La potestad reglamentaria de la Administracion, el reglamento como fuente del derecho

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"La potestad reglamentaria de la Administración y el reglamento como fuente del derecho (1 de 2)"

Eduardo Jorge Prats

EL REGLAMENTO COMO NORMA:

Definición e importancia del reglamento en el ordenamiento jurídico. Si nos atenemos a la definición del reglamento que lo conceptúa como la norma escrita, de categoría inferior a la ley, dictada por la Administración en ejercicio de competencias atribuidas por la Constitución y las leyes, parecería que el reglamento ocupa un lugar modesto en el sistema de fuentes del Derecho. Pero si nos detenemos a analizar el significado profundo del reconocimiento al Poder Ejecutivo de la facultad de crear Derecho y si observamos que, del conjunto de normas que componen el ordenamiento jurídico-administrativo, los reglamentos ocupan un elevadísimo porcentaje, sale a relucir la importancia cualitativa y cuantitativa del reglamento como fuente del Derecho.

El descomunal volumen de normas reglamentarias no sólo provoca impotencia en los operadores jurídicos a quienes les es imposible conocer todas y cada una de estas normas, sino que llama la atención del doctrinario que tiene que explicar cómo es posible un poder normativo de tal trascendencia en manos del ejecutivo precisamente en un Estado democrático y representativo como el dominicano en donde el Congreso Nacional tiene, en principio, el monopolio de la función legislativa. Esto explica porqué lo fundamental en relación a la potestad reglamentaria de la Administración es garantizar la efectiva sumisión del reglamento a la ley, entendida como norma superior y manifestación directa de la voluntad popular expresada en el Congreso. Esta preeminencia de la ley explica una serie de exigencias que tratan de encuadrar jurídicamente el legítimo ejercicio de la potestad reglamentaria, como lo es la titularidad de dicha potestad, las materias que pueden serabordadas por la misma, el procedimiento de elaboración de los reglamentos y los límites que debe observar el reglamento en relación a la ley.

Lo que resulta claro es que, para ocupar el importantísimo lugar que tiene en el sistema de fuentes del Derecho, el reglamento ha tenido que rebasar una serie de objeciones como las que resultan del principio de la separación de poderes y del monopolio de la función normativa por el legislador.

Y es que los ordenamientos constitucionales contemporáneos han sido profundamente impactados por los ideales de los revolucionarios franceses que quisieron concentrar el poder legislativo con carácter exclusivo en la Asamblea Nacional y descartar las interferencias normativas del ejecutivo. No obstante la influencia de las ideas de la Revolución francesa, lo cierto es que el reglamento emerge como una norma que, aunque inferior a la ley, podía ser dictada para desarrollar y ejecutar leyes pero que, en ausencia del legislador, podía ocupar losdominios del legislador e, incluso, en casos de urgencia y necesidad, podía excepcionar la aplicación de la ley. Pasaría un tiempo antes que se afincaran los rasgos definitivos del reglamento como norma inferior a la ley, que no puede invadir los terrenos confiados por la Constitución al legislador y cuya misión fundamental es completar y desarrollar las leyes.

Y no podía ser de otro modo si tomamos en cuenta las funciones actuales de la Administración. En la actualidad, ésta asume decisivas funciones de conformación social en la medida en que el Estado, a la luz del artículo 8 de la Constitución, no sólo es un Estado democrático de Derecho sino también un Estado social cuya finalidad principal es la protección efectiva de los derechos de la persona y el mantenimiento de los medios que permitan el perfeccionamiento progresivo de la misma en un orden no solo de la libertad garantizada por los derechos individuales sino de la justicia social que procuran los derechos sociales. Los deberes del Estado social implican el compromiso directo de organizar complejos sistemas de servicios públicos prestacionales a favor de los ciudadanos, la necesidad de adoptar políticas sociales y de programar y planificar las actuaciones administrativas. Hoy la Administración, "encargada de hacer múltiples prestaciones y configurar múltiples ámbitos, cada vez puede restringirse menos a la implementación técnica (y descargada de cuestiones normativas) de normas generales y suficientemente bien definidas" (HABERMAS: 259). Todo ello requiere un intenso uso de la potestad reglamentaria por parte de la Administración pues es la vía más efectiva de concretar los contenidos generales y abiertos de leyes-marco sectoriales aprobadas por el Congreso.

Hoy se reconoce la legitimidad de la potestad reglamentaria de la Administración, encontrando el reglamento un doble fundamento: por un lado, la atribución por la Constitución del poder reglamentario al Poder Ejecutivo y, por otro, el reconocimiento al legislador de la facultad del Congreso Nacional de habilitar a determinados órganos o dependencias administrativas para el dictado de reglamentos en las áreas de su competencia. "Esta dualidad de legitimaciones no es sino el refrendo constitucional final de que los reglamentos son piezas normativas precisas para que las disposiciones que las leyes contienen, más genéricas y abstractas, puedan ser aplicadas en la práctica. Son, para la ley, imprescindibles e insustituibles porque esa misma función de pormenorización, preparación de la aplicación y desarrollo, no la podría llevar a cabo el legislador, unas veces por razones técnicas y otras de medios, pero siempre, además, porque...