VII. Control preventivo de tratados internacionales

• Páginas: 425-435
• Autor: José Alejandro Vargas Guerrero

7.1 Conceptualización general y consagración normativa

La Constitución de 2010 trajo como novedad el control

preventivo de tratados internacionales, a cargo del TC y ejer-

cido antes de la aprobación por el Congreso Nacional. Es un

instituto contrapuesto al control represivo de los instrumentos

internacionales (art. 55-LOTCPC), en cuyo caso el control de

constitucionalidad de dichos instrumentos funciona después

de su aprobación por el congreso o parlamento.

No se trata de un procedimiento disponible para los par-

ticulares: el presidente de la república es quien debe someter

el instrumento a control constitucional, a manera de habilitar

al TC para que decida sobre la constitucionalidad o no de los

tratados internacionales suscritos, lo que hará «dentro de los

treinta días siguientes a su recibo y al hacerlo, si considerare

inconstitucional el Tratado de que se trate, indicará sobre cuá-

les aspectos recae la inconstitucionalidad y las razones en que

fundamenta su decisión» (art. 56-LOTCPC).

Los interesados pueden accionar contra el tratado des-

pués de su aprobación formal, mediante la acción directa o

de inconstitucionalidad, en la que por aplicación del párrafo

del artículo 57-LOTCPC, deberán alegarse motivos diferentes

a los valorados por el TC. Es decir, una vez reputado consti-

tucional, el instrumento internacional de que se trate sola-

mente puede ser objeto de control constitucional por motivos

diferentes a los ya considerados por el TC al momento de su

aprobación (art. 57-LOTCPC).

Tal como se ha interpretado en TC/0212/20, «el control

de constitucionalidad de los tratados persigue mantener la

426 JOSÉ ALEJANDRO VARGAS GUERRERO

relación de correspondencia entre el contenido de los instru-

mentos internacionales suscritos por el Estado dominicano y

las disposiciones establecidas en la Carta Sustantiva».

Esto así porque los instrumentos internacionales generan

derechos y obligaciones para los Estados parte «una vez estos ha-

yan superado los procedimientos de suscripción y aprobación cons-

titucionalmente previstos», momento a partir del cual vinculan a

los Estados Parte, de lo que resultará «prohibida la invocación de

normas del derecho interno para incumplir con las obligaciones

estipuladas» en virtud del principio de buena fe en la suscripción

de instrumentos de derecho internacional.

En efecto, en materia de tratados rige la Convención de

Viena sobre Derecho de los Tratados de 1969, cuyos artícu-

los 26 y 27 especialmente prescriben fórmulas aceptadas por

la sociedad internacional, que los Estados nacionales han in-

corporado a sus ordenamientos jurídicos, de manera tal que

«todo tratado en vigor obliga a las partes y debe ser cumplido

por ellas de buena fe» (art. 26); y asimismo, que «una parte

no podrá invocar las disposiciones de derecho interno como

justificación del incumplimiento de un tratado» (art. 27).

Por tanto, para actuar de buena fe en el cumplimiento de

las obligaciones jurídicas contraídas en el ámbito del derecho in-

ternacional «es necesario, con un mínimo de coherencia lógica

y jurídica, que los Estados establezcan un control sólo preventi-

vo pero obligatorio de constitucionalidad de todos los tratados

internacionales que se deseen incorporar al derecho interno»305.

305 NOGUEIRA ALCALÁ (Humberto), La ampliación de las competencias normativas

de control de constitucionalidad del Tribunal Constitucional chileno y la ampliación de

la fuerza normativa de sus sentencias de acuerdo con la reforma constitucional de 2005.

Madrid: Anuario Iberoamericano de Justicia Constitucional, ISSN 1138-4824, Nº.

10, 2006, pp. 241-280.

427

EL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL Y LAS

GARANTÍAS DE DERECHOS FUNDAMENTALES

El control preventivo de la constitucionalidad de tra-

tados, convenios y otros instrumentos de derecho inter-

nacional ha quedado instituido en calidad de mecanismo

constitucional previsto en el artículo 6 de la carta mag-

na, cuya finalidad es la de «hacer efectivo el principio de

supremacía constitucional, proclamando de esa manera la

nulidad de todo acto contrario a la Constitución, en vir-

tud del cual, todas las personas y los órganos que ejercen

potestades públicas están sujetos a la Constitución, norma

suprema y fundamento de ordenamiento jurídico del Es-

tado. Son nulos de pleno derecho toda ley, decreto, reso-

lución, reglamento o acto contrarios a esta Constitución»

(TC/0212/20), actividad que ha sido puesta a cargo del

Tribunal Constitucional.

Para analizar la constitucionalidad de un instrumento

internacional es preciso determinar si su objeto y desarrollo

se encuentran en consonancia con los artículos que el tex-

to constitucional consagra en la materia de que versa dicho

instrumento. Por tanto, lo que hace el TC es seleccionar «as-

pectos nodales» del instrumento en cuestión, verificando su

correspondencia con las disposiciones constitucionales que

le resulten aplicables, evaluando si existe o no apego a la

Carta, caso en el cual se determina que el instrumento es

«conforme» con la Carta. En caso contrario, se dictamina

que es «no conforme».

7.2 Clases

El artículo 74.3 de la Carta Sustantiva determina la ubi-

cación de los instrumentos internacionales en el sistema de

fuentes y su fuerza aplicativa, al disponer que «los tratados,

428 JOSÉ ALEJANDRO VARGAS GUERRERO

pactos y convenciones relativos a derechos humanos, suscri-

tos y ratificados por el Estado dominicano, tienen jerarquía

constitucional y son de aplicación directa e inmediata por los

tribunales y demás órganos del Estado».

En este sentido, el control preventivo de los tratados

consagrado por la Constitución de 2010 es de tipo pre-

ventivo—restringido y sustantivo, puesto que se ejerce so-

lamente en cuanto a convenios y acuerdos celebrados por

el Estado dominicano como actor de la sociedad interna-

cional y su finalidad es la de evitar la vigencia y aplicación

de normas inconstitucionales, aplicándose a los preceptos

legales o de reforma constitucional, antes de su promul-

gación y respecto de tratados internacionales antes de su

ratificación.

Las decisiones sobre control preventivo de constitucio-

nalidad son decisiones jurisdiccionales no recurribles, en el

orden de la validez erga omnes de las decisiones del TC, en

este caso reforzadas porque ellas son dictadas por un órgano

compuesto de juristas que resuelven de acuerdo a parámetros

técnico jurídicos, las cuales tienen efectos vinculantes, se su-

jetan a procedimientos jurídicos y confrontan un precepto

normativo o tratado con la Constitución o el bloque de cons-

titucionalidad de derechos, sin por ello desconocer las fuertes

implicancias políticas de tales fallos.

En cuanto al sistema de control preventivo en sí mismo

considerado, hay dos posturas tradicionales en la doctrina, la

escéptica y la jurisdiccional.

En cuanto a la denominada «postura escéptica». Dado

que el control se realiza con anterioridad a la entrada en vi-

gor del tratado, entonces se entiende que debería formar parte

del procedimiento legislativo, que a fin de cuentas es quien

429

EL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL Y LAS

GARANTÍAS DE DERECHOS FUNDAMENTALES

constitucionalmente crea la norma constitucional y legal306.

Por tanto, al delegar al Tribunal Constitucional la verificación

de la constitucionalidad del tratado, se estaría permitiendo su

injerencia en atribuciones congresuales—constitucionales a

pesar de que no constituye ni una cámara del Congreso, ni

cuenta con legitimidad democrática y popular para hacerlo.

En cuanto a la «postura jurisdiccional». En ésta se asu-

me, de acuerdo a Flores307, que el control preventivo de los

tratados es parte del control de naturaleza jurisdiccional o

jurídica, puesto que el órgano llamado a ejercer el control

no fija al legislador los términos de la ley ni interviene en su

contenido, además de que emplea métodos jurídicos para

efectuar el control. La crítica a este control es sencilla: si el

Tribunal Constitucional realiza el control de control preven-

tivo de constitucionalidad de un tratado, estaría incurriendo

en control jurídico y no jurisdiccional, «pues la función del

juez constitucional dice relación con decidir sobre la vali-

dez general de la norma al confrontarla con la Constitución

Política, mas no ejerce un poder jurisdiccional, entendido

como el poder – deber del Estado destinado a la resolución

de conflictos de interés, de manera definitiva e inalterable,

con posibilidad de ejecución».

306 MESQUITA C. (Eleonora), La inaplicabilidad de la doctrina de las cuestiones políticas

en el cambio de las relaciones exteriores: ¿Deben los tratados internacionales ser considera-

dos actos no justiciables?, Editorial Librotecnia, Revista Semestral del Centro de Estudios

Constitucionales, Universidad de Talca, Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales, San-

tiago de Chile, núm. 1, 2007, pp 289-310 (297).

307 FLORES CALDERÓN (Pamela et al), «El Tribunal Constitucional, el control de

constitucionalidad y el control preventivo obligatorio con posterioridad a la reforma

constitucional del año 2005», Chile, Universidad de Chile, 2013, p. 60; disponible

en: https://repositorio.uchile.cl/bitstream/handle/2250/113026/ Calderón.pdf?se-

quence=1

430 JOSÉ ALEJANDRO VARGAS GUERRERO

7.2.1 Descripción de algunas sentencias de no conformidad

con la Constitución

Hasta ahora se han considerado no conformes con la

Constitución varios instrumentos internacionales, entre los

cuales se resaltan:

(a) El acuerdo de servicios aéreos entre los gobiernos de

República Dominicana y Kuwait, declarado no conforme de-

bido a que no incluyó en su texto una definición específica del

término «soberanía», a pesar de que en el texto del acuerdo

se refiere al uso del espacio aéreo respectivo que harían las

aeronaves de cada Estado parte, para operar vuelos. En con-

secuencia, el TC constató que el acuerdo no hacía referencia

directa a un aspecto atinente a la soberanía de cada Estado

parte, lo que resultaba un aspecto fundamental para determi-

nar la constitucionalidad del acuerdo, TC/0045/18. Similar

solución en cuanto al Acuerdo entre los gobiernos de Repú-

blica Dominicana y Emiratos Árabes Unidos para servicios

aéreos más allá de sus respectivos territorios, TC/0114/21 y el

acuerdo sobre transporte aéreo entre República Dominicana y

Colombia, TC/0037/12.

(b) Acuerdo sobre Estatus del Personal de los Estados

Unidos en la República Dominicana, declarado no conforme

con la Constitución debido a que «la habilitación del uso de

dicho bien en favor de las fuerzas militares estadounidenses

para que dispongan —a su discreción— de sistemas de te-

lecomunicaciones y tecnología militar, no es explicada en el

acuerdo y, consecuentemente, no encuentra justificación con-

forme con la Constitución, particularmente con sus previsio-

nes contenidas en los señalados artículos 9.3 y 14». Asimismo,

porque a juicio del TC el acuerdo creaba privilegios a favor de

Estados Unidos, «en particular de sus Fuerzas Armadas, de su

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EL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL Y LAS

GARANTÍAS DE DERECHOS FUNDAMENTALES

Departamento de Defensa y de contratistas estadounidenses,

al tiempo que genera solamente obligaciones y cargas para el

gobierno dominicano», lo que se traduce en «notoria falta de

reciprocidad y del tratamiento igualitario que deben caracte-

rizar los acuerdos de esta naturaleza», resultando, por tanto,

contrarios al artículo 26, numerales 3 y 4, de la Constitución

dominicana.

Otras razones alegadas para justificar la no conformidad

de este acuerdo con la Constitución dominicana, no menos

importantes, fueron: que el mismo «ampararía la presencia de

cuerpos militares extranjeros en territorio nacional», presencia

que además podría ser indefinida, lo que no es conforme con

el contenido del artículo 80.6 de la Constitución dominicana;

que el acuerdo violenta la Constitución, cuando en el artículo

XIII las Partes renuncian al derecho a reclamar por los daños

y perjuicios generados en detrimento de la propiedad o de la

persona –ya sea golpes, heridas o la muerte— que puedan su-

frir los civiles –incluso, de cualquier nacionalidad— y el per-

sonal de las Fuerzas Armadas de cualquiera de los gobiernos

contratantes y, por último, no se aceptó que el Estado domini-

cano se expusiera a asumir obligaciones relativas a la inviolabi-

lidad de la soberanía y al principio de no intervención y que,

además, suponen un riesgo para la seguridad nacional, todo

lo cual «constituiría una violación a la supremacía de la Cons-

titución consagrada en el artículo 6 de dicho texto sustantivo,

cuestión que hace las citadas cláusulas del convenio estudiado

contrarias a la Constitución» (TC/0315/15).

(c) Convención Interamericana sobre Restitución Inter-

nacional de Menores. Conforme a nuestro derecho una per-

sona es considerada menor de edad hasta tanto cumpla die-

ciocho (18) años de edad, mientras que para la convención

432 JOSÉ ALEJANDRO VARGAS GUERRERO

estudiada dicha condición culmina a los dieciséis (16) años.

En tal sentido, la inclusión en la «Convención Interamericana

sobre Restitución Internacional de Menores» de un tope infe-

rior a la edad máxima establecida en República Dominicana

para que una persona sea considerada menor de edad, limita

la protección reforzada y efectiva de los derechos fundamen-

tales de la persona menor de edad consagrada en el artículo 56

de la Constitución dominicana y, por tanto, contradice dicha

disposición constitucional (TC/0760/17).

Mediante el ejercicio de la acción directa se ha intentado

la declaratoria de inconstitucionalidad de algunos tratados de

alto interés, como el Concordato suscrito entre la República

Dominicana y la Santa Sede

7.3 Procedimiento de control preventivo de tratados

1.— Inicio por instancia del presidente de la República

Como se ha referido ya, que el procedimiento inicie por

instancia suscrita por el presidente de la República indica su

indisponibilidad para otros individuos, cualesquiera que sean.

Al efecto el artículo 31 del Reglamento Jurisdiccional del TC

dispone que «previo a su aprobación por el Congreso Nacio-

nal, el procedimiento de control preventivo de constituciona-

lidad de los tratados internacionales se iniciará mediante una

instancia dirigida por el presidente de la República al Tribunal

Constitucional para que se pronuncie sobre la constituciona-

lidad del tratado».

2.— Documentos anexos a la instancia

La instancia de sometimiento del asunto al TC anexa-

rá una copia completa del instrumento internacional; una

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EL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL Y LAS

GARANTÍAS DE DERECHOS FUNDAMENTALES

certificación del texto por parte del consultor jurídico del

Ministerio de Relaciones Exteriores, traducido al español y

certificada por intérprete judicial, en caso de que esté en otro

idioma; y un resumen del contenido del tratado, en particular

de sus aspectos técnicos.

3.— Verificación del expediente por el secretario del TC

El secretario del Tribunal verificará que el expediente

contenga la documentación requerida; en caso contrario, lo

devolverá a la Consultoría Jurídica del Poder Ejecutivo con

ese propósito.

4.— Deliberación, sentencia y comunicación al presidente

Artículo 32. Deliberación y sentencia: El Pleno del Tri-

bunal deliberará y votará la decisión de acuerdo con las previ-

siones de la Ley núm. 137-11 y de este reglamento, y dictará

sentencia sobre la constitucionalidad o no del tratado en un

plazo máximo de treinta (30) días contados a partir de la fecha

en que fue apoderado el Tribunal Constitucional. La decisión

será comunicada al Poder Ejecutivo.

5.— Peculiaridades

En materia de control preventivo de tratados no se cele-

bra audiencia ni hay participación de amigos de la Corte o de

cualquier otra parte.

* * *

434 JOSÉ ALEJANDRO VARGAS GUERRERO

SUMARIO

CONTROL PREVENTIVO DE TRATADOS INTERNACIONALES.

El control de constitucionalidad de los tratados persigue

mantener la relación de correspondencia entre el contenido

de los instrumentos internacionales suscritos por el Estado

dominicano y las disposiciones establecidas en la Carta Sus-

tantiva.

El control preventivo de la constitucionalidad de tratados,

convenios y otros instrumentos de derecho internacional ha

quedado instituido en calidad de mecanismo constitucional

previsto en el artículo 6 de la carta magna, cuya finalidad

es la de hacer efectivo el principio de supremacía constitu-

cional, proclamando de esa manera la nulidad de todo acto

contrario a la Constitución, en virtud del cual, todas las

personas y los órganos que ejercen potestades públicas están

sujetos a la Constitución, norma suprema y fundamento de

ordenamiento jurídico del Estado.

El control preventivo de los tratados consagrado por la Cons-

titución de 2010 es de tipo preventivo—restringido y sus-

tantivo, puesto que se ejerce solamente en cuanto a convenios

y acuerdos celebrados por el Estado dominicano como actor

de la sociedad internacional y su finalidad es la de evitar la

vigencia y aplicación de normas inconstitucionales, aplicán-

dose a los preceptos legales o de reforma constitucional, antes

de su promulgación y respecto de tratados internacionales

antes de su ratificación.

Las decisiones sobre control preventivo de constitucionalidad

son decisiones jurisdiccionales no recurribles, en el orden de

la validez erga omnes de las decisiones del TC, en este caso

reforzadas porque ellas son dictadas por un órgano compues-

to de juristas que resuelven de acuerdo a parámetros técnico

jurídicos, las cuales tienen efectos vinculantes, se sujetan a

435

EL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL Y LAS

GARANTÍAS DE DERECHOS FUNDAMENTALES

procedimientos jurídicos y confrontan un precepto normati-

vo o tratado con la Constitución o el bloque de constitucio-

nalidad de derechos, sin por ello desconocer las fuertes impli-

cancias políticas de tales fallos.

Hay dos posturas tradicionales en la doctrina, la escéptica y

la jurisdiccional.

La denominada «postura escéptica». Dado que el control se

realiza con anterioridad a la entrada en vigor del tratado,

entonces se entiende que debería formar parte del procedi-

miento legislativo, que a fin de cuentas es el que constitu-

cionalmente crea la norma constitucional y legal. Por tanto,

al delegar al Tribunal Constitucional la verificación de la

constitucionalidad del tratado, se estaría permitiendo su

injerencia en atribuciones congresuales—constitucionales a

pesar de que no constituye ni una cámara del Congreso, ni

cuenta con legitimidad democrática y popular para hacerlo.

En cuanto a la «postura jurisdiccional». Asume que el con-

trol preventivo de los tratados es parte del control de natura-

leza jurisdiccional o jurídica, puesto que el órgano llamado

a ejercer el control no fija al legislador los términos de la ley

ni interviene en su contenido, además de que emplea méto-

dos jurídicos para efectuar el control. La crítica a este control

es sencilla: si el Tribunal Constitucional realiza el control de

control preventivo de constitucionalidad de un tratado, esta-

ría incurriendo en control jurídico y no jurisdiccional, «pues

la función del juez constitucional dice relación con decidir

sobre la validez general de la norma al confrontarla con la

Constitución Política, mas no ejerce un poder jurisdiccional,

entendido como el poder – deber del Estado destinado a la

resolución de conflictos de interés, de manera definitiva e

inalterable, con posibilidad de ejecución».