Sentencia nº 63 de Suprema Corte de Justicia, del 11 de Julio de 2014.

• Número de sentencia: 63
• Número de resolución: 63
• Fecha: 11 Julio 2014
• Número de registro: 52614874

Fecha: 11/07/2014

Materia: Contencioso-Administrativo

Recurrente(s): L.T. De la Cruz

Abogado(s): I.P.d.P.R.S.

Recurrido(s): Oficina Nacional de la Defensa Pública

Abogado(s): J.M.G., E.R.P.

Intrviniente(s):

Abogado(s):

Dios, Patria y Libertad

En Nombre de la República,

la Tercera Sala de lo Laboral, Tierras, Contencioso-Administrativo y Contencioso-Tributario de la Suprema Corte de Justicia, dicta en audiencia pública la siguiente sentencia:

Sobre el recurso de casación interpuesto por la Dra. L.T. De la Cruz, dominicana, mayor de edad, Cédula de Identidad y Electoral núm. 026-0061365-3, domiciliada y residente en la Av. Padre A. núm. 55, edificio C, apto. 302, Residencial Las Cañas, de la ciudad de La Romana, contra la sentencia dictada por la Primera Sala del Tribunal Superior Administrativo, el 11 de julio de 2014, cuyo dispositivo se copia más adelante;

Oído al alguacil de turno en la lectura del rol;

Oído en la lectura de sus conclusiones al Dr. I.P.d.P.R.S., abogado de la recurrente la Dra. L.T. De la Cruz;

Oído el dictamen del Magistrado Procurador General de la República;

Visto el memorial de casación depositado en la secretaría de la Suprema Corte de Justicia, el 19 de enero de 2015, suscrito por el Dr. I.P.d.P.R.S., Cédula de Identidad y Electoral núm. 023-0036707-1, abogado de la recurrente, mediante el cual propone los medios que se indican más adelante;

Visto el memorial de defensa depositado en la secretaría de la Suprema Corte de Justicia el 9 de marzo de 2015, suscrito por la Licdos. J.M.G. y E.R.P., Cédulas de Identidad y Electoral núms. 001-0060493-3 y 026-0071480-8, respectivamente, abogados de la recurrida Oficina Nacional de la Defensa Pública;

Visto el auto dictado el 8 de febrero de 2016, por el magistrado M.R.H.C., P. de la Tercera Sala, por medio del cual llama, en su indicada calidad, al magistrado J.C.R.J., P. de la Corte de Trabajo del Distrito Nacional, para celebrar audiencia pública y conocer el presente recurso de casación;

Que en fecha 19 de octubre de 2015, esta Tercera Sala en sus atribuciones de lo Contencioso-Administrativo, integrada por los Jueces: M.R.H.C., P.; R.C.P.A. y J.C.R.J., procedieron a celebrar audiencia pública asistidos de la secretaria general, para conocer del presente recurso de casación;

Visto el auto dictado el 8 de febrero de 2016, por el magistrado M.R.H.C., P. de la Tercera Sala de la Suprema Corte de Justicia, por medio del cual llama, en su indicada calidad, a los magistrados E.H.M., S.I.H.M. y F.A.O.P., Jueces de esta Sala, para integrar la misma en la deliberación y fallo del recurso de casación de que se trata, de conformidad con la Ley núm. 684 de 1934;

Visto la Ley núm. 25 de 1991, modificada por la Ley núm. 156 de 1997, y los artículos 1, 20 y 65 de la Ley sobre Procedimiento de Casación;

C., que en la sentencia impugnada y en los documentos a que se refiere constan como hechos precisos los siguientes: a) que en fecha en 11 de octubre de 2011, la Oficina Nacional de la Defensa Pública le notificó a la Defensora Pública I, Dra. L.T. De la Cruz, el acto administrativo núm. 192/2011 expedido en fecha 10 de octubre de 2011, mediante el cual se le suspendía provisionalmente y sin disfrute de sueldo por un período de dos meses y/o hasta que culmine el proceso disciplinario seguido en su contra; b) que al no estar conforme con esta decisión, dicha funcionaria interpuso recurso de reconsideración ante la Oficina de la Defensa Publica, mediante instancia depositada en fecha 24 de octubre de 2011, que fue resuelto mediante la resolución núm. 210/2011, notificada el 1ro. de noviembre del mismo año, mediante el cual dicha oficina ratificó en todas sus partes la anterior decisión; c) que en fecha 14 de noviembre de 2011, la hoy recurrente interpuso recurso jerárquico ante el Consejo Nacional de la Defensa Pública, que lo decidió mediante Resolución núm. 07-11 del 28 de noviembre de 2011, notificada el 12 de diciembre de 2011, que declaró inadmisible dicho recurso; d) que sobre el recurso contencioso administrativo interpuesto mediante instancia depositada ante el Tribunal Superior Administrativo en fecha 4 de enero de 2012, suscrita por el Dr. I.P.d.P.R., en representación de la Dra. L.T. De la Cruz, resultó apoderada la Primera Sala de dicho tribunal, que en fecha 11 de julio de 2014, dictó la sentencia, objeto del presente recurso de casación, cuyo dispositivo dice lo siguiente: "Primero: Declara inadmisible el presente recurso contencioso administrativo incoado en fecha 4 de enero del año 2012, por la Dra. L.T. De la Cruz, contra la Oficina Nacional de la Defensa Pública (ONDP), por no cumplir con las disposiciones del artículo 1, literal a) de la Ley núm. 1494 que instituye la jurisdicción contenciosa administrativa; Segundo: Compensa las costas pura y simplemente entre las partes; Tercero: Ordena la comunicación de la presente sentencia vía Secretaria General del Tribunal a la parte recurrente, Dra. L.T. De la Cruz, a la parte recurrida la Oficina Nacional de la Defensa Pública (ONDP), y a la Procuraduría General Administrativa; Cuarto: Ordena que la presente sentencia sea publicada en el Boletín del Tribunal Superior Administrativo";

C., que en su memorial de casación la recurrente invoca los medios siguientes contra la sentencia impugnada: "Primer Medio: Falta de estatuir, falta de base legal, violación al principio de igualdad, ilogicidad manifiesta en la motivación de la sentencia; Segundo Medio: Contradicción de motivos, falta de motivación; Tercer Medio: Desnaturalización de los hechos y documentos de la causa, falta de motivación, falta de base legal; Cuarto Medio: Violación de la Ley núm. 13-07, Ley núm. 1494, Ley núm. 41-08 y Ley núm. 277-04;

C., que el desarrollo de los medios propuestos que se examinan reunidos por su estrecha relación la recurrente alega en síntesis: "que al acoger los mal fundados medios de inadmisión planteados por la hoy recurrida y la Procuraduría General Administrativa donde invocaban que su recurso debía ser declarado inadmisible por tardío y porque el acto recurrido no era un acto firme sino preparatorio, que no cumplía con los requisitos contemplados por el artículo 1 literal a) de la Ley núm. 1494 para poder ser recurrido, al fallar de esta forma el Tribunal Superior Administrativo dictó una sentencia que incurrió en falta de estatuir y falta de base legal, lesionando su derecho de defensa y la tutela judicial efectiva, al dejar de ponderar aspectos que formalmente le fueron expuestos sobre el fondo del asunto bajo el erróneo argumento de que su recurso resulta inadmisible por tardío, sin tomar en cuenta que la hoy recurrente, antes de acudir a la vía jurisdiccional, procedió a agotar debidamente todos los recursos administrativos dispuestos por la ley que rige la materia por lo que el plazo para acudir ante dicho tribunal se abre luego de haberse agotado dichos recursos y no a partir de la emisión del acto recurrido como fuera establecido por dicho tribunal";

C., que alega por último la recurrente, que al fallar declarando la inadmisibilidad de su recurso por los erróneos motivos que sostiene en su decisión, el tribunal a-quo incurrió en el vicio de desnaturalización de los hechos y documentos de la causa que deja su sentencia sin base legal, al no darle el verdadero alcance a las pruebas que le fueron aportadas toda vez que no las ponderó en su sentido correcto, ya que de hacerlo no hubiera declarado inadmisible su recurso sino que con toda claridad habría constatado que fueron interpuestos todos los recursos en sede administrativa de conformidad con la ley y que el acto recurrido no era acto preparatorio como fuera decidido por dicho tribunal, ya que de haber valorado las pruebas que le fueron presentadas, habría comprobado que a la fecha en que fue dictado el acto administrativo recurrido tenía suspendida cuatro meses y medio, lo que fue reconocido por la propia institución hoy recurrida, lo que sumado con el tiempo de suspensión establecido en dicho acto se llega a la suma de seis meses y medio y que además de eso, la suspensión fue dictada sin disfrute de salario en contraposición con lo previsto por el artículo 80 de la Ley núm. 277-04 y el artículo 88 de la Ley núm. 41-08, lo que indica que no se trataba de un acto preparatorio ni estaba dentro de las facultades de la administración por ser contrario a la ley, lo que no fue valorado por dicho tribunal, por lo que debe ser casada esta decisión";

C., que el análisis de la sentencia impugnada revela que ciertamente el Tribunal Superior Administrativo al conocer sobre el recurso contencioso administrativo interpuesto por la hoy recurrente en contra del acto de suspensión dictado por la hoy recurrida, no conoció el fondo de dicho recurso porque acogió los medios de inadmisión planteados por la hoy recurrida donde invocaba hque el recurso había sido interpuesto fuera del plazo indicado por el artículo 5 de la Ley núm. 13-07 y que el acto administrativo cuya revocación pretendía obtener dicha recurrente por la vía contenciosa no era susceptible de ser recurrido al no ser un acto firme ni definitivo sino que era preparatorio porque no modificaba ni alteraba los derechos de la recurrente"; que al ponderar estos planteamientos de inadmisibilidad presentados por la hoy recurrida dicho tribunal decidió acogerlos estableciendo en su sentencia las razones siguientes: que el acto núm. 192/2011 de fecha 10 de octubre de 2011, emitido por la Directora Nacional, no es un acto firme, es un acto que prepara la decisión y marca las etapas de un procedimiento, por lo que es inadmisible el recurso puesto que no cumple con los requisitos del artículo 1 literal a) de la Ley núm. 1494 y además partiendo de la fecha de emisión de dicho acto el 10 de octubre de 2011 y el recurso contencioso administrativo fue interpuesto en fecha 4 de enero de 2012, es decir, fuera del plazo de 30 días que establece el artículo 5 de la Ley núm. 13-07, lo que deviene en inadmisible el presente recurso";

C., que al comparar lo establecido en esta parte de la sentencia con lo que también fue manifestado en otra parte de la misma, se advierte la instrucción deficiente y falta de coordinación que primó en dichos jueces que conduce a que su decisión no esté respaldada por argumentos convincentes, puesto que decidieron en el sentido de que el recurso resultaba inadmisible por entender que el acto recurrido era firme sino que era preparatorio y que no afectaba derechos de la hoy recurrente, y sin embargo, en la misma sentencia procedieron a retener una serie de hechos que indicaban todo lo contrario y de los que se desprendía claramente que al dictar el acto administrativo recurrido, la hoy recurrida, traspasó los presupuestos y parámetros previstos por el legislador para este tipo de actuación administrativa, aspectos que no fueron valorados por dicho tribunal no obstante a que los consignó en su sentencia, los que de haber sido correctamente apreciados por dichos jueces, como era su deber, otra hubiera sido la suerte de su decisión;

C., que en ese sentido, en la sentencia impugnada constan como puntos retenidos por el tribunal a-quo, los siguientes:" a) que el acto contra el cual la parte recurrente recurre es el acto núm. 192-2011 de fecha 10 de octubre del 2011 emitido por la Directora de la Oficina Nacional de Defensa Pública, en donde le indica a la recurrente la Dra. L.T. De la Cruz que se "suspendía provisionalmente por un período de 2 meses y/o hasta que culminara el proceso disciplinario, sin disfrute de sueldo"; b) que el artículo 80 de la Ley núm. 277-04 sobre Defensa Pública establece lo referente a la suspensión y dice que iniciado un procedimiento disciplinario por faltas muy graves, el Director Nacional puede suspender de sus funciones por resolución motivada al defensor público investigado por un tiempo máximo de tres meses mientras dure el procedimiento; c) que el acto núm. 192/2011 de fecha 10 de octubre del 2011 emitido por la Directora Nacional de la Oficina Nacional de la Defensa Pública (ONDP), ciertamente es un acto emitido dentro de sus facultades y ciertamente preparatorio para el proceso disciplinario, puesto que el artículo 80 establece que directamente la Directora Nacional puede suspender a los defensores públicos mediante una resolución motivada cuando hayan realizado faltas muy graves. Que dicho acto es una resolución motivada, en donde señala que la recurrente en fecha 2 de febrero de 2011 fue sometida a un proceso disciplinario imputándole faltas muy graves, también indica que en fecha 24 de mayo de 2011 se suspendió provisionalmente por 2 meses, que también fue suspendida el 25 de julio de 2011 por un mes y más tarde el 25 de agosto de 2011 se suspendió por un mes y medio";

C., que las consideraciones transcritas precedentemente extraídas de la sentencia impugnada revelan, que el tribunal a-quo tuvo en sus manos elementos de juicio suficientes para formar su convicción de forma distinta a la decidida en su sentencia, pero que producto de la confusión y falta de reflexión en que incurrieron dichos jueces no fueron valorados adecuadamente por éstos; que contrario a lo que fuera establecido en su sentencia, en el sentido de que la hoy recurrida actuó dentro de las facultades que le otorga el artículo 80 de la Ley de Defensa Pública núm. 277-04, al emitir la resolución de suspensión provisional por dos meses y sin disfrute de sueldo en contra de la recurrente, al hacer esta afirmación, dicho tribunal no se percató de que esta actuación, por parte de la hoy recurrida, no se ajustaba a los presupuestos contemplados por dicho texto, sino que por el contrario resultaba excesiva, contraviniendo la sujeción a los principios de legalidad y juridicidad que debe enmarcar toda actuación de la Administración, puesto que en la misma sentencia impugnada consta, que el tiempo de suspensión que le fue aplicado a la hoy recurrente fue de seis meses y medio, ya que antes de dictarse el acto de suspensión por dos meses, que fue el acto recurrido, la recurrente tenía un tiempo de suspensión dado por decisiones anteriores por cuatro meses y medio, lo que indica que el tiempo real de suspensión que la estaba afectando era de seis meses y medio, tiempo que excede de los parámetros permitidos por el legislador a los fines de regular la suspensión provisional de un defensor público envuelto en un proceso disciplinario, donde el plazo máximo previsto por el referido artículo 80 es de tres meses; por lo que al aplicar una suspensión de seis meses y medio como lo hizo en la especie, la hoy recurrida violentó el principio de legalidad imponiendo una sanción por un tiempo no previsto por el legislador, lo que fue obviado por dicho tribunal dejando sin base legal su decisión;

C., que también se ha podido advertir al examinar dicha sentencia que los jueces del tribunal a-quo no se percataron de otro exceso en la actuación administrativa de la hoy recurrida, ya que no obstante a que recogieron en su sentencia que la suspensión fue aplicada sin disfrute de sueldo, dicho tribunal no advirtió que al actuar de esta forma, la Oficina Nacional de la Defensa Pública volvió a violar la legalidad administrativa, por lo que su actuación fue ilegítima, puesto que el indicado artículo 80 que fue la base legal en que apoyó para la suspensión y que fue validado por dichos jueces, en ninguna de sus partes permite que la suspensión aplicada en estos casos sea sin disfrute de sueldo, lo que también ha sido contemplado por el artículo 88 de la Ley de Función Pública núm. 41-08, que aplica en el presente caso y que al regular la suspensión de un servidor público cuando fuere conveniente a los fines de realizar una investigación disciplinaria, dispone que sea con goce de sueldo y por una duración hasta de sesenta días continuos, prorrogado por una sola vez; sin embargo, estas normativas fueron ignoradas por dichos jueces al momento de declarar inadmisible el recurso de la hoy recurrente, no obstante a que forma parte del régimen legal que debe ser examinado a los fines de poder valorar la legalidad de un acto administrativo de suspensión de un servidor público;

C., que por tales razones, al decidir como lo hizo en su sentencia que el recurso contencioso administrativo interpuesto por la hoy recurrente resultaba inadmisible por entender que el acto recurrido fue dictado conforme a derecho y que no era susceptible de ser recurrido por no ser un acto firme sino preparatorio, al fallar de esta forma, el Tribunal Superior Administrativo dictó una sentencia errónea y sin base legal que desconoció el derecho a reclamar de que es titular la hoy recurrente en el presente caso, ya que, contrario a lo decidido por dicho tribunal, el acto de suspensión que la afectó constituye un acto autónomo sujeto al control de juridicidad de dicha jurisdicción, al desbordar los presupuestos contemplados por la ley para aplicar la suspensión temporal en un procedimiento disciplinario; por lo que esta Tercera Sala entiende, que el acto de suspensión recurrido por la hoy recurrente, es un acto administrativo firme y definitivo que traspasa los parámetros contemplados por el legislador para los actos preparatorios o de puro trámite y por tanto sujetos al control judicial, ya que al aplicar la suspensión por un tiempo superior al regulado por la ley y sin disfrute de sueldo, como indebidamente lo hizo la entidad hoy recurrida, esta actuación afectó de forma firme y concreta los derechos subjetivos de la hoy recurrente, lo que la facultaba para reclamar ante los tribunales en contra de esta actuación ilegítima desplegada por la Administración y por tanto dicha reclamación cae bajo el control de juridicidad de la jurisdicción contencioso administrativa, contrario a lo decidido por dichos jueces;

C., que en consecuencia, al declarar inadmisible dicho recurso el tribunal a-quo dejó a la hoy recurrente en estado de indefensión, impidiéndole acceder a esta jurisdicción para hacer valer efectivamente sus derechos e intereses legítimos; por lo que debe ser casada con envío esta decisión, con la exhortación al tribunal de envío de que al conocer nuevamente el asunto y tal como lo dispone el artículo 60, párrafo III de la Ley núm. 1494, acate el punto de derecho objeto de casación, a fin de que pueda tener la oportunidad de ejercer el control de legalidad sobre esta actuación de la Administración por constituir el acto recurrido un verdadero acto administrativo que no está exento del control contencioso administrativo puesto a cargo de esta jurisdicción por el artículo de 139 de la Constitución;

C., que de acuerdo a lo previsto por el artículo 20 de la Ley sobre Procedimiento de Casación, siempre que la Suprema Corte de Justicia casare un fallo enviará el asunto ante otro tribunal del mismo grado o categoría del que proviene la sentencia objeto de casación; que en la especie la sentencia objeto del presente recurso proviene del Tribunal Superior Administrativo que es de jurisdicción nacional y dividido en salas, por lo que el envío se hará a una sala distinta, tal como se indicará en el dispositivo de la presente sentencia;

C., que en el recurso de casación en materia contencioso administrativa no hay condenación en costas, ya que así lo establece el indicado artículo 60, en su párrafo V, lo que aplica en la especie;

Por tales motivos, Primero: Casa la sentencia dictada en sus atribuciones de lo contencioso administrativo por la Primera Sala del Tribunal Superior Administrativo, el 11 de julio de 2014, cuyo dispositivo figura copiado en parte anterior del presente fallo y envía el asunto ante la Tercera Sala del mismo tribunal; Segundo: Declara que en esta materia no hay condenación en costas;

Así ha sido hecho y juzgado por la Tercera Sala de lo Laboral, Tierras, Contencioso-Administrativo y Contencioso-Tributario de la Suprema Corte de Justicia, y la sentencia pronunciada por la misma, en la ciudad de Santo Domingo de G., Distrito Nacional, capital de la República, en su audiencia pública del 10 de febrero de 2016, años 172° de la Independencia y 153° de la Restauración.

Firmado: M.R.H.C., E.H.M., R.P.A., M.M., Secretaria General.

La presente sentencia ha sido dada y firmada por los señores Jueces que figuran en su encabezamiento, en la audiencia pública del día, mes y año en él expresados, y fue firmada, leída y publicada por mí, Secretaria General, que certifico.