La regulación de los servicios públicos de telecomunicaciones

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"La regulación de los servicios públicos de telecomunicaciones"

José Luis Taveras

1. ANTECEDENTES DE LA LEY GENERAL DE TELECOMUNICACIONES, NÚM. 153-98:

   La Ley núm. 153-98 promulgada el 27 de mayo de 1998, G. O. núm. 9983 (en lo adelante LGT), modificó la antigua Ley núm. 118 del 1.º de febrero de 1966. La reforma del marco regulatorio del sector de las telecomunicaciones fue promovida y dirigida por el Poder Ejecutivo, con el auxilio del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y la Unión Internacional de Telecomunicaciones (UIT), y la contribución de las entonces concesionarias All American Cables & Radio, Inc. (AAC&R), Compañía Dominicana de Teléfonos, C. por A. (Codetel), Tricom Telepuerto San Isidro, S. A., Cotenor, S. A. y Telecomunicaciones América, S. A. Dicha iniciativa fue posteriormente ampliada y respaldada por empresas de radiodifusión sonora, televisiva y de difusión por cable, autorizadas por la antigua Dirección General de Telecomunicaciones para abarcar todos los servicios públicos de telecomunicaciones.

   No obstante, la historia de la regulación de las telecomunicaciones en la República Dominicana se remonta al 15 de mayo de 1884, cuando, mediante la resolución del Congreso Nacional núm. 2228, fueron otorgados derechos al señor Preston C. Nason, ciudadano estadounidense, para establecer el "Sistema de Perfeccionamiento de Centrales Telefónicas Nason". Posteriormente, y luego del otorgamiento de diversas concesiones de explotación, en el año 1911 fue dictada la Ley de Telégrafos, probablemente la primera regulación de mercado del derecho dominicano, anterior, inclusive, a la Ley General de Bancos de la era de Trujillo o las leyes de seguro y aeronáutica de los años sesenta.

   En el año 1995, el gobierno dominicano, actuando a través del entonces Secretariado Técnico de la Presidencia, encomendó a la Unión Internacional de Telecomunicaciones (UIT), por vía de la representación local del PNUD, la elaboración de la reforma institucional del sector de las telecomunicaciones, propuesta que derogaría la antigua Ley núm. 118, así como otras disposiciones legales y administrativas vinculadas, como fueron el artículo 381 de la Ley núm. 11-92 de fecha 16 de mayo de 1992, el decreto núm. 84-93, de fecha 28 de marzo de 1993, entre otras.

   Esta decisión dio origen a dos proyectos sucesivos ejecutados por el equipo PNUD-UIT, con la participación destacada de técnicos nacionales y extranjeros, contratados por el proyecto para trabajar en los instrumentos, considerando el interés público involucrado. Entre los coautores de la LGT y las propuestas de reglamentos y planes vale destacar al doctor Federico Pinedo, de nacionalidad argentina y destacado abogado experto en telecomunicaciones; la doctora Ana Rosa Bergés de Farray y el doctor Miguel Sánchez Blanco, de nacionalidad española, catedrático universitario y funcionario de la Comisión Reguladora de Telecomunicaciones de España, entre otros notables técnicos y juristas dominicanos y extranjeros contratados por el Estado dominicano y representantes del sector de las telecomunicaciones, quienes con su experiencia, comentarios y observaciones enriquecieron el debate gestor de la reforma.

   Este proyecto fue articulado por espacio de dos años, desde 1995 hasta finales de 1997, dejando un conjunto de propuestas normativas compuesto por el Anteproyecto de Ley General de Telecomunicaciones más 53 tareas/productos, que incluían propuestas reglamentarias, planes técnicos, exposición de motivos y documentos de análisis económico sobre aspectos como la interconexión de redes, y recomendaciones administrativas para la creación del nuevo órgano regulador.

   La metodología de trabajo adoptada por la misión PNUD-UIT y el entonces STP permitió a las concesionarias y licenciatarias de servicios de telecomunicaciones participar en la proposición de ideas, soluciones e incluso textos específicos de la reforma, salvaguardando en todo momento la transparencia y neutralidad de las rondas de discusión. Posteriormente, la misión PNUD-UIT brindó espacio a las asociaciones de consumidores incorporadas a la fecha, a través de talleres de trabajo, para emitir sus juicios de opinión acerca de la reforma institucional.

   Para comprender la magnitud y de la reforma es preciso tomar en cuenta un sinnúmero de factores que influyeron en su decisión:

1. Desde el año 1990, el mercado de la telefonía había sido concesionado a más de una empresa, mediante la decisión administrativa del Poder Ejecutivo, sin que existiera una ley general o especial que regulara tales concesiones. Estas eran regidas por los acuerdos de concesión suscritos entre dichas empresas y el Poder Ejecutivo, los que, en muchos casos, carecían de la aprobación del Congreso Nacional, a pesar de consentir tratamientos fiscales diferenciados del resto de los contribuyentes a través de una figura jurídica contractual denominada "canon".

2. Los precios de los servicios finales de primera línea residencial y de negocios eran autorizados por la Secretaría de Estado de Obras Públicas y Comunicaciones. La resolución respondía a instancia de las propias empresas prestadoras, llegándose, en algunos casos, a rechazar los incrementos mediante un simple acto administrativo, sin que este se apoyara en un planteamiento económico sustentable.

3. Los servicios de telefonía celular y radiocomunicaciones empezaban su expansión en el mercado, agotándose cada vez más las frecuencias del espectro radioeléctrico necesarias para su explotación, las que además eran otorgadas por orden de llegada de la solicitud, sin intervenir ningún procedimiento de licitación pública, a pesar de existir la competencia en ese y otros servicios de telecomunicaciones basados en el uso de frecuencias radioeléctricas.

4. Los servicios de televisión por cable se habían multiplicado por todo el territorio, sin que existiera una adecuada reglamentación sobre su otorgamiento y el debido respeto a los derechos de propiedad intelectual, aspecto que generaba una importante presión diplomática al Gobierno dominicano proveniente de las empresas cinematográficas y estaciones de televisión por cable estadounidenses afectadas por el robo de señales de televisión.

5. Por décadas, la asignación de frecuencias para estaciones de radiodifusión sonora y televisiva estuvo sujeta a los condicionamientos políticos, en un proceso carente de adecuadas previsiones legales que coadyuvaran a la estandarización de una regla no discriminatoria en el otorgamiento de licencias.

6. Al dictarse la LGT, la teledensidad en la República Dominicana rondaba el 9 %. Esto significa que, de cada cien dominicanos, solo nueve tenían acceso a una línea telefónica, un indicativo muy bajo del nivel de desarrollo humano de la población. A modo de ilustración se señala que, para ese mismo año, Suecia, uno de los países de mayor índice de desarrollo humano, ya contaba con un 70 % de teledensidad.

7. La República Dominicana acababa de ratificar, a inicios del año 1995, los acuerdos de Marruecos que pusieron fin a la Ronda Uruguay de Negociaciones Multilaterales de Comercio del antiguo GATT y que dejaron creada la Organización Mundial de Comercio (OMC). Entre los acuerdos firmados se encontraba el Acuerdo General de Comercio de Servicios (AGCS) y su Protocolo de Telecomunicaciones. La Ley núm. 118 de 1966 era un régimen totalmente inadecuado para responder a los compromisos asumidos en dicho tratado.

8. También, en el curso de la discusión de la reforma del marco normativo nacional a cargo de la UIT, la República Dominicana firmó, y posteriormente ratificaría, el Cuarto Protocolo del AGCS que contiene el Acuerdo Global de Telecomunicaciones Básicas. Con la integración a este acuerdo multilateral, la República Dominicana presentó una formal oferta de apertura de servicios de telecomunicaciones y se acogió a los términos del denominado "Documento de Referencia" que establece nuevos e importantes parámetros legislativos para el sector, no contenidos en la Ley núm. 118 de 1966.

9. Asimismo, en 1995, los Estados Unidos iniciaron una gigantesca cruzada para reducir los excedentes por concepto de tasa contable, que permanecían en poder de las prestadoras públicas y privadas de servicios de telecomunicaciones en los territorios con los cuales existía un importante flujo de tráfico internacional saliente desde ese país. Uno de los países con mayor tráfico internacional saliente desde los Estados Unidos era y es la República Dominicana. El poder de mercado de los carriers estadounidenses de entonces AT&T, Sprint y MCI, aunado al irrestricto apoyo ofrecido por la autoridad reguladora estadounidense a dicha iniciativa, hizo mermar de manera significativa los ingresos en divisas por ese concepto de las prestadoras locales, afectando, por igual, la balanza de pagos de la República Dominicana. Los Estados Unidos fueron exitosos en llevar la discusión al marco de la negociación del acuerdo de telecomunicaciones básicas de la recién creada OMC, alegando también merma en su balanza de pagos. El resultado fue que el Estado dominicano, al igual que muchos otros, optó por hacer compromisos específicos que se tradujeron en la reducción de excedentes por concepto de tasa contable. El debido enfrentamiento a esta fuerte presión externa no había sido salvaguardado en la legislación nacional a través de mecanismos admitidos en el AGCS para defender determinados niveles de ingresos de tasa contable como herramienta de mantenimiento de la balanza comercial.

10. La presión competitiva interna en el sector de telefonía fue un factor determinante en la reforma institucional. Las empresas telefónicas se disputaban el mercado sin que la antigua Ley núm. 118 aportara adecuados estándares técnicos, económicos o jurídicos de interconexión, medidas de promoción de la competencia, ni prevención ni sanción a las prácticas anticompetitivas. Esto, sumado al hecho de que no es hasta el año 1998 cuando se inicia un proyecto ordenado por el Poder...