Sentencia Nº TC/0037/20 de Tribunal Constitucional, 10-02-2020
| Fecha de Resolución: | 10 de Febrero de 2020 |
| Emisor: | Tribunal Constitucional |
RESUMEN
Relativo a la acción directa de inconstitucionalidad interpuesta por la Alianza por el Rescate de Barahona (ARBA) contra los artículos 131 y 132 de la Ley núm. 15-19, del dieciocho (18) de febrero de dos mil diecinueve (2019).
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República Dominicana
TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
Expediente núm. TC-01-2019-0014, relativo a la acción directa de inconstitucionalidad interpuesta por la Alianza por el
Rescate de B.ona (ARBA) contra los artículos 131 y 132 de la Ley núm. 15-19, del dieciocho (18) de febrero de dos
mil diecinueve (2019). Página 1 de 96
EN NOMBRE DE LA REPÚBLICA
SENTENCIA TC/0037/20
Referencia: Expediente núm. TC-01-
2019-0014, relativo a la acción
directa de inconstitucionalidad
interpuesta por la Alianza por el
Rescate de B.ona (ARBA) contra
los artículos 131 y 132 de la Ley núm.
15-19, del dieciocho (18) de febrero
de dos mil diecinueve (2019).
En el municipio Santo Domingo Oeste, provincia Santo Domingo, República
Dominicana, a los diez (10) días del mes de febrero del año dos mil veinte
(2020).
El Tribunal Constitucional, regularmente constituido por los magistrados
R.D.F., primer sustituto en funciones de presidente; L.V.
S., segundo sustituto; H.A. de los Santos, J.A.
A., J.P.C.K., V.J.C.P.,
D.G., W.S.G.R., K.M.J.M.
y M.V.M., en ejercicio de sus competencias constitucionales y
legales, específicamente las previstas en los artículos 185, numeral 1 de la
Constitución y 36 de la Ley núm. 137-11, Orgánica del Tribunal
Constitucional y de los Procedimientos Constitucionales, del trece (13) de
junio de dos mil once (2011), dicta la siguiente sentencia:
I. ANTECEDENTES
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1. Descripción de la disposición impugnada
Las disposiciones impugnadas por medio de la presente acción directa de
inconstitucionalidad están contenidas en los artículos 131 y 132 de la Ley
núm. 15-19, del dieciocho (18) de febrero de dos mil diecinueve (2019), que
se transcriben a continuación:
Artículo 131. Prohibición de alianzas de agrupaciones políticas. Las
agrupaciones políticas, en razón de su carácter, no podrán establecer
alianza o coalición con los partidos políticos, y en caso de que lo
hagan con otra agrupación similar, se consideran fusionadas en una
sola para todos los fines de la presente ley.
Artículo 132. Votos obtenidos previo a las alianzas. A los partidos y
agrupaciones que no hayan hecho pacto de alianza o coalición, no
podrán sumárseles los votos para los fines de una elección, aunque
hubiesen presentado los mismos candidatos, si no ha existido pacto de
alianza escrito y aprobado previo a la celebración de las elecciones
por la Junta Central Electoral.
2. Pretensiones del accionante
M.iante instancia depositada el dos (2) de mayo de dos mil diecinueve
(2019) ante la Secretaría del Tribunal Constitucional, la Alianza por el
Rescate de B.ona (ARBA) solicita la declaratoria de inconstitucionalidad
de los artículos 131 y 132 de la Ley núm. 15-19, del dieciocho (18) de febrero
de dos mil diecinueve (2019), por alegadamente vulnerar las disposiciones
constitucionales que se indican más adelante.
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2.1. Infracciones constitucionales alegadas
La parte accionante solicita a este tribunal la declaratoria de
inconstitucionalidad del indicado arbitrio, contra el cual ha invocado la
violación a los siguientes artículos de la Constitución dominicana:
Artículo 6.- Supremacía de la Constitución. Todas las personas y los
órganos que ejercen potestades públicas están sujetos a la
Constitución, norma suprema y fundamento del ordenamiento jurídico
del Estado. Son nulos de pleno derecho toda ley, decreto, resolución,
reglamento o acto contrarios a esta Constitución.
Artículo 39.- Derecho a la igualdad. Todas las personas nacen libres
e iguales ante la ley, reciben la misma protección y trato de las
instituciones, autoridades y demás personas y gozan de los mismos
derechos, libertades y oportunidades, sin ninguna discriminación por
razones de género, color, edad, discapacidad, nacionalidad, vínculos
familiares, lengua, religión, opinión política o filosófica, condición
social o personal. En consecuencia:
1) La República condena todo privilegio y situación que tienda a
quebrantar la igualdad de las dominicanas y los dominicanos, entre
quienes no deben existir otras diferencias que las que resulten de sus
talentos o de sus virtudes;
2) Ninguna entidad de la República puede conceder títulos de nobleza
ni distinciones hereditarias;
3) El Estado debe promover las condiciones jurídicas y
administrativas para que la igualdad sea real y efectiva y adoptará
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G.R., J.; K.M.J.M., J.; M.
V.M., J.; J.J.R.B., S..
VOTO SALVADO DEL MAGISTRADO
H.A. DE LOS SANTOS
Introducción
Con el debido respeto al criterio mayoritario desarrollado en esta sentencia y
conforme a la opinión que mantuvimos en la deliberación, procedemos a
explicar las razones por las cuales tenemos interés en que conste un voto
salvado en la presente sentencia.
Este voto salvado lo ejercemos en virtud de las previsiones de los artículos
186 de la Constitución y 30 de la Ley núm. 137-11, Orgánica del Tribunal
Constitucional y de los Procedimientos Constitucionales, del trece (13) de
junio de dos mil once (2011). En el primero de los textos se establece lo
siguiente: (…) Los jueces que hayan emitido un voto disidente podrán hacer
valer sus motivaciones en la decisión adoptada; y en el segundo que: Los
jueces no pueden dejar de votar, debiendo hacerlo a favor o en contra en
cada oportunidad. Los fundamentos del voto y los votos salvados y disidentes
se consignarán en la sentencia sobre el caso decidido.
1. En la especie, la acción directa de inconstitucionalidad fue incoada por la
Alianza por el Rescate de B.ona (ARBA) contra los artículos 131 y 132 de
la Ley núm. 15-19, del dieciocho (18) de febrero de dos mil diecinueve
(2019).
2. M.iante la decisión tomada por la mayoría se acoge la acción directa de
inconstitucionalidad en cuanto al artículo 131 de la mencionada ley y se
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declara no conforme con la Constitución, por evidenciarse una contradicción
con la misma ley en este artículo. Asimismo, se declara que las definiciones
de fusión, alianza y coalición contenidas en los numerales 1 al 4 del artículo
216, deben interpretarse de manera extensiva a las agrupaciones y
movimientos políticos; con relación al artículo 132 de la misma ley, se
rechaza la acción y se declara conforme con la Constitución, por no
evidenciarse ninguna violación a la Constitución, decisión que nosotros
compartimos.
3. Sin embargo, hemos querido dejar constancia de este voto salvado,
porque consideramos incorrecta la argumentación desarrollada respecto de la
legitimación de las personas físicas para accionar en inconstitucionalidad.
4. En el presente voto salvado demostraremos que en el sistema de justicia
constitucional dominicano no existe la “acción popular” en materia de control
directo de inconstitucionalidad, es decir, que la sola condición de ciudadano
no habilita para cuestionar la constitucionalidad de una norma, sino que las
personas que accionen deben acreditar que tienen un “interés legítimo y
jurídicamente protegido”, en aplicación del artículo 185 de la Constitución,
texto en el cual se establece que:
El Tribunal Constitucional será competente para conocer en única
instancia: 1) Las acciones directas de inconstitucionalidad contra las
leyes, decretos, reglamentos, resoluciones y ordenanzas, a instancia
del P. de la República, de una tercera parte de los miembros
del Senado o de la Cámara de D. y de cualquier persona con
interés legítimo y jurídicamente protegido; 2) El control preventivo de
los tratados internacionales antes de su ratificación por el órgano
legislativo; 3) Los conflictos de competencia entre los poderes
públicos, a instancia de uno de sus titulares; 4) Cualquier otra
materia que disponga la ley.
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5. En este voto salvado nos referiremos a la legitimación de los particulares
para accionar en inconstitucionalidad, primero desde la óptica del derecho
comparado y luego a partir de las previsiones del ordenamiento dominicano.
Luego de abordar el tema de manera general, explicaremos las razones por las
cuales no estamos de acuerdo con la posición asumida por la mayoría del
tribunal.
I. La legitimación para accionar en inconstitucionalidad
A. Los modelos existentes en ordenamientos jurídicos extranjero
respecto de la legitimación de los particulares para accionar en
inconstitucionalidad
La regulación de la legitimación de los particulares para accionar en
inconstitucionalidad no es uniforme. En efecto, en los párrafos que siguen se
podrá advertir que existen varios modelos respecto de la cuestión que nos
ocupa.
6. La legitimación es la capacidad procesal que se le reconoce en un sistema
a una persona para incoar una determinada acción. En este sentido, una
persona tiene legitimación para accionar en inconstitucionalidad cuando el
constituyente o el legislador la habilita para apoderar al órgano competente
para conocer de la acción de que se trate.
7. Del estudio de varios ordenamientos jurídicos extranjeros, se constatan
tres modelos respecto de la legitimación de los particulares. Estos tres
modelos, son los que indicamos a continuación: el cerrado, el semiabierto y el
abierto. Para los fines de este voto, consideramos que la legitimación respecto
de las personas físicas es cerrada, cuando estas no están habilitadas para
accionar en inconstitucionalidad. Es semiabierta, cuando la legitimación está
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condicionada al cumplimiento de determinados requisitos, y es abierta cuando
la sola condición de ciudadano es suficiente para acceder al tribunal.
8. Los sistemas cerrados en materia de legitimación para accionar en
inconstitucionalidad rigen en la mayoría de los países de Europa. Así, a modo
de ejemplo, se puede hacer referencia al modelo alemán y al modelo español,
en los cuales solo determinados órganos políticos pueden apoderar al Tribunal
Constitucional, no así los particulares.
9. En efecto, en el modelo alemán sólo están legitimados para accionar en
inconstitucionalidad el gobierno federal, un gobierno de un L. o un tercio
de los miembros del Bundestag, según se establece en el artículo 93.1, núm. 2,
artículos 13, núm. 6 y 76 de la Ley del Tribunal Constitucional Federal.
21
Como se advierte, este sistema es aún más cerrado que el español, en la
medida que, por una parte, el órgano equivalente al defensor del pueblo carece
de dicha capacidad procesal y, por otra parte, solo una de las dos cámaras que
componen el Parlamento tienen legitimación, en la medida de que Bundesrat
carece de dicha legitimación.
10. El modelo español sigue esta misma tendencia, ya que puede accionar en
inconstitucionalidad el presidente del gobierno, el defensor del pueblo, 50
diputados o 50 senadores y los Órganos Colegiados Ejecutivos de la
Comunidades Autónomas.
22
Como se aprecia, la posibilidad de que un
ciudadano pueda apoderar al Tribunal Constitucional en este modelo está
cerrada.
21
P.H., El Tribunal Constitucional como Tribunal Ciudadano, El recurso constitucional de amparo,
Fundación Universitaria de Derecho, Administración y P olítica, S.C., México, 2005, p. 97. Traducción y
estudio preliminar de J.B.C..
22
Véase J.P.R., Curso de Derecho Constitucional, Duodécimo ed ición, revisada y puesta al día
por M.C.D., M.P., Madrid, 2010, pp. 746-747. Véase, igualmente, el artículo 162 de
la Constitución española. Véase igualmente, a F.T. y Valiente, Escritos sobre y desde el Tribunal
Constitucional, Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1993, p.42.
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11. Como se aprecia, estamos en presencia de dos sistemas en los cuales solo
determinados órganos gozan de legitimación para accionar en
inconstitucionalidad, de suerte que el ciudadano no puede acceder al Tribunal
Constitucional por esta vía, contrario a lo que ocurre con la acción de amparo,
materia en la cual el acceso al Tribunal Constitucional es un derecho de todos,
tal y como de manera categórica lo afirma P.H..
23
12. En este mismo orden, para P.H.e, la restricción del acceso al
Tribunal Constitucional Federal alemán en materia de control abstracto de
constitucionalidad tiene una justificación, la cual está referida a las
trascedentes consecuencias que tienen para el sistema democrático las
sentencias dictadas por el Tribunal Constitucional Federal alemán, cuando
resuelve una acción directa de inconstitucionalidad.
24
13. Compartimos la tesis expuesta por el autor, toda vez que la anulación de
una norma jurídica genera un vacío en el sistema. No menos relevante es el
hecho de que el objeto del control de constitucionalidad son los actos dictados
por el Poder Legislativo o el Parlamento, en el caso particular de las leyes
adjetivas, órgano que es donde reside el mayor nivel de legitimidad
democrática (sus miembros son elegidos por el voto popular y el sistema deja
abierta la posibilidad de que distintos partidos del sistema tengan
representación). En este sentido, no parece coherente con la esencia de la
democracia representativa que un solo ciudadano pueda cuestionar,
incondicionalmente, un acto que tienen la fuente indicada.
14. Los modelos semi abiertos abundan en el Continente Americano, tal y
como podremos apreciar en los párrafos que siguen. Un buen ejemplo de
23
P.H., IBIDEM, p.96
24
P.H., IBIDEM, pp. 97-98
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sistema semiabierto lo constituye el que existe en Ecuador que prevé la
legitimación de un ciudadano, condicionada a un informe favorable de
procedencia por parte del defensor del pueblo;
25
en este modelo también se le
reconoce legitimación a un grupo de mil ciudadanos; mientras que en el
modelo peruano cinco mil ciudadanos pueden accionar.
26
Entendemos que son
ejemplos válidos de sistemas semiabierto, porque si bien se condiciona la
legitimación de un solo ciudadano, o se exige un número determinado de
estos, dicha facultad no es exclusiva de órganos políticos.
15. Otro modelo que puede considerarse semiabierto es el dominicano, en
razón de que cualquier persona está legitimada para accionar en
inconstitucionalidad, a condición de que acredite que tiene un “interés
legítimo y jurídicamente protegido”; dicho modelo será estudiado de manera
exhaustiva en la segunda parte de este voto salvado.
16. Los sistemas que se consideran abiertos son aquellos en los cuales la sola
condición de ciudadanos habilita para accionar en inconstitucionalidad,
configurándose de esta forma, la figura de la “acción popular”.
27
Se trata de un
25
H.N.A., IBIDEM, p. 330
26
H.N.A., Justicia y Tribunales Constitucionales en América del Sur, Editorial Palestra,
Perú, 2006, p. 331)
27
Uno de los temas a los cuales el gran jurista austríaco, H.K., prestó atención fue el relativo a la
acción popular, respecto de la cual hizo las consideraciones que indicamos a co ntinuación: La más fuerte
garantía consistiría, ciertamente, en au torizar una actio populares: así, el Tribunal Constitucional estaría
obligado a proceder al examen d e la regularidad de los actos sometidos a su jurisdicción, en especial las leyes
y los reglamentos, a solicit ud de cualquier particular. Es de esta manera como el interés político que existe en
la eliminación de los actos irregulares recibiría, indiscutiblemente la más radical satisfacción. No se puede,
sin embargo, recomendar esta solución porque entrañaría un peligr o muy grande de acciones temerarias y e l
riesgo de un insoportable congestionamiento de procesos. Pero, sigue diciendo el autor, Sería muy oportuno
acercar un poco el recurso de inconstitucionalidad interpuesto ante el Tribunal Constitucional, a una actio
populares, p ermitiendo a las partes de un proceso judicial o administrativo interponerlo contra los actos de
autoridades públicas ̶ resoluciones judiciales o actos administrativos ̶ en razón de que, aunque
inmediatamente regulares, estos actos realizados en ejecución de una norma irregular, ley inconstitucional o
reglamento ilegal. Aquí se trata no de un derecho de acción abierto directamente a los particulares, sino de un
medio indirecto de provocar la intervención del Tribunal Constitucional: ya q ue supone que la autoridad
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modelo que existe en muy pocos países, entre los cuales se encuentra el
colombiano
28
y el venezolano.
29
17. Respecto del sistema venezolano, conviene destacar que la figura de la
acción popular tiene un origen pretoriano, en la medida que la Sala
Constitucional de ese país la configuró a partir del artículo 21, inciso 9, de la
Ley Orgánica de 2004, cuyo contenido es el siguiente: Toda persona natural o
jurídica que sea afectada en sus derechos o intereses por una ley, ordenanza,
emanada de alguno de los órganos del Poder Público Nacional, Estatal o
Municipal.
30
18. Nos parece sumamente forzado el hecho de que la Sala Constitucional de
Venezuela haya deducido la figura de la “acción popular” del contenido del
texto transcrito, pues una simple lectura del mismo, evidencia que la
legitimación de las personas físicas y jurídicas fue condicionada a que se
judicial o administrativa llamada a tomar una decisión se adherirá a la opinión de la parte y presentará, en
consecuencia, el pedido de anulación. (véase H..K., “Las Garantías Jurisdiccionales de la
Constitución”, R.D.ana de Derechos Procesal Constituciona l, núm. 10, julio- diciembre, 2010. Pp.
38-39. (Traducción de R.T. y Salmoran. Revisión de D.G.B..
Sal Constitucional, núm. 10, julio-diciembre 2008, pp.38-39.
28
H.N.A., IBIDEM, p. 332. En los artículos 241.2, 241.4 y 241.5 de la Constitución
colombiana se establece lo siguiente: Art. 241.2. D., con an terioridad al pronunciamiento popular, sobre
la constitucionalidad de la convocatoria a un referendo o a una asamblea constituyente para reformar la
Constitución, solo por vicios de procedimiento en su formación . Art.241.4 D. sobre las demandas de
inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra las leyes, tanto por su contenido material como por
vicios de procedimiento en su formación. 241.5 D. sobre las demandas de inconstitucionalidad que
presenten los ciudadanos contra los decretos con fuerza de ley dictad os por el Gobierno con fundamento en
los artículos 150 numeral 10 y 341 de la Constitución, por su contenido material o por vicios de
procedimiento en su formación.
29
H.N.A., IBIDEM, p. 332 -33. La acción popular que se predica en el sistema venezolano
fue deducida del artículo del contenido del artículo 21, inciso 9, de la de la Ley Orgánica de 2004, cuyo texto
es el siguiente: Toda persona natural o jurídica que sea afectada en sus derechos o intereses por una ley,
ordenanza, emanada de alguno de los órganos del Poder Público Nacional, Estatal o Municipal.
30
Véase A.B.C., La Justicia Constitucional (Procesos y Procedimientos Constitucionales),
Editorial Porrúa, México e Instituto Mexicano d e Derecho Procesal Constitucional, México, 2007, pp. 277-
284
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demuestre (…) la afectación de derechos o intereses (…). Entendemos que la
referida sala en lugar de interpretar modificó el indicado texto, arrogándose
facultades propias del Poder Legislativo.
19. Se trata de una grave situación, pues el texto de referencia no solo se
refiere a las personas físicas, sino también a las morales, hipótesis donde
resulta más difícil deducir la acción popular de un texto que prevé una
condición precisa para que las personas tengan legitimación.
20. A modo de conclusión, en lo que concierne a esta parte de este voto, nos
parece que hemos dejado claramente establecido que no existe un modelo
único en materia de legitimación. Por otra parte, debemos destacar que el
diseño del modelo es una facultad del constituyente derivado o del legislador
ordinario, no del Tribunal Constitucional, órgano que debe limitarse a
interpretarlo y darle contenido.
II. La Legitimación de los particulares para accionar en in
constitucionalidad en el sistema de justicia constitucional dominicano
La cuestión de la legitimación ha tenido una evolución particular en nuestro
sistema, tanto en el orden normativo como en el orden jurisprudencial. A esta
evolución nos referiremos en los párrafos que siguen.
A. Evolución normativa
21. En la Constitución de 1924, el constituyente consagró un sistema de
control concentrado muy especial, el cual estaba previsto en el artículo 61.5,
cuyo contenido es el siguiente:
Art. 61. Corresponde exclusivamente a la Suprema Corte de Justicia,
sin perjuicio de las demás atribuciones que le confiere la ley: (…) 5.
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D. en primera y última instancia sobre la constitucionalidad de
las leyes, decretos, resoluciones y reglamentos, cuando fueren objeto
de controversia entre partes ante cualquier Tribunal, el cual, en este
caso, deberá sobreseer su decisión sobre el fondo hasta después del
fallo de la Suprema Corte; y, en interés general, sin que sea necesario
que haya controversia judicial, cuando se trate de leyes, decretos,
resoluciones y reglamentos atentatorios a los derechos individuales
consagrados por la presente Constitución.
22. En lo que concierne a la legitimación, cuestión que es la que nos
concierne, cabe destacar que, por una parte, de la exégesis del texto transcrito
se desprende que, como regla general, debía existir un caso previo para que se
pudiera cuestionar la constitucionalidad de la norma ante la Suprema Corte de
Justicia y, por otra parte, que cualquier persona estaba legitimada para
accionar en inconstitucionalidad cuando el fundamento de la acción fuere la
violación a un derecho individual.
31
23. Este sistema guarda relación con el sistema actual, al menos en lo que
concierne a la condición habilitante de las personas para accionar en
inconstitucionalidad, pues la invocación de la violación a un derecho
individual pudiera tipificar el “interés legítimo y jurídicamente protegido” a
que se refiere el artículo 185 de la Constitución vigente.
24. Un elemento que nos parece interesante y pertinente, a propósito de la
tesis que defendemos en este voto salvado, lo constituye el hecho de que el
constituyente deslindó de manera precisa el requisito que debía acreditar una
persona para estar habilitada para apoderar a la Suprema Corte de Justicia de
una acción de inconstitucionalidad. Esta visión del constituyente dominicano
31
Véase H.A. de los Santos, El Control de Constitucionalidad como Garantía de la
Supremacía de la Constitución, Editora Búho, Universidad APEC, República Dominicana, 2010, pp .217-224
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se ha mantenido invariable en el tiempo, pues como veremos en los párrafos
que siguen, en las dos reformas constitucionales que analizaremos se han
previsto requisitos respecto de la legitimación de los particulares.
25. En la reforma constitucional de 1994, el control concentrado de
constitucionalidad estuvo regulado en el artículo 67.1, texto constitucional en
el que se establecía que:
Art. 67.- Corresponde exclusivamente a la Suprema Corte de Justicia,
sin perjuicio de las demás atribuciones que le confiere la ley: 1.-
Conocer en única instancia de las causas penales seguidas a1
P. y a1 Vicepresidente de la Republica, a 10s Senadores,
D., S.s de Estado, S. de Estado, Jueces de
la Suprema Corte de Justicia, Procurador General de la Republica,
Jueces y P..G. de las Cortes de Apelación,
Abogado del Estado ante el Tribunal de Tierras, Jueces del Tribunal
Superior de Tierras, a 10s miembros del Cuerpo Diplomático, de la
Junta Central Electoral, de la Cámara de Cuentas y 10s Jueces del
Tribunal Contencioso Tributario; y de la constitucionalidad de las
leyes, a instancias del Poder Ejecutivo, de uno de 1os P.s de
las Cámaras del Congreso Nacional o de parte interesada. (…)
26. Según el texto transcrito, la legitimación de las personas también fue
condicionada, aunque en esta ocasión el constituyente fue menos preciso que
en la reforma anterior, ya que, como puede apreciarse utilizó la expresión
“cualquier parte interesada”. Esta situación dio lugar a la producción de una
jurisprudencia carente de uniformidad, lo cual quedará evidenciado en el
análisis que se hará más adelante.
27. Actualmente y a partir de la revisión constitucional de 2010, la expresión
“cualquier parte interesada” fue sustituida por la expresión “cualquier persona
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que tenga un interés legítimo y jurídicamente protegido”, según se establece
en el artículo 185 de dicha Constitución.
28. Como se aprecia, en las tres reformas constitucionales en que se ha
previsto el control concentrado de constitucionalidad la legitimación de los
particulares ha sido condicionada al cumplimiento de requisitos determinados.
B.E. jurisprudencial
En esta parte del voto salvado analizaremos los criterios jurisprudenciales
adoptados por la Suprema Corte de Justicia respecto de la legitimación de las
personas para accionar en inconstitucionalidad durante el tiempo que tuvo
competencia en esta materia, es decir, en el período comprendido entre agosto
de mil novecientos noventa y cuatro (1994) y el veintitrés (23) de diciembre
de dos mil once (2011). Igualmente, se analizarán los precedentes establecidos
por el Tribunal Constitucional en la materia a partir de la fecha en que fue
instituido.
32
29. Durante la vigencia de la Constitución de 1994, podía accionar en
inconstitucionalidad “cualquier parte interesada”, en adición al presidente de
la República, el presidente de la Cámara de D. y el presidente del
Senado.
30. La noción “cualquier parte interesada” fue interpretada por la Suprema
Corte de Justicia, en el sentido de que tenía tal cualidad aquella que figurara
como parte en una instancia administrativa o judicial o aquella que ha sufrido
32
La designación de los primeros jueces del Tribunal Constitucional tuvo lugar el 23 de diciembre de 2011 y
su juramentación el 28 de diciembre del mismo año.
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Expediente núm. TC-01-2019-0014, relativo a la acción directa de inconstitucionalidad interpuesta por la Alianza por el
Rescate de B.ona (ARBA) contra los artículos 131 y 132 de la Ley núm. 15-19, del dieciocho (18) de febrero de dos
mil diecinueve (2019). Página 44 de 96
un perjuicio a consecuencia de la ejecución de un acto emanado de uno de los
poderes públicos en ejecución de una ley considerada inconstitucional.
33
31. Sin embargo, posteriormente el criterio expuesto fue variado de manera
significativa, pues la Suprema Corte de Justicia no solo consideró como parte
interesada a quienes cumplieran con algunos de los requisitos indicados en el
párrafo anterior, sino a quienes justificaran tener un interés legítimo, directo y
jurídicamente protegido, o a quienes actuaran como denunciantes de la
inconstitucionalidad de la ley, decreto, resolución o acto, para lo cual se
requerirá que la denuncia fuera grave y seria”.
34
A partir de este último
criterio, la legitimación de los particulares fue ampliado de manera
considerable.
33
En la sente ncia del 1 de septiembre de 1995, Boletín núm. 1018, de septiembre de 1995, la Suprema Cor te
de Justicia estableció en atribuciones constitucionales, lo siguiente: “Considerando, que d e acuerdo a lo que
dispone el referido artículo 67, inciso 1ro., de la Constitución de la República, el ejercicio de dicha acción en
inconstitucionalidad pertenece al P. de la República, a los presidentes de u na u otra Cámara del
Congreso Nacional y a parte interesada hay que entender, en sentido estricto, aquella que figure como tal en
una instancia, contestación o controversia de carácter administrativo o judicial, o contra la cual se realice un
acto por uno de los poderes públicos, basado en una disposición legal, pretendidamente inconstitucional; que
el ejer cicio de la acción en inconstitucionalidad, por vía principal, contemplado por el referido artículo 67,
inciso 1ro., de la Constitución de la República, podría dar lugar a que la ley en c uestión fuera declarada
inconstitucional y anulada como tal, erga omne, o sea frente a tod o el mundo; que independientemente de esa
acción la inconstitucionalidad de una ley, decreto, reglamento o acto puede ser alegada como medio de
defensa, por toda parte que figure en un proceso judicial, o promovida de oficio por todo tribunal apoderado
de un litigio, y en este caso, la declaración de inconstitucionalidad será relativa y limitada al caso de que se
trate;”
34
. En la sentencia dictada el 6 d e agosto de 1998, Boletín Judicial núm. 1053, la Suprema Corte de Justicia
estableció, en atribuciones constitucionales, lo siguiente:
Considerando, de otra parte, que en armonía con el Estado de Derecho que organiza la Constitución de la
República y los principios que le sirvieron de fundamento al constituirse la sociedad dominicana en nación
libre e independiente, entre ello s el sistema de control de la constitucionalidad por vía de excepción, ho y
ampliado mediante la instauración en 1994, con el derecho a demandar la inconstitucionalidad de la ley por
vía directa debe entenderse por " parte interesada" aquella que figure co mo tal en una instancia, conte stación o
controversia de carácter administrativo o judicial, o contra la cual se realice un acto por uno de los poderes
públicos, basado en una disposición legal, pretendidamente inconstitucional, o que justifique un interés
legítimo, directo y actual, jurídicamente protegido, o que actúe como denunciante de la inconstitucionalidad
de la ley, decreto, resolución o acto, para lo cual se requerirá que la denu ncia sea grave y seria;
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32. Pasado un tiempo, la Suprema Corte de Justicia retomó el criterio
original, en la medida que declaró inadmisible una acción de
inconstitucionalidad incoado por un grupo de personas, en el entendido de que
estas no eran partes interesadas
35
. El cambio de criterio radicó en que en este
caso el alto el tribunal no tomó en cuenta que los accionantes estaban
denunciando una violación a la Constitución, contrario a lo que hizo en el caso
referido en el párrafo anterior.
33. En la Constitución promulgada el veintiséis (26) de enero de dos mil diez
(2010), como ya se indicó, fue sustituida la noción “cualquier parte
interesada” por “cualquier persona que tenga un interés legítimo y
jurídicamente protegido”. Para la Suprema Corte de Justicia, el nuevo
requisito de la legitimación de los particulares queda satisfecho cuando se
demuestre ser titular de un derecho o interés consagrado por la Constitución
de la República, leyes, decretos, reglamentos, resoluciones y ordenanzas, cuya
violación sea susceptible de causarle un perjuicio”.
36
Es decir, que para dicho
35
En la sentencia dictada el 18 de diciembre 2008, Boletín J udicial núm. 1777 , la Suprema Corte de Justicia
estableció, en atribuciones constitucionales, lo siguiente: Considerando, q ue, ciertamente, como ha sido
alegado en la especie, el Poder Ejecutivo estaba en el deber ineludible de someter el acto impugnado a la
sanción del Congreso Nacional, de conformidad con nuestra normativa constitucional; que, sin embargo,
cuando se demanda la inconstitucionalid ad o la nulidad de uno de los ac tos comprendidos en el artículo 46 de
la Carta Magna por el no cumplimiento de un trámite que debió ser agotado por ante el Poder del Estado
correspondiente, sólo puede hacerlo el mismo órgano o poder a quien la propia Constitución le atribuye esa
competencia; Considerando, que, en consecuencia, siendo una potestad exclusiva del Senado de la República
y de la Cámara de D. aprobar o no el préstamo a que se contraen las acciones en inconstitucionalidad
en cuestión, solamente los presidentes de esas cámaras p ueden ser considerados, al tenor del artículo 67 inciso
1, de la Constitución de la República, como parte interesada y, por lo tanto, con calidad para ejercer dicha
acción; Considerando, que del estudio del expediente formado en la ocasión, res ulta obvio que los impetrantes
no ostentan la calidad de presidentes de las Cámaras Legislativas, situación específicamente prevista en el
artículo 67 de la Carta Fundamental, para poder ejercer válidamente las acciones en inconstitucionalidad de
que se trata, por lo que al no tener los impetrantes esa condición, proced e que dichas acciones sean declaradas
inadmisibles, por falta de calidad;”
36
En la sentencia dictada el 19 de mayo de 2010, Boletín Judicial núm. 1194, la Suprema Corte de Justicia
estableció, en atribuciones constitucionales, lo siguiente:
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tribunal la legitimación de los particulares quedó condicionada a partir de la
entrada en vigencia de dicha Constitución.
34. Por su parte, el Tribunal Constitucional interpretó la noción de “cualquier
persona que tenga un interés legítimo y jurídicamente protegido”, en la misma
línea que lo hizo la Suprema Corte de Justicia, en la medida que en cada caso
analizaba la vinculación o relación que tenía el accionante con la norma
cuestionada.
35. Así, por ejemplo, el Tribunal Constitucional estableció que la accionante
tenía legitimación para accionar, porque en su condición de ciudadano tenía
un interés legítimo y jurídicamente protegido respecto de una ley que regulaba
el derecho a elegir y ser elegido.
37
En otra especie, el tribunal estableció que la
legitimación de una persona física estaba condicionada
(…) a que acredite un interés legítima y jurídicamente protegido. En
este orden, cabe destacar que una persona física o moral tendrá
interés legítimo y jurídicamente protegido cuando demuestre que la
permanencia en el ordenamiento de la norma cuestionada le causa un
Considerando, que la propia Constitución de la República establece en su artículo 185 que el Tribunal
Constitucional será competente para co nocer en única instancia de las acciones directas en
inconstitucionalidad contra las leyes, decretos, reglamentos, resoluciones y ordenanzas a in stancias del
P. de la República, de una tercera parte de los miembros del Senado o de la Cámara de D. y
de cualquier persona con interés legítimo y jurídicamente protegido;
Considerando, que en virtud del citado artículo 185 de la Constitución de la República los particulares tienen
calidad para accionar en inconstitucionalidad cuando posean un interés legítimo y jurídicamente protegid o;
Considerando, que una persona tiene un interés legítimo y jurídicamente protegido cuando demuestre ser
titular de un derecho o interés consagrado por la Constitución de la República, leyes, decretos, reglamentos,
resoluciones y ordenanzas, cuya violación sea susceptible de causarle u n perjuicio;
37
Véase sentencia TC/0031/13
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perjuicio y, por el contrario, la declaratoria la de inconstitucionalidad
le proporciona un beneficio.
38
36. De gran relevancia es el precedente del Tribunal Constitucional, en el
cual se desarrolla la tesis relativa a que cuando se trate de un interés difuso
cualquier persona está legitimada para accionar en inconstitucionalidad.
39
37. En los precedentes señalados y en la totalidad de los casos resueltos en
materia de control abstracto de constitucionalidad, el tribunal ha interpretado
de manera coherente el texto de referencia, ya que en todos ellos se ha exigido
la prueba de la exigencia del “interés legítimo y jurídicamente protegido”.
Otra cuestión distinta es el rigor con que se ha evaluado la existencia del
referido requisito, pues si nos atenemos a las estadísticas, en muy pocos casos
se ha declarado inadmisible, por falta de legitimación, una acción de
inconstitucionalidad incoada por un particular, persona física o moral.
38. Los precedentes señalados en los párrafos fueron abandonados en la
Sentencia TC/0345/19. En el sentido, de que a partir de la indicada decisión el
“interés legítimo y jurídicamente protegido” se presumirá cuando la acción de
inconstitucionalidad la incoe un ciudadano dominicano. Mientras que las
personas morales tienen que acreditar que están legalmente constituidas y
demostrar que tienen un “interés legítimo y jurídicamente protegido”.
39. Como se aprecia, en nuestro sistema ha quedado instaurada, por la vía
pretoriana, la acción popular, es decir, que se ha operado un significativo
cambio de precedente, con el cual no estamos de acuerdo, por las razones que
explicamos en los párrafos que siguen.
38
Véase sentencia TC/0520/16
39
Véase sentencias TC/0048/13 y TC/0009/17 y TC/0713/16
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III. Exposición de las razones que justifican este voto salvado
En la primera parte de este voto salvado tratamos algunas cuestiones generales
respecto de la legitimación de los particulares para accionar en
inconstitucionalidad, con la finalidad de facilitar la comprensión de las tesis
jurídicas que estamos defendiendo. En esta segunda parte, analizaremos el
criterio de la mayoría del tribunal y explicamos las razones por las cuales no
compartimos dicho criterio.
A. El nuevo criterio de la mayoría del tribunal respecto de la
legitimación de los particulares para accionar en inconstitucionalidad
40. Durante el tiempo que el Tribunal Constitucional tiene en
funcionamiento ha interpretado la noción “interés legítimo y jurídicamente
protegido” de una manera muy flexible, pues en todos los casos hace
esfuerzos extremos para reconocer la legitimidad de los ciudadanos, pero en
ningún caso asumió la tesis relativa a que debía presumirse el “interés legítimo
y jurídicamente protegido”, tesis que, como resulta obvio, supone instituir, de
manera indirecta, la figura de “la acción popular”.
41. El contenido de la decisión mayoritaria que trajo consigo la aplicación de
la tesis de la acción popular fue el siguiente:
En efecto, de ahora en adelante tanto la legitimación procesal activa o
calidad de cualquier persona que interponga una acción directa de
inconstitucionalidad, como su interés jurídico y legítimamente
protegido, se presumirán en consonancia a lo previsto en los artículos
2, 6, 7 y 185.1 de la Constitución dominicana. Esta presunción, para
el caso de las personas físicas, estará sujeta a que el Tribunal
identifique que la persona goza de sus derechos de ciudadanía. En
cambio, cuando se trate de personas jurídicas, dicha presunción será
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válida siempre y cuando el Tribunal pueda verificar que se encuentran
constituidas y registradas de conformidad con la ley y, en
consecuencia, se trate de una entidad que cuente con personería
jurídica y capacidad procesal para actuar en justicia, lo que
constituye un presupuesto a ser complementado con la prueba de una
relación existente entre su objeto o un derecho subjetivo del que sea
titular y la aplicación de la norma atacada, justificando, en la línea
jurisprudencial ya establecida por este Tribunal, legitimación activa
para accionar en inconstitucionalidad por apoderamiento directo.
40
42. Según este novedoso precedente, los ciudadanos dominicanos podrán
acceder al Tribunal Constitucional por la vía de la acción directa de
inconstitucionalidad, sin necesidad de acreditar que tienen un “interés legítimo
y jurídicamente protegido”, pues este requisito se presumirá. En cambio, en lo
concerniente a las personas morales o jurídicas, su legitimación estará
condicionada a que demuestren que están legalmente constituida y a que
exista un vínculo entre su objeto o un derecho subjetivo del que sea titular y la
aplicación de la norma atacada. De manera que en lo que respecta a estas
últimas personas no aplica la presunción.
43. No compartimos el referido precedente, en lo que concierne a presumir el
interés legítimo y jurídicamente protegido respecto de la persona física,
porque entendemos que de la misma manera que las personas morales tienen
que acreditar el referido requisito, también deben hacerlo las personas físicas,
en la medida pues lo contrario implica modificar un precepto constitucional
claro y preciso, como lo es la parte in fine del artículo 185.1, tal y como lo
explicaremos más adelante.
40
Véase núm. 8, letra (o) de la Sentencia TC/0345/19.
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44. Para justificar el cambio de precedente, la mayoría del tribunal expuso en
la sentencia que sentó dicho cambio los motivos que se desarrollan en los
párrafos que copiamos a continuación:
Todas estas variantes en que ha incurrido el Tribunal Constitucional
para retener la legitimación procesal activa o calidad de cualquier
persona que procura el ejercicio de la acción directa de
inconstitucionalidad, a partir de la atemperación de la percepción del
interés jurídico y legítimamente protegido, son muestra de que el
ánimo de este colegiado siempre ha sido que el pueblo, encarnado en
el ciudadano que goce de sus derechos de ciudadanía y las persona
morales constituidas conforme a la ley, tengan la opción de fiscalizar
la constitucionalidad de las normas por esta vía, sin mayores
complicaciones u obstáculos procesales.
41
En ese sentido, ante la meridiana imprecisión y vaguedad que se
desprende del requisito de comprobación de la legitimación procesal
activa o calidad de cualquier persona que pretenda ejercer la acción
directa de inconstitucionalidad, mediante la acreditación de un interés
jurídico y legítimamente protegido, es que este Tribunal
Constitucional se dispondrá a reorientar, en aras de expandirlo, el
enfoque con que se ha manejado la legitimación procesal activa como
requisito de acceso al control concentrado de la constitucionalidad.
Esto, por aplicación de los principios de accesibilidad,
constitucionalidad, efectividad e informalidad previstos en el artículo
7, numerales 1), 3), 4) y 9) de la ley número 137-11, orgánica del
Tribunal Constitucional y de los procedimientos constitucionales.
42
41
Véase párrafo núm.8, letra, l de la Sentencia TC/0345/19.
42
Véase párrafo núm.8, letra m de la Sentencia TC/0345/19.
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mil diecinueve (2019). Página 51 de 96
Por tanto, es imperativo recordar que la acción directa de
inconstitucionalidad supone un proceso constitucional instituido para
que la ciudadanía, profesando su derecho a participar de la
democracia de acuerdo a las previsiones de las cláusulas de soberanía
popular y del Estado social y democrático de Derecho preceptuadas
en los artículos 2 y 7 de la Constitución dominicana, tenga la
oportunidad ─real y efectiva─ de controlar la constitucionalidad de
aquellas leyes, decretos, resoluciones, ordenanzas y actos que
contravengan el contenido de nuestra Carta Política; esto, ante este
Tribunal Constitucional, a fin de preservar la supremacía
constitucional, el orden constitucional y garantizar el respeto de los
derechos fundamentales.
43
45. De la lectura de los párrafos transcritos se pueden extraer los argumentos
que sintetizamos a continuación:
a. Según el criterio mayoritario, del estudio de los precedentes del Tribunal
Constitucional se advierte la atemperación de la expresión “interés legítimo y
jurídicamente protegido”, con la intención de que los ciudadanos y las
personas jurídicas legalmente constituida tengan la opción de fiscalizar la
inconstitucionalidad de las normas, sin mayores complicaciones u obstáculos.
b. La vaguedad e imprecisión de la expresión “interés legítimo y
jurídicamente protegido”, requiere la reorientación de su enfoque, en aras de
ampliarlo, en aplicación de los principios de accesibilidad, constitucionalidad,
efectividad e informalidad previstos en el artículo 7, numerales 1), 3), 4) y 9)
de la Ley núm. 137-11, Orgánica del Tribunal y de los Procedimientos
Constitucionales.
43
Véase párrafo núm.8, letra n de la Sentencia TC/0345/19.
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c. La acción directa de inconstitucionalidad es un mecanismo de
participación ciudadana que tiene su fuente en las cláusulas de soberanía
popular y del Estado social y democrático de derecho, previsto en los artículos
2 y 7 de la Constitución dominicana.
B. Nuestra posición respecto de la legitimación de los particulares para
accionar en inconstitucionalidad
Esta parte del voto tiene dos secciones. En la primera analizo y respondo los
argumentos desarrollados por la mayoría para justificar su tesis y en la
segunda examino el Acta núm. 54, del diecinueve (19) de octubre de dos mil
nueve (2009), levantada en una de las reuniones celebradas por la Asamblea
Revisora de la Constitucional y en la cual se discutió la cuestión de la
legitimación.
B.1. Análisis y respuesta a la tesis mayoritaria
En los párrafos que siguen explicaremos las razones por las cuales
consideramos que la mayoría del tribunal modificó el artículo 185 de la
Constitución, en lo relativo a la legitimación de los particulares para accionar
en inconstitucionalidad, en lugar de interpretarlo como lo había hecho hasta la
fecha de la sentencia que instituyó el cambio de precedente.
46. Respecto del primer argumento, estamos contestes con la mayoría de este
tribunal en lo que concierne a que del estudio de los precedentes establecidos
por el tribunal en materia de legitimación de las personas físicas y morales se
advierte una notable atemperación de la expresión “interés legítimo y
jurídicamente protegido” orientado a facilitar el acceso al Tribunal
Constitucional por la vía de la acción de inconstitucionalidad. Se trata de una
línea jurisprudencial positiva, en la medida que corresponde al Tribunal
Constitución darle contenido, en su condición de último intérprete de la
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constitucionalidad, a las disposiciones constitucionales, en aras de que se
hagan realidad los fines de la justicia constitucional, como son la protección
de los derechos fundamentales, la supremacía constitucional y la preservación
y funcionamiento del orden constitucional.
47. La apertura exhibida por el tribunal en la materia tiene dos lecturas,
desde mi punto de vista. Por una parte, evidencia el reconocimiento de que el
acceso de las personas físicas y morales al Tribunal Constitucional por la vía
de la acción en inconstitucionalidad fue condicionado por el constituyente a
que se demostrara “un interés legítimo y jurídicamente protegido”. Esta
convicción es la que explica que en cada caso conocido en la materia se
fiscalizara el cumplimiento del referido requisito procesal. Por otra parte, se
evidencia una considerable flexibilidad al momento de establecer la
acreditación del mencionado presupuesto procesal.
48. En este sentido, la referida línea jurisprudencia no debió servir de
fundamento para deducir, muy forzadamente y sin necesidad, del texto
constitucional la figura de la “acción popular”, sino para sustentar la
inexistencia de dicha figura, pues de existir la misma, el Tribunal
Constitucional no hubiera exigido, durante más de siete años, la acreditación
del “interés legítimo y jurídicamente protegido”.
49. Respecto del segundo argumento, en este la mayoría del tribunal sostiene
que la expresión “interés legítimo y jurídicamente protegido” es “vaga e
imprecisa”, y que por esta razón se hacía necesario reorientar el enfoque
hecho hasta la fecha, con la finalidad de ampliarlo. La ampliación, como ya
hemos visto, consistió en presumir el requisito procesal indicado e instaurar
pretorianamente la figura de la “acción popular”. Esta reorientación la
sustentó la mayoría del tribunal en los principios de accesibilidad,
constitucionalidad, efectividad e informalidad previstos en el artículo 7,
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numerales 1), 3), 4) y 9) de la Ley núm. 137-11, Orgánica del Tribunal
Constitucional y de los Procesos Constitucionales.
50. Contrario a lo afirmado por la mayoría del tribunal, la expresión de
referencia es muy precisa, pues alude a que todo accionante tiene que
demostrar “un interés legítimo y jurídicamente protegido”, lo cual supone
establecer el perjuicio que la aplicación de la norma cuestionada le causaría.
Vaga e imprecisa era la expresión “cualquier parte interesada”, prevista en la
parte in fine del artículo 61 de la Constitución anterior. Oportuna es la ocasión
para que se reflexione sobre las razones por las cuales el constituyente de
2010 y el legislador de 2011, optó por no utilizar la expresión “cualquier parte
interesada”.
51. Este cambio tuvo por finalidad, según veremos cuando analicemos los
debates que tuvieron lugar en el seno de la Asamblea Revisora, evitar que se
repitiera la experiencia vivida con la Suprema Corte de Justicia, cuando esta
ejerció control de constitucionalidad e interpretó la expresión “cualquier parte
interesada” como si se tratara de la figura de la “acción popular”.
52. No obstante, el cambio de la expresión, la mayoría de este tribunal no ha
tenido obstáculo para entender que en nuestro sistema existe “acción popular”,
lo cual me parece que, con el mayor respeto que me merece dicho criterio
mayoritario, que estamos en presencia de un desconocimiento de la decisión
tomada por el constituyente derivado.
53. La “reorientación” para ampliar el enfoque dado por el tribunal a la
expresión “interés legítimo y jurídicamente protegido” se sustentó, como
indicamos anteriormente, en los principios de accesibilidad,
constitucionalidad, efectividad e informalidad previstos en el artículo 7,
numerales 1), 3), 4) y 9) de la Ley núm. 137-11, Orgánica del Tribunal
Constitucional y de los Procedimientos Constitucionales.
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54. Lo primero que llama la atención de esta tesis es que no se explica la
relación que existe entre presumir el “interés legítimo y jurídicamente
protegido” y dichos principios. Es decir, que no se indica la manera en que el
constituyente desconoció los principios de accesibilidad, constitucionalidad,
efectividad e informalidad, al condicionar el acceso al Tribunal Constitucional
de las personas físicas y morales.
55. Entendemos que el hecho de que el constituyente haya exigido a los
particulares que demuestre un “interés legítimo y jurídicamente protegido” no
viola los referidos principios, tal y como quedará evidenciado en los párrafos
que siguen.
56. El principio de accesibilidad es uno de los tres componentes de la tutela
judicial efectiva, siendo los dos restantes, el derecho a una decisión en un
plazo razonable y el derecho a la ejecución de la sentencia. Para los fines de
este voto, solo interesa el análisis del acceso a la justicia, el cual se concretiza
cuando el ordenamiento contempla los mecanismos que permiten a las
personas exigir sus pretensiones ante un tribunal.
57. Sin embargo, el principio de accesibilidad no supone, como parece
entenderlo la mayoría de este tribunal, que el constituyente y el legislador
deban abstenerse de establecer requisitos procesales para accionar, pues lo
contrario implicaría el desorden y la anarquía del sistema.
58. Obviamente, lo anterior no implica que entendamos que el constituyente
y el legislador tengan la potestad de establecer requisitos procesales
irracionales, sin sentido y que solo sirvan para entorpecer la administración de
justicia. No, reconocemos que dicha faculta tiene límites y, en consecuencia,
puede ser objeto de cuestionamientos.
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59. El principio de accesibilidad no autoriza al Tribunal Constitucional a
desconocer requisitos sustanciales de orden procesal establecidos por el
legislador y, menos aún, si los mismos los previó el constituyente, como
ocurre en la especie. La correcta aplicación de dicho principio se produce
cuando el tribunal interpreta el “interés legítimo y jurídicamente protegido” al
amparo de otros principios esenciales del sistema, como son el pro homine y
pro libertatis. En esta dirección fue que se consolidó la línea jurisprudencia
sobre la materia que hoy, lamentablemente, se está abandonando.
60. En efecto, una revisión de las sentencias dictadas en la materia permite
advertir la flexibilidad mostrada por el tribunal al momento de verificar la
acreditación del requisito del “interés legítimo y jurídicamente protegido”, con
lo cual se estaba siendo respetuoso del principio de accesibilidad.
61. Respecto del principio de informalidad, entendemos que este tampoco
impide que se establezcan requisitos para acceder ante un tribunal, pues este
principio hace referencia a que no deben consagrarse formalidades
innecesarias y que se constituya en un obstáculo para acceder a la justicia. Es
importante tener en cuenta que los requisitos de admisibilidad, como el que
nos ocupa, no son de pura forma, sino que están vinculados con principios
esenciales del sistema de justicia. Por otra parte, el principio de informalidad
no debe interpretarse de la misma manera en todos los procesos
constitucionales, ya que la naturaleza de los mismos difiere.
62. Así, por ejemplo, cuando se trata de la acción de inconstitucionalidad se
exigen determinados requisitos que no aplican para la acción de amparo, ya
que esta última es, esencialmente, informar. En este sentido, en la acción de
inconstitucionalidad se exige, contrario a lo que ocurre en materia de amparo,
el ministerio de abogado, así como que la instancia esté rigurosamente
motivada, so pena de ser declarada inadmisible, en aplicación de lo previsto en
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Expediente núm. TC-01-2019-0014, relativo a la acción directa de inconstitucionalidad interpuesta por la Alianza por el
Rescate de B.ona (ARBA) contra los artículos 131 y 132 de la Ley núm. 15-19, del dieciocho (18) de febrero de dos
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el artículo 38 de la Ley núm. 137-11, Orgánica del Tribunal Constitucional y
de los Procedimientos Constitucionales.
63. Respecto del principio de constitucionalidad, es oportuno destacar que el
mismo hace referencia a la responsabilidad que tiene el Tribunal
Constitucional y los tribunales del Poder Judicial de defender el principio de
supremacía de la Constitución, lo que en modo alguno supone que sea
necesario la implementación de la figura de la “acción popular” para que estos
órganos puedan cumplir con dicha obligación.
64. Respecto de la efectividad, se trata de un principio referido a que los
jueces deben conocer los procesos constitucionales imbuidos del deseo de
proteger la integridad de la Constitución, los derechos fundamentales y el
orden constitucional. En la especie que nos ocupa la aplicación del principio
supone el respeto de un texto constitucional que, como el artículo 185,
condiciona la legitimación de los particulares, en materia de acción directa de
inconstitucionalidad, a que demuestren un “interés legítimo y jurídicamente
protegido”, no en modificar dicho texto.
65. El tribunal actúa de manera efectiva, cuando interpreta con flexibilidad y
bajo la orientación de los principios pro homine y pro libertatis, el requisito
procesal de referencia, no presumiéndolo y estableciendo pretorianamente la
figura de la “acción popular”, como erróneamente lo ha entendido la mayoría
de este tribunal.
66. Respecto del tercer argumento, en este la mayoría del tribunal concibe la
acción directa de inconstitucionalidad como un mecanismo de participación
ciudadana que tiene su fuente en las cláusulas de soberanía popular y del
Estado social y democrático de derecho, previstas en los artículos 2 y 7 de la
Constitución dominicana. Este argumento no se desarrolla, como ocurre con
los demás que hemos analizado.
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67. Para comprender correctamente el sistema de justicia constitucional
dominicano y de cualquier otro país, no puede perderse de vista que no existen
democracias directas, sino democracias representativas. Esto es lo que explica
que, en la mayoría de los sistemas, si bien los ciudadanos tienen la posibilidad
de incidir en los asuntos públicos no lo hacen directamente, sino a través de
las autoridades que han elegido. Sus representantes. En el caso de la defensa
de la supremacía de la Constitución lo hacen, vía el presidente de la
República, un número determinado de legisladores o el defensor del pueblo.
De manera que estamos de acuerdo con la mayoría cuando afirma que el
control de constitucionalidad fue previsto para que el ciudadano pueda
defender la supremacía de la Constitución, sin embargo, el ejercicio de este
derecho lo hace, generalmente, a través de sus representantes. No
directamente.
68. En el sistema de justicia constitucional dominicano, como en la mayoría
de los sistemas de justicia del Continente Americano, la legitimación del
ciudadano para accionar en inconstitucionalidad está condicionado; mientras
que en el Continente Europeo el ciudadano carece, generalmente, de
legitimación. Todo lo cual se enmarca en la lógica, según la cual la
participación directa del ciudadano en las decisiones públicas, es excepcional
y, en consecuencia, requiere de una habilitación expresa del constituyente o
del legislador.
69. La cláusula de la soberanía popular supone que el poder reside en los
ciudadanos y que los representantes no son más que mandatarios. Sin
embargo, mientras los representantes mantengan su mandato es a ellos a
quienes corresponde tomar las decisiones políticas. Esto es lo que explica, por
ejemplo, que la iniciativa legislativa no corresponda a cada uno de los
ciudadanos, sino a los legisladores, presidente de la República, Suprema Corte
de Justicia y la Junta Central Electoral. De la misma manera que no se viola el
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principio de soberanía popular porque un solo ciudadano no pueda introducir
un proyecto de ley de manera directa, tampoco se viola dicho principio porque
se condicione la legitimación de los particulares a que demuestre un “interés
legítimo y jurídicamente protegido”, como de manera expresa lo estableció el
constituyente dominicano.
70. La Constitución vigente consagra la iniciativa legislativa popular, lo cual
supone una modalidad de ejercicio de democracia directa. Esto no existía
hasta el veintiséis (26) de enero de dos mil diez (2010), fecha de proclamación
de la actual Constitución. Pero esto no significa que la inexistencia de dicha
figura implicara una violación al principio de soberanía popular. Es
incuestionable que según este principio todo el poder reside en el pueblo, pero
en las democracias que existen en el mundo dicho poder se ejercer por la vía
de la representación, a menos de que, insistimos, haya una habilitación
expresa por parte del constituyente o del legislador, verbigracia la iniciativa
popular o el referendo.
71. En el caso particular de la República Dominicana, el principio de la
representación está claramente delimitado. En efecto, en el artículo 2 de la
Constitución se establece que: La soberanía popular reside exclusivamente en
el pueblo, de quien emanan todos los poderes, los cuales ejerce por medio de
sus representantes o de forma directa en los términos que establece esta
Constitución y las leyes. No cabe dudas, que la representación es la regla y la
participación directa en las decisiones política es la excepción. Esto supone,
como ya hemos indicado, qué la participación directa de los ciudadanos
requiere de una habilitación constitucional o legal.
72. En este orden, un sistema de justicia constitucional que solo habilite a
determinados órganos políticos para accionar en inconstitucionalidad como
existe en la mayoría de los países del Continente Europeo, no viola el
principio de soberanía. Si el principio de soberanía popular no se viola cuando
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el ciudadano no puede acceder directamente al Tribunal Constitucional, menos
se viola en los sistemas de justicia constitucional que, como el dominicano, no
impide dicho acceso, sino que lo condiciona a la acreditación de un requisito
carente de complejidad y que el Tribunal Constitucional podía interpretar de
manera flexible, como precisamente lo hizo durante más de siete años.
73. En otro orden, es cierto que cualquier violación constitucional incide
negativamente en los ciudadanos, pero también es cierto que no todas las
violaciones tienen el mismo nivel de incidencia. Esta diferencia fue la tomada
en cuenta para condicionar la legitimación de los ciudadanos y es aquí donde
reside la justificación de la exigencia del “interés legítimo y jurídicamente
protegido”. En la lógica del sistema, las violaciones constitucionales que no
conciernen directamente al ciudadano, este no puede cuestionarla
directamente sino a través de sus representantes y aquellas que les afectan
directamente puede cuestionarla sin intermediario.
74. Como se aprecia, el condicionamiento de la legitimación de los
particulares a que demuestre el interés legítimo y jurídicamente protegido, no
se debe a que los redactores de la Constitución tuvieran una mentalidad
civilista como frecuentemente se repite. Nada de eso, pues la realidad es que
su explicación hay que buscarla en la esencia misma de la democracia
representativa.
75. La mayoría del tribunal también fundamenta su tesis en la cláusula del
Estado social y democrático de derecho. En este orden, se asume que el hecho
de que el Constituyente haya definido la República Dominicana como un
Estado social y democrático de derecho,
44
le cierra la posibilidad de
44
Según el artículo 7 de la Constitución: La República Dominicana es un Estado Social y Democrático de
Derecho, organizado en forma de República uni taria, fundado en el respeto de la dignid ad humana, los
derechos fundamentales, el trabajo, la soberanía popular y la separación e independencia de los poderes
públicos.
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condicionar el acceso de los ciudadanos al Tribunal Constitucional y menos
aún prohibirle dicho acceso.
76. En otras palabras, lo que se plantea es que, si el constituyente consagró
dicha cláusula, por vía de consecuencia, queda obligado a instaurar la figura
de la “acción popular” y que, en la eventualidad de que no ocurra así, los
Tribunales Constitucionales quedan habilitados para establecerla
pretorianamente. Nosotros consideramos que se trata de una tesis
absolutamente incorrecta, por las razones que explicamos a continuación.
77. La cláusula del Estado social y democrático de derecho tiene su origen en
el constitucionalismo occidental alemán posterior a la Segunda Guerra
Mundial, siendo utilizada por primera vez en las constituciones de algunos
L. y quedando consolidada con su incorporación en la Ley Fundamental
de Bon, en el artículo 20.1, en el cual se define a la República Federal de
Alemania como un Estado “federal, democrático y social”.
45
78. De manera que se trata de una cláusula que nace del constitucionalismo
social alemán y resulta que en el sistema de justicia constitucional de ese país
no existe la figura de la “acción popular”, un dato relevante que debió valorar
la mayoría del Tribunal antes de pretender justificar la creación pretoriana de
la referida figura procesal en dicha cláusula.
79. Ahora bien, ¿cuál es el significado de esta cláusula? Sobre esta cuestión
se afirma que ella constituye uno de los rasgos que diferencia el Estado
democrático posterior a la Primera Guerra Mundial de su forma de
manifestación anterior, pues, se entiende que aunque el Estado es, desde el
origen de la sociedad, producto del contrato social, y en consecuencia, los
45
J.P.R., Curso de Derecho Constitucional, D uodécimo edición, revisada y puesta al día por
M.C.D., M.P., Madrid, 2010, p. 145
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individuos fueron convertidos en ciudadanos, históricamente fue un poder
representativo de solo una parte de la sociedad, en la medida de que producto
de los mecanismos de restricción del sufragio o de las manipulaciones
electorales, la mayor parte de la sociedad estuvo excluida del proceso
político.
46
80. La democratización y socialización del Estado fue el producto de un
proceso que inició a finales del siglo XIX, con la incorporación al proceso
político de una nueva clase social representada políticamente por los partidos
obreros, fundamentalmente los partidos socialistas, y con la extensión
progresiva del sufragio. Esta evolución transformó el Estado formalmente
democrático y en un verdadero Estado social y democrático de derecho, es
decir, un Estado garantista del individuo frente al poder y en el intercambio
con los demás ciudadanos; pero también un Estado comprometido con la
promoción del bienestar de la sociedad y de manera muy especial con aquellos
sectores más desfavorecidos.
47
81. Actualmente los Estados de los países democrático se ocupan no solo de
garantizar los derechos de los ciudadanos frente al Estado y los particulares,
sino también de satisfacer las necesidades sociales, es decir, que en estos
países pueden definirse como Estados sociales y democráticos de derecho, lo
cual no significa que, como lo pretende la mayoría de este tribunal, que el
constituyente y el legislador de dichos países esté obligado a implementar la
figura de la “acción popular” y que de no hacerlo inobserva la referida
cláusula.
82. Todo lo contrario, en la mayoría de estos sistemas no existe la “acción
popular”, ya que el acceso de los ciudadanos al tribunal por la vía de la acción
46
J.P.R., IBIDEM, p. 149
47
J.P.R., IBIDEM, p.149
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de inconstitucionalidad, en algunos casos está prohibido y, en otros casos, está
condicionado.
B.2. El constituyente de 2010 excluyó expresamente la “acción popular”
83. Para que no quede dudas de que el constituyente dominicano excluyó
deliberadamente la figura de la “acción popular” en materia de acción directa
de inconstitucionalidad, en los párrafos que siguen analizaremos el acta núm.
54, levantada en la sesión de la Asamblea Revisora de la Constitución
celebrada el diecinueve (19) de octubre de dos mil nueve (2009), y en la cual
fue discutida la cuestión relativa a la legitimación de los particulares.
84. En esta sesión los representantes de los dos partidos mayoritarios, (en ese
momento): el Partido de la Liberación Dominicana (PLD) y el Partido
Revolucionario Dominicano (PRD) propusieron respecto del Tribunal
Constitucional lo que copiamos a continuación:
El Tribunal Constitucional será competente para conocer en única
instancia: 1) Las acciones directas de inconstitucionalidad contra las
leyes, decretos, reglamentos, resoluciones y ordenanzas, a instancias
del P. de la República, de una tercera parte de los miembros
del Senado y de la Cámara de D. y de cualquier persona con
interés legítimo y jurídicamente protegido. 2) El control preventivo de
los tratados internacionales antes de su ratificación por el órgano
legislativo. 3) Los conflictos de competencia entre los poderes
públicos, a instancia de uno de sus titulares. 4) Cualquier otra materia
que disponga la ley.
85. Hecha la propuesta anterior, se inició el debate, el cual se centró en lo
relativa al requisito previsto para que los particulares pudieran acceder al
Tribunal Constitucional, por la vía de la acción de inconstitucionalidad. En
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este orden, en dicho debate destacan la intervención de la asambleísta A.
I.B.H.; así como la del asambleísta J.C.V.
J.. La primera propugnó por una legitimación incondicionada de los
ciudadanos, es decir, por lo que se conoce como la “acción popular”, mientras
que el segundo defendió la propuesta de los partidos mayoritarios, en la cual,
como ya hemos indicados, la legitimación de los particulares se condicionaba
a que demostraran un “interés jurídico y legítimamente protegido”. Las
posiciones de ambos asambleístas se copian a continuación y luego se
analizan.
86. El texto de la intervención de la asambleísta A..I..B.
H. es el siguiente:
Asambleísta A.I.B.H.: “P., mire, en el
artículo que es el artículo relativo a los derechos de ciudadanía, la
Asamblea determinó eliminar el numeral 7), que establecía como un
derecho de ciudadanos demandar la inconstitucionalidad de las
normas o actos jurídicos de conformidad con los procedimientos
establecidos en la ley. Aunque muchos asambleístas no lo quieran
reconocer, eliminar eso constituye una disminución al derecho de una
garantía fundamental y mucho más en una Constitución que pretende
tener un Estado social, democrático y de derecho. Si nosotros en el
numeral 1) mantenemos que la acción directa en inconstitucionalidad
de la ley sólo la pueden demandar el P. de la República, los
P.s de las Cámaras, la tercera parte de los miembros de una u
otra Cámara del Congreso, el P. de la Suprema o el Defensor
del Pueblo o las personas que tengan un interés jurídicamente
protegido en esta Constitución, humildemente a mí me parece que eso
es una limitación y es una elitización de la materia constitucional,
¿por qué?, porque los presidentes de las Cámaras, la tercera parte de
los legisladores, somos parte interesada porque nosotros hacemos la
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ley. Entonces, hacemos una ley y si uno de nosotros, o una tercera
parte, la considera inconstitucional pudiéramos ir a la instancia en
una acción directa. Ahora, a mí no me parece justo el que un
ciudadano, para ir al Tribunal Constitucional, tenga que probar que
tiene un interés jurídicamente protegido, porque la condición de
ciudadano tiene que ser inherente al derecho de incoar la acción en
inconstitucionalidad, como lo previó la Constitución reformada en el
1994, y como lo estableció la Suprema Corte de Justicia en el 1998.
Por lo que, yo creo que en ese texto lo primero que debe tener el
derecho de demandar la inconstitucionalidad por vía directa ante el
Tribunal Constitucional es todo ciudadano, porque no tenemos en esa
condición que demostrar que tenemos el interés jurídicamente
protegido, porque mantener eso es tener que probarle a los jueces que
el interés está jurídicamente protegido, y para mí eso es una lesión a
los derechos fundamentales de ciudadanía. Es posible que esto que yo
estoy proponiendo no se apruebe, pero yo quiero que conste en acta
que alguien lo dijo, porque cometimos el error de quitarlo en el
artículo 50 y eso vulnera un derecho fundamentalísimo,
¡fundamentalísimo!, porque no es verdad que el ciudadano, en un
estado social, tiene que probar el interés jurídicamente protegido para
incoar la acción, porque si no tiene que probarlo en el procedimiento
de la vía difusa en cualquier tribunal, tampoco tendría que probarlo
en la justicia constitucional, que fundamentalmente la prerrogativa del
Tribunal Constitucional es someter el ejercicio del poder político y
público a la Constitución, y cualquier ciudadano o ciudadana tiene
que tener ese derecho, esa facultad garantizada, sin tener que
demostrarle al juez que tiene un interés jurídicamente protegido,
porque cuando me ponen como ejemplo Los Haitises, nada más no son
los de G. los que tienen derecho al medio ambiente y derecho
sobre Los Haitises, lo tenemos todos, porque contemplamos que en la
Constitución todos tenemos el libre derecho al medio ambiente y a
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cualquier otra cosa, y a cualquier otro derecho contemplado en la
propia Constitución. Claro que en el caso del medio ambiente todo el
mundo podrá tener la acción directa, porque ése es un derecho
colectivo o difuso, pero yo creo que establecer que sólo
personalidades tengan derecho a incoar la acción en
inconstitucionalidad, sería una justicia constitucional de élites. Por lo
que, yo propongo formalmente que la acción en inconstitucionalidad
de manera directa esté abierta a cualquier ciudadano o ciudadana, y
que se elimine ‘que tenga un interés jurídicamente protegido, de
conformidad con la Constitución’, para que diga: ‘o de las personas
de conformidad con los procedimientos establecidos en la ley’.
Aunque me quede sola otra vez, creo que es lo jurídicamente justo, y el
único mecanismo que restablece el daño que se hizo cuando se eliminó
del artículo 50 la prerrogativa ciudadana de incoar de manera directa
la inconstitucionalidad de toda norma o todo acto jurídico. El que
tenga oídos para oír, que oiga, y el que no, que se haga el sordo”.
87. Mientras que el texto de la intervención del asambleísta J.C.
V.J. es el siguiente:
A.V.sidente en funciones de P., J.C.
V..J.: “Quiero fijar la posición del Partido de la
Liberación Dominicana y la posición que hemos consultado y que
respaldará el Partido Revolucionario Dominicano. El Partido
Reformista no está presente, excepto el presidente de la Comisión de
Verificación, F.M., y quiero al momento de fijar la posición
del Partido de la Liberación Dominicana, sí, está también F.
V., quiero además de fijar la posición del Partido de la
Liberación Dominicana desmontar lo que estimo es un error y es
querer decir, querer afirmar, que un Estado social y democrático de
derecho supone la premisa de que de manera abierta cualquier
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ciudadano, aún sin interés legítimo, pueda intentar una acción directa
en inconstitucionalidad, y esa afirmación es falsa de toda falsedad, no
es una prerrogativa sine qua non que para que un Estado sea social y
democrático de derecho deba establecerse la acción popular en
inconstitucionalidad. Ni estuvo fijada en la Constitución de 1994,
interpretada antojadizamente por la actual Suprema Corte de Justicia
en ocasión de discutirse lo que fue la aprobación de ambas cámaras
legislativas de la ley de la judicatura; hicieron una interpretación
declarando inconstitucional a partir de una acción que intentó una
organización de la sociedad civil, posición que algún tiempo después,
una decena de años después, modificaron estableciendo qué pretendió
el legislador cuando dijo ‘cualquier parte interesada’. España es un
Estado social y democrático de derecho y el constitucionalismo
iberoamericano de hoy, incluyendo todas las reformas que se han
hecho a principios del Siglo XXI y todas las que se hicieron en la
última década del Siglo XX…yo les pido que me escuchen, como yo
escuché. En todas las constituciones de Iberoamérica, en todas,
excepto en la colombiana, en ninguna existe lo que aquí se ha
pretendido vender como una acción popular en inconstitucionalidad y
que su no incorporación sería un acto de retroceso, ¡falso de absoluta
falsedad!, ¡a nosotros no nos van a sorprender!; que sea un derecho
de cualquier ciudadano o de cualquier asambleísta defender ese
criterio, ¡perfecto!, pero no hay tal regresión, porque la regresión es
conforme o de acuerdo a lo que tenemos en la actualidad. Regresión o
retroceso sería si no estuviésemos ampliando las atribuciones o
derechos; es avance porque estamos desmontando esa atribución a la
Suprema Corte de Justicia, cargada de responsabilidades
administrativas, cargada de un sinnúmero de recursos de casación,
cargada de una cantidad de recursos o de acciones en
inconstitucionalidad no falladas, ahora tendremos una justicia
constitucional pronta y adecuada. Si Francia es un Estado social y
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democrático de derecho y no tiene la acción popular; si Holanda es un
Estado social y democrático de derecho y no tiene acción popular;
Suecia es un Estado democrático y de derecho y todos los Países
Bajos, que son los de mayor configuración y tradición democrática
aún en los momentos de mayores traumas autoritarios del mundo, esos
países se mantuvieron en una actitud y una defensa enorme de los
principios democráticos. En consecuencia, establecer que no
establecer la acción directa en inconstitucionalidad como una
atribución o como una acción popular es una negación de principios
elementales del Estado social y democrático de derecho, nosotros le
decimos: ¡no es verdad!, se puede establecer, pero no es ése el
argumento más razonable. Segundo, España, que es el Estado del cual
nosotros tenemos mayores influencias en nuestra tradición
constitucional en los últimos tiempos sólo permite la acción en
inconstitucionalidad en dos casos; la acción directa la tienen
reservada las autonomías, las Cortes Generales, es decir, el Tribunal,
el Congreso, otros órganos del Estado y cuando son derechos difusos
que sólo son dos, aquí son más, sólo dos: derechos urbanísticos y
derechos medioambientales. Lo que aconteció con el tema de la
cementera cualquier ciudadano del país podía intentarlo, si el
P. de la República Dominicana, sea quien sea, mañana
dispone que la zona colonial se transfiere a una institución extranjera,
turística, para explotar esta zona que es patrimonio cultural e
histórico de la República Dominicana, cualquier ciudadano, sin
demostrar que tiene interés legítimo, sólo por ser un derecho difuso
tiene derecho a intentar acción directa en inconstitucionalidad.
Cualquier ciudadano tiene derecho a intentar una acción directa en
inconstitucionalidad si alguna empresa privada, si el propio Estado, si
una concesión atenta contra un recurso natural, puede, perfectamente
cualquier ciudadano intentar una acción directa en
inconstitucionalidad. ¿Avance o retroceso?, ¡irrefutable avance!
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Cuando aquí se habla de que uno de los derechos difusos es la
conservación del equilibrio ecológico, de la fauna y de la flora, una
actuación que ponga en riesgo la zona endémica de los bubíes en la
isla contigua a Montecristi, cualquier ciudadano puede intentar una
acción directa si el Estado o cualquier órgano toma una
determinación mediante un acto e intentar la acción directa, popular,
ante el Tribunal Constitucional. Estamos avanzando, probablemente
no en los propósitos que todos soñemos, pero la mejor ley, aprendí, en
los primeros años de mi ejercicio como legislador, no es la que yo
pretendo, sino la que es materialmente posible en un momento
histórico determinado. Cuando la preservación del patrimonio
cultural, otro derecho difuso; la preservación del patrimonio
histórico, otro derecho difuso; la preservación del patrimonio
urbanístico, otro derecho difuso; la preservación del patrimonio
artístico nacional, otro derecho difuso; la preservación arquitectónica
y arqueológica, otro de los derechos difusos. ¡No es verdad que son
sólo tres derechos difusos que estamos estableciendo!, tenemos
derechos difusos y por tanto el derecho a la potestad de cualquier
ciudadano a intentar una acción directa en inconstitucionalidad, ¿por
qué?, si la Constitución del año 1994 pretendía establecer que era un
derecho de todo ciudadano la acción directa en inconstitucionalidad,
¿por qué razón estableció al P. de la República con facultad?,
él es un ciudadano, ¿Por qué estableció al presidente de ambas
cámaras legislativas?, él es un ciudadano, (a viva voz se escuchó a la
asambleísta A.I.B.H. decir: ‘Son ciudadanos
especiales’) ahora le estamos estableciendo el Defensor del Pueblo,
pero además de eso, además de los presidentes de las cámaras
legislativas, que como en el caso actual, los presidentes de las
cámaras legislativas son del mismo partido del P. de la
República, se le está atribuyendo la potestad de la acción directa en
inconstitucionalidad, ¿saben a quién?, a un tercio, a la minoría que
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haya advertido en el Parlamento: ‘ésa ley que pretenden aprobar es
inconstitucional y sólo la irracionalidad de la mayoría puede
imponerla’, si la impone la mayoría partidaria tiene derecho no sólo
el P., como dice la Constitución del 1994, sino una minoría
que fue aplastada y no fue escuchada en la discusión constitucional,
¿es avance o retroceso?, ¡improtestable avance!, ¡improtestable! Y no
es verdad que se quiere elitizar, no es verdad que se quiera ‘elitizar’,
como se busca, probablemente, algún titular en el día de mañana no lo
podemos permitir, porque aquí no hay ni malos ni buenos
legisladores, aquí no hay ni patriotas, ni antipatriotas, aquí nosotros,
como hicieron los españoles en el año 1978, fueron capaces de
asumir, cada partido, para ajustar una Constitución que les
permitiera la vida pacífica en democracia después de la transición de
esa prolongada dictadura de F., fueron a votar por las
posiciones partidarias y tienen una Constitución a la que se le
movilizaron millones de personas en contra, diciendo: ‘Ésta no es mi
Constitución’, afortunadamente es la minoría la que está con esas
‘voces agoreras’ en República Dominicana, minoría que respetamos,
fragmentos que respetamos y aceptamos su movilización y su protesta,
pero esta Constitución, que hoy aprobamos, y ese Tribunal
Constitucional, en esa fórmula, es correcta. Apoyamos la propuesta de
P.C. de que los estados de excepción no deben estar
revisables en inconstitucionalidad por los traumas que puede generar.
Creemos el Tribunal, pero no hagamos de este Tribunal
Constitucional un espacio institucional para dioses, sino para seres
humanos que van a arbitrar, que van a conocer en la jurisdicción lo
relativo a una acción que contraríe la Constitución de la República. Si
en el año 1994 se hubiera querido decir que fuera abierta la acción en
inconstitucionalidad, como sólo existe en dos países del mundo, en
Colombia, y en ese país que después de la Segunda Guerra Mundial se
ha ganado el título de una de las democracias más configuradas, que
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es Alemania, esa Alemania de post-guerra ha configurado toda una
estructura legal, constitucional e institucional que le dice ‘no más a
aquellos resabios autoritarios del pasado’. Hoy nosotros queremos
invitar a esta Asamblea a votar por la siguiente posición: primero, en
cuanto al artículo 189, planteamos que el texto diga lo siguiente:
‘Habrá un Tribunal Constitucional para garantizar la supremacía de
la Constitución, la defensa del orden constitucional y la protección de
los derechos fundamentales. Sus decisiones son definitivas e
irrevocables y constituyen precedentes vinculantes para los poderes
públicos y todos los órganos del Estado. Gozará de autonomía
administrativa y presupuestaria’. Es decir, que ahí sólo se está
agregando una ‘y’, es el mismo texto. Apoyamos la Comisión. Al 190.
La propuesta del Partido de la Liberación Dominicana, suscrita por el
Partido Revolucionario Dominicano, dice: ‘El Tribunal Constitucional
será competente para conocer en única instancia: 1) Las acciones
directas de inconstitucionalidad contra las leyes, decretos,
reglamentos, resoluciones y ordenanzas, a instancias del P.
de la República, de una tercera parte de los miembros del Senado y de
la Cámara de D. y de cualquier persona con interés legítimo y
jurídicamente protegido. 2) El control preventivo de los tratados
internacionales antes de su ratificación por el órgano legislativo. 3)
Los conflictos de competencia entre los poderes públicos, a instancia
de uno de sus titulares. 4) Cualquier otra materia que disponga la
ley’. ¿Por qué estamos estableciendo ‘cualquier otra materia que
disponga la ley’? ¡Señores, para no trancar el juego! ¿Por qué todas
las potestades, todas las atribuciones, los legisladores que fueron a la
Asamblea Nacional en el año 2009 le tuvieron que decir a los
legisladores de las próximas décadas, a los valores democráticos
variables de las futuras generaciones tenemos que decirles todas las
atribuciones?, déjenles algo a los legisladores del futuro. En
consecuencia, particularmente yo entiendo que en algún momento se
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va a incorporar los recursos de apelación contra las acciones de
amparo, yo lo creo, en un mes, en dos meses, en cinco meses, en diez
meses, pero cualquier otra atribución que se vea en el futuro (…)
88. Del contenido de los párrafos transcritos se advierte claramente que en el
seno de la Asamblea Revisora de la Constitución se discutió ampliamente la
cuestión de la legitimación para accionar de los ciudadanos. Esta constancia es
muy importante, porque demuestra que el modelo seguido en materia de
legitimación para accionar en inconstitucionalidad se consagró en la
Constitución de manera reflexiva, es decir, que hubo una decisión consciente
y deliberada.
89. De manera que en el seno de la Asamblea Revisora de la Constitución
tuvo lugar un debate orientado a determinar cuál de los modelos debía
seguirse. Recuérdese que, como lo indicamos en la primera parte de este voto,
desde nuestro punto de vista los modelos son tres: el cerrado, exclusión de la
legitimación de los particulares para accionar en inconstitucionalidad,
semiabierto, reconocimiento condicionado de la legitimación de las personas
y, el abierto, en el cual la sola condición de ciudadano habilita para accionar
en inconstitucionalidad, es decir, “acción popular”.
90. La evidencia de que se produjo un debate consciente respecto del modelo
que debía seguirse en la materia que nos ocupa, la constituye la intervención
de otro de los asambleístas, el diputado R.P.C.M.,
pues este afirmó de manera precisa que:
Ahora, os toca determinar si nos acogemos a mantener el criterio de
un interés jurídicamente protegido, que ya hay jurisprudencia, o si
decidimos generar un ambiente donde cualquier ciudadano pueda
accionar en el control concentrado, que es lo que estamos discutiendo
ahora, el control concentrado, si pudiera, para que luego se determine
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su calidad, porque los tribunales evalúan ciertamente la competencia
y la calidad de quienes intervienen. En esa tesitura, honorables
asambleístas, pienso que es prudente qué dadas las experiencias
acumuladas a partir del 1994, con el control concentrado, fijemos un
criterio hacia futuro para poder evaluar el criterio que hoy se
presenta en el artículo 190.
91. Dicho lo anterior, sintetizaremos las posiciones de los referidos
asambleístas. En este orden, Bonilla H. indicó que condicionar la
legitimación de las personas a que acrediten un “interés legítimo y
jurídicamente protegido” no es coherente con la cláusula del Estado social y
democrático de derecho, pues según ella el derecho a accionar en
inconstitucionalidad es un derecho de ciudadanía. Esta posición fue rebatida
por el asambleísta V.J., quien destacó que el hecho de que la
República Dominicana se haya definido como un Estado social y democrático
de derecho no obliga al constituyente a consagrar la figura de la “acción
popular”.
92. Lo que en definitiva plantea el asambleísta V.J. es que nada
impide que en un Estado social y democrático de derecho se adopte una
modalidad de legitimación distinta a la de la “acción popular”, como lo han
hecho la mayoría de los países del mundo. Nosotros entendemos que esta es la
posición correcta, por las razones que ya hemos explicado y a las cuales nos
remitimos.
93. No cabe dudas de que la posición defendida por el asambleísta V.
J., no solo es la correcta, sino que, además, fue apoyada
mayoritariamente por los demás los asambleístas, pues es importante tener en
cuenta que el artículo 185 de la Constitución donde se consagra la cuestión de
la legitimación obtuvo 99 votos de un total de 114 asambleístas. A lo anterior
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hay que agregar que cuando fue discutido el texto relativo a los derechos de
los ciudadanos, se propuso incluir entre los mismos la prerrogativa de accionar
en inconstitucionalidad, propuesta que no fue acogida, ya que el texto que rige
la materia, artículo 22 de la Constitución vigente, no lo contempla.
48
94. Por otra parte, en el artículo 28.2 del proyecto de Ley Orgánica del
Tribunal Constitucional y de los Procesos Constitucionales se establecía la
presunción del “interés legítimo y jurídicamente protegido”, aspecto este que
fue eliminado, pues la ley vigente sobre la materia no contempla dicha
presunción. En efecto según el indicado texto:
(…) 2. En las acciones dirigidas contra leyes, reglamentos y
disposiciones normativas dictadas por los poderes públicos, órganos
constitucionales u otras autoridades se presume que toda persona
tiene un interés legítimo y jurídicamente protegido en tanto eventual
destinatario de la norma atacada en inconstitucionalidad. Los mismos
se presumen tener un interés legítimo y jurídicamente protegido para
accionar directamente en inconstitucionalidad. Si los actos
cuestionados vulneran derechos colectivos y del medio ambiente o
intereses colectivos y difusos tendrán interés para accionar las mismas
personas legitimadas para interponer acciones de amparo colectivos.
48
El texto relativo a los derechos de ciudadanía fue discutido en la sesión de la Asamblea Revisora de fecha
29 de septiembre de 2009 y, según se indica en el acta núm. 045, levantada en la referida fecha, en la
propuesta hecha por la comisión verificador a sobre el tema se consideró el derecho a accionar en
inconstitucionalidad como uno de los derechos de ciudadanía. Sin embargo, el asambleísta A.M.
solicitó que se excluyera dicho derecho, solicitud q ue fue acogida, con una votación de 11 2 votos a favor y 48
en contra. Actualmente los derechos de ciudadanía están consagrados en el artículo 22 de la Constitución,
texto según el cual: ”Son derechos de ciudadanas y ciudadanos: 1) Elegir y ser elegibles para los cargos que
establece la presente Constitución; 2) D. sobre los asuntos que se les propongan mediante referendo; 3)
Ejercer el derecho de inici ativa popular, legislativa y municipal, e n las condiciones fijadas por esta
Constitución y las leyes; 4) Formular peticiones a los poderes públicos para solicitar medidas de interés
público y obtener respuesta de las autoridades en el término establecido por las leyes que se dicten al
respecto; 5) Denunciar las faltas cometidas por los funcionarios públicos en el desempeño de su cargo.
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mil diecinueve (2019). Página 75 de 96
95. El hecho de que el constituyente haya rechazado la idea de considerar
entre los derechos de ciudadanía el derecho a accionar en inconstitucionalidad
e igualmente, el hecho de que el legislador haya descartado la idea de
presumir el “interés legítimo y jurídicamente protegido”, constituyen
elementos que despejan la más mínima duda respecto de que la figura de la
acción popular es extraña a nuestro sistema de justicia constitucional. En este
orden, la línea jurisprudencial, que ahora se abandona (revisión de la
legitimación de los particulares, de manera casuística) es la correcta.
96. Respecto de esta cuestión, A.B.C. ha sostenido que al
condicionarse el acceso de los particulares al Tribunal Constitucional por la
vía de la acción directa de inconstitucionalidad a la acreditación de un “interés
legítimo y jurídicamente protegido”, quedó eliminada
(...) toda posibilidad de que la acción en inconstitucionalidad se
pudiera configurar como una acción popular, que corresponde a todos
los ciudadanos por el simple interés en la constitucionalidad, como
existe en Colombia y Venezuela. A tal efecto, en el Proyecto enviado al
Senado por el P. de la República 2010 (art. 99), se disponía
que frente a los actos normativos se presumía siempre que toda
persona tenía un interés legítimo y jurídicamente protegido, con lo que
la acción de inconstitucionalidad contra los actos normativos, se
configuraba como una acción popular, pudiendo cualquier persona
interponerla. No estableciéndose en el texto de la Ley Orgánica esta
presunción legal, es forzado que se interprete que todo ciudadano
siempre tiene “interés legítimo” en la constitucionalidad de los actos
estatales, y que dado el principio constitucional de la supremacía, se
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presuma que por ello ese interés en la constitucionalidad está
“jurídicamente protegido”.
49
97. En este mismo orden, cuando estudiamos el tema de la legitimación en el
proyecto de reforma constitucional, planteamos la conveniencia de que el
constituyente recogiera en el texto constitucional la figura de la “acción
popular”,
50
lo cual, como sabemos, no ocurrió. Luego de aprobada la reforma
constitucional fuimos partidarios de que el Tribunal Constitucional
interpretara la expresión “interés legítimo y jurídicamente protegido”, como si
se tratara de la figura de la acción popular.
51
98. Nuestra posición estuvo motivada en el dato estadístico relativo a que las
acciones que se habían incoado hasta la fecha provenían de particulares y no
del presidente de la República ni de los presidentes de las Cámaras del
Congreso. A partir de esta realidad consideramos la necesidad de una
interpretación flexible del texto de referencia, posición a la cual no
renunciamos, pero sin llegar al extremo de presumir el interés legítimo y
jurídicamente protegido e instaurar pretorianamente la acción popular.
99. No hay necesidad de que el Tribunal Constitucional desconozca la
voluntad expresa del constituyente, instaurando pretorianamente la “acción
popular”. Lo correcto es que se continúe con la línea jurisprudencial orientada
a verificar en cada caso, pero de manera flexible, la acreditación del interés
legítimo y jurídicamente protegido”.
49
A.B.C.. “El Sistema de Justicia Constitucional en la República Dominicana y la Ley Orgánica
del Tribunal Constitucional y de los Procedimientos Constitucionales (2011)”. VII Encuentro Iberoamericano
de Derecho Procesal Constitucional. Tomo I.S.D., pp.313.
50
Véase H.A. de los Santos, “La reforma constitucional en la República Dominicana”, Revista
Iberoamericana de Derecho Pro cesal Constitucional, núm. 11, enero-junio, 2009, pp. 275-299,
particularmente la p. 294
51
H..A., El Control de Constitucionalidad como Garantía de la Supremacía de la
Constitución”, E..B., S.A., Santo Domingo, República Dominicana, 2010 , pp. 260-270,
particularmente véase p. 268
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mil diecinueve (2019). Página 77 de 96
100. No me parece que en el sistema de justicia constitucional vigente en
nuestro país pueda implementarse la figura de la “acción popular” sin
modificar el artículo 185 de la Constitucional, pues si bien es cierto que todos
los ciudadanos tenemos un derecho fundamental a la supremacía de la
Constitución, no menos cierto es que una cosa es ser titular de este derecho y
otra muy distinta es el derecho a acceder directamente y sin condiciones al
Tribunal Constitucional por la vía de la acción de inconstitucionalidad.
52
Conclusiones
En el sistema de justicia constitucional dominicano el constituyente optó por
el modelo semiabierto, en materia de legitimación de los particulares para
acceder al Tribunal Constitucional por la vía de la acción de
inconstitucionalidad. La elección del referido modelo se evidencia en el
contenido de la parte in fine del artículo 185.1, de la Constitución, texto que
condiciona la legitimación de los particulares a que acrediten un “interés
legítimo y jurídicamente protegido”.
Del contenido del acta levantada en la sesión celebrada por la Asamblea
Revisora, en particular de la núm. 54, del nueve (9) de octubre de dos mil
nueve (2009), se advierte que el tema que nos ocupa fue debatido
ampliamente, pues tal y como se explica en el desarrollo de este voto salvado,
hubo propuesta en el sentido de que se reconociera el derecho a accionar a
todos los ciudadanos, por la sola condición de ser ciudadano, es decir, que se
propugnó por la instauración de la figura de la “acción popular”. Pero esta
tesis no prosperó, en la medida que, como indicamos anteriormente, una
52
E.J.P. considera que frente a las leyes inconstitucionales existe un derecho implícito a la
supremacía constitucional. Véase Derecho Constitucional, Jus Novum, Santo Domingo, República
Dominicana, volumen I, pp.530-532, en particular la p. 532. En este mismo sentido C.R.
G. sostiene que en la lógica del control de constitucionalidad todos somos interesados en reclamar el
respeto de la supremacía de la Constitución, véase Constitución Comentada, 2015, pp. 404 -405.
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mayoría abrumadora de los asambleístas [99 de 114 que asistieron a la referida
sección del nueve (9) de octubre de dos mil nueve (2009)] prefirieron el
modelo semiabierto, al cual ya nos hemos referido.
De manera que hubo una posición clara y expresa del constituyente
dominicano de no consagrar la figura de la “acción popular”. En este mismo
orden, es importante destacar que, por una parte, de los derechos de
ciudadanía que se contemplaban en el proyecto de reforma constitucional fue
eliminado el derecho a accionar en inconstitucionalidad y, por otra parte, en el
Proyecto de Ley Orgánica del Tribunal Constitucional y de los Procedimientos
Constitucionales, artículo 28.2, se establecía que el “interés legítimo y
jurídicamente protegido” se presumía, lo que suponía que el accionante no
tenía que acreditarlo. Esta presunción tampoco fue aprobada.
Todo lo anterior despeja la más mínima duda respecto de que en nuestro
sistema de justicia constitucional no existe la figura de la “acción popular”,
razón por la cual el Tribunal Constitucional debió seguir examinando en cada
caso si el accionante tenía “interés legítimo y jurídicamente protegido”, tal
como lo hizo durante más de siete años. Presumir el “interés legítimo y
jurídicamente protegido” y, en consecuencia, establecer pretorianamente la
“acción popular”, constituye un desconocimiento del artículo 185.1 de la
Constitución.
El tribunal no debió abandonar la línea jurisprudencial que articuló desde sus
orígenes, ya que ésta le permitió facilitar el acceso de los particulares al
Tribunal Constitucional, interpretando flexiblemente el referido texto
constitucional, pero no desconociéndolo como se hace a partir de la fecha de
la Sentencia TC/0345/19, del dieciséis (16) de septiembre de dos mil
diecinueve (2019), que sentó el cambio de precedente.
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mil diecinueve (2019). Página 79 de 96
Firmado: H.A. de los Santos, J.
.V.S.D.M.
W.S.G.R.
.
E. voto salvado lo ejercemos en virtud de las previsiones de los artículos
186 de la Constitución y 30 de la Ley núm. 137-11, Orgánica del Tribunal
Constitucional y de los Procedimientos Constitucionales, del trece (13) de
junio de dos mil once (2011). En el primero de los textos se establece lo
siguiente: (…) Los jueces que hayan emitido un voto disidente podrán hacer
valer sus motivaciones en la decisión adoptada; y en el segundo consigna que:
Los jueces no pueden dejar de votar, debiendo hacerlo a favor o en contra en
cada oportunidad. Los fundamentos del voto y los votos salvados y disidentes
se consignarán en la sentencia sobre el caso decidido.
La expresión del presente voto se orienta en la misma línea y por idénticas
razones de la posición hecha valer por el suscrito en los votos salvados
presentados en las sentencias TC/0421/19, del nueve (9) de octubre de dos mil
diecinueve (2019); TC/0440/19, del diez (10) de octubre de dos mil
diecinueve (2019); TC/0441/19, del diez (10) de octubre de dos mil
diecinueve (2019); TC/0445/19, del once (11) de octubre de dos mil
diecinueve (2019) y TC/0520/19, del dos (2) de diciembre de dos mil
diecinueve (2019), a cuyos contenidos nos remitimos.
Firmado: W.S.G.R., Juez
VOTO SALVADO DE LA MAGISTRADA
K.M.J.M.
Con el debido respeto hacia el criterio mayoritario reflejado en la sentencia y
de acuerdo con la opinión que mantuvimos en la deliberación, nos sentimos en
la necesidad de ejercitar la facultad prevista en el artículo 186 de la
Constitución, y en el artículo 30 de la Ley núm. 137-11, a fin de ser
coherentes con la posición mantenida.
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mil diecinueve (2019). Página 80 de 96
I.B. preámbulo del caso
1.1. Este tribunal constitucional fue apoderado de la acción directa de
inconstitucionalidad incoada por la Alianza por el Rescate de B.ona
(ARBA) contra los artículos 131 y 132 de la Ley núm. 15-19, Orgánica de
Régimen Electoral, del dieciocho (18) de febrero de dos mil diecinueve
(2019).
1.2. El accionante procura la inconstitucionalidad de los artículos 131 y 132
de la Ley núm. 15-19, Orgánica de Régimen Electoral. Estas disposiciones
normativas prescriben, respetivamente, la prohibición de las alianzas de las
agrupaciones políticas; así como la prohibición de la sumatoria de los votos de
los partidos y agrupaciones políticas que presenten los mismos candidatos, y
no hayan concretado un pacto de alianza que haya sido inscrito y aprobado por
la Junta Central Electoral.
1.3. En ese sentido, esta sede constitucional ha dictaminado la declaratoria de
no conformidad del artículo 131 de la Ley núm. 15-19; y el rechazo del
control concentrado en lo que respecta del artículo 132 de la referida ley.
La jueza que suscribe comparte el criterio adoptado por el consenso del
tribunal, en cuanto al fondo, de la presente acción de inconstitucionalidad,
pero salva el voto con relación a los motivos para dictaminar la legitimación
activa del accionante, Alianza por el Rescate de B.ona (ARBA), que
indudablemente tienen interés legítimo y jurídicamente protegido, por cuanto
ha demostrado que directamente está afectado por las disposiciones
impugnadas; de manera que la aplicación de las normativas impugnadas en
inconstitucionalidad entra en el ámbito de su esfera jurídica, por lo que
conforme a nuestro criterio está legitimado para actuar en la especie, situación
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mil diecinueve (2019). Página 81 de 96
que debe ser probada por el accionante y no presumirse para las personas
físicas, como recientemente ha dispuesto este órgano de justicia
constitucional, por un lado; y en cuanto a las personas morales, la presunción
va a depender de que la entidad no solo cuente con personería jurídica, sino
que demuestre la relación existente entre su objeto o un derecho subjetivo del
que sea titular, y la aplicación de la norma atacada.
II. Precisión sobre el alcance de este voto
A continuación, invocaremos los motivos que nos llevan a apartarnos del
criterio de la mayoría. Para ello, y en procura de una mejor comprensión de
este voto, hemos optado por dividir nuestros motivos en los siguientes títulos:
2.1. El modelo de control de constitucionalidad en la República Dominicana:
el interés legítimo y jurídicamente protegido. 2.2 Límites de la facultad de
interpretación del Tribunal Constitucional.
2.1. El modelo de control de constitucionalidad en la República
Dominicana. Calidad para accionar: interés legítimo y jurídicamente
protegido
2.1.1. En el caso que nos ocupa se ha verificado que, bajo el título sobre la
legitimación activa o calidad del accionante, el consenso le ha conferido a
Alianza por el Rescate de B.ona (ARBA) contra los artículos 131 y 132 de
la Ley núm. 15-19, Orgánica de Régimen Electoral, del dieciocho (18) de
febrero de dos mil diecinueve (2019), bajo los motivos, entre otros, que
citamos textualmente a continuación:
8.4. En la especie, la parte accionante sustenta su interés legítimo y
jurídicamente protegido en su condición de ser una agrupación
política legalmente reconocida, cuyos intereses alegadamente
resultan afectados por las disposiciones contenidas en los citados
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mil diecinueve (2019). Página 82 de 96
artículos 131 y 132 de la Ley núm. 15-19, Orgánica del Régimen
Electoral.
8.5. No obstante, es necesario que este órgano colegiado precise lo
concerniente a la legitimación de que gozan todas las personas para
ser parte con interés legítimo y jurídicamente protegido en la especie
que este tribunal conoce.
8.6. M.iante su Sentencia TC/345/19,
53
este órgano constitucional
estableció, como precedente vinculante, el criterio que a continuación
se transcribe:
l. Tal y como se advierte de las disposiciones preceptivas esbozadas
precedentemente, si bien la Constitución vigente no contempla una
acción popular existe la posibilidad de que cualquier persona, con un
interés legítimo y jurídicamente protegido, pueda ejercer la acción
directa de inconstitucionalidad.
m. Sobre la susodicha legitimación procesal el Tribunal
Constitucional ha mantenido la constante de que cuando se trata de
particulares o cualquier persona, para determinar su calidad e
identificar el interés jurídico y legítimamente protegido, debe
verificarse un hilo conductor que denote tensiones entre la vigencia o
aplicación de la norma atacada y los intereses de quien promueve la
acción directa de inconstitucionalidad. S.re, con la intención de
permitirle al pueblo ─como soberano que es─ acceder a este
palmario mecanismo de control de la constitucionalidad.
53
Dictada el dieciséis (16) de septiembre de dos mil diecinueve (2019).
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mil diecinueve (2019). Página 83 de 96
n. De hecho, esta ha sido la postura desarrollada por este Tribunal
Constitucional desde su sentencia TC/0047/12, del 3 de octubre de
2012, donde indicamos que una persona tiene interés legítimo y
jurídicamente protegido cuando ha demostrado que goza de sus
derechos de ciudadanía e invoca que la vigencia de la norma le causa
perjuicios
54
; o, como se indicó en la sentencia TC/0057/18, del 22 de
marzo de 2018, que “una persona física o moral tendrá interés
legítimo y jurídicamente protegido cuando demuestre que la
permanencia en el ordenamiento jurídico de la norma cuestionada le
causa un perjuicio y, por el contrario, la declaratoria de
inconstitucionalidad le proporciona un beneficio”.
55
o. Han sido varios los matices en los que el Tribunal hasta ahora ha
enfocado la acreditación de la legitimación procesal activa o calidad
de aquellos que ejercen la acción directa de inconstitucionalidad.
Basta, como muestra, recordar que para ejercer un control directo
sobre la constitucionalidad de normas de naturaleza electoral
morigeramos el criterio ─de que el interés jurídico y legítimamente
protegido depende de una afectación directa generada por la validez
de la norma al accionante─ considerando el estatus de ciudadanía de
la parte accionante y la posibilidad de afectar el derecho a elegir y
ser elegido ante la vigencia de la norma calificada de inconstitucional
(sentencias TC/0031/13 y TC/0033/13, ambas del 15 de marzo de
2013).
56
p. Asimismo, la exigencia del interés legítimo y jurídicamente
protegido se ha visto grandemente atenuada, en el sentido de que no
54
Sentencia TC/0047/12, del tres (3) de octubre de dos mil doce (2012), p. 5.
55
Sentencia TC/0057/18, del veintidós (22) de marzo de dos mil dieciocho (2018), p. 9.
56
Sentencias TC/0031/13, del quince (15) de marzo de dos mil trece (2013), pp. 6-7; y TC/0033/13, del
quince (15) de marzo de dos mil trece (2013), pp. 7-8.
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Expediente núm. TC-01-2019-0014, relativo a la acción directa de inconstitucionalidad interpuesta por la Alianza por el
Rescate de B.ona (ARBA) contra los artículos 131 y 132 de la Ley núm. 15-19, del dieciocho (18) de febrero de dos
mil diecinueve (2019). Página 84 de 96
se ha exigido un perjuicio directamente experimentado por el
accionante a fin de identificar su calidad o legitimación procesal,
ante supuestos donde:
(vi) el objeto de la norma abarca intereses difusos y el promotor de la
acción no hace eco de un interés particular o perjuicio directo, sino
colectivo (sentencias TC/0048/13, del 9 de abril de 2013; TC/0599/15,
del 17 de diciembre de 2015; TC/0713/16, del 23 de diciembre de
2016 y TC/0009/17, del 11 de enero de 2017)
57
; igual cuando el
accionante es la persona encargada de establecer políticas sobre
regulación de recursos hidráulicos, como el agua, que comportan un
interés difuso (sentencia TC/0234/14, del 25 de septiembre de
2014)
58
;
(vii) El objeto de la norma atacada regula a una asociación que
congrega a un conjunto de profesionales de un sector ─alguaciles o
contadores públicos─ y el gremio como tal ─a pesar de no ser
afectado directamente─ se encuentra facultado para procurar la
protección de los intereses de sus miembros (sentencias TC/0110/13,
del 4 de julio de 2013 y TC/0535/15, del 1 de diciembre de 2015)
59
;
igual cuando la acción es promovida por una asociación cuyos
integrantes son personas jurídicas que en su actividad cotidiana se
podrían ver afectadas por la norma impugnada (sentencia
TC/0184/14, del 15 de agosto de 2014)
60
; lo mismo cuando se trata de
una asociación sin fines de lucro que tiene por misión el estudio de
temas ligados a la soberanía del Estado dominicano (sentencia
57
Sentencias TC/0048/13, del nueve (9) de abril de dos mil trece (2013), pp. 8-9; TC/0599/15, del diecisiete
(17) de diciembre de dos mil quince (2015), pp. 112-113; TC/0713/16, del veintitrés (23) de dicie mbre de dos
mil dieciséis (2016), pp. 17-18; y TC/0009/17, del once (11) de enero de dos mil diecisiete (2017) , pp. 9-10.
58
59
Sentencias TC/0110/13, del cuatro (4) de julio de dos mil trece (2013), pp. 7-8; y TC/0535/15, del primero
(1ro) de diciembre de dos mil quince (2015), pp. 17-18.
60
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Expediente núm. TC-01-2019-0014, relativo a la acción directa de inconstitucionalidad interpuesta por la Alianza por el
Rescate de B.ona (ARBA) contra los artículos 131 y 132 de la Ley núm. 15-19, del dieciocho (18) de febrero de dos
mil diecinueve (2019). Página 85 de 96
TC/0157/15, del 3 de julio de 2015)
61
o actúe en representación de la
sociedad (sentencia TC/0207/15, del 6 de agosto de 2015)
62
;
(viii) El objeto de la norma atacada imponga obligaciones fiscales
sobre una empresa beneficiada con un régimen de tributación
especial (sentencia TC/0148/13, del 12 de septiembre de 2013);
63
(ix) El objeto de la norma atacada pueda afectar el derecho a elegir
de una persona que goza de la condición de ciudadano y le concierne,
como votante, resguardar que su derecho al sufragio activo sea
ejercido acorde a los términos constitucionalmente previstos
(sentencia TC/0170/13, del 27 de septiembre de 2013)
64
; y
(x) El accionante es una organización política cuya función procura
garantizar la participación de los ciudadanos en los procesos
políticos, ya que estas se encuentran situadas entre el Estado y el
ciudadano (sentencia TC/0224/17, del 2 de mayo de 2017
65
;
q. De la misma manera, otra matización realizada por el Tribunal a
la cuestión del interés legítimo y jurídicamente protegido, a fin de
posibilitar aún más el acceso al control concentrado, es que el
precepto normativo impugnado en inconstitucionalidad pueda afectar
la esfera jurídica o el ámbito de intereses del accionante (sentencia
TC/01725/13, del 27 de septiembre de 2013)
66
. De igual forma, el
Tribunal ha reconocido legitimación cuando los efectos de la
ejecución de las disposiciones contenidas en la norma o acto atacado
61
62
63
64
65
66
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Expediente núm. TC-01-2019-0014, relativo a la acción directa de inconstitucionalidad interpuesta por la Alianza por el
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mil diecinueve (2019). Página 86 de 96
pueden alcanzar al accionante (sentencias TC/0200/13, del 7 de
noviembre de 2013; TC/0280/14, del 8 de diciembre de 2014;
TC/0379/14, del 30 de diciembre de 2014; TC/0010/15, del 20 de
febrero de 2015; TC/0334/15, del 8 de octubre de 2015; TC/0075/16,
del 4 de abril de 2016 y TC/0145/16, del 29 de abril de 2016)
67
.
r. Otro contexto en donde el Tribunal dilató el apercibimiento de la
legitimación procesal activa y la configuración de un interés legítimo
y jurídicamente protegido, abriendo aún más el umbral para que
cualquier persona accione por la vía directa, es cuando el accionante
advierte que se encuentra bajo el ámbito de aplicación de la ley o
acto normativo impugnado (sentencias TC/0195/14, del 27 de agosto
de 2014 y TC/0221/14, del 23 de septiembre de 2014)
68
.
s. Todas estas variantes en que ha incurrido el Tribunal
Constitucional para retener la legitimación procesal activa o calidad
de cualquier persona que procura el ejercicio de la acción directa de
inconstitucionalidad, a partir de la atemperación de la percepción del
interés jurídico y legítimamente protegido, son muestra de que el
ánimo de este colegiado siempre ha sido que el pueblo, encarnado en
el ciudadano que goce de sus derechos de ciudadanía y las persona
morales constituidas conforme a la ley, tengan la opción de fiscalizar
la constitucionalidad de las normas por esta vía, sin mayores
complicaciones u obstáculos procesales.
67
Sentencias TC/0200/13, d el siete (7) de noviembre de dos mil trece (2013), pp. 27-28; TC/0280/14, del
ocho (8) de diciembre de dos mil catorce (2014), pp. 8-9; T C/0379/14, del treinta (30) de diciembre de dos
mil catorce (2014), pp. 14-15; TC/0010/15, del veinte (20) de febrero de dos mil quince (2015), pp. 29 -30;
TC/0334/15, del ocho (8) de octubre de dos mil quince (2015), pp. 9-10; TC/0075/16, del cuatro (4) de abril
de dos mil dieciséis ( 2016), pp. 14-16 y TC/0145/16, del veintinueve (29) de abril de dos mil dieciséis
(2016), pp. 10-11.
68
Sentencias TC/0195 /14, del veintisiete (27) de agosto de dos mil catorce (2014), pp. 10-11 y TC/0221/14,
del veintitrés (23) de septiembre de dos mil catorce (2014), pp. 12 -14.
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mil diecinueve (2019). Página 87 de 96
t. En ese sentido, ante la meridiana imprecisión y vaguedad que se
desprende del requisito de comprobación de la legitimación procesal
activa o calidad de cualquier persona que pretenda ejercer la acción
directa de inconstitucionalidad, mediante la acreditación de un
interés jurídico y legítimamente protegido, es que este Tribunal
Constitucional se dispondrá a reorientar, en aras de expandirlo, el
enfoque con que se ha manejado la legitimación procesal activa como
requisito de acceso al control concentrado de la constitucionalidad.
Esto, por aplicación de los principios de accesibilidad,
constitucionalidad, efectividad e informalidad previstos en el artículo
7, numerales 1), 3), 4) y 9) de la ley número 137-11, orgánica del
Tribunal Constitucional y de los procedimientos constitucionales.
u. Por tanto, es imperativo recordar que la acción directa de
inconstitucionalidad supone un proceso constitucional instituido para
que la ciudadanía, profesando su derecho a participar de la
democracia de acuerdo a las previsiones de las cláusulas de
soberanía popular y del Estado social y democrático de Derecho
preceptuadas en los artículos 2 y 7 de la Constitución dominicana,
tenga la oportunidad ─real y efectiva─ de controlar la
constitucionalidad de aquellas leyes, decretos, resoluciones,
ordenanzas y actos que contravengan el contenido de nuestra Carta
Política; esto, ante este Tribunal Constitucional, a fin de preservar la
supremacía constitucional, el orden constitucional y garantizar el
respeto de los derechos fundamentales.
v. En efecto, de ahora en adelante tanto la legitimación procesal
activa o calidad de cualquier persona que interponga una acción
directa de inconstitucionalidad, como su interés jurídico y
legítimamente protegido, se presumirán en consonancia a lo previsto
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mil diecinueve (2019). Página 88 de 96
en los artículos 2, 6, 7 y 185.1 de la Constitución dominicana. Esta
presunción, para el caso de las personas físicas, estará sujeta a que el
Tribunal identifique que la persona goza de sus derechos de
ciudadanía. En cambio, cuando se trate de personas jurídicas, dicha
presunción será válida siempre y cuando el Tribunal pueda verificar
que se encuentran constituidas y registradas de conformidad con la
ley.
8.7. Precisado todo lo anterior, la parte accionante cuenta con la
legitimación requerida para accionar en inconstitucionalidad por vía
directa, de conformidad con el referido artículo 185.1 de la
Constitución, debido a que, en su condición de agrupación política se
ve directa y jurídicamente afectada por las disposiciones contenidas
en los citados artículos 131 y 132 de la Ley núm. 15-19, Orgánica del
Régimen Electoral.
2.1.2. En la especie, si bien estamos de acuerdo con que se le conceda
legitimación a la accionante para promover la acción directa de
inconstitucionalidad descrita en la referencia, la suscrita ofrece motivos
propios y se aparta del criterio precedentemente transcrito, pues el mismo no
se corresponde con el modelo de control de constitucionalidad instaurado en
nuestro país con la promulgación de la Constitución de 2010.
2.1.3. En efecto, en República Dominicana hemos adoptado un control
abstracto de legitimación intermedio (semi abierto), destinado a velar por la
defensa objetiva de la Constitución y el interés general o bien común, para lo
cual se predetermina un conjunto de autoridades u órganos del Estado que, por
su posición institucional, tienen por tarea la defensa del bien común o del
interés general, legitimándolos para demandar sin que haya un caso concreto o
un interés subjetivo, por vía de acción directa, sin condicionamiento alguno, al
Tribunal Constitucional, para que este último depure el ordenamiento jurídico
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mil diecinueve (2019). Página 89 de 96
de normas inconstitucionales o impida el ingreso de tales normas a dicho
ordenamiento.
2.1.4. No obstante, lo anterior, el constituyente dominicano también habilitó
la posibilidad de que cualquier persona física, moral o jurídica, con interés
legítimo y jurídicamente protegido, pueda accionar en inconstitucionalidad
contra las leyes, decretos, reglamentos, resoluciones y ordenanzas. Este
mandato también se reitera en el artículo 37 de la Ley núm. 137-11, Orgánica
del Tribunal Constitucional y de los Procedimientos Constitucionales.
2.1.5. Así, el texto de las referidas disposiciones legales establece lo
siguiente:
Artículo 185 de la Constitución.
Atribuciones. El Tribunal Constitucional será competente para
conocer en única instancia:
1) Las acciones directas de inconstitucionalidad contra las leyes,
decretos, reglamentos, resoluciones y ordenanzas, a instancia del
P. de la República, de una tercera parte de los miembros del
Senado o de la Cámara de D. y de cualquier persona con
interés legítimo y jurídicamente protegido…
Artículo 37 de la Ley núm. 137-11.
Calidad para Accionar. La acción directa en inconstitucionalidad
podrá ser interpuesta, a instancia del P. de la República, de
una tercera parte de los miembros del Senado o de la Cámara de
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mil diecinueve (2019). Página 90 de 96
D. y de cualquier persona con un interés legítimo y
jurídicamente protegido.
2.1.6. En tal sentido, podemos colegir que el constituyente al establecer esta
posibilidad a los particulares, condicionó la calidad para accionar en
inconstitucionalidad a la determinación de un interés cualificado: legítimo y
jurídicamente protegido. Al respecto, la doctrina más socorrida en la materia,
al definir este concepto ha señalado lo siguiente:
El interés jurídico corresponde al derecho subjetivo, entendiendo
como tal la facultad o potestad de exigencia, cuya institución consigna
la norma objetiva del derecho. De manera que requiere ser tutelado
por una norma de derecho objetivo o, en otras palabras, precisa de la
afectación a un derecho subjetivo; en cambio, el interés legítimo es
aquel que tienen aquellas personas que por la situación objetiva en
que se encuentran, por una circunstancia de carácter personal o por
ser las destinatarias de una norma, son titulares de un interés propio,
distinto del de los demás individuos y tendente a que los poderes
públicos actúen de acuerdo con el ordenamiento jurídico.
69
2.1.7. Por tanto, el interés jurídico se considera como la facultad que tiene un
particular de exigir una determinada conducta positiva o negativa la cual ha de
encontrarse en una norma objetiva, pero resulta que con la exigencia conjunta
de un interés legítimo, el particular no solo debe demostrar que existe una
norma que ampara para exigir la ejecución o exigencia de una conducta, sino
que ha de demostrar que la norma objeto de impugnación tenga la intención de
satisfacer un interés personal y demostrar así, que existe un vínculo entre el
derecho lesionado y la persona (física o jurídica) que interpone la acción.
69
Nogueira Alcalá, H.. “La Legitimación Activa en los P rocedimientos ante los Tribunales
Constitucionales de América del Sur”. Revista Ius et Praxis, Año 10, No. 2, 2004, p.202.
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mil diecinueve (2019). Página 91 de 96
2.1.8. En definitiva, el acceso a la justicia constitucional está supeditado a
que el accionante justifique un interés legítimo y jurídicamente protegido, es
decir, se precisa demostrar que la norma atacada en inconstitucionalidad
lesiona algún derecho o situación jurídica, susceptible de ser tutelado por una
acción judicial legalmente establecida.
2.1.9. Así también lo ha expuesto el jurista A.B.C., quien al
comentar la referida Ley núm. 137-11 señaló que:
En consecuencia, sea cual fuere la naturaleza del acto estatal objeto
de la impugnación, es decir, trátese o no de un acto estatal de carácter
normativo, la condición legal para intentar la acción de
inconstitucionalidad es que sólo las personas afectadas por los
mismos, y que, por tanto, sean titulares de un “interés legítimo”, es
decir, derivado de un título jurídico y que se encuentre jurídicamente
protegido, pueden interponerla.
En esta forma, se eliminó de la Ley Orgánica toda posibilidad de que
la acción de inconstitucionalidad se pudiera configurar como una
acción popular, que corresponde a todos los ciudadanos por el simple
interés en la constitucionalidad, como existe en Colombia y
Venezuela.
70
2.1.10. En similar orientación se expresa el actual presidente de la Corte
Interamericana de Derechos Humanos, magistrado E.F.M.G.:
70
B., A.. “El sistema de Justicia Constitucio nal en la República Dominicana y la Ley núm.
137-11, Organica del Tribunal Constitucional y de los Procedimientos Constitucionales. Revistas Estudios
Constitucionales”, año 9, No. 1, 201, p.324.
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mil diecinueve (2019). Página 92 de 96
…una particularidad de la acción directa de inconstitucionalidad
dominicana, consiste en la legitimación de ‘cualquier ciudadano con
interés legítimo y jurídicamente protegido’, lo que implica una
variante de las fórmulas adoptadas en algunos países
latinoamericanos que prevén especies de ‘acciones populares de
inconstitucionalidad’ (Colombia y Venezuela) y que se han venido
extendiendo a otros países de nuestra región (El Salvador, Bolivia,
Guatemala, Nicaragua, Panamá y Perú. En este último país con un
requerimiento de un determinado número de firmas). Pareciera que la
fórmula dominicana se acerca más a las previstas en Uruguay,
Honduras o Paraguay que restringen la legitimación, a través de
derecho legítimo, personal y directo que requiere cualquier persona
para ejercitar la acción.
71
2.1.11. Finalmente, sobre la pertinencia de la actio popularis, H.K.
llegó a decir que no se puede recomendar esta solución porque entrañaría un
peligro muy grande de acciones temerarias y el riesgo de un insoportable
congestionamiento de procesos.
2.1.12. Además, el diseño constitucional de legitimación adoptado por el
constituyente predetermina un conjunto de autoridades u órganos del Estado
que por su posición institucional tienen por tarea la defensa del bien común o
del interés general, y a pesar de reservar la acción a determinados órganos
públicos se concede la posibilidad de hacerlo a cualquier persona que
demuestre tener un interés legítimo y jurídicamente protegido, sin que ello
implique que no exista la acción popular, dado que se contempla en materia de
intereses difusos (artículos 66 y 67 de la Constitución).
71
Revista Reforma Judicial. P.. 44. CARMJ.
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mil diecinueve (2019). Página 93 de 96
2.2. Límites de la facultad de interpretación del Tribunal Constitucional
2.2.1. En la especie el Tribunal Constitucional, al justificar la legitimación
activa de las personas jurídicas ha incurrido, como diría E.C., G.
72
en una desvirtuarían del texto constitucional. En efecto, ha afirmado:
8.4. En la especie, la parte accionante sustenta su interés legítimo y
jurídicamente protegido en su condición de ser una agrupación
política legalmente reconocida, cuyos intereses alegadamente
resultan afectados por las disposiciones contenidas en los citados
artículos 131 y 132 de la Ley núm. 15-19, Orgánica del Régimen
Electoral. (…) 8.7. Precisado todo lo anterior, la parte accionante
cuenta con la legitimación requerida para accionar en
inconstitucionalidad por vía directa, de conformidad con el referido
artículo 185.1 de la Constitución, debido a que, en su condición de
agrupación política se ve directa y jurídicamente afectada por las
disposiciones contenidas en los citados artículos 131 y 132 de la Ley
núm. 15-19, Orgánica del Régimen Electoral.
2.2.2. En tal sentido, la suscrita sostiene que esta actuación desborda el
ámbito de las competencias que la propia Constitución le otorga en su artículo
185, pues un Tribunal Constitucional no debe producir jurisprudencia
configuradora, ya que al hacerlo ejerce competencias de otro Poder Público,
excediendo los limites funcionales constitucionalmente establecidos.
2.2.3. En efecto, muchos autores concuerdan en afirmar que, si bien la
función de la jurisdicción constitucional reside en la interpretación vinculante
de una Constitución dotada de fuerza normativa y de primacía, y que su
influencia reside en su competencia de interpretación, los límites de su
72
Derecho Procesal Constitucional, Vol. 1, pàg. 221
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mil diecinueve (2019). Página 94 de 96
jurisprudencia se encuentran precisamente en la Constitución.
73
En este orden,
es menester señalar:
Al respecto, debe precisarse cuál es la relación entre el Tribunal
Constitucional y el Poder Constituyente originario. Cuando resuelve
un proceso, y al haberse reconocido en el artículo 1 de la Ley
Orgánica del Tribunal constitucional, que ‘(…) es el órgano supremo
de interpretación y control de la constitucionalidad´, en el fondo se
está admitiendo que este Colegiado, actuando con lealtad
constitucional y jurídica, es el intérprete de la voluntad del poder
originario, atendiendo a que su fin es darle un sentido vivo, dúctil y
omnicomprensivo a la Constitución. Pero debe quedar claro (…) que
esto no quiere decir que el Tribunal Constitucional sea Poder
Constituyente; simplemente se convierte, por así decirlo, en su
´vocero´.
74
2.2.4. Finalmente, manifestamos nuestro desacuerdo respecto del giro que ha
obrado en el desarrollo de la cuestión relativa a la noción de legitimación
activa o calidad del accionante debido a que, no solamente resulta
absolutamente incompatible cualquier interpretación tendente a desconocer la
limitación que consagra el párrafo 1) del art. 185 de la Constitución de 2010
que señala que se precisa de “un interés legítimo y jurídicamente protegido”,
sino que a la postre se podrá generar un nuevo déficit en lo que respecta al
consenso del plenario cuando haya que reunir votos para aprobar acciones
directas de inconstitucional, pues antes de este cambio de precedente se había
logrado una tesis que nos unificaba, de manera que este cambio abismal,
73
B., M.. Manual d e Derecho Constitucional. Segunda edición. Marcial P.. Ediciones juridicas y
sociales, S.A. Madrid, 2001. P. 849.
74
E.C., G. . Derecho Procesal Constitucional. Sexta edición. Editora y Librería Jurídica Grijley
E.I.R.L. Lima. P.218.
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mil diecinueve (2019). Página 95 de 96
pudiera repercutir negativamente en la aprobación de casos concernientes a
este tipo de procedimiento creándose en consecuencia un estancamiento en el
Tribunal Constitucional.
Conclusión: En vista de lo antes expuesto, la jueza que suscribe sostiene, que
aunque lo deseable hubiese sido que el Constituyente instituyera una acción
popular, no podría el juez constitucional decidir lo que le gustaría que
existiese en el texto analizado, pues esa no es su labor, por cuanto tiene límites
en materia de interpretación y tales límites están en la propia Constitución.
Además, este tribunal no está facultado para retomar la discusión de este
asunto que ya fue sancionado por el poder constituyente y modificarlo, dado
que ya es letra viva en nuestra Carta Magna.
Tal y como hemos desarrollado en los fundamentos del presente voto y al
tenor del criterio que hemos esbozado de forma reiterada desde la creación de
esta jurisdicción constitucional en el año 2012, afirmamos que es
absolutamente incompatible cualquier interpretación tendente a desconocer la
limitación que consagra el párrafo 1) del artículo 185 de la Constitución de
2010, que señala de manera expresa que se precisa de “un interés legítimo y
jurídicamente protegido” para cualquier persona, sea física o jurídica pueda
accionar en inconstitucionalidad.
La sentencia del consenso ha debido declarar la admisibilidad de la acción
directa de inconstitucionalidad, pero fundamentado en que el accionante sí
demostró un interés legítimo y jurídicamente protegido, previsto por los
artículos 185.1 de la Constitución y 37 de la Ley núm. 137-11, Orgánica del
Tribunal Constitucional y de los Procedimientos Constitucionales, toda vez
que las disposiciones legales impugnadas le conciernen al accionante, en la
medida de que los artículos 131 y 132 de la Ley núm. 15-19, Orgánica de
Régimen Electoral, regula lo referente a la prohibición de las alianzas de las
agrupaciones políticas con los partidos políticos; y por demás, instaura la
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mil diecinueve (2019). Página 96 de 96
prohibición de la sumatoria de los votos de los partidos y agrupaciones
políticas que presenten los mismos candidatos, y no hayan concretado un
pacto de alianza que haya sido inscrito y aprobado por la Junta Central
Electoral, lo cual trae consigo una afectación a su esfera jurídica, por lo que
está legitimado para actuar en la especie.
En cuanto al fondo, la jueza que suscribe apoya la declaratoria de
inconstitucionalidad del artículo 131 de la Ley núm. 15-19, Orgánica de
Régimen Electoral, del dieciocho (18) de febrero de dos mil diecinueve
(2019).
Firmado: K.M.J.M., J.
La presente sentencia es dada y firmada por los señores jueces del Tribunal
Constitucional que anteceden, en la sesión del Pleno celebrada el día, mes y
año anteriormente expresados, y publicada por mí, secretario del Tribunal
Constitucional, que certifico.
Julio J.R.B.
S.
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