Reconsideración, jerárquico, silencio administrativo en la Jurisdicción de Tierras

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"Reconsideración, jerárquico y silencio administrativo en la Jurisdicción de Tierras1"

Rafael Americo Moreta Bello

rafaelamerico@gmail.com

Contrario a los lineamientos jurisprudenciales estructurados conforme a la Ley 1542-47, sobre Registro de Tierras, según los cuales los registradores de títulos no son funcionarios administrativos y por tanto sus actos no pueden ser objeto de un recurso administrativo2, la Ley 108-05, sobre Registro Inmobiliario, dedica todo un capítulo para trazar el procedimiento a seguir frente a la impugnación de actos que expidan los órganos administrativos y técnicos de la jurisdicción inmobiliaria3, como lo sería, por ejemplo, alguna Dirección Regional de Mensuras y Catastro o la Dirección Nacional de Registro de Títulos.

El administrado dispone entonces, para la referida jurisdicción especial inmobiliaria, del recurso de reconsideración y del jerárquico; quedando consolidada en estas figuras jurídicas, la estructura corriente de recursos administrativos frente a actos dictados en función administrativa4.

En fin, tenemos que si tal como refiere expresamente la Ley 108-05, en sus artículos 76 y 77: las instancias de recursos administrativos5, van dirigidas contra el acto o resolución dictado por el órgano administrativo o técnico de la jurisdicción inmobiliaria o su superior jerárquico, según el caso; acto éste que puede surgir incluso de la inactividad de dichas instituciones catastrales. Entonces, ¿bajo qué fundamento jurídico se desprende una realidad concreta de la nada?

Se trata de la teoría del silencio administrativo. En el presente escrito, desarrollaremos brevemente la estructura de la teoría mencionada (A) y su aplicación en nuestro derecho positivo, específicamente en materia inmobiliaria, conforme a la Ley 108-05 (B).

1. Estructura del silencio administrativo;

   La estructura de la teoría del silencio administrativo se condensa en la manifestación de voluntad por parte de la Administración y en el acto administrativo ficticio.

   El acto administrativo6;

   El acto jurídico es toda manifestación de voluntad tendente a producir efectos jurídicos7. El acto administrativo, no es otra cosa que la declaración volitiva de la Administración Pública, tendente a producir efectos jurídicos8.

   La regla en Derecho Administrativo es la libertad de formas para la expresión de la voluntad de la Administración (acto administrativo)9; situación muy similar a la que se presenta en Derecho Civil, en donde la voluntad expresa o tácita es capaz de obligar; siendo lo importante en nuestro sistema de Derecho, la manifestación en el mundo exterior, bajo cualquiera forma inequívoca, del deseo o la intención de proclamar la voluntad con determinados fines.

   Existen tres tipos de actos administrativos según su manera de exteriorización: expresos, tácitos y ficticios10. Los primeros, son la expresión material en que la Administración frontalmente da a conocer su voluntad de manera concreta; los segundos, son la percepción racional que se deduce de alguna mención o actitud que adopte la Administración, en donde es posible, sin equivocación, darse cuenta de una determinada voluntad administrativa; y los terceros circunscriben su existencia a la intervención del legislador, quien fundado en la inacción del órgano administrativo y él transcurso de un plazo prefijado por la ley, permite la existencia de una actuación valedera en el mundo jurídico11.

   Acto administrativo ficticio;

   El acto ficticio, incluso por su origen etimológico, necesita de una intervención creativa para existir12, conllevando siempre a uno de dos fines: una aprobación (tal como lo hace el legislador dominicano, a través del principio "Pro Operario" en materia laboral, y el principio "Pro Consumidor", en materia de derecho al consumo) o un rechazo (artículo 2 de la Ley 1494-47, que instituye la Jurisdicción Contencioso-Administrativa).

   La ley crea, y tiene como existente en el mundo jurídico, un acto que nace del silencio. Se deriva entonces, de la nada, algo. De una omisión o actitud negativa, como lo es el silencio, nace una realidad positiva en el mundo material. Solución que hace excepción al Principio General del Derecho en que el silencio no genera consecuencia jurídica alguna13, por lo que se justifica que el legislador, como agente creador de la norma jurídica legal, tenga en su poder atribuirle efectos al silencio.

   Ciertamente, la norma legal concretiza una situación inmaterial, supliendo, con una verdad jurídica, una verdad real14 Permitiéndonos tal afirmación señalar que "Tantundem operatur fictio, quam veritas in casu vero" (La ficción tiene el mismo efecto que la...