Surgimiento y evolución de la responsabilidad extracontractual del Estado por actividad e inactividad ilegítimas

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"Surgimiento y evolución de la responsabilidad extracontractual del Estado por actividad e inactividad ilegítimas"

Joavel Alejandro Vargas Muñoz

Abogado, maestría en Derecho con enfoque en Derecho Administrativo y Derecho Empresarial, diplomatura en Arbitraje (Universidad Austral, Buenos Aires, Argentina); magíster en Procedimiento Civil (PUCMM-RSTA).

vargasjoavel@gmail.com

Resumen

Se analizan las bases del perfeccionamiento de la responsabilidad del Estado mediante una breve aproximación al dogma contrario, esto es el relativo a la irresponsabilidad del Estado, y así el proceso teórico que condujo al reconocimiento de la responsabilidad pública y de sus funcionarios.

Palabras claves

Responsabilidad del Estado, obligación extracontractual, actividad e inactividad ilegítima, servicio público, falta de servicio, nexo causal, daño resarcible, derecho administrativo.

INTRODUCCIÓN

Hace unos siglos subsistía la concepción de que el emperador era el Estado y de que su poder provenía directamente de Dios; por tanto, no debía rendir cuentas de sus actuaciones por tener estas un origen divino. Es a consecuencia de la interminable lucha contra los excesos cometidos por parte del monarca que se alcanza la delimitación de su poder, a través de la desconcentración de su ejercicio y discrecionalidad, y se empieza a concebir a la Administración pública como la encargada de gestionar los bienes del Estado y de suministrarlos de manera permanente, continua e ininterrumpida a fin de satisfacer las necesidades públicas y lograr así el bienestar general.

Con motivo de esta investigación se abundará en el origen y evolución histórica de la responsabilidad estatal en el derecho inglés, francés, argentino y dominicano. Se observará atentamente la doctrina jurisprudencial argentina, especialmente la resultante de la causa Devoto, mediante la que fue superado el dogma de la irresponsabilidad de las personas jurídicas, originalmente derivado del artículo 43 del ya extinto Código Civil de Argentina, y así, entre otras, la derivada de la causa Vadell, en la que la Corte Suprema de Justicia, tras examinar los fundamentos de la responsabilidad del Estado emanada de las omisiones registrales, vertidas anteriormente en la decisión Ferrocarril Oeste, ratificó el factor de atribución “falta de servicio". Se analiza además la jurisprudencia francesa, entre la que se encuentra la decisión Blanco, mediante la cual el Tribunal de Conflictos consagró el principio de la responsabilidad del Estado y aceptó el carácter autónomo de este, alejado de lo tutelado por el Código Civil.

1. APROXIMACIÓN AL DOGMA DE IRRESPONSABILIDAD DEL ESTADO Y SUS FUNCIONARIOS

   Remontándose a épocas pasadas se advierten las arbitrariedades de que podían ser objeto los administrados, producto de actuaciones desmedidas de las autoridades administrativas. Durante el siglo XVII y gran parte del siglo XVIII subsistió la concepción errada de que el emperador era el Estado , y hasta tal punto fue así que al rey absolutista francés Luis XIV sele atribuye la gloriosa frase “El Estado soy yo". Se argüía que el poder del emperador provenía directamente de Dios, por tanto, no debía rendir cuentas de sus actuaciones, teniendo estas, origen divino. Fruto de semejantes acciones, vulneradoras de derechos, surgen mecanismos de protección y garantía de derechos ciudadano para armonizar la relación existente entre la Administración y sus administrados.

   La condición de deidad de la que gozaba el monarca rozaba los límites de lo extraordinario, en el sentido de que, tal y como sugiere Altamira:

   ...se consideraba un sacrilegio dudar que el príncipe no hubiese elegido dignamente a sus representantes. No debía presumirse jamás que él hubiera dado mandato con el fin de ocasionar algún daño. El hecho del príncipe era asimilado al casus o vis divina, no sólo respecto de sus súbditos, sino también ante el mismo principado.

   Por su lado, los ingleses —influenciados por la costumbre romana—, para justificar la irresponsabilidad de la Corona instauraron el principio The King can do no wrong o “el rey no puede causar agravio", precepto que simbolizó la irresponsabilidad del Estado , no solo para la Corona inglesa, sino para todo occidente hasta aun después de la Revolución francesa. El dogma de irresponsabilidad del monarca fue heredado por la persona jurídica del Estado, asumiéndose que los perjuicios causados por la Administración a los individuos debían ser soportados por estos como si se tratasen de casos fortuitos o de fuerza mayor.

   Durante el periodo postulador del principio The King can do no wrong o “el rey no puede causar agravio", la Corona inglesa –como se indicó–, no era susceptible de incurrir en responsabilidad por los daños resultantes de las actuaciones antijurídicas de sus funcionarios. Sin embargo, esta se encontraba en la facultad de asumir responsabilidad por sus compromisos contractuales, “...pero para ello era necesario acudir a la petition of right a fin de recibir la autorización real para llevarla a juicio. Los particulares sólo podían demandar a los funcionarios responsables por medio de los torts." En lo que se refiere a los funcionarios, los particulares no requerían de autorización previa de la Corona para someter a los primeros por sus actuaciones a la justicia.

   Pese a que la irresponsabilidad del Estado continuó hasta aun después de la revolución francesa, es menester denunciar que, con el reconocimiento del derecho a la propiedad como un derecho inviolable y sagrado, en el artículo 17 de la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano , y con la instauración asimismo del derecho de la sociedad a pedir cuentas de su gestión a cualquier agente público, consagrado en el artículo 15 de la misma Declaración, se inició un proceso de transición en el que la soberanía se trasladó del monarca a los ciudadanos, a partir del cual empezó a forjarse la idea de Estado de derecho. Empero, la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano no remedió la terrible problemática de la irresponsabilidad del poder público, sino que consagró el derecho a la propiedad como sagrado, restringiendo su expropiación a la necesidad pública, luego de una justa indemnización.

2. RECONOCIMIENTO DE LA RESPONSABILIDAD DEL ESTADO Y SUS FUNCIONARIOS

   A raíz de la interminable lucha contra los excesos cometidos por parte del monarca, se alcanza la delimitación de su poder a través de la desconcentración de su ejercicio y discrecionalidad, y se empieza a concebir a la Administración pública como la encargada de gestionar los bienes del Estado y de suministrarlos de manera permanente, continua e ininterrumpida a fin de satisfacer las necesidades públicas, logrando con ello el bienestar general. Es a partir, sin embargo, de 1947, mediante la creación del crown proceeding act –el cual reconoce la responsabilidad patrimonial de la Corona inglesa–, que se deroga el mencionado principioy se admite al efecto la posibilidad de reclamar a la Corona por daños que sean el resultado de la actividad e inactividad ilegítima de sus servidores, y facultándola a responder de igual forma que las personas privadas por dichos perjuicios.

   En Francia, no obstante, la inexistencia de responsabilidad por parte del Estado imperó hasta el siglo XIX, exceptuando los casos de lesiones causadas por la Administración como consecuencia de construcciones de obras públicas y daños de guerra, como también daños atribuibles al ejército . La Constitución francesa del año VIII requería a los ciudadanos en su artículo 75 , como requisito necesario para exigir la reparación de daño alguno a un bien o derecho, producto de actuaciones ilegítimas de servidores públicos, la previa solicitud y posterior aprobación de un permiso administrativo por parte del Consejo de Estado . Sin embargo, a menos que fuese indiscutible o evidente la falta de la autoridad pública correspondiente, por lo general el requerimiento era rechazado. No es sino hasta después de la caída del imperio de Napoleón III cuando se deroga el requisito de autorización previa mediante decreto-ley del 19 de diciembre de 1870. Preciso es mencionar que en Francia la jurisprudencia ha sido la responsable del reconocimiento de la responsabilidad del Estado, y es precisamente de ella de donde se desprende gran parte de su doctrina.

   En relación con esto último se tiene la decisión Blanco, pronunciada en fecha 8 de febrero de 1873 por el Tribunal de Conflictos francés, que consagró el principio de responsabilidad del Estado. Cabe agregar que la importancia de dicha decisión no radica exclusivamente en la circunstancia de que a través de ella se instituyó la posibilidad de reclamar de forma directa al Estado, sino en que más bien admitió el carácter autónomo de la responsabilidad pública, alejado de lo tutelado por el Código Civil. Mediante este fallo se hizo constar, además, que la responsabilidad de la Administración no es ni general ni absoluta, y que esta tiene reglas propias que varían de acuerdo a los requerimientos del servicio, así como de la necesidad de armonizar los derechos propios del Estado con los derechos de los particulares.

   Rodríguez Huertas ha señalado sobre el pronunciamiento Blanco lo siguiente:

   ...durante mucho tiempo se le consideró como el fallo fundamental, la piedra angular de todo derecho administrativo, tuvo el gran mérito de consagrar la autonomía del régimen de la responsabilidad administrativa, distinto al régimen de derecho común de la responsabilidad consagrado en el Código Civil .

   También en 1873, el Tribunal de Conflictos francés dicta la decisión Pelletier, mediante la que diferenció la falla de servicio de la falta personal, disponiendo al efecto que cuando la falla es de tipo personal quien responde por los daños provocados es el funcionario, mientras que si es relativa al servicio, es a la Administración a quien corresponde responder. Distinguió asimismo los elementos constitutivos de la responsabilidad pública de aquellos que...