VIII. Conflictos de competencia

• Páginas: 439-446
• Autor: José Alejandro Vargas Guerrero

8.1 Conceptualización General y consagración normativa

Previstos por el artículo 59-LOTCPC, los conflictos de

competencia atañen a las confrontaciones constitucionales

«entre los poderes del Estado, así como los que surjan entre

cualquiera de estos poderes y entre órganos constituciona-

les, entidades descentralizadas y autónomas, los municipios

u otras personas de Derecho Público, o los de cualquiera de

estas entre sí, salvo aquellos conflictos que sean de la compe-

tencia de otras jurisdicciones en virtud de lo que dispone la

Constitución o las leyes especiales».

De acuerdo con la interpretación constitucional esta-

ble, habrá conflicto de competencia de orden constitucional

cuando exista disputa por atribución de las mismas faculta-

des entre: 1) poderes públicos entre sí; 2) poderes públicos

y órganos constitucionales, entidades descentralizadas y au-

tónomas, municipios u otras personas de derecho público; o

3) cualesquiera de estas entre sí, a instancia de sus titulares

(TC/0061/12).

Esta misma decisión establece, en el orden de la concep-

tualización, que «este tribunal ha planteado que el objeto del

conflicto de competencia constitucional consiste en la con-

troversia por la titularidad de la competencia asignada por la

Constitución a los órganos o personas de Derecho Público,

que puede referirse a la jerarquía, la territorialidad o las fun-

ciones» (Sentencia TC/0061/12).

El conflicto de competencia procede, de acuerdo con

la sentencia TC/0305/15, «contra cualquier actuación que

voluntariamente o en cumplimiento de una norma jurídica

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produzca una lesión a la jerarquía, la territorialidad o las fun-

ciones de los poderes y órganos legitimados para accionar. Las

competencias constitucionales que ha de tutelar el Tribunal

Constitucional no pueden interpretarse en sentido restrictivo,

sino que han de abarcar tanto las competencias fundamentales

expresamente señaladas en la Constitución, como las com-

petencias accesorias e instrumentales que implícitamente se

deriven de aquellas

8.2 Clases o tipos de conflictos de competencia

El instituto del conflicto constitucional de competencias

tiene como obvia finalidad la de preservar la supremacía cons-

titucional y asegurar no solamente que las autoridades cum-

plan sus funciones, sino que al ejercerlas lo hagan de manera

consecuente con el sometimiento al Derecho que se espera

norme sus actividades.

Tanto en orden doctrinal como jurisprudencial se han

identificado conflictos de competencia típicos y atípicos, po-

sitivos y negativos.

En un conflicto de competencia «típico» dos órganos

constitucionales o de competencias otorgadas por la Consti-

tución se enfrentan en dos formas: si se disputan las mismas

competencias se está en presencia de un conflicto de compe-

tencia típico y positivo; si uno de ellos se niega a asumir una

competencia o atribución constitucional, entonces el conflic-

to es típico pero negativo. Estos son, previsiblemente, los es-

cenarios comunes.

Existen también otros escenarios, como aquel en que un

órgano constitucional no admite la facultad de control de un

órgano jurisdiccional que considera incompetente. Este es un

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EL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL Y LAS

GARANTÍAS DE DERECHOS FUNDAMENTALES

caso ya resuelto por el control constitucional dominicano, si

bien es claramente identificado por la doctrina especializada308

y recibe la designación de «conflicto competencial atípico»,

puesto que se diferencia de lo normativamente preceptuado,

según la cita precedente.

Escenarios similares han contribuido a expandir el

aserto de que los conflictos de competencia no se circuns-

criben solamente a la controversia en torno a la titularidad

de una competencia reclamada por uno de dos órganos

constitucionales, sino que comprende todas las hipótesis

en las que uno de ellos ejerce una competencia que se con-

sidere ilegítima o que influye negativamente en las compe-

tencias asignadas a otro.

En la sentencia TC/0624/18 se expandió «el radio de

acción de los conflictos positivos, para incluir supuestos que

permitan evaluar conflictos negativos y atípicos». En este

sentido, a partir de dicha sentencia se definieron como ad-

misibles todos los conflictos de competencia en los que se

planteara «disputa por atribución de las mismas facultades»

(en los términos planteados en la Sentencia TC/0061/12,

que había sentado precedente sobre los conflictos positi-

vos de competente), sino que además deberá admitirse el

conflicto cuando los órganos constitucionales: i) se niegan

a asumir una competencia o atribución constitucional (con-

flicto negativo) o, excepcionalmente, ii) cuando uno de ellos

desborda los límites de sus competencias en detrimento del

otro, aunque el afectado no las demande para sí (conflicto

atípico).

308 ETO CRUZ (Gerardo), El desarrollo del derecho procesal constitucional a partir de la

jurisprudencia del Tribunal Constitucional peruano, Serie Teoría procesal Constitucio-

nal, Lima, Centro de Estudios Constitucionales, 2008, p. 614.

442 JOSÉ ALEJANDRO VARGAS GUERRERO

8.2.1 Requisitos

Para justificar la pretensión de control constitucional de

los conflictos de competencia se requiere:

1) La existencia de una disputa entre órganos constitu-

cionales u otras personas de derecho público por las

atribuciones competenciales;

2) Que las competencias en disputa estén asignadas en

la Constitución;

3) Que el conflicto se inicie a instancias del titular del

órgano que invoca el conflicto y;

4) Que el titular esté legitimado por la norma que esta-

blece el mecanismo de su elección, nombramiento o

designación.

En cuando al primer requisito, en la sentencia TC/0112/14

se decidió que no se cumplía en el caso ocurrente porque «si

bien se comprueba la existencia de una disputa entre dos entes

públicos por sus competencias, con atribuciones competen-

ciales sobre la construcción y reconstrucción de las vías de

comunicación, en este caso, la avenida 30 de Mayo, en el caso

de la Oficina de Ingenieros Supervisores de Obras del Estado,

esta no ostenta la condición de ser un órgano constitucional o

entidad de derecho público, razón por la cual no tiene la ca-

lidad para interponer o ser considerada parte de un conflicto

de competencia».

En el orden del segundo requisito, en la sentencia

TC/0305/14 queda claro cómo se rechaza un conflicto de compe-

tencia debido a la competencia requerida a uno de los dos órganos

confrontados: se entendió en este caso que «la Contraloría General

de la República: carece de la autonomía necesaria para ser un ór-

gano extrapoder, considerándosela «una entidad administrativa

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EL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL Y LAS

GARANTÍAS DE DERECHOS FUNDAMENTALES

subordinada a un poder del Estado», de manera tal que ella no

podía «ser configurada legalmente como intermediaria ante estos

órganos de autonomía constitucional: sus actos no pueden estar

sujetos al control administrativo y financiero ejercido por una

dependencia del Poder Ejecutivo u otra instancia infraconstitu-

cional».

8.2.2 Excepción: caso en el que la competencia discutida no

es planteada expresamente por la Constitución

En TC/0056/22 se reconoció una «competencia derivada

de la Constitución» para admitir un conflicto de competen-

cia. Se asumió que la no configuración del requisito de expresa

atribución competencial constitucional «no es de aplicación

ineludible», pues, se reconoce en la decisión de cita, por ejem-

plo, que en algunas ocasiones la Constitución no plantea de

forma expresa determinado grado de autonomía presupuesta-

ria pero, «sin embargo, este Tribunal considera que esta puede

otorgarse de forma accesoria mediante la ley; esto así, como

consecuencia de la derivación o desarrollo instrumental de la

autonomía administrativa y funcional. Por tanto, al despren-

derse de lo establecido en el artículo 176 de la Constitución

procede –prima facie– admitir que tal competencia se des-

prende de la Constitución».

En correspondencia con esto, se ha decidido en

TC/0032/13, reiterado en TC/0001/15, que “los órganos au-

tónomos son creados directamente por la Constitución para

actualizar y perfeccionar el principio de la separación de los

poderes. Surgen de la necesidad de separar determinadas fun-

ciones públicas de los procesos normales de gobierno. Así, la

autonomía constituye una garantía institucional asociada a

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la independencia con que han de ejercer las funciones enco-

mendadas por la Constitución. Pero estos no se encuentran

investidos de legitimación democrática directa, lo que análo-

gamente sucede con el Poder Judicial”.

En este sentido, desde la sentencia TC/0001/15 (9.1.2),

citada, se ha sostenido que la “autonomía también se ejerce,

paradójicamente, por la participación de alguno o algunos de

los poderes tradicionales en la dinámica propia de los órga-

nos constitucionales, de manera especial en el nombramiento

o ratificación de sus titulares o jerarcas, pero también en la

aprobación de su presupuesto y en una adecuada rendición

de cuentas. Esta nueva ingeniería institucional, como ha ex-

presado este Tribunal, comporta un replanteamiento del sig-

nificado tradicional de la noción de separación de poderes, en

el sentido de que actualmente dicha separación no es rígida y se

admite, además, la colaboración entre ellos”.

8.3 Procedimiento del conflicto de competencia

Da inicio mediante memorial suscrito por el titular de

cualquiera de los poderes del Estado, órganos o entidades en

conflicto, quien remite un memorial con una exposición pre-

cisa de todas las razones jurídicas en que se fundamente el

hecho en cuestión. El presidente da audiencia «al titular del

otro poder, órgano o entidad por un plazo improrrogable de

treinta días, a partir de la recepción del memorial». Estima-

mos que, para la vigencia del principio de contradictoriedad,

deberían estar presentes ambas partes. De todas formas, con

este paso (audiencia «al otro» poder confrontado, el asunto

queda en estado de fallo y el tribunal resuelve dentro de los

siguientes sesenta días, salvo que se considere indispensable

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EL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL Y LAS

GARANTÍAS DE DERECHOS FUNDAMENTALES

practicar alguna prueba, en cuyo caso dicho plazo se contará a

partir del momento en que esta se haya practicado.

La remisión del memorial se efectúa por ante la Secre-

taría del Tribunal Constitucional, debiendo fundamentar-

se jurídicamente la vulneración del orden constitucional de

competencias por parte de alguno de estos poderes, órganos o

entidades al dictar una disposición, adoptar una resolución o

emitir un acto (art. 33 del Reglamento Jurisdiccional del TC).

* * *

SUMARIO

CONFLICTOS DE COMPETENCIA

Los conflictos de competencia atañen a las confrontaciones

constitucionales «entre los poderes del Estado, así como los

que surjan entre cualquiera de estos poderes y entre órganos

constitucionales, entidades descentralizadas y autónomas,

los municipios u otras personas de Derecho Público, o los de

cualquiera de estas entre sí, salvo aquellos conflictos que sean

de la competencia de otras jurisdicciones en virtud de lo que

dispone la Constitución o las leyes especiales.

Tiene como obvia finalidad la de preservar la supremacía

constitucional y asegurar no solamente que las autoridades

cumplan sus funciones, sino que al ejercerlas lo hagan de

manera consecuente con el sometimiento al Derecho que se

espera norme sus actividades.

Tanto en orden doctrinal como jurisprudencial se han iden-

tificado conflictos de competencia típicos y atípicos, positi-

vos y negativos. En un conflicto de competencia «típico» dos

órganos constitucionales o de competencias otorgadas por la

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Constitución se enfrentan en dos formas: si se disputan las

mismas competencias se está en presencia de un conflicto de

competencia típico y positivo; si uno de ellos se niega a asu-

mir una competencia o atribución constitucional, entonces

el conflicto es típico pero negativo. Estos son, previsiblemen-

te, los escenarios comunes.

Existen también otros escenarios, como aquel en que un ór-

gano constitucional no admite la facultad de control de un

órgano jurisdiccional que considera incompetente. Este es un

caso ya resuelto por el control constitucional dominicano, si

bien es claramente identificado por la doctrina especializada

y recibe la designación de «conflicto competencial atípico»,

puesto que se diferencia de lo normativamente preceptuado,

según la cita precedente.