VI. Sobre las consultas populares y la eficacia del referendo

• Páginas: 181-188
• Autor: José Alejandro Ayuso

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76. ¿Qué es la democracia semidirecta?

Cuando la ciudadanía observa estupefacta las frecuentes

y escandalosas fallas de esta democracia representativa

que padece el país, es tiempo de preguntarnos por las

instituciones de la democracia directa que introdujo en el orde-

namiento jurídico la amplia y profunda reforma constitucional

del 2010. El reciente “contrabando legislativo” que pretendía, a

contrapelo de la voluntad popular mayoritaria, suprimir el dere-

cho fundamental a querellarnos contra los funcionarios corrup-

tos, hace imperativo reforzar los contrapesos ciudadanos contra

“la arrogancia del poder de los partidos políticos” (Peter Häber-

le) que monopolizan la representación popular.

Ya las Constituciones incluyen, al decir del profesor Javier

Pérez Royo, “una suerte de cláusula de estilo” que hace derivar

exclusivamente del pueblo todos los poderes del Estado. La do-

minicana la formula en su artículo 2 y precisa que el pueblo los

“ejerce por medio de sus representantes o en forma directa”. Esta

última postula una forma de gobierno que, a juicio de Phillipe

Ardant y Bertrand Mathieu, responde mejor a la aspiración po-

VI. SOBRE LAS CONSULTAS POPULARES

Y LA EFICACIA DEL REFERENDO

LA SOBERANÍA DE LA CONSTIT UCIÓN

El patriotismo constitucional en tiempo de globalización y pluralismo

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pular de que el pueblo se gobierne a sí mismo mediante la par-

ticipación de todos los ciudadanos, que haga las leyes, designe

los funcionarios, negocie contratos y tratados y que administre

justicia.

Sin embargo, la doctrina constitucional reconoce que un

ejercicio directo de la soberanía popular como el ateniense, que

prescindiría por completo de mecanismos representativos, es

impracticable desde los tiempos de la antigua Grecia. A pesar

del esfuerzo suizo, es por ello que la democracia representativa,

nacida en Gran Bretaña en el siglo XVIII, es la forma más fre-

cuente de gobierno. Mediante ella el cuerpo electoral elige a sus

representantes y estos deciden: el pueblo les delega el ejercicio,

que no la titularidad, del poder soberano a unos gobernantes y

se convierte en “gobernado”.

Ahora bien: la introducción de elementos de la democracia

directa en un régimen representativo que predomina es lo que

se conoce como democracia semidirecta: los representantes com-

parten el poder con el pueblo y este interviene directamente en

ciertas decisiones. Entre los procedimientos más excepcionales

(existe en Suiza) está el “veto popular”, mediante el cual la ciu-

dadanía tiene derecho a oponerse a la entrada en vigor de una ley

aprobada en el Congreso.

Otro instituto de la democracia semidirecta es la iniciativa

popular: el Congreso Nacional está obligado a conocer proyec-

tos de leyes presentados por la ciudadanía. Pero la técnica más

importante y utilizada en muchas naciones es la de la consulta

popular mediante referendo que, en teoría, consiste en someter

un texto a la aprobación de la ciudadanía. Ambas guras es-

tán reconocidas en la vigente Constitución dominicana como

derechos políticos constitucionales (artículos 22.2 y 22.3). No

obstante, a abril del 2014 están pendientes de conocimiento y

aprobación congresuales las leyes especiales que la Carta Mag-

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José Alejandro Ayuso

na manda para regular su ejercicio, al igual que el de los me-

canismos directos de participación a nivel local previstos en el

artículo 203 constitucional.

77. La participación popular

A juicio de la mayoría, los gobernados hemos padecido por

décadas un defectuoso desempeño de la democracia representa-

tiva por parte de nuestros gobernantes. Por tanto, la Constitu-

ción vigente desde el 2010 introdujo elementos de democracia

directa para garantizar la participación ciudadana en asuntos de

trascendencia nacional, cuya decisión no se conaría en los re-

presentantes legítimamente electos por el pueblo. Éste, si bien

delega el ejercicio de su soberanía en los poderes públicos, siem-

pre conserva su titularidad en un Estado Social y Democrático

de Derecho como aspira a ser el dominicano.

Como se conoce, en el ordenamiento constitucional predo-

mina esa democracia representativa que, para evitar la indeseada

y frecuente pérdida de sintonía con la voluntad de la mayoría,

prevé mecanismos de participación popular en temas de vital

importancia para la nación. Este es el sistema que la doctrina

jurídica denomina democracia semidirecta y la ciencia política de-

mocracia participativa. Veamos ahora cómo el legislador nacional

ha comenzado a congurar el más trascendental de estos me-

canismos previsto por el artículo 210: “Las consultas populares

mediante referendo estarán reguladas por una ley que determi-

nará todo lo relativo a su celebración…”.

El pasado 17 de diciembre del 2013 fue aprobado de urgencia

por la Cámara baja el proyecto de ley sobre el referendo, con el

objetivo de “fortalecer los principios y valores de la democracia

dominicana”. Remitido al Senado el 10 de enero del 2014, don-

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El patriotismo constitucional en tiempo de globalización y pluralismo

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de también llegó otro proyecto de ley sobre lo mismo en ejerci-

cio de la iniciciativa legislativa constitucional que tiene la Junta

Central Electoral (JCE) en la materia.

Al respecto es preciso distinguir, como ya lo hizo una senten-

cia del Tribunal Constitucional español (STC 103/2008), que el

referendo es la modalidad de consulta popular “cuyo objeto se

reere estrictamente al parecer del cuerpo electoral (expresivo

de la voluntad del pueblo…) conformado y exteriorizado a tra-

vés de un procedimiento electoral”. Así lo consigna el proyecto

aprobado por los diputados que rearma la competencia de la

JCE, en cumplimiento estricto del artículo 212 constitucional

que establece la facultad de este organismo para organizar y di-

rigir, además de las elecciones, los mecanismos de participación

popular previstos.

Por una parte, este proyecto contempla las modalidades de

celebración del “referendo aprobatorio” que exige el artículo 272

cuando la reforma constitucional verse sobre determinados te-

mas que, taxativamente enumerados, fueron considerados por

el constituyente esenciales para el ordenamiento jurídico de la

nación. Este tipo de referendo es vinculante para los poderes

públicos, por cuanto si su resultado fuese armativo, “la reforma

será proclamada y publicada íntegramente con los textos refor-

mados por la Asamblea Nacional Revisora”, como contempla el

proyecto de ley.

Como bien arma el profesor español Javier Pérez Royo,

este referendo aprobatorio de la reforma constitucional “es

el que se acepta de forma absolutamente pacíca como in-

equívocamente compatible desde un punto de vista funcional

con la democracia parlamentaria”. Que no sería el caso de los

otros dos tipos de referendo contemplados en este proyecto

de ley y que, por razones de espacio, analizaremos en una

próxima entrega.

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José Alejandro Ayuso

78. ¿Es el referendo obligatorio?

Iniciamos el examen de las disposiciones del proyecto de ley

que regulará la celebración de referendos en el país, por man-

dato expreso del artículo 210 de la Constitución. Pocos dudan

de que esta institución de democracia semidirecta redundará en

una mayor participación de la ciudadanía en el gobierno del Es-

tado. Lo que no queda tan claro es si las decisiones que tome el

pueblo mayoritario serán de obligado cumplimiento por parte

de los poderes públicos.

Veamos como el artículo 3 del proyecto dene el referendo:

“…el proceso mediante el cual se convoca a los ciudadanos y

ciudadanas para que maniesten su aprobación o rechazo a las

reformas constitucionales que lo ameritan, a las leyes aprobadas

por el Congreso Nacional, a los decretos y reglamentos expedi-

dos por el Poder Ejecutivo, así como para conocer su opinión

sobre temas de especial importancia para el país”.

La primera modalidad reere al “referendo aprobatorio” que

exige el art. 272 cuando la reforma constitucional verse sobre de-

terminados temas que, taxativamente enumerados, fueron consi-

derados por el constituyente como valores y principios esenciales

para el ordenamiento jurídico de la nación. La doctrina admite

sin discusión que este tipo de referendo es vinculante para los

poderes públicos, por cuanto si su resultado fuese armativo, “la

reforma será proclamada y publicada íntegramente con los tex-

tos reformados por la Asamblea Nacional Revisora”, como lo

contempla el proyecto de ley.

Resulta que si la celebración de la consulta al cuerpo elec-

toral se hace por disposición constitucional expresa, se trata de

un referendo obligatorio o automático que procede por necesidad

jurídica y al margen de la voluntad de los órganos o de la ciuda-

danía. La obligatoriedad consiste en que el referendo debe ser

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realizado como “condición jurídica indispensable” para que el

proyecto normativo pueda entrar en vigor, siempre que reciba

una mayoría de sufragios favorables.

Cuando la realización de una consulta popular no constituye

una condición indispensable para el perfeccionamiento y no es

parte constitutiva del proceso legislativo, se le denomina refe-

rendo facultativo u ocasional. El citado proyecto de ley también

contempla este tipo de referendo consultivo: “Las decisiones po-

líticas de especial trascendencia para la nación podrán ser some-

tidas a referendo consultivo de todos los ciudadanos…a los nes

de que expresen su aprobación o rechazo votando “Sí” o “No”

sobre el tema objeto de referendo”.

Por igual, el referendo que versaría sobre la aprobación o re-

chazo de una norma infraconstitucional sería facultativo porque

la opinión de la ciudadanía no sería un “requisito de validez de la

norma”, contrario a lo visto sobre la reforma constitucional que

requeriría del “referendo aprobatorio” para perfeccionarse.

En clave comparada, el art. 91.1 de la Constitución española

consagra el “Referendo consultivo” para “decisiones políticas de

especial trascendencia”, pero carece de ecacia jurídica y no es

vinculante para los poderes públicos.

Ahora bien, ¿no obliga a los poderes constituidos la voluntad

soberana del pueblo expresada en una votación popular? Para al-

gunos tratadistas “no obliga jurídicamente, pero sí políticamen-

te”, como veremos más adelante.

79. Ecacia del referendo

Hemos analizado los contornos del nuevo derecho constitu-

cional que tiene la ciudadanía a ser consultada sobre “decisiones

políticas de especial trascendencia para la nación”. El aspec-

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to que no es pacíco es si cuando los ciudadanos expresen su

aprobación o rechazo votando “Sí” o “No” sobre el tema objeto

de referendo, los poderes públicos estarían en la obligación de

cumplir la voluntad soberana de la mayoría.

El tema reviste actualidad porque a mediados de 2014 han

sido propuestos sendos referendos consultivos para dos temas

importantes que dividen la opinión pública: uno es la construc-

ción de un “muro de cemento y cal” en la frontera con el vecino

Haití, como única forma de frenar la profusa inmigración ilegal

de nacionales de ese país. El otro la explotación de Loma Mi-

randa que separa a quienes reclaman la protección medioam-

biental a ultranza de los que creen posible la aplicación del con-

cepto de minería responsable.

Entendemos que el Congreso debe abocarse de inmediato a

aprobar la ley que regulará el ejercicio de este tipo de consulta

popular mediante referendo, en el entendido de que la ciuda-

danía tiene todo el derecho a manifestar su parecer sobre estos

tópicos que, por su carácter polémico y las diferencias de opi-

nión que suscitan en la sociedad, desbordan el mandato de los

representantes populares.

Ahora bien, para conocer si vale la pena y el gasto convocar

referendos para ejercer este derecho ciudadano fundamental,

volvamos a las disquisiciones doctrinarias de tratadistas en de-

recho constitucional que se debaten si obliga o no a los poderes

constituidos la decisión popular así expresada.

Joseph Barthelemy y Paul Duez utilizan el concepto de

“fuerza jurídica” vinculada a la manifestación de la voluntad

del pueblo para distinguir entre referendo obligatorio (para ra-

ticar una reforma constitucional, por ejemplo) y de consulta:

el primero vincula jurídicamente a la asamblea elegida, mien-

tras que en el segundo caso, el valor jurídico de la consulta se

limita a un “simple consejo”.

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El patriotismo constitucional en tiempo de globalización y pluralismo

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Otros juristas, como el peruano Carlos Moisés Blancas Bus-

tamante, lo dene como una consulta popular cuyo resultado

no incide directamente en la creación o supresión de las normas

jurídicas, ni establece mandatos concretos. Su efecto sería prin-

cipalmente político, pues en una democracia es impensable que

dichos poderes puedan obrar en sentido opuesto a lo expresado

por el pueblo en el referendo, aun consultivo. Por lo que si bien

“no obliga jurídicamente, sí políticamente”.

Para Adhémar Esmein, los legisladores no podrían distan-

ciarse o hacer caso omiso de la opinión popular expresada en re-

ferendo consultivo, por tratarse, nada menos, de la voluntad del

cuerpo del cual emanan. Este no puede ser una “simple consul-

ta” pues no se puede privar a los electores de su cualidad política

y transformarlos así en “simples consejeros”. En ese supuesto,

“sus consejos serían órdenes”.

Como se trata de un derecho ciudadano “a decidir sobre los

asuntos que le propongan mediante referendo” (art. 22.2), la

mejor doctrina constitucional entiende que el referendo no po-

dría tener, en ningún caso, un carácter meramente consultivo,

por tratarse de un acto de raticación popular que tiene carácter

jurídicamente vinculante para los poderes públicos constituidos.