación del poder no es
absoluta en tanto que los principios
de colaboración y corrección funcio-
nal postulan por el desarrollo de las
competencias de cada poder sin inje-
rencias, pero complementándose para
priorizar en su quehacer la suprema-
cía jurídica de la Constitución. De
ahí que nuestro homólogo peruano
armase que el principio de separa-
ción de poderes no sólo resulta un pa-
rámetro del Estado destinado a dis-
tribuir atribuciones y competencias
a cada poder que lo conforma, sino
que, de acuerdo con su evolución,
actualmente también implica la co-
laboración entre cada uno de ellos en
Anuario 2023 Tribunal Constitucional • 491
búsqueda de un mejor y ecaz ejerci-
cio de sus funciones.2
h. Por su parte, el principio de legali-
dad se encuentra consagrado en el ar-
tículo 40.15 de la Constitución, el cual
establece: A nadie se le puede obligar a
hacer lo que la ley no manda ni impe-
dírsele lo que la ley no prohíbe. La ley
es igual para todos: sólo puede ordenar
lo que es justo y útil para la comunidad
y no puede prohibir más que lo que le
perjudica.
i. Debemos destacar que este tribunal
constitucional ha indicado que:
el principio de legalidad se ha apo-
yado no sólo en la concepción tra-
dicional de la supremacía de la ley,
sino, además, en el principio de la
seguridad jurídica; en tal sentido, no
existe seguridad jurídica si la autori-
dad no está subordinada a la regla de
derecho, tal y como dispone el referido
Art. 138.2 de la Constitución”.3
j. Igualmente,
el principio de legalidad es uno de los
principios pilares del estado consti-
tucional de derecho, de la seguridad
jurídica, del cual no están exentos los
poderes públicos, y que su nalidad
es que las personas tengan, de ante-
mano, conocimiento de cómo deben
conducirse, qué pueden o no hacer,
cuál será la consecuencia de su acción
u omisión y a qué se van a enfrentar
2 Resaltado nuestro.
3 Sentencia TC/0032/12, del quince (15) e agosto de
dos mil doce (2012)
en caso de no actuar conforme a un
determinado precepto legal, pues la
ley, al acordar una pena, tiene como
propósito evitar lesiones de derecho,
por acogerse la amenaza que entraña
el anunciado castigo”.4
k. En este sentido, se hace necesaria la
evaluación de las facultades o potesta-
des que la Constitución pone en manos
de los involucrados –en relación al tema
dederechoaltrabajo–,conlanalidad
de determinar si el Ministro de Tra-
bajo invadió esferas salvaguardadas
u otorgadas a otro órgano del Estado.
Esto así, porque son nulos los actos de
autoridad usurpada, tal y como lo ha
expuesto este tribunal constitucional,
en los términos siguientes:
12.2.6. El Tribunal recuerda que en
virtud de lo establecido en el artícu-
lo 73 constitucional, “son nulos de
pleno de derecho los actos emanados
de autoridad usurpada, las acciones
o decisiones de los poderes públicos,
instituciones o personas que alteren
o subviertan el orden constitucional
y toda decisión o requisición de fuer-
za armada”. Sin lugar a dudas, este
artículo es consecuencia del principio
de separación de los poderes del Esta-
do, que busca someter la actuación de
los mismos a los principios, normas
y valores de la Constitución y las le-
yes, garantizando así la preservación
del Estado de derecho frente a cual-
quier tentativa de lesionarlo o desco-
nocerlo. [Sentencia TC/0205/20, del
4 Sentencia TC/0667/16, del catorce (14) de diciem-
bre de dos mil dieciséis (2016)
492 • Anuario 2023 Tribunal Constitucional
catorce (14) de agosto de dos mil
veinte (2020)]
l. Resulta que el referido artículo 62.7
de la Constitución –que alega la par-
te accionante ha sido violado por la
resolución impugnada– establece lo
siguiente:
Artículo 62.- Derecho al trabajo.
El trabajo es un derecho, un deber y
una función social que se ejerce con
la protección y asistencia del Estado.
Es nalidad esencial del Estado fo-
mentar el empleo digno y remunera-
do. Los poderes públicos promoverán
el diálogo y concertación entre traba-
jadores, empleadores y el Estado. En
consecuencia:
7) La ley dispondrá, según lo re-
quiera el interés general, las jorna-
das de trabajo, los días de des-
canso y vacaciones, los salarios
mínimos y sus formas de pago, la
participación de los nacionales en
todo trabajo, la participación de las y
los trabajadores en los benecios de la
empresa y, en general, todas las me-
didas mínimas que se consideren ne-
cesarias a favor de los trabajadores,
incluyendo regulaciones especiales
para el trabajo informal, a domicilio
y cualquier otra modalidad del traba-
jo humano. El Estado facilitará los
medios a su alcance para que las y
los trabajadores puedan adquirir los
útiles e instrumentos indispensables
a su labor;5
5 Negritas nuestras.
m. Por su parte, según la parte accio-
nada, su facultad de dictar este tipo de
resoluciones nace del artículo 421 del
Código de Trabajo, texto según el cual,
El Secretario de Estado de Trabajo
usará de las prerrogativas de su auto-
ridad, dictando las providencias que
considere procedentes para la mejor
aplicación de las leyes y reglamentos,
y manteniendo la vigilancia necesa-
ria para que los empleados de su de-
pendencia cumplan las obligaciones
que les corresponden.
n. A partir de lo anterior se hace ne-
cesario evaluar si la Resolución núm.
14-2022 que ocupa nuestra atención
dispone aspectos que la Constitución
consagra directamente a la ley –como
alega el accionante– o si, por el con-
trario, se trata de simples providencias
que mejoran la aplicación de la ley
que regula la materia –como invoca el
accionado.
o. En el estudio de la resolución im-
pugnada, hemos podido vericar que
esta regula aspectos como las jornadas
de trabajo, las vacaciones, las formas
de pago y de contrato, así como regu-
laciones especiales del trabajo de los
domésticos; es decir, que no nos encon-
tramos ante una resolución que mejore
las providencias establecidas en la ley
especial,sinoanteverdaderasmodi-
caciones al régimen instaurado en el
título IV relativo al trabajo de los do-
mésticos, artículos 258 hasta 265 del
Código de Trabajo. En este sentido,
la referida resolución invade los cam-
pos que el constituyente ha estableci-
do con reserva de ley, atendiendo a lo
Anuario 2023 Tribunal Constitucional • 493
establecido en el indicado artículo 62,
numeral 7 de la Constitución.
p. En este punto, debemos indicar
que los reglamentos y resoluciones se
encuentran subordinados a la ley, es
decir, que la facultad del ministro de
Trabajo se encuentra subordinada a la
normativa legal adoptada e instaura-
da por el legislador, tal y como lo indi-
ca de forma expresa el texto constitu-
cional anteriormente citado, es decir,
que la facultad que le asiste se limita
a emitir disposiciones residuales y –
como explicamos– subordinadas.
q. Igualmente, las regulaciones esta-
blecidas mediante la resolución mo-
dicaron aspectos neurálgicos de las
estipulaciones que hizo el legislador,
cuestión que no es posible hacer me-
diante este tipo de normas. En este
sentido, este tribunal constitucional
ha aseverado que
(…) las normas reglamentarias, al
no tener rango de ley, están afectadas
por el principio de jerarquía norma-
tiva que las subordina, precisamente,
a la ley, dado que el reglamento es se-
cundario, subalterno, inferior y com-
plementario de las leyes, por cuanto
es un producto de la administración,
a diferencia de la ley que se legitima
en la voluntad popular”.6
r. En dicha Sentencia TC/0032/12
el Tribunal Constitucional también
armóque:
6 Sentencia, TC/0032/12, del quince (15) de agosto
de dos mil doce (2012).
7.3 Esta subordinación del re-
glamento a la ley se debe a que
el primero persigue la ejecución
de la segunda, desarrollando y
completando en detalle las nor-
mas contenidas en ella. Por tan-
to, “el reglamento no puede exceder el
alcance de la ley ni tampoco contra-
riarla, sino que debe respetarla en su
letra y espíritu. El reglamento es a la
ley lo que la ley es a la Constitución,
por cuanto la validez de aquél debe es-
timarse según su conformidad con la
ley. El reglamento es la ley en el pun-
to en que ésta ingresa en la zona de
lo ejecutivo; es el eslabón entre la ley
y su ejecución, que vincula el man-
damiento abstracto con la realidad
concreta”.7
s.Endenitiva,loqueestableceeltri-
bunal en dicha decisión –y rearma-
mos en la presente sentencia– es que
unaresoluciónnopuede modicarlos
aspectos consagrados en la ley, máxi-
me de una ley especial como lo es el
Código de Trabajo. Esto así, porque
todo reglamento o resolución debe li-
mitar su contenido a lo que ordena el
contenido de la ley; sin embargo, este
no debe ni puede crear nuevas situacio-
nes que no hayan sido previstas en los
textos legales.
t. Cabe destacar que la violación al
principio de legalidad o reserva de ley,
así como a la correspondiente subor-
dinación de los reglamentos a la ley
conlleva –asimismo– una vulneración
a la seguridad jurídica. Esto así, en ra-
zón de que el contenido del reglamento
7 Negritas nuestras.
494 • Anuario 2023 Tribunal Constitucional
va en contra del contenido legalmente
instaurado. Sobre este particular, este
tribunal en la Sentencia TC/0601/18
expuso lo siguiente:
12.9. Por otra parte, debemos pun-
tualizar que el principio de se-
guridad jurídica en lo concer-
niente a la subordinación que
deben tener los reglamentos en
relación con la ley de donde di-
manan, se ve violentado por la
norma impugnada en inconsti-
tucionalidad, en razón de que
su contenido va en contrapo-
sición del régimen regulatorio
de las concesiones de explotación
minera que ha sido establecido en la
Ley núm. 146-71, Minera de la Re-
pública Dominicana del cuatro (4)
de junio de mil novecientos setenta
y uno (1971), y reglamentada por el
presidente de la República mediante
el Decreto núm. 207-98, emitido el
tres (3) de junio de mil novecientos
noventa y ocho (1998) para la apli-
cación de la Ley núm. 146.
12.11. En lo atinente a la subordi-
nación que debe existir entre la Ley
y el reglamento, este tribunal ha se-
ñalado en su Sentencia TC/0032/12
que: 7.6 La heteronomía de los re-
glamentos implica no sólo que no
pueden expedirse sin una ley previa
a cuya pormenorización normativa
están destinados, sino que su validez
jurídico-constitucional depende de
ella en cuanto no deben contrariarla
ni rebasar su ámbito de aplicación.
A excepción del poder reglamentario
autónomo, no puede expedirse un re-
glamento sin que se reera a una ley,
y se funde precisamente en ella para
proveer en forma general y abstrac-
ta en lo necesario a la aplicación de
dicha ley a los casos concretos que
surjan.
12.12. Acorde con lo antes citado,
se hace necesario aplicar los efec-
tos vinculantes del tipo horizontal
de los precedentes antes citado, por
cuanto el mismo vincula también
al Tribunal Constitucional, por lo
que se procederá a declarar la in-
constitucionalidad de la Resolución
núm. R-MEM-REG-048-2017, que
establece el régimen concesional de
las explotaciones mineras en la Re-
pública Dominicana, dictada por
el Ministerio de Energía y Minas
el trece (13) de octubre de dos mil
diecisiete (2017), por vulnerar a los
principios de legalidad, subordina-
ción reglamentaria y seguridad jurí-
dica dispuestos, respectivamente, en
los artículos 40.15, 128.1.b y 138.2
de la Constitución.
u. Asimismo, en la Sentencia
TC/0304/20, del veintiuno (21) de di-
ciembre de dos mil veinte (2020) este
tribunal consideró inconstitucional la
norma, al entender que la resolución
cuestionada es inconstitucional, en la
medida que viola el principio de seguri-
dad jurídica, pues la garantía de esta-
bilidad del sistema jurídico descansa en
el respecto a las normas establecidas. La
resolución cuestionada viola, igualmen-
te, el principio de legalidad o de reserva
de ley.
v. Lo anterior implica que la resolu-
ción objeto de inconstitucionalidad
Anuario 2023 Tribunal Constitucional • 495
incurrió en una afrenta –como dijimos
anteriormente– al principio de sepa-
ración de poderes, al de legalidad y al
de seguridad jurídico consagrados por
nuestra Carta Magna, al usurpar las
funciones del legislador.
w. Hay un aspecto que este tribunal
constitucional no puede dejar de res-
ponder y es que el ministro de Traba-
jo alega que la facultad para dictar la
resolución objeto de inconstituciona-
lidad proviene del Convenio 189 de la
Organización Internacional del Tra-
bajo (OIT). En efecto, dicho ministro
invoca lo siguiente:
Que las disposiciones del Convenio
núm. 189 de la OIT
son de carácter obligatorio para los
Estados miembros que lo hayan ra-
ticado y es el Ministro de Trabajo
quien tiene la obligación, el mandato
constitucional de aplicarlo de manera
inmediata y directa tal y como esta-
blece el precitado artículo 74.3 de la
Constitución de la República por me-
dio de lo previsto en el Código de Tra-
tado en vista de que se trata de “leyes”
aunque son normas supranacionales
que está a cargo de ser implementadas
en virtud del artículo 421 del Código
de Trabajo».
Que la aplicación del Convenio 189 por
parte del Ministerio de Trabajo, como
órgano del Estado y representante del
Poder Ejecutivo en materia de trabajo
es un mandato constitucional y su no
implementación implicaría una viola-
ción no solo a la propia ley, por igual a
la propia Constitución.
x. Al respecto, la parte accionante in-
dica lo siguiente:
El Ministro de Trabajo quiere escon-
der la mala práctica ejercida a través
de su resolución en que la misma tra-
ta de un tema de política pública o de
oportunidad o conveniencia... ¿pero
acaso esto es una excusa para poner
en práctica el irrespeto a la Consti-
tución y a los Poderes del Estado? Es
por esto que el Tribunal Constitucio-
nal, como foro jurídico, debe velar de
que la Constitución sea observada por
absolutamente todo funcionario, no
dándole la espalda a quienes preten-
den establecer políticas o disposicio-
nes que modiquen leyes a su volun-
tad y antojo, sin darle su verdadero y
correcto curso: el de ser conocido por
el Poder correspondiente, es decir, el
Poder Legislativo.
Estos convenios anteriormente indi-
cados no le dan facultad al Ministro
para cambiar la edad establecida en
el Código de Trabajo para trabajos
declarados como peligrosos (en nues-
tro país, para personas mayores de
16 años). Estos convenios de la OIT
tampoco establecen o sugieren una
jornada de 8 horas diarias y 44 ho-
ras semanales para trabajos conside-
rados como peligrosos o insalubres.
Lo que sí hacen estos convenios. en
especial el 189 de la OIT sobre tra-
bajos domésticos, es establecer, como
bien lo hace en su Art. 19, que el
convenio no puede afectar o modi-
car aquellas disposiciones que sean
más favorables para los trabajado-
res domésticos establecidas en otros
convenios de trabajo raticados, de
496 • Anuario 2023 Tribunal Constitucional
lo que se sobreentiende que lo mismo
aplica cuando la legislación nacional
es más favorable. Debe observarse por
igual que el Principio VIII del Có-
digo de Trabajo también es garante
de que se aplique la norma más fa-
vorable para el trabajador en caso de
concurrencia de varias normas lega-
les o convencionales.
y. Lo primero que queremos indicar es
que el referido Convenio 189 se encuen-
tra incorporado al derecho interno, en
razón de que agotó los trámites perti-
nentes para su incorporación, para lo
cual fue dictada la Resolución núm.
104-13, emitida por el Congreso Nacio-
nal y promulgada por el Poder Ejecu-
tivo el treinta (30) de julio de dos mil
trece (2013), que ratica el Convenio
189 de la Organización Internacional
del Trabajo (OIT), Convenio sobre las
trabajadoras y los trabajadores do-
mésticos, dos mil once (2011). Dicho
convenio fue registrado ante la OIT
dos años después en el dos mil quince
(2015), y su entrada en vigor ocurrió el
quince (15) de mayo de dos mil dieci-
séis (2016).
z. Este tribunal constitucional ha ob-
servado –en el estudio del acuerdo ci-
tado– que este se circunscribe a reali-
zar una serie de recomendaciones que
deben ser formalizadas por el Estado
a través de los mecanismos que regula
el derecho interno. En efecto, en gran
parte de su articulado dicho acuerdo
utiliza las frases siguientes: deberán
adoptar las medidas, de conformidad
con la legislación”, “en la legislación
nacional se deberá disponer, en confor-
midad con la legislación y la práctica
nacionales, deberá hacer consultas, in-
cluso el artículo 18 de dicho Convenio
189 establece lo siguiente:
Todo Miembro, en consulta con las
organizaciones más representativas
de los empleadores y de los trabaja-
dores, deberá poner en práctica
las disposiciones del presente
Convenio por medio de la legis-
lación y de convenios colectivos o de
otras medidas adicionales acordes con
la práctica nacional, extendiendo
o adaptando medidas existen-
tes a n de aplicarlas también
a los trabajadores domésticos o
elaborando medidas especícas
para este sector, según proceda.8
aa. Lo anterior quiere decir que dicho
acuerdo o tratado no puede autoejecu-
tarse o aplicarse directamente –como
si lo han hecho otros al disponer nor-
mas directas y autoejecutables9–, sino
que requiere de acción por parte del
Estado miembro. Sin embargo, esto
no implica que el ministro de Trabajo
puede apropiarse de dicha necesidad
de acción por parte del Estado –máxi-
meantela necesidad de modicación
de la ley especial que rige la materia–.
Esto así, porque la Constitución y las
leyes indican los mecanismos y for-
mas en que han de realizarse dichas
8 Negritas nuestras.
9 Tenemos el caso del Convenio núm. 183 sobre
la Protección a la Maternidad, adoptada por la
Organización de Trabajo (OIT) en Ginebra en
el año dos mil (2000), la cual fue aprobada por el
Congreso Nacional de la República Dominicana
mediante la Resolución núm. 211-14, acuerdo
que en su artículo 4 indica que toda mujer tendrá
derecho a una licencia de maternidad de al menos
catorce (14) semanas.
Anuario 2023 Tribunal Constitucional • 497
modicaciones o incorporación nor-
mativa requerida por el acuerdo.
bb. Lo que queremos indicar es que
la adopción de las medidas que indi-
ca el acuerdo no puede ser realizada
por cualquier entidad gubernamental
o del Estado, sino que debe seguir los
parámetros legales, pero –sobre todo–
constitucionales. Esto implica que no
guarda razón el ministro de Trabajo
cuando indica que el acuerdo le otorga
facultades para dictar una resolución
que –como ya explicamos anterior-
mente–nosolomodicaaspectosdela
ley de trabajo, sino que están expresa-
mente reservadas al legislador y que,
en consecuencia, implican una viola-
ción al principio de separación de po-
deres, al de legalidad o reserva de ley
y al de seguridad jurídica consagrados
en la Constitución.
cc. Cabe destacar que el Manual sobre
procedimientos en materia de convenios
y recomendaciones internacionales del
trabajo establece en su artículo 30, pá-
gina 21, lo siguiente:
Incorporación al derecho
interno
30. En virtud de las disposiciones
constitucionales de ciertos países, los
convenios raticados adquieren fuer-
za de ley nacional. Incluso en tales
casos, es necesario tomar medidas
adicionales:
a) para eliminar cualquier contra-
dicción entre las disposiciones del
convenio y la legislación y la práctica
nacionales preexistentes;
b) para dar efecto a las disposicio-
nes del convenio que no son de cum-
plimiento automático (por ejemplo,
las que requieren que ciertos asuntos
vengan regidos por la legislación na-
cional o decididos por las autoridades
competentes, o que exigen la adop-
ción de medidas administrativas
especiales);
c) para imponer sanciones en los ca-
sos apropiados;
d) para tener la seguridad de que
a todas las autoridades y personas
interesadas (empleadores, traba-
jadores, servicios de inspección del
trabajo, tribunales, autoridades ad-
ministrativas, etc.) les consta la in-
corporación del convenio al derecho
interno y, en caso necesario, para dar
orientaciones
dd. Como se observa, el manual de pro-
cedimientos citado señala que las dis-
posiciones que no son de cumplimiento
automático requieren de una adapta-
ción de la legislación interna, la cual
–repetimos– no puede hacerse si no es
de manera conforme al principio de le-
galidad que indica la Constitución, en
este caso, la facultad de adaptación co-
rresponde al Congreso Nacional.
ee. Sobre este particular, este tribu-
nal constitucional en la Sentencia
TC/0563/15, del cuatro (4) de diciem-
bre de dos mil quince (2015) estable-
ció, en relación con el convenio que nos
ocupa, lo siguiente:
10.8.3. Cabe destacar que el Con-
venio 189 fue raticado por nuestro
498 • Anuario 2023 Tribunal Constitucional
país el 15 mayo de 2015 y su entra-
da en vigor está prevista para el 15
mayo del próximo año 2016, por lo
que es a partir de esa fecha que tendrá
ecacia en el ordenamiento jurídico
dominicano, en conjunción con
las normas laborales naciona-
les que serán readecuadas en la
medida que sus disposiciones lo
requieran.10
ff. Finalmente, el Tribunal Constitu-
cional reconoce que el acuerdo 189 de
la OIT ha sido incorporado al derecho
interno y, con ello, el Estado ha asu-
mido las recomendaciones que hace
dicho acuerdo en relación con la me-
jora al trabajo que ejercen las traba-
jadoras y trabajadores domésticos. En
este sentido, dicho acuerdo reconoce,
en virtud de la contribución que reali-
zan dichos trabajadores a la economía
mundial, un aumento de las posibi-
lidades de empleo remunerados para
aquellos trabajadores con responsabi-
lidades familiares.
gg. Igualmente, el referido acuerdo re-
conoce que dicho trabajo doméstico si-
gue siendo infravalorado y que es reali-
zado principalmente por mujeres, pues
ante tal vulnerabilidad y discrimina-
ción con respecto a las condiciones de
empleo ha asumido una serie de reco-
mendaciones a los Estados miembros,
dentro de los cuales nos encontramos
nosotros.11 Dichas recomendaciones
incluyen, entre otras, las siguientes:
10 Negritas nuestras.
11 El referido Acuerdo 189 se encuentra incorporado
al derecho interno, en razón de que agotó los
trámites pertinentes para su incorporación, para
lo cual fue dictada la Resolución núm. 104-13,
1. Adoptar medidas para asegurar que
los trabajadores domésticos disfruten
de condiciones de empleo equitativas.
2. Asegurar que los trabajadores do-
mésticos sean informados sobre las
condicionesespecícasdeltrabajo.
3. Adoptar medidas con miras a asegu-
rar la igualdad de trato entre los traba-
jadores en general y los domésticos en
relación a aspectos como la jornada de
trabajo, las compensaciones, los des-
cansos, así como las vacaciones, entre
otras.
4. Asegurar que los trabajadores do-
mésticos se benecien de un régimen
de salario mínimo, así como la deter-
minación de las características especí-
casdedichotrabajo,conlanalidad
de garantizar la salud y seguridad de
dichos trabajadores.
hh. En este sentido, las recomenda-
ciones que hemos asumido median-
te la aceptación e incorporación del
Convenio 189 de la Organización In-
ternacional del Trabajo (OIT) deben
ser concretizadas –como dijimos ante-
riormente– atendiendo a la normativa
constitucional y legal.
En virtud de las motivaciones ante-
riores, procede acoger la acción de
emitida por el Congreso Nacional y promulgada
por el Poder Ejecutivo el treinta (30) de julio de dos
miltrece(2013), queratica elConvenio189 dela
Organización Internacional del Trabajo (OIT) –
Convenio sobre las trabajadoras y los trabajadores
domésticos, 2011. Dicho Convenio fue registrado
por ante la OIT dos años después en el 2015 y su
entrada en vigor ocurrió el quince (15) de mayo de
dos mil dieciséis (2016).
Anuario 2023 Tribunal Constitucional • 499
inconstitucionalidad que nos ocupa
y declarar no conforme con la Cons-
titución la Resolución núm. 14-2022,
sobre adopción y armonización de me-
didas atinentes al mejoramiento del
cumplimiento del Convenio 189 de la
Organización Internacional del Traba-
jo (OIT), emitida por el Ministerio de
Trabajo el veinticinco (25) de agosto
del año dos mil veintidós (2022).
Esta decisión, rmada por los jueces
del tribunal, fue adoptada por la ma-
yoríarequerida.No guranlasrmas
de los magistrados José Alejandro
Ayuso, Víctor Joaquín Castellanos Pi-
zano y María del Carmen Santana de
Cabrera, en razón de que no partici-
paron en la deliberación y votación de
la presente sentencia por causas pre-
vistasenlaley.Noguralarmadel
magistrado Miguel Valera Montero,
por motivos de inhibición voluntaria.
Figura incorporado el voto salvado del
magistrado Lino Vásquez Sámuel, se-
gundo sustituto.
Por las razones de hecho y de derecho
anteriormente expuestas, el Tribunal
Constitucional
DECIDE:
PRIMERO: ADMITIR, en cuanto a la
forma, la acción directa de inconsti-
tucionalidad interpuesta por el señor
Luis Vilchez Bournigal, contra la Re-
solución núm. 14-2022, sobre adopción
y armonización de medidas atinentes
al mejoramiento del cumplimiento
del Convenio 189 de la Organización
Internacional del Trabajo (OIT), emi-
tida por el Ministerio de Trabajo el
veinticinco (25) de agosto del año dos
mil veintidós (2022).
SEGUNDO: ACOGER, la acción de in-
constitucionalidad anteriormente des-
crita y, en consecuencia, DECLARAR,
no conforme con la Constitución la Re-
solución núm. 14-2022, sobre adopción
y armonización de medidas atinentes
al mejoramiento del cumplimiento del
Convenio 189 de la Organización In-
ternacional del Trabajo (OIT), emitida
por el Ministerio de Trabajo en fecha
veinticinco (25) de agosto del año dos
mil veintidós (2022), por los motivos
expuestos.
TERCERO: DECLARAR, el presente
procedimiento libre de costas, de con-
formidad con las disposiciones del artí-
culo 7.6 de la Ley núm. 137-11, Orgá-
nica del Tribunal Constitucional y los
Procedimientos Constitucionales, del
trece (13) de junio del año dos mil once
(2011).
CUARTO: ORDENAR, la comunica-
ción de la presente sentencia, por Se-
cretaría, a la parte accionante, señor
Luis Vilchez Bournigal; así como al
Ministerio de Trabajo, al Congreso Na-
cional y a la Procuraduría General de
la República.
QUINTO: DISPONER su publicación en
el Boletín del Tribunal Constitucional.
Firmada: Milton Ray Guevara, juez
presidente; Rafael Díaz Filpo, juez
primer sustituto; Lino Vásquez Sá-
muel, juez segundo sustituto; Alba
Luisa Beard Marcos, jueza; Manuel
Ulises Bonnelly Vega, juez; Justo
500 • Anuario 2023 Tribunal Constitucional
Pedro Castellanos Khoury, juez; Do-
mingo Gil, juez; José Alejandro Vargas
Guerrero, juez; Eunisis Vásquez Acos-
ta, jueza; Grace A. Ventura Rondón,
secretaria.
VOTO SALVADO DEL MAGISTRADO
LINO VÁSQUEZ SÁMUEL
En ejercicio de mis facultades consti-
tucionales y legales, y especícamen-
te las previstas en el artículo 3012 de
la Ley 137-11, Orgánica del Tribunal
Constitucional y de los Procedimien-
tos Constitucionales del trece (13) de
junio de dos mil once (2011), (en lo
adelante, Ley 137-11) y respetando la
opinión de los honorables jueces que
en su mayoría de votos concurrentes
aprobaron la sentencia de que se trata,
formulo el presente voto salvado, mi
divergencia se sustenta en la posición
que defendí en las deliberaciones del
Pleno, pues, aun cuando comparto la
soluciónprovista,dierodealgunosde
sus fundamentos, tal como expongo a
continuación:
VOTO SALVADO
I. PLANTEAMIENTO DE LA
CUESTIÓN
1. El dieciséis (16) de diciembre del
año dos mil veintidós (2022), el señor
Luis Vilchez Bournigal interpuso una
acción directa de inconstitucionalidad
contra la Resolución núm. 14-2022,
12 Artículo 30.- Obligación de Votar. Los jueces no
pueden dejar de votar, debiendo hacerlo a favor o en
contra en cada oportunidad. Los fundamentos del
voto y los votos salvados y disidentes se consignarán
en la sentencia sobre el caso decidido.
sobre adopción y armonización de me-
didas atinentes al mejoramiento del
cumplimiento del Convenio 189 de la
Organización Internacional del Tra-
bajo (OIT), emitida por el Ministerio
de Trabajo de la República Dominica-
na en fecha veinticinco (25) de agosto
del año dos mil veintidós (2022), por
presunta violación a los artículos 4,
6, 26.1, 26.2 y 69.7 de la Constitución
2. Los honorables jueces que integran
este Tribunal hemos concurrido con
el voto mayoritario en la dirección de
acoger la acción directa de inconstitu-
cionalidad antes descrita y declarar no
conforme con la Constitución las refe-
ridas normas por vulnerar los princi-
pios de separación de poderes, legali-
dad y seguridad jurídica, consagrados
en nuestra Carta Política.
3. Si bien me identifico con el razona-
miento mayoritario del presente fallo
en tanto ha decretado la inconstitu-
cionalidad de la aludida Resolución
núm. 14-2022, cuyas disposiciones
violan los principios de separación
de poderes, legalidad y seguridad
jurídico, a mi juicio, con indepen-
dencia de que la norma no haya sido
dictada por el Congreso Nacional, el
Tribunal debió dictar una sentencia
interpretativa-exhortativa para que
en uso de sus facultades constitu-
cionales adecúe y reforme el Código
de Trabajo de la República Domini-
cana en los aspecto concernidos, en
un plazo razonable a partir del cual
se materialicen los efectos de la deci-
sión adoptada, tal como se expone a
continuación.
Anuario 2023 Tribunal Constitucional • 501
II. ALCANCE DEL VOTO: EN LA
CUESTIÓN PLANTEADA, PRO-
CEDÍA DICTAR UNA SENTENCIA
EXHORTATIVA OTORGÁNDOLE
UN PLAZO RAZONABLE AL PO-
DER LEGISLATIVO PARA MODI-
FICAR LAS DISPOSICIONES DEL
CÓDIGO LABORAL RELATIVAS
AL TRABAJO DOMÉSTICO, ASÍ
COMO MODULAR LOS EFECTOS
DE LA DECISIÓN EN EL TIEMPO
PARA QUE LOS ACTOS ORIGINA-
DOS POR LA CITADA RESOLU-
CIÓN NO QUEDEN EN UN LIMBO
JURÍDICO E INVALIDEZ TOTAL.
4. Para exponer el alcance de nuestro
salvamento de voto debemos referir-
nos, en primer término, a las senten-
cias interpretativas, y en segundo
lugar, a la tipología de sentencia que
procedía dictar en el caso concreto
dado los efectos de la constitucionali-
dad declarada.
5. La acción directa de inconstitucio-
nalidad que ocupó la atención del Tri-
bunal Constitucional está fundamen-
tada en la violación de los principios y
valores constitucionales de separación
de poderes, de legalidad y de seguridad
jurídico.
6. En la parte dispositiva de la decisión
que acoge la acción directa de incons-
titucionalidad, este Colegiado decidió:
“PRIMERO: ADMITIR, en cuan-
to a la forma, la acción directa de in-
constitucionalidad interpuesta por el
señor Luis Vilchez Bournigal contra
la Resolución núm. 14-2022, sobre
adopción y armonización de medidas
atinentes al mejoramiento del cum-
plimiento del Convenio 189 de la Or-
ganización Internacional del Traba-
jo (OIT), emitida por el Ministerio
de Trabajo en fecha veinticinco (25)
de agosto del año dos mil veintidós
(2022).
SEGUNDO: ACOGER la acción
de inconstitucionalidad anterior-
mente descrita y, en consecuencia,
DECLARAR no conforme con la
Constitución la Resolución núm. 14-
2022, sobre adopción y armonización
de medidas atinentes al mejoramien-
to del cumplimiento del Convenio 189
de la Organización Internacional del
Trabajo (OIT), emitida por el Mi-
nisterio de Trabajo en fecha veinti-
cinco (25) de agosto del año dos mil
veintidós (2022), por los motivos
expuestos.
TERCERO: DECLARAR el pre-
sente procedimiento libre de costas,
de conformidad con las disposiciones
del artículo 7.6 de la Ley núm. 137-
11, Orgánica del Tribunal Constitu-
cional y los Procedimientos Constitu-
cionales, de fecha trece (13) de junio
del año dos mil once (2011).
CUARTO: ORDENAR la comu-
nicación de la presente sentencia,
por Secretaría, a la parte accionan-
te, señor Luis Vilchez Bournigal; así
como al Ministerio de Trabajo, al
Congreso Nacional y a la Procura-
duría General de la República.
QUINTO: DISPONER su pu-
blicación en el Boletín del Tribunal
Constitucional.”
502 • Anuario 2023 Tribunal Constitucional
7. La Constitución dominicana esta-
blece en el artículo 185.1 que el Tribu-
nal Constitucional es competente para
conocer en única instancia de las ac-
ciones directas de inconstitucionalidad
contra las leyes, decretos, reglamentos,
resoluciones y ordenanzas.
8. Cuando la norma atacada es decla-
rada conforme a la Constitución, con-
tinúa regulando los aspectos para los
cuales fue creada, si por el contrario,
su contenido viola el mandato cons-
titucional, es expulsada del ordena-
miento produciendo cosa juzgada de
conformidad con lo estipulado en los
artículos 185 de la Constitución y 4513
de la Ley 137-11.
9. Tomando en consideración los efec-
tos que derivan de la presente decisión,
no comparto en su integralidad el al-
cance de la solución adoptada, ya que
la jurisprudencia14 de este Colegiado y
otras cortes constitucionales15 han de-
mostrado la importancia de dictar –en
supuestos como este –una sentencia in-
terpretativa-exhortativa al Congreso
Nacional para que legisle sobre la ma-
teria objeto de anulación y al mismo
tiemporeexionesobrelasconsecuen-
cias jurídicas de la decisión y la necesi-
dad de modular sus efectos, cuando las
circunstancias del caso así lo ameriten.
13 Artículo 45. Acogimiento de la Acción. Las sen-
tencias que declaren la inconstitucionalidad y pronun-
cien la anulación consecuente de la norma o los actos
impugnados, producirán cosa juzgada y eliminarán la
norma o acto del ordenamiento. Esa eliminación regi-
rá a partir de la publicación de la sentencia.
14 Ver, entre otras, las sentencias TC/0489/15,
TC/0110/13 y TC/0447/21.
15 Ver sentencias del Tribunal Constitucional es-
pañol. STC 195/1998, STC 208/1999 y STC 13/2015.
10. Desde hace muchos años los tri-
bunales constitucionales vienen re-
curriendo a otros tipos de sentencias
cuando analizan el cuestionamiento de
constitucionalidad de las normas, que
en cierta medida se diferencian de las
tradicionales decisiones estimativas o
de desestimación de la acción, es decir,
que se limiten a declarar la constitu-
cionalidad o inconstitucionalidad de la
norma impugnada, con el correspon-
diente efecto de derogación o vigencia
de la misma16. Se trata de las llamadas
sentencias interpretativas las que, de
acuerdoaladoctrina,puedenserde-
nidas como aquellas que:
“son el resultado del examen minu-
cioso de todas las posibles normas
que pueden desprenderse del precep-
to discutido, para determinar cuáles
son legítimas desde una perspectiva
constitucional y cuáles dejan de ser-
lo. Basta que una sola de sus inter-
pretaciones respete la primacía de la
16 EGUIRUREN PRAELI, FRANCISCO JOSÉ.
Las sentencia interpretativas o “manipulativas” y su
utilización por el Tribunal Constitucional Peruano.
Biblioteca Jurídica Virtual del Instituto de Inves-
tigaciones Jurídicas de la UNAM, pág. 322. Apunta
el autor que “a partir de la interpretación buscan
encontrar formas de adecuación de las normas a la
Constitución o de otorgarles un sentido normativo
y de aplicación que las haga compatible con ésta, a
ndeevitarladeclaracióndeinconstitucionalidad,
que implicaría su derogación. Cuando aquí se habla
de interpretación estamos aludiendo al proceso de
análisis y razonamiento jurídico destinado a escla-
recer y determinar el contenido de un precepto o
disposición constitucional, así como la compatibi-
lidad con éste de una norma legislativa concreta.
La interpretación viene así a “agregar” o “concreti-
zar”uncontenidonormativoquenouyeexplícita
o expresamente del texto literal de una disposición
constitucional, completando este contenido por la
acción del intérprete”.
Anuario 2023 Tribunal Constitucional • 503
Constitución para que el precepto ju-
rídico no sea inconstitucional”17.
11. La doctrina sostiene, que en mate-
ria de control de constitucionalidad de
normas, la sentencia que podría deno-
minarse “clásica” es la que acepta la
postulación que impugna la constitu-
cionalidad de un precepto (sentencia
estimatoria) o la que rechaza el acuse
de inconstitucionalidad (sentencia des-
estimatoria). El efecto de tal veredicto
podrá tener resultados, según el siste-
ma del caso, inter partes o erga omnes,
en cuanto los sujetos afectados por el
pronunciamiento jurisdiccional; y si
acepta la proclamación de inconsti-
tucionalidad, consecuencias ex tunc o
ex nunc (retroactivas o no retroacti-
vas), en razón de su proyección en el
tiempo18.
12. Entre la modalidad de sentencias
interpretativas podemos citar las sen-
tencias exhortativas, también denomi-
nadas “apelativas” o de “aviso”19, de
acuerdo con la doctrina constitucio-
nal, constituyen alternativas en casos
de normas inconstitucionales enco-
mendando al legislador la sanción de
un nuevo texto acorde con la Constitu-
ción,jandoonounplazoprecisopara
llevar a cabo esa labor20.
17 GUTIERREZ ZARZA, MARÍA DE LOS ÁN-
GELES. Las sentencias interpretativas y aditivas del
Tribunal Constitucional español. Revista de Derecho
Procesal. núm. 3, 1995, pp. 1.032 y 1.033.
18 SAGÜÉS, NÉSTOR PEDRO. Las sentencias
constitucionales exhortativas. Centro de Estudios
Constitucionales de Chile, volumen 4, núm. 2, 2006,
pp. 189-192.
19 RIVERA SANTIVÁÑEZ, JOSÉ ANTONIO.
Jurisdicción constitucional..., ob. cit., p. 98.
20 SAGÜÉS, NÉSTOR PEDRO. Ob. Citada, p. 193.
13. El fundamento de esta tipología
de sentencia es el respecto que en ella
se expresa al principio de separación
o división de poderes, en la medida en
que no se invade ni se asume las com-
petencias legislativas del Parlamento,
y a menudo, de modo directo o indi-
recto, da pautas sobre el contenido del
nuevo precepto normativo, con lo que
también se economizan futras posibles
declaraciones de inconstitucionalidad,
si las directrices son satisfechas.
14. Sigue señalando la doctrina, en re-
lación a las sentencias exhortativas:
El tema es necesariamente polémico.
A favor de las sentencias exhorta-
tivas se ha dicho que no invaden la
libertad de conguración normativa
del legisla-dor, porque solamente con-
tienen indicaciones, sugerencias, re-
comendaciones o propuestas para él.
Sin embargo, algunas de estas senten-
cias incluyen directri-ces mucho más
terminantes y contundentes –incluso
con plazos para ser cumplidas –que
de hecho condicionan las competen-
cias del Parlamento21.
15. Asimismo, las sentencias ex-
hortativas han asumido diferentes
contornos22:
a) Sentencia exhortativa “de dele-
gación”. Declara inconstitucional a
una norma, y advierte al Poder Le-
gislativo qué pautas debería satisfa-
cer una nueva ley compatible con la
21 SAGÜÉS, NÉSTOR PEDRO. Ob. Citada, p.
194.
22 SAGÜÉS, NÉSTOR PEDRO. Ob. Citada, pp.
194-195.
504 • Anuario 2023 Tribunal Constitucional
Constitución. Al decir de Predieri,
se asemeja a una ley de delegación
legislativa (ley de bases) esta úl-
tima en favor del Poder Ejecutivo,
cuando enuncia las directrices a que
debe someterse éste al emitir la ley
delega-da. En el caso de la sentencia
exhortativa, ella operaría como una
especie de “norma de base” de la le-
gislación que tendrá que sancionar el
Poder Legislativo.
b) Sentencia exhortativa de “incons-
titucionalidad simple”. En esta va-
riable, el Tribunal Constitucional
constata que una norma es incons-
titucional, pero no la invalida (por
los efectos desastrosos que podría
producir esa nulicación), pero im-
pone al Poder Legislativo el deber de
suprimir la situación de inconstitu-
ciona-lidad, por lo que deberá mo-
dicar el régimen legal vigente para
amoldarlo a la Constitución. La ley
reputada inconstitucional se conti-
núa aplicando hasta que se apruebe
la nueva norma que esté conforme
con la Constitución.
c) Sentencia exhortativa por consti-
tucionalidad precaria. Aquí la ju-
risdicción constitucional estima que
una norma es “todavía” constitucio-
nal, pero que puede pronto dejar de
serlo; o que no resulta del todo satis-
factoriamente constitucional, por lo
que insta al legislador a que produzca
una nueva regulación plenamente
constitucional, para lo cual puede
darle también pautas de contenido.
Se trata-ría de situaciones que deno-
minamos de constitucionalidad en-
deble o precaria.
16. Para Mesía Ramírez23, las senten-
cias exhortativas son aquellas en que:
se advierte una manifestación de
inconstitucionalidad en un determi-
nado dispositivo legal, sin embar-
go, el Tribunal Constitucional solo
declara su mera incompatibilidad
y exhorta al legislador para que, en
un plazo razonable, introduzca aque-
llo que es necesario para desaparez-
ca el vicio meramente declarado ( y
no sancionad). En cualquiera de
los escenarios, detrás de dichas sen-
tencias se halla la necesidad de no
crear vacíos legislativos peores que
los que se podrían crear con la de-
claración de inconstitucionalidad de
una disposición legal. Al igual que
cualquier sentencia constitucional,
ellas también vinculan a los poderes
públicos, y si bien no determinan un
plazo concreto o determinado dentro
del cual deba subsanarse la omisión,
sin embargo, transcurrido un plazo
razonable, a propósito de la protec-
ción de derechos constitucionales,
pueden alcanzar por completo sus
efectos estimatorios, hasta ahora solo
condicionados.
17. Acorde con la doctrina constitucio-
nal, los artículos 47, párrafo III y 48,
de la referida Ley 137-11, establecen lo
siguiente:
“Artículo 47.- Sentencias Interpre-
tativas. El Tribunal Constitucio-
nal, en todos los casos que conozca,
23 MESÍA RAMÍREZ, CARLOS. Exegesis del
Código Procesal Constitucional de Perú. Cuarta
edición, Gaceta Judicial, 2013, pp. 183-184.
Anuario 2023 Tribunal Constitucional • 505
podrá dictar sentencias interpretati-
vas de desestimación o rechazo que
descartan la demanda de inconstitu-
cionalidad, declarando la constitu-
cionalidad del precepto impugnado,
en la medida en que se interprete en
el sentido que el Tribunal Constitu-
cional considera como adecuado a
la Constitución o no se interprete en
el sentido o sentidos que considera
inadecuados.
(…) Párrafo III.- Adoptará, cuan-
do lo considere necesario, sentencias
exhortativas o de cualquier otra mo-
dalidad admitida en la práctica cons-
titucional comparada.
Artículo 48.- Efectos de las Decisio-
nes en el Tiempo. La sentencia que
declara la inconstitucionalidad de
una norma produce efectos inmedia-
tos y para el porvenir. Sin embargo,
el Tribunal Constitucional podrá re-
conocer y graduar excepcionalmente,
de modo retroactivo, los efectos de sus
decisiones de acuerdo a las exigencias
del caso.”
18. En n, la sentencia exhortativa
tiene por objeto que después de pro-
nunciada la decisión que declara la in-
constitucionalidad de una norma, en
la misma se adopten los recaudos para
que el órgano legislativo en un plazo
razonable –contado a partir de la no-
ticacióndelasentencia–legislesobre
el objeto de la norma o de uno o varios
aspectos afectados con la inconstitu-
cionalidad declarada, pero que es ne-
cesario que estén normados en nuestro
ordenamiento jurídico según las exi-
gencias del caso.
19. En concordancia con esto, la mo-
dulación de los efectos de las senten-
cias dictadas en esta materia es una
técnica desarrollada por los tribunales
constitucionales, para atenuar los efec-
tos de sus decisiones en el ámbito jurí-
dico al que van destinadas. De ahí que
armonizar su aplicación es una nece-
sidad imperiosa llamada a garantizar
derechos fundamentales como los que
se protegen con la presente decisión
que declara la no conformidad con la
Constitución.
20. Las sentencias que declaran la
inconstitucionalidad de una norma,
además de exhortativas, pueden ser
de inconstitucionalidad diferida o
de constitucionalidad temporal, por
considerarse según las peculiaridades
del caso, si el efecto de la inconstitu-
cionalidad fuera inmediato, generaría
una situación muy compleja que po-
dría generar un caos por la carencia de
normativa.
21. Las sentencias que pronuncia la
inconstitucionalidad con efectos in-
mediatos entran en vigencia una vez
estas son publicadas, pero siempre van
referidas al futuro y en relación a las
normas, tienen fuerza de cosa juzgada.
Son las llamadas sentencias de mera
estimación que persiguen extrañar la
norma inmediatamente del ordena-
miento, sin que constituya una anu-
lación, caso en el cual retrotraería las
cosas a su estado inicial.
22. En cambio, la sentencia de efectos
diferidos es aquella en que la norma de-
nunciada es sancionada por ser contra-
ria a la Constitución, pero se mantiene
506 • Anuario 2023 Tribunal Constitucional
vigente por determinado tiempo, en
algunos casos para que el legislador
pueda reformular la ley cuestionada o
bien para dictar una nueva adecuada
a la Constitución; evitando así el vacío
normativo cuando se produce la ex-
pulsión pura y simplemente del orde-
namiento jurídico24.
23. En relación a este tema, señala Ri-
vera Santiváñez25 que frente a esa rea-
lidad en las sentencias constitucionales
no es posible adoptar una modalidad
unívoca en cuanto a su contenido ni
en cuanto a sus efectos; al contrario,
deben y tienen que adoptarse distintas
modalidades, ya sea desde el punto de
vista del contenido de la decisión, ya
desde el punto de vista de sus efectos
temporales, es decir, desde el dimensio-
namiento de los efectos en el tiempo, o
desde el punto de vista de los efectos
en cuanto a las personas.
24. Por su parte, Alcalá Nogueira26 sos-
tiene que en los efectos ex tunc o ex nunc
de los fallos de los tribunales constitu-
cionales no hay una sola posición, pues
los ordenamientos jurídicos se mueven
entreaquellosquepreerendarlemayor
24 MARTÍNEZ CABALLERO, ALEJANDRO, ci-
tando a Kelsen, señala que todo juez debe medir las
consecuencias de expulsar una norma del ordena-
miento, siendo lo sensato dar cierto tiempo para que
el cuerpo legislativo la reemplace o subsane los vicios
de los que adolece, se trata pues de modular los efectos
de las sentencias constitucionales en el tiempo.
25 RIVERA SANTIVÁÑEZ, JOSÉ ANTONIO.
Revista de Estudios Constitucionales titulado: Los
efectos de las sentencias constitucionales en el de-
recho interno.
26 ALCALÁ NOGUEIRA, HUMBERTO. Comen-
tarios realizados en un trabajo titulado “La senten-
cia constitucional en chile: aspectos fundamentales
sobre su fuerza vinculante”.
fuerza a la supremacía constitucional y
los que optan por darle mayor fuerza a
la seguridad jurídica; otra parte de ellos
trata de buscar un cierto equilibrio en-
tre ambos principios.
25. Las diversas posiciones que se plan-
tean desde el ámbito de la doctrina
están en consonancia con la previsión
que en ese sentido consagra la citada
Ley 137-11, que en el citado artículo
4727 “faculta al Tribunal Constitucio-
nal a dictar sentencias interpretativas
que van más allá de la dualidad tradi-
cional (de desestimación o rechazo de
la demanda en inconstitucionalidad28)
y en su artículo 48, a “reconocer y gra-
duar excepcionalmente, de modo re-
troactivo, los efectos de sus decisiones
de acuerdo a las exigencias del caso”.
26. En el caso concreto, el Tribunal de-
bió dictar una sentencia exhortativa
que le otorgara un plazo razonable al
27 Artículo 47. Sentencias Interpretativas. El Tribu-
nal Constitucional, en todos los casos que conozca, po-
drá dictar sentencias interpretativas de desestimación
o rechazo que descartan la demanda de inconstitucio-
nalidad, declarando la constitucionalidad del precep-
to impugnado, en la medida en que se interprete en el
sentido que el Tribunal Constitucional considera como
adecuado a la Constitución o no se interprete en el sen-
tido o sentidos que considera inadecuados. Párrafo I.
Del mismo modo dictará, cuando lo estime pertinente,
sentencias que declaren expresamente la inconstitucio-
nalidad parcial de un precepto, sin que dicha incons-
titucionalidad afecte íntegramente a su texto. Párrafo
II. Las sentencias interpretativas pueden ser aditivas
cuando se busca controlar las omisiones legislativas
inconstitucionales entendidas en sentido amplio, como
ausencia de previsión legal expresa de lo que constitu-
cionalmente debía haberse previsto o cuando se limitan
a realizar una interpretación extensiva o analógica del
precepto impugnado. Párrafo III. Adoptará, cuan-
do lo considere necesario, sentencias exhortativas o
de cualquier otra modalidad admitida en la práctica
constitucional comparada. (subrayado nuestro).
28 Ver Sentencia TC/0110/13, de 4 de julio de 2013.
Anuario 2023 Tribunal Constitucional • 507
CongresoNacionalparaquemodique
y adecue las disposiciones del Código
Laboral relativas al trabajo doméstico,
y para que previera, en dicho plazo de
entrada en vigencia de la inconstitu-
cionalidad decretada, que los efectos
de la contratación de trabajadoras y
trabajadores domésticos al amparo
de la citada resolución no queden en
un limbo jurídico o de invalidez total
debido a la anulación con efectos in-
mediatos, pues si bien, hasta la fecha
el número de contratos de trabajo do-
méstico registrados en el Ministerio de
Trabajo es limitado, la decisión per-
meaeirradiasuecacia.
27. En la especie, las consideraciones
deestasentenciareeren,lossiguiente:
ff) “Finalmente, el Tribunal Cons-
titucional reconoce que el acuerdo
189 de la OIT ha sido incorporado
al derecho interno y, con ello, el Esta-
do ha asumido las recomendaciones
que hace dicho acuerdo en relación a
la mejora al trabajo que ejercen las
trabajadoras y trabajadores domés-
ticos. En este sentido, dicho acuerdo
reconoce, en virtud de la contribución
que realizan dichos trabajadores a la
economía mundial, un aumento de
las posibilidades de empleo remune-
rados para aquellos trabajadores con
responsabilidades familiares.
gg)Igualmente, el referido acuerdo
reconoce que dicho trabajo doméstico
sigue siendo infravalorado y que el
mismo es realizado principalmente
por mujeres, pues ante tal vulnerabi-
lidad y discriminación con respecto a
las condiciones de empleo ha asumido
una serie de recomendaciones a los
estados miembros, dentro de los cua-
les nos encontramos nosotros. (…)
hh) En este sentido, las recomenda-
ciones que hemos asumido mediante
la aceptación e incorporación del Con-
venio 189 de la Organización Inter-
nacional del Trabajo (OIT) deben
ser concretizadas –como dijimos ante-
riormente– atendiendo a la normativa
constitucional y legal. En este sentido,
el Estado tiene la obligación de legis-
lar y velar por la aplicación de los de-
rechos que han sido consignados en el
referido Convenio 189 de la OIT.”
28. Dado que este Tribunal reconoció
la obligación de legislar y velar por la
aplicación de los derechos consigna-
dos en benecio de los trabajadores
y trabajadoras domésticos, somos de
opinión que procedía aplazar o diferir,
por un tiempo prudente –no menor de
una año– la aplicación de la decisión a
ndequeelCongresoNacionaldicta-
raunanormaquemodiqueyadecúe,
como hemos dicho, el Código de Traba-
jo,adoptando en beneciosde dichos
trabajadores las recomendaciones del
citado Convenido 189; asimismo, man-
tener en el tiempo los efectos de los
actos originados al amparo de la Reso-
lución 14-2022, hasta que el Congreso
Nacionalproduzca las modicaciones
exhortadas, o bien hasta que haya
transcurrido el tiempo diferido.
29. En este sentido, este tribunal me-
29 Sentencia que decidió la acción directa de
inconstitucionalidad incoada por Hermes Guerrero
508 • Anuario 2023 Tribunal Constitucional
quince (15) de julio de dos mil quince
(2015) indicó que:
“9.11. La sentencia exhortativa es
una modalidad de sentencia interpre-
tativa, la cual puede ser dictada por
este tribunal, en virtud de lo previsto
en el artículo 47 de la Ley núm. 137-
11; texto según el cual: El Tribunal
Constitucional, en todos los casos
que conozca, podrá dictar sentencias
interpretativas de desestimación o
rechazo que descartan la demanda
de inconstitucionalidad, declarando
la constitucionalidad del precepto
impugnado, en la medida en que se
interprete en el sentido que el Tribu-
nal Constitucional considera como
adecuado a la Constitución o no se
interprete en el sentido o sentidos que
considera inadecuados. En la espe-
cie, la pertinencia de la sentencia ex-
hortativa es incuestionable, ya que en
el artículo 128, numeral 1, literal (j)
de la Constitución se establece que
los indultos deben concederse “(…)
de conformidad con la ley (…)”. De
manera que estamos en presencia de
un mandato constitucional dirigido
al legislador de manera expresa.”
30. Esta misma solución fue asumida
por el Tribunal en la citada Sentencia
TC/0110/1330, párrafos 10.12, 10.14 y
10.15, en los que se estableció:
Báez y Reemberto Pichardo Juan contra el Decreto
núm. 847-08, emitido por el presidente de la
República el veintidós (22) de diciembre de dos mil
ocho (2008).
30 Sentencia que decide la acción directa de in-
constitucionalidad incoada por la Asociación Do-
minicana de Alguaciles contra la Resolución núm.
14379-05, de once (11) de noviembre de dos mil cin-
co (2005), emitida por la Procuraduría General de la
(…) El caso que ocupa la atención
de este órgano demanda el dictado de
una sentencia de inconstitucionali-
dad diferida o de constitucionalidad
temporal, por cuanto se ha considera-
do que la anulación de la resolución
atacada generaría una situación muy
compleja, al exponerse la integridad
física y hasta la vida de los intervi-
nientes durante la ejecución de una
sentencia, así como la alteración del
orden y paz públicos. Lo que se trata
de evitar es que como consecuencia de
un fallo de anulación, se genere una
situación aún más perjudicial que la
que está produciendo la situación in-
constitucional impugnada (…)
(…) 10.14. Al mismo tiempo, la
sentencia a intervenir también será
exhortativa, que suele emplearse
cuando se somete a la decisión por el
Tribunal Constitucional el conoci-
miento del control de constituciona-
lidad de una norma, no la declarará
inconstitucional sino que –recono-
ciendo lo anómalo de la situación–
exhorta sea al legislador, sea al ejecu-
tivo para que regule el tema mediante
los mecanismos que el ordenamiento
jurídico le concede, sea la ley stricto
sensu o alguna norma inferior cuan-
do se reere al Poder Ejecutivo (de-
cretos, reglamentos).
10.15. En ese sentido, se adoptarán
los recaudos para que después del
pronunciamiento de la presente sen-
tencia, el vencimiento del plazo para
República y la Circular de fecha cuatro (4) de abril
de dos mil doce (2012), emitida por la Suprema Cor-
te de Justicia.
Anuario 2023 Tribunal Constitucional • 509
la emisión de la normativa repara-
dora tiene como consecuencia la nu-
lidad de la Resolución núm. 14379-
05, del once (11) de noviembre de
dos mil cinco (2005), emitida por la
Procuraduría General de la Repúbli-
ca. De ahí que se otorga al Congreso
Nacional un plazo de dos (2) años,
contados a partir de la noticación
de la presente sentencia, a n de que
legisle en orden a posibilitar que los
tribunales y juzgados determinados
por la ley, además de juzgar sobre
los conictos entre personas físicas
o morales, en derecho privado o pú-
blico, en todo tipo de procesos, salvo
en materia penal, que sí se encuentra
regulado, hagan ejecutar lo juzgado.
31. Asimismo, en la Sentencia
TC/0274/1331 del veintiséis (26) de di-
ciembre de dos mil trece (2013), se es-
tableció:
“f) La sentencia que dicte el Tribu-
nal declarando que una norma, cuya
validez ha sido discutida mediante el
recurso de inconstitucionalidad inter-
puesto, puede aplicar el modelo kelse-
niano en virtud del cual el Tribunal
Constitucional puede determinar un
período de transición para evitar se-
rios inconvenientes a la estabilidad
económica y política de la sociedad,
lo que no resulta ilógico, siempre y
cuando, en aplicación del principio
de razonabilidad, se sustente tal tipo
31 Sentencia que falló la acción directa de
inconstitucionalidad incoada por Manuel Ramón
Tapia López, contra la Ley núm. 91, de fecha
tres (3) de febrero de mil novecientos ochenta y
tres (1983), que crea el Colegio de Abogados de la
República.
de disposición y se establezca un pla-
zo de vigencia razonable.
g) En esa misma dirección, se ha
apuntado lo siguiente: la nalidad de
retrasar la entrada en vigor de los fa-
llos de inconstitucionalidad por parte
de los Tribunales Constitucionales es
evitar que la inconstitucionalidad de-
clarada provoque un vacío normativo
que puede resultar más problemático
o lesivo que la inconstitucionalidad
misma; (…) o se creen situaciones
no sólo conictivas sino insostenibles
que pueden resultar más perjudicia-
les que las que ocasionaría mantener
el régimen jurídico declarado incons-
titucional por un tiempo más. [Auto
311/01, Corte constitucional de Co-
lombia del veintinueve (29) de no-
viembre de dos mil uno (2001)]
h) La doctrina del diferimiento o
modulación temporal de los efectos de
las sentencias ha sido aplicada por
diferentes tribunales constitucionales
en el mundo, sobre todo en circuns-
tancias relacionadas con el respeto del
principio de separación de poderes y
en el convencimiento de que en al-
gunos casos la inconstitucionalidad
inmediata de la norma impugnada
puede resultar más abrumadora que
el mantenimiento en el ordenamiento
de la disposición acusada.
i) En ese mismo sentido, la jurispru-
dencia reciente de la Sala Plena de
la Corte Constitucional de Colombia
(Sentencia C-027/12) ha sostenido
que el diferimiento de los efectos del
fallo de inconstitucionalidad no sig-
nica que la ley demandada no haya
510 • Anuario 2023 Tribunal Constitucional
sido objeto de juzgamiento constitu-
cional, ya que en el momento de re-
solver la constitucionalidad o incons-
titucionalidad de la norma en un
primer lugar se hizo el estudio de exe-
quibilidad de la misma y se ponderó
que en ese caso resulta menos lesivo
para los derechos y principios cons-
titucionales conservar por un tiempo
determinado la vigencia de la norma
para que el legislador reforme, modi-
que o llene el vacío correspondiente
con una norma o legislación que se
corresponda con la Constitución. Del
mismo modo se ha dicho que cuan-
do se produzca una nueva demanda
sobre la misma norma, así sean por
otros cargos, se debe conservar la vi-
gencia de la norma o la legislación
por el tiempo que dure el diferimiento.
(…) k) En igual sentido, al ponde-
rar la probable falta de legislación,
el Tribunal entiende que la gravedad
del vicio no tiene incidencia directa
en los efectos de la ley y resulta me-
nos gravoso para la protección de los
derechos y deberes de la clase jurídica
nacional postergar los efectos de la de-
cisión sobre la inconstitucionalidad
de la norma y exhortar al Congreso
Nacional para que dicte una ley acor-
de con el procedimiento contenido en
la Constitución.”
32. En este mismo sentido, en la Sen-
tencia TC/0447/2132, de veintiséis (26)
32 Sentencia en que decidió la acción directa de
inconstitucionalidad incoada por la Seccional del
Colegio de Abogados de la provincia El Seibo, Co-
misión Nacional de los Derechos Humanos (CNDH-
RD),lialSeibo, ylos señoresColón CotesCande-
laria, Juan Ramón Sierra Nolasco, Ramona Báez
de noviembre de dos mil veintiuno
(2021), determinó:
11.28. En la especie la desaparición
de la norma conduciría a dejar un
vacío que puede resultar más perjudi-
cial que la propia vigencia temporal
de la misma, al quedar excluidos del
Consejo de Desarrollo Ecoturístico de
El Seibo (CODEPRES) el Senador
y los Diputados de la provincia que
integran su dirección, sin que exis-
ta un mecanismo institucional para
resolver su inmediata designación,
lo que plantea la cuestión de determi-
nar la naturaleza de la decisión a ser
adoptada.
11.32 (…) este Tribunal se inclina
por una sentencia de tipo exhortati-
va y de efectos diferidos en el tiempo,
pues aun considerando inconstitu-
cional el precepto de la norma ata-
cada, decide otorgar un plazo su-
ciente al Congreso Nacional para
que legisle en la dirección, de excluir
a los legisladores del citado Consejo
provincial, modicando el párrafo
II, del artículo 2, de la referida Ley
núm. 511-05, que declara a la pro-
vincia de El Seibo como provincia
ecoturística.
33. En los precedentes citados, resul-
ta pertinente destacar, que con inde-
pendencia del Poder, órgano o entidad
estatal que haya dictado norma ataca-
da de inconstitucionalidad (Sentencia
TC/0189/15, decreto del Presidente de
Girón, Kenia Rosa Mercedes Mejía y Juan Alberto
Báez Mercedes, contra el párrafo II del artículo 2 de
la Ley núm. 511-05, que declara la provincia de El
Seibo como provincia Ecoturística.
Anuario 2023 Tribunal Constitucional • 511
la República; Sentencia TC/0110/13,
resolución de la Procuraduría Ge-
neral de la República; y, Sentencias
TC/0274/13 y TC/0447/21, leyes dicta-
da por el Congreso Nacional), esta Cor-
poración constitucional se ha decanta-
do por aplicar los artículos 47, Párrafo
III y 48 de la referida Ley 137-11, por
lo que en el caso ocurrente, donde el
objeto de la inconstitucionalidad al-
canza un grupo de trabajadoras y tra-
bajadores en estado de vulnerabilidad,
era necesario el recaudo de estos ins-
titutos procesales para la preservación
del contenido de la norma por un pe-
ríodo razonable de un año, máxime si
en igual período, se celebrarán las elec-
ciones congresuales y presidenciales.
34. Finalmente, partiendo de lo esta-
blecido en los referidos autopreceden-
tes, y tratándose de una sentencia dic-
tada en ocasión de la acción directa de
inconstitucionalidad contra una reso-
lución que procura adoptar y armoni-
zar medidas atinentes al mejoramien-
to del cumplimiento del Convenio 189
de la Organización Internacional del
Trabajo (OIT), es oportuno volver so-
bre la importancia de dictar senten-
cias exhortativas en las que también
se module sus efectos constituciona-
les, toda vez que en el caso concreto,
la solución adoptada por el Tribunal
Constitucional impactará de forma
inmediata en las condiciones previs-
tas por la citada Resolución 14-2022,
para la regulación de aspectos como
las jornadas de trabajo, las vacacio-
nes, las formas de pago y el contrato,
así como regulaciones especiales del
trabajo doméstico.
III. CONCLUSIÓN
En la cuestión planteada era de rigor
que el Tribunal Constitucional dicta-
ra una sentencia exhortativa que a la
vez modulara los efectos en el tiempo
de la sentencia que anula la citada Re-
solución núm. 14-2022, estableciendo
un plazo razonable para que en el ejer-
cicio de la función legislativa que son
propias del Congreso Nacional, sub-
sanara el régimen laboral del trabajo
doméstico establecido en el Código de
Trabajo, así como para que los actos
originados por esta no queden en un
limbo jurídico o de invalidez total, so-
bre todo, aquellos que mejoraron las
condiciones de las trabajadoras y tra-
bajadores domésticos.
Firmado: Lino Vásquez Sámuel, juez
segundo sustituto
Lapresentesentenciaesdadayrma-
da por los señores jueces del Tribunal
Constitucional que anteceden, y pu-
blicada por mí, secretaria del Tribunal
Constitucionalquecertico,eneldía,
mes y año anteriormente expresados.
Grace A. Ventura Rondón
Secretaria
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