Constitución, eficacia y gasto público.

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"Constitución, eficacia y gasto público"

Manuel Fermín Cabral

Profesor de Derecho Administrativo en la Universidad Iberoamericana (UNIBE) y en la Pontificia Universidad Católica Madre y Maestra (PUCMM).

mfermincabral@gmail.com

Para la República Dominicana, la reforma constitucional del 2010 significó un importantísimo paso de avance en lo que concierne a la limitación del poder. La consagración por vez primera de los más significativos principios del derecho administrativo, así como la regulación y desarrollo de sus principales categorías, resaltan la construcción de un renovado derecho administrativo: un "derecho administrativo constitucionalizado" que pone a las "personas" y la "garantía de sus derechos" como el fiel reflejo del interés general y, en consecuencia, como el eje central de la función administrativa. Así lo prescribe el texto constitucional:

Es función esencial del Estado la protección efectiva de los derechos de la persona, el respeto de su dignidad y la obtención de los medios que le permitan perfeccionarse de forma igualitaria, equitativa y progresiva, dentro de un marco de libertad individual y de justicia social, compatibles con el orden público, el bienestar general y los derechos de todos y todas (artículo 8).

Y no es para menos: se trata de una depurada concepción germanista del Estado social y democrático de derecho, enraizada, por supuesto, en el respeto a la dignidad humana, los derechos fundamentales, el trabajo, la soberanía popular y la separación e independencia de los poderes públicos. Es justamente en la "cláusula del Estado social" en donde encuentra su fundamento el principio de eficacia, que hoy finalmente se ve plasmado en el artículo 138 de la Constitución.

La expresión "Estado social", que tiene "su origen en la cultura jurídica alemana: está literalmente tomada de la Ley Fundamental de Bonn" , pone de relieve el nuevo paradigma derivado del tránsito de la concepción normativista, esto es, de mera protección de la esfera de libertades del individuo y del mercado —una Administración no interventora en la vida de las personas—, hacia un nuevo Estado cuya intervención tomaría ahora el cauce prestacional como consecuencia del influjo de la filosofía socialdemócrata en los Estados modernos.

Bajo la cláusula social, el Estado evoluciona más allá de las fórmulas decimonónicas de absoluto respeto de las libertades públicas, o los también denominados derechos fundamentales de primera generación, hacia un modelo de "Estado prestacional", de un Estado cuyo fin radica también en tratar de hacer eficaz los nuevos derechos subjetivos de contenido social. En palabras de Santamaría Pastor:

…una concepción política del Estado según el cual éste no se limita, como propugnaba la teoría liberal, a corregir las disfunciones más graves y ostensibles del mercado y de la sociedad civil, sino que asume la responsabilidad de conformar el orden social en el sentido de promover la progresiva igualdad de todas las clases sociales y de asegurar a todos los ciudadanos el acceso a un cierto nivel de bienestar económico, el disfrute de los bienes culturales y una cobertura de riesgos vitales; en términos jurídicos, equivale a la imposición a todos los poderes públicos de un deber de actuar positivamente sobre la sociedad, en una línea de igualación progresiva de todas las clases sociales y de mejora de sus condiciones de vida.

El constitucionalismo social, cuyos primeros signos aparecen en la Constitución de Querétaro de 1917 (México) —consolidado luego en el constitucionalismo del periodo después de la Segunda Guerra Mundial—, parte, primero, del reconocimiento de derechos que para su materialización requieren de la intervención de la "mano visible" —no "invisible"— del Estado. Se trata de derechos (educación, salud, vivienda, entre otros) denominados de "segunda generación", cuyo deber prestacional recae originariamente en el Estado. Pero no basta, pues, el reconocimiento de tales derechos; de ahí que, en segundo término, la concreción de estos postulados constituya uno de los grandes retos del Estado social y democrático de derecho, de cara a la función esencial de este: la protección efectiva de los derechos de las personas. Y es que la inclusión explícita de la palabra "efectiva" no resulta de una visión programática o simplemente "declarativa" de la norma constitucional: la inclusión se erige, más bien, en la consolidación del paradigma del Estado social, que no era nuevo en el constitucionalismo vernáculo —sin dudas el contenido de la Constitución de 1955 sentó los cimientos para el surgimiento de una noción acabada de la ideología social de la Constitución—, pero que no contaba con la consagración expresa de este, reitero, como arquetipo ni con lo que vendría a ser la "consecuencia más importante del principio de Estado Social para la Administración" : el principio de eficacia, ahora plasmado en el artículo 138 de la Constitución, como un principio de actuación para la Administración.

El principio de eficacia, tal y como lo sostiene Parejo Alfonso, "predica, en principio, la producción intencionada de una realidad como resultado de la acción de un agente (cabalmente la Administración) idóneo para obrar en tal sentido y cumplida conforme al programa legal pertinente." Y añade: "Como criterio de toda actuación administrativa, la eficacia engloba necesariamente la eficiencia y la economía en la ejecución del gasto público encomendado a la Administración".

La Administración, frente a los postulados constitucionales del Estado docial, orienta el ejercicio de la función administrativa a objetivos delineados normativamente; esto es, a la consecución eficaz de resultados exigidos por el ordenamiento jurídico y que tienen por fin esencial la protección efectiva de los derechos de las personas. Así lo prescribe el artículo 5 de la Ley Orgánica de la Administración Pública (LOAP), No. 247-12, del 9 de agosto de 2012, al delinear lo que ha de denominarse como "objetivo principal de la Administración pública":

La Administración Pública tiene como objetivo principal satisfacer en condiciones de eficacia, objetividad, igualdad, transparencia, publicidad y coordinación y eficiencia el interés general y las necesidades de sus usuarios y/o beneficiarios, con sometimiento pleno al ordenamiento jurídico del Estado. Es tarea fundamental de todo integrante de la organización administrativa participar de las funciones esenciales del Estado destinadas a procurar el desarrollo humano pleno a fin de que la calidad de vida de toda persona corresponda a los supuestos que exige su dignidad de ser humano.

En efecto, el Tribunal Constitucional dominicano, en una interesantísima decisión en la cual se plasman las grandes líneas para el desarrollo de una doctrina que consolida el constitucionalismo social a la luz de la reforma constitucional del 2010, la sentencia núm. 203/13, referente a un caso que abarcaba concretamente derechos de naturaleza prestacional —un reclamo en torno al derecho a la seguridad social—, estableció lo siguiente:

Para hablar de desarrollo humano, justicia social, equidad, igualdad de oportunidades y solidaridad, no basta con que el texto supremo consagre su interés de alcanzar esa zona de bienestar y dignidad, ni que establezca las pautas a seguir para lograrlo. Es necesario, más aun, que los mecanismos creados por el constituyente y el legislador sean realmente efectivos, logren realizar los principios sobre los cuales se fundan, tales como los de eficacia, de razonabilidad y de celeridad, todos los cuales quedan vulnerados y, con ellos, la integridad de algunos derechos fundamentales, cuando, como en la especie, la administración no ha sido lo suficientemente proactiva y sensible para atender los reclamos de un trabajador que, por las condiciones propias de su existencia particular, conforman y definen prácticamente su vida.

Añade el máximo intérprete de la Constitución:

En un Estado Social y Democrático de Derecho, es función esencial la protección efectiva de los derechos de las personas, el respeto de su dignidad y la obtención de los medios que le permitan perfeccionarse de forma igualitaria, equitativa y progresiva dentro de un marco tanto de libertad individual como de justicia social que sean compatibles con el orden público, el bienestar general y los derechos de todos y todas, lo cual es posible cuando se cuenta con una administración pública cuya actuación se encuentre sujeta a los principios de legalidad, eficacia, jerarquía, objetividad, igualdad, transparencia, economía, publicidad, coordinación (…) Así, la eficacia en la actuación de la administración es uno de los soportes que garantizan la realización de las personas que conforman un Estado y la protección efectiva de sus derechos fundamentales, por lo que es innegable que la tardanza innecesaria e indebida en la atención a las solicitudes de los particulares pueden constituirse en violaciones a derechos fundamentales, máxime cuando éstos derechos se encuentran íntimamente vinculados con la satisfacción de las necesidades básicas para la subsistencia digna de una persona envejeciente que, sin las atenciones mínimas, se expone a penurias y enfermedades, por lo que su atención debe ser una prioridad para el Estado.

De su lado, la Corte Constitucional de Colombia, en su sentencia núm.733-09, expresa, en torno al principio de eficacia, que:

Dentro de los fines esenciales del Estado está servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución […]. Con fundamento en esto, la jurisprudencia de esta Corte ha protegido el denominado "principio de eficacia de la administración pública", según el cual las autoridades administrativas ostentan cargas relativas al desempeño de sus funciones, en orden a implementar y brindar soluciones a problemas de los ciudadanos. Dichos problemas constituyen deficiencias atribuibles a deberes específicos...

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