Sentencia Nº TC/0435/22 de Tribunal Constitucional, 12-12-2022
| Número de sentencia | TC/0435/22 |
| Fecha | 12 Diciembre 2022 |
| Número de expediente | TC-05-2022-0150 |
| Emisor | Tribunal Constitucional (República Dominicana |
República Dominicana
TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
Expediente núm. TC-05-2022-0150, relativo al recurso de revisión constitucional de sentencia de amparo interpuesto por
el señor Á.M..V.L. contra la Sentencia núm. 0030-03-2022-SSEN-00009, dictada por la Segunda Sala
del Tribunal Superior Administrativo del diecisiete (17) de enero de dos mil veintidós (2022). Página 1 de 69
EN NOMBRE DE LA REPÚBLICA
SENTENCIA TC/0435/22 Referencia: Expediente núm. TC-05-
2022-0150, relativo al recurso de
revisión constitucional de sentencia
de amparo interpuesto por el señor
Á..M..V..L.
contra la Sentencia núm. 0030-03-
2022-SSEN-00009, dictada por la
Segunda Sala del Tribunal Superior
Administrativo del diecisiete (17) de
enero de dos mil veintidós (2022).
En el municipio Santo Domingo Oeste, provincia Santo Domingo, República
Dominicana, a los doce (12) días del mes de diciembre del año dos mil veintidós
(2022).
El Tribunal Constitucional, regularmente constituido por los magistrados
M.R..G., presidente; R..D.F., primer sustituto; L.
.V.S., segundo sustituto; J.é A.A., A.L...B.
.M., J..P.C..K., V..J.C..P.,
D.G., M.V.M., J.A.V..G. y
E.V..A., en ejercicio de sus competencias constitucionales y
legales, específicamente las previstas en el artículo 185.4 de la Constitución; 9
y 94 de la Ley núm. 137-11, Orgánica del Tribunal Constitucional y de los
Procedimientos Constitucionales, del trece (13) de junio de dos mil once
(2011), dicta la siguiente sentencia:
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Expediente núm. TC-05-2022-0150, relativo al recurso de revisión constitucional de sentencia de amparo interpuesto por
el señor Á.M..V.L. contra la Sentencia núm. 0030-03-2022-SSEN-00009, dictada por la Segunda Sala
del Tribunal Superior Administrativo del diecisiete (17) de enero de dos mil veintidós (2022). Página 2 de 69
I. ANTECEDENTES
1. Descripción de la sentencia recurrida en revisión constitucional de
sentencia de amparo
La Sentencia núm. 0030-03-2022-SSEN-00009, objeto del presente recurso de
revisión constitucional de sentencia de amparo, fue dictada por la Segunda Sala
del Tribunal Superior Administrativo, el diecisiete (17) de enero de dos mil
veintidós (2022). Su dispositivo dictaminó lo siguiente:
PRIMERO: ACOGE el medio de inadmisión planteado por la
PROCURADURÍA GENERAL ADMNISTRATIVA; y, en consecuencia,
DECLARA INADMISIBLE, por carecer de objeto, la presente Acción
de A., de fecha 13 de septiembre del año 2021, interpuesta por el
señor ÁNGEL M.V.L., por intermedio de sus
abogados LICDOS. A.V.P. y F.
.V..P., en contra de la POLICÍA NACIONAL, con el
objeto de que “se ordene reparar los derechos vulnerados a la dignidad
humana, al debido proceso, derecho a la defensa, a la legalidad, la
seguridad jurídica y a la tutela judicial efectiva, en el procedimiento
sancionador, conforme a los actos núms. 999/2021 y 1000/2021, de
fecha 09 de agosto del año 2021”, en virtud de los artículos 69 y 72 de
la Constitución, 8 y 25 de la Convención Americana sobre Derechos
Humanos y 44 de la Ley núm. 834, de fecha 15 de julio de 1978, norma
jurídica del D.cho común aplicable a los procesos constitucionales;
por los motivos expuestos en el cuerpo de la presente decisión
SEGUNDO: DECLARA el presente proceso libre del pago de las costas
procesales, de conformidad con los artículos 72 de la Constitución y
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el señor Á.M..V.L. contra la Sentencia núm. 0030-03-2022-SSEN-00009, dictada por la Segunda Sala
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7.6 y 66 de la Ley núm. 137-11, de fecha 15 de junio de 2011, Orgánica
del Tribunal Constitucional y de los Procedimientos Constitucionales.
TERCERO:ORDENA a la Secretaria General que proceda a la
notificación de la presente sentencia a la parte accionante, señor
A.M..V..L.; a la parte accionada,
POLICÍA NACIONAL, así como a la PROCURADURÍA GENERAL
ADMINISTRATIVA, de acuerdo con los artículos 42 y 46 de la Ley
núm. 1494, de fecha 09 de agosto de 1947, que instituye la Jurisdicción
Contencioso-Administrativa y 92 de la Ley núm. 137-11, de fecha 15 de
junio de 2011, Orgánica del Tribunal Constitucional y de los
Procedimientos Constitucionales.
CUARTO: DISPONE que la presente sentencia sea publicada en el
Boletín del Tribunal Superior Administrativo, según el artículo 38 de
la Ley núm. 1494, de fecha 09 de agosto de 1947, que instituye la
Jurisdicción Contencioso- Administrativa.
La sentencia previamente descrita fue notificada al recurrente, señor Á.
.M.V.L. a través de su representante legal, el catorce (14) de
marzo de dos mil veintidós (2022), mediante el Acto núm. 298/2022,
instrumentado por el ministerial R.E..G.A.,
alguacil ordinario del Tribunal Superior Administrativo.
2. Presentación del recurso de revisión constitucional de sentencia de
amparo
El recurrente, señor Á..M.V..L., apoderó a este tribunal
constitucional del recurso de revisión constitucional contra la sentencia
anteriormente descrita, mediante escrito depositado en el Centro de Servicio
Presencial, el dieciocho (18) de marzo de dos mil veintidós (2022), y fue
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V..L., contra la Sentencia núm. 0030-03-2022-SSEN-00009,
dictada por la Segunda Sala del Tribunal Superior Administrativo, del
diecisiete (17) de enero de dos mil veintidós (2022).
SEGUNDO: ACOGER, en cuanto al fondo, el recurso de revisión
constitucional descrito en el ordinal anterior y, en consecuencia, REVOCAR
la Sentencia núm. 0030-03-2022-SSEN-00009, dictada por la Segunda Sala del
Tribunal Superior Administrativo, del diecisiete (17) de enero de dos mil
veintidós (2022).
TERCERO: DECLARAR INADMISIBLE la acción de amparo interpuesta
por el señor Á..M..V..L., contra la Policía Nacional, de
conformidad con la Ley núm. 137-11, Orgánica del Tribunal Constitucional y
de los Procedimientos Constitucionales, del trece (13) de junio de dos mil once
(2011).
CUARTO: ORDENAR la comunicación de esta sentencia, vía Secretaría,
para su conocimiento y fines de lugar, al accionante señor Á.M.
.V.L., así como a la accionada, Policía Nacional, y a la Procuraduría
General Administrativa, para los fines correspondientes.
QUINTO: DECLARAR el presente recurso libre de costas, de acuerdo con lo
establecido en el artículo 72, in fine, de la Constitución, y los artículos 7.6 y 66
de la Ley núm. 137-11, Orgánica del Tribunal Constitucional y de los
Procedimientos Constitucionales.
SEXTO: DISPONER la publicación de esta sentencia en el Boletín del
Tribunal Constitucional.
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Firmada: M.R.G., juez presidente; R.D.F., juez primer
sustituto; L..V..S., juez segundo Sustituto; J..A.A.uso,
juez; A..L.B.M., jueza; J.P..C.K., juez;
V..J..C..P., juez; D..G., juez; M..V.
.M., juez; J..A.V.G.uerrero, juez; E..V.A.,
jueza; G.A.V.R., secretaria.
VOTO SALVADO DEL MAGISTRADO
JUSTO P.C.K.
Con el debido respeto hacia el criterio mayoritario reejado en la sentencia, y
coherentes con la opinión que mantuvimos en la deliberación, ejercemos la
facultad prevista en los artículos 186 de la Constitución y 30 de la Ley núm.
137-11, Orgánica del Tribunal Constitucional y de los Procedimientos
Constitucionales. En tal sentido, presentamos nuestro voto particular, fundado
en las razones que expondremos a continuación:
1. De conformidad con la documentación que reposa en el expediente y los
hechos que alegan las partes, el conicto tiene su origen con la investigación
disciplinaria seguida en contra del señor Á.M..V..L., quien
se desempeñaba en la Policía Nacional con el rango de segundo teniente.
Inconforme con su suspensión, este accionó en amparo solicitando la anulación
de su suspensión. Sin embargo, la Segunda Sala del Tribunal Superior
Administrativo, actuando como tribunal de amparo, inadmitió la acción por
juzgar que carecía de objeto.
2. I.atisfecho con aquella decisión, el señor Á.M..V...
.L. recurrió en revisión ante el Tribunal Constitucional. Decidimos acoger
el recurso y revocar la sentencia de amparo por juzgar que carecía de
motivación suciente y, al avocarnos a conocer la acción, decidimos
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inadmitirla. Sin embargo, la mayoría del pleno decidió inadmitirla basándose
en el artículo 70(1) de la Ley núm. 137-11, indicando que la jurisdicción
contencioso-administrativa es una vía judicial efectiva para proteger los
derechos invocados.
3. Si bien coincidimos con la decisión de inadmitir, siendo coherentes con la
postura que hemos venido asumiendo desde el dos mil trece (2013),
discrepamos respetuosamente de la posición jada por la mayoría. E.demos
que la inadmisibilidad se sustentaba, más bien, en una notoria improcedencia,
con base en el artículo 70(3) de la Ley núm. 137-11. A continuación, sin
sacricar la esencia de nuestro criterio, hacemos una síntesis de nuestra
posición.
4. Nos referiremos, en primer lugar, a algunos elementos que caracterizan la
acción de amparo en República Dominicana (§ 1), para luego detenernos en lo
relativo a su admisibilidad (§ 2) y, nalmente, aterrizar en el caso concreto (§
3).
1. Algunos elementos fundamentales sobre la acción de amparo
5. Reriéndose a las garantías de los derechos fundamentales, la
Constitución consagra el amparo en su artículo 72, aportando, así, los
elementos esenciales que le caracterizan. Tal disposición reza de la siguiente
manera:
Toda persona tiene derecho a una acción de amparo para reclamar
ante los tribunales, por sí o por quien actúe en su nombre, la protección
inmediata de sus derechos fundamentales, no protegidos por el hábeas
corpus, cuando resulten vulnerados o amenazados por la acción o la
omisión de toda autoridad pública o de particulares, para hacer
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efectivo el cumplimiento de una ley o acto administrativo, para
garantizar los derechos e intereses colectivos y difusos. De
conformidad con la ley, el procedimiento es preferente, sumario, oral,
público, gratuito y no sujeto a formalidades.
6. Luego de la Constitución, la Ley núm. 137-11, regula el régimen del
amparo a partir de su artículo 65, indicando lo siguiente:
La acción de amparo será admisible contra todo acto omisión de una
autoridad pública o de cualquier particular, que en forma actual o
inminente y con arbitrariedad o ilegalidad maniesta lesione, restrinja,
altere o amenace los derechos fundamentales consagrados en la
Constitución, con excepción de los derechos protegidos por el Hábeas
Corpus y el Hábeas Data.
7. De las disposiciones anteriores se desprende que los derechos protegidos
por el amparo no son otros que los derechos fundamentales, salvo en la
situación excepcional de que no existiere una vía procesal ordinaria para la
protección de un derecho de rango legal que no es materialmente fundamental
o no tiene conexidad con un derecho fundamental
4
; situación en la que, en
virtud de los principios constitucionales de efectividad (artículo 68), tutela
judicial efectiva (artículo 69) y favorabilidad (artículo 74.4), reconocidos
también por la LOTCPC (artículos 7.1, 7.4 y 7.5)
5
, el amparo devendrá,
consecuentemente, en la vía procesal más idónea para la tutela de dicho
derecho
6
. Como se aprecia, en esta última eventualidad carecería de sentido y
4
J..P., E.. Comentarios a la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional y de los Procedimientos
Constitucionales. IUS NOVUM, E.B., Santo Domingo, 2.a edición, 2013, p. 175.
5
I..
6
I..
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utilidad cualquier discusión en torno a la inadmisibilidad de la acción de
amparo.
8. En n, la acción de amparo busca remediar, de la manera más completa y
abarcadora posible, cualquier violación o amenaza de violación a los derechos
fundamentales en perjuicio de una persona. Tal es —y no alguna otra— su
nalidad esencial y denitoria; tal es su naturaleza. Por tanto, con ese propósito,
el artículo 91 de la Ley núm. 137-11, establece que la sentencia que concede el
amparo se limitará a prescribir las medidas necesarias para la pronta y
completa restauración del derecho fundamental conculcado al reclamante o
para hacer cesar la amenaza a su pleno goce y ejercicio.
9. De esto último deriva la constatación de que el juez de amparo tiene un
rol particular, especíco, característico, que es, por cierto, sustancialmente
diferente al que corresponde al juez ordinario; asunto sobre el que volveremos
más adelante (§ 2.4).
2. Inadmisibilidad de la acción de amparo
10. Conforme se ha advertido, la Ley núm. 137-11, regula el régimen de
amparo en todos sus detalles, uno de los cuales —especialmente relevante para
el objeto de este voto— es el relativo a la facultad del juez de amparo para
inadmitir la acción de la cual ha sido apoderado. En efecto, el artículo 70 de la
referida norma establece las causas de inadmisibilidad de la acción de amparo:
1) Cuando existan otras vías judiciales que permitan de manera
efectiva obtener la protección del derecho fundamental invocado.
2) Cuando la reclamación no hubiese sido presentada dentro de los
sesenta días que sigan a la fecha en que el agraviado ha tenido
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conocimiento del acto u omisión que le ha conculcado un derecho
fundamental.
3) Cuando la petición de amparo resulte notoriamente improcedente.
11. A continuación, nos detendremos en el análisis de las causales primera y
tercera, que son las que resultan de interés en el caso que nos ocupa, no sin
antes subrayar que, en todo caso, el Tribunal Constitucional ha conceptuado
que la inadmisibilidad de la acción de amparo debe ser la excepción, siendo la
admisibilidad la regla (Sentencia TC/0197/13).
12. Contrario a la segunda causal, las otras dos (la existencia de otra vía
judicial efectiva y la notoria improcedencia) son menos precisas, pues abarcan
una amplia diversidad de situaciones, lo que hace más complejo asir sus
contenidos, objetos y alcances. Entre ambas, más aun, existe una línea divisoria
delgada y sutil que, con frecuencia, diculta la identicación precisa y objetiva
de cuál es la causal de inadmisibilidad que, en tal eventualidad —siempre
excepcional, como ya hemos dicho—, procede aplicar en cada caso. En efecto,
con más frecuencia de la deseable, la decisión de inadmitir una acción por
existir otra vía judicial efectiva, pareciera que puede ser tomada, también e
igualmente, por ser notoriamente improcedente; y viceversa. Es necesario,
pues, un esfuerzo para claricar y precisar dichas causales, de forma que las
decisiones al respecto sean tomadas de la manera más objetiva posible, lo que,
por supuesto, habrá que hacer siempre de forma casuística, atendiendo a las
particularidades de cada caso.
13. En este sentido, conviene examinar y responder algunas preguntas, tales
como: ¿cuál es la naturaleza de la causal de inadmisibilidad relativa a la
existencia de otra vía judicial efectiva?, ¿cómo determinarla?, ¿cómo
aplicarla?, ¿cuál es el signicado y el sentido del concepto «notoriamente
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improcedente» ?, y, asimismo, ¿cómo se puede identicar dicha notoria
improcedencia? Las respuestas a estas preguntas son fundamentales y es, pues,
esencial precisarlas.
14. Con esa intención, veamos, primero, la inadmisión por la existencia de
otra vía judicial efectiva (§ 2.1) y luego la notoria improcedencia (§ 2.2), para
presentar, así, nuestra visión de estas causales (§2.3), deteniéndonos luego
brevemente sobre los roles del juez de amparo y del juez ordinario (§ 2.4).
2.1. Existencia de otra vía judicial efectiva
15. Esta causal constituye una novedad aportada por la Ley núm. 137-11;
inexistente, pues, en las normas que regularon el amparo previamente y, por
tanto, desconocida en la doctrina y jurisprudencia dominicana. Así las cosas,
resulta útil conocer cuál es la visión que, respecto de la noción de otra vía
judicial efectiva, tiene la doctrina nacional e internacional.
16. Una primera cuestión es la de que no debe tratarse de cualquier otra vía
judicial, sino de una que sea efectiva. Al respecto, conviene recordar el criterio
desarrollado por la Corte Interamericana de D.chos Humanos, citado por este
tribunal constitucional en Sentencia TC/0030/12:
Que sean adecuados signica que la función de esos recursos, dentro
del sistema del derecho interno, sea idónea para proteger la situación
jurídica infringida». Esto para decir, que[,] si bien «en todos los
ordenamientos internos existen múltiples recursos», «no todos son
aplicables en todas las circunstancias». Por otro lado, «un recurso
debe ser, además, ecaz, es decir, capaz de producir el resultado para
el que ha sido concebido.
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17. Más aún, tanto la doctrina como la jurisprudencia han planteado que el
asunto no se remite solamente a la determinación de si la otra vía judicial es
efectiva o no, sino al establecimiento de que esa otra vía sea más efectiva que
el amparo. Así lo ha dicho S.: solamente si hay uno mejor que el amparo,
es decir, más expeditivo o rápido, o más ecaz, el amparo no será viable. Si
hay un proceso igual de útil que el amparo, el litigante es libre para emplear
este o el otro camino procesal
7
. Ha añadido lo siguiente:
No basta pues, que haya una vía procesal (de cualquier índole) para
desestimar un pedido de amparo; hay que considerar,
inexcusablemente, si tal trámite es auténticamente operativo para
enfrentar el acto lesivo. Resultaría harto fácil (y a la vez, farisaico),
rechazar una demanda de amparo por la simple razón de existir
acciones judiciales y administrativas que contemplaran el problema
litigioso, pues[,] con tal criterio, todo amparo resultaría prácticamente
desechable. Lo que debe determinarse, es si tales caminos son
efectivamente útiles para lograr «la protección del derecho o garantía
constitucional de que se trate».
8
18. Ha sido este, justamente, el criterio que ha fundado las decisiones de este
tribunal. En las Sentencias TC/0182/13, y TC/0017/14, por ejemplo, ha llegado
a tales conclusiones luego de analizar la situación planteada en conexión con
la otra vía llamada a brindar la protección que se demanda; o bien, como dice
S. y hemos citado poco antes, viendo y evaluando cuáles son los remedios
judiciales existentes.
7
En: J.P., E.. Op. Cit.
8
S., N.P.. D.cho procesal co nstitucional. Acción de amparo. En: E.C., G.. Tratado del proceso
constitucional de amparo. Gaceta Jurídica, SA. Editorial El Búho. Tomo I.L., Perú. 1.a edición, 2013, p. 530.
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19. Así, en las Sentencias TC/0021/12, TC/0182/13, y TC/0197/13, este
colegiado ya había jado criterios en ese sentido, tales como: en la especie no
existía otra vía tan efectiva como la acción de amparo; la existencia de otras
vías judiciales que permitan de manera efectiva obtener la protección del
derecho fundamental invocado; que no se trata de que cualquier vía pueda
satisfacer el mandato del legislador, sino que las mismas resulten idóneas a
los nes de tutelar los derechos fundamentales alegadamente vulnerados; y
que la acción de amparo es admisible siempre que no existan vías más efectivas
que permitan restaurar el goce de los derechos fundamentales que han sido
alegadamente vulnerados en el caso particular. En términos parecidos se
expresó en las Sentencias TC/0083/12 y TC/0084/12, en las que concluyó en
que el amparo, en vista de la sumariedad que caracteriza su procedimiento, no
era una vía más efectiva que la ordinaria.
20. Finalmente, es importante subrayar que la inadmisión de la acción de
amparo por existir otra vía judicial efectiva está condicionada no solo a que esa
otra vía sea más efectiva que el amparo, sino a que, además, se indique cuál es
esa otra vía y cuáles son las razones por las cuales ella es más efectiva. El
tribunal, en efecto, dejó claro en Sentencia TC/0021/12, que
el ejercicio de la mencionada facultad de inadmisión se encuentra
condicionada a la identicación de la vía judicial que el tribunal
considere idónea, así como de las razones por las cuales la misma
reúne los elementos de ecacia requeridos por el legislador.
21. Asimismo, en Sentencia TC/0097/13, reiteró los términos de sus
Sentencias TC/0030/12, TC/0083/12, TC/0084/12 y TC/0098/12, y estableció
que
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[e]l juez de amparo tiene la obligación de indicar la vía que considera
idónea, cuando entienda que la acción de amparo es inadmisible,
teniendo la responsabilidad de explicar los elementos que permitan
establecer si la otra vía es o no ecaz.
22. De esa forma, el tribunal se ha referido a la anidad entre el objeto del
conicto y la naturaleza de la otra vía en materia contencioso-administrativa
(Sentencias TC/0030/12, TC/0097/13, TC/0156/13, TC/0225/13, TC/0234/13),
inmobiliaria (Sentencias TC/0031/12, TC/0098/12), civil (Sentencias
TC/0244/13, TC/0245/13, TC/0269/13), penal (Sentencias TC/0084/12,
TC/0261/13), entre otros. En esos casos, además del criterio de anidad entre
el objeto del conicto y la naturaleza de la otra vía judicial, se mezclan también
elementos relativos a la dicultad —cuando no a la imposibilidad— del juez
de amparo para administrar las pruebas del asunto que se ha puesto en sus
manos; elementos que constituyen otro de los criterios que hemos identicado
entre los que fundan las decisiones de inadmisión de este colegiado por la
causal de existir otra vía judicial efectiva: el criterio relativo a las limitaciones
del juez de amparo para resolver algunos casos, que es el que expondremos
inmediatamente a continuación. A pesar de la señalada mezcla, estos casos son
expuestos en el marco de este criterio, en el entendido de que el mayor peso en
la fundamentación de las respectivas decisiones hace más relación con este
criterio que con el próximo.
23. En Sentencia TC/0083/12, el tribunal derivó el asunto ante el juez de los
referimientos o ante el juez apoderado del embargo, en el entendido de que el
procedimiento de referimiento está previsto para resolver los casos urgentes,
de manera tal que[,] siguiendo el mismo[,] existe la posibilidad de obtener
resultados en un plazo razonable, sentando un criterio relativo a las
limitaciones del juez de amparo para resolver algunos casos.
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24. Asimismo, en Sentencia TC/0118/13, el tribunal vericó que la accionante
había ya interpuesto una acción idónea y correspondiente para remediar la
alegada vulneración de derechos, sentando un criterio relativo a la constatación
de que el conicto en cuestión ya está siendo llevado en la otra vía. Finalmente,
en Sentencia TC/0234/13, el tribunal se rerió al criterio de la posibilidad de
que en la otra vía judicial puedan dictarse medidas cautelares.
25. En n que, en relación con la inadmisión de la acción de amparo por existir
otra vía judicial efectiva, hemos identicado que el tribunal ha establecido
criterios relativos a (1) la anidad entre el objeto del conicto y la naturaleza
de la otra vía, (2) las limitaciones del juez de amparo para resolver algunos
casos, cuya solución implica auscultar el fondo de la cuestión, (3) la
constatación de que el conicto que contiene la acción de amparo ya está siendo
llevado en la otra vía, y (4) la posibilidad de que en la otra vía puedan dictarse
medidas cautelares.
2.2. Notoria improcedencia
26. Respecto de esta causal, conviene recordar que, contrario a la anterior, ella
era conocida en la doctrina nacional, toda vez que se encontraba consagrada en
las normas que regularon el amparo previamente, es decir la Ley núm. 437-06,
y la Resolución de la Suprema Corte de Justicia, del veinticuatro (24) de febrero
de mil novecientos noventa y nueve (1999), si bien en esta última usaba el
concepto «ostensiblemente improcedente». Tuvo, sin embargo, poco desarrollo
doctrinal y jurisprudencial. Por tanto, respecto de ella, el reto es parecido al que
presenta el desarrollo de la noción contenida en la causal anterior para la
doctrina y la jurisprudencia nacionales, en particular para el Tribunal
Constitucional dominicano.
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Expediente núm. TC-05-2022-0150, relativo al recurso de revisión constitucional de sentencia de amparo interpuesto por
el señor Á.M..V.L. contra la Sentencia núm. 0030-03-2022-SSEN-00009, dictada por la Segunda Sala
del Tribunal Superior Administrativo del diecisiete (17) de enero de dos mil veintidós (2022). Página 57 de 69
27. «Notoriamente» se refiere a una calidad que es manifiesta, clara, evidente,
indudable, patente, obvia, cierta, de tal forma que aquello que tiene esa calidad
no amerita discusión. Entretanto, la «improcedencia» significa, pues, que algo
no es procedente. Es la calidad de aquello que carece de fundamento jurídico
adecuado, o que[,] por contener errores o contradicciones con la razón, o
haber sido presentado fuera de los plazos oportunos, no puede ser admitido o
tramitado
9
. Se trata de un concepto que tiene raigambre jurídico-procesal. La
inadmisibilidad, por su parte, constituye una condición que tiene un trámite,
una demanda, una acción u otro procedimiento judicial, que ha sido calificado
como no viable por el funcionario o juzgador a cargo, por problemas de forma
o fallas jurídicas
10
.
28. La notoria improcedencia se trata de una noción vaga, abierta e imprecisa.
Ella, sin embargo, se puede denir —y solo se puede denir, subrayamos— a
la lectura de los artículos 72 de la Constitución y 65 de la Ley núm. 137-11. En
dichos textos se consagra la naturaleza de la acción de amparo, a la que, por su
esencialidad respecto del contenido de este voto, nos referimos al inicio.
29. En efecto, en la medida en que se dene la naturaleza y el alcance de la
acción de amparo, también se dene su improcedencia. Así, de su lectura se
colige que, en la medida en que ella está destinada a la protección judicial de
derechos fundamentales vulnerados o amenazados, cuando dicha acción se
interpone con la nalidad de proteger otros derechos —derechos que no sean
fundamentales; derechos subjetivos, cuya protección se garantiza
adecuadamente mediante los procesos comunes por tratarse de un asunto de
legalidad ordinaria—, es decir, derechos que no son fundamentales, esa acción
ha de resultar, entonces, notoriamente improcedente.
9
Diccionario hispanoamericano de D.cho. Tomo 1 A/K. Grupo L.E.. 1.a edición. 2008, p. 1062.
10
I.., p. 1071.
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el señor Á.M..V.L. contra la Sentencia núm. 0030-03-2022-SSEN-00009, dictada por la Segunda Sala
del Tribunal Superior Administrativo del diecisiete (17) de enero de dos mil veintidós (2022). Página 58 de 69
30. De igual manera, cuando la acción de amparo se interpone con la nalidad
de proteger derechos fundamentales como el de la libertad —protegido, según
la ley, por el habeas corpus y excluido taxativamente por el referido artículo 72
constitucional—, esa acción de amparo ha de resultar, entonces, notoriamente
improcedente. Asimismo, cuando la acción de amparo se plantea con la
nalidad de proteger derechos fundamentales como el derecho a la
autodeterminación o libertad informativa —protegido, según la ley, por el
habeas data y excluido taxativamente por el referido artículo 65 de la Ley
núm.137-11—, esa acción ha de ser considerada como notoriamente
improcedente. Lo mismo ocurre cuando la acción de amparo procura el
cumplimiento o ejecución de una sentencia; posibilidad que ha sido excluida
por el referido artículo 72 constitucional, pues el mismo solo se reere a la
posibilidad de hacer efectivo el cumplimiento de una ley o acto administrativo.
Esa acción ha de ser, también, notoriamente improcedente.
31. Se trata, como se aprecia, de situaciones procesales que, sin precisar
análisis del fondo de la cuestión principal, escapan del ámbito de atribuciones
del juez de amparo, por existir otros mecanismos legales claramente
identicados por el legislador para la efectiva tutela de los derechos
involucrados y que, entonces, hacen al amparo maniestamente improcedente
y deben, por tanto, conducir a la inadmisión de la acción.
32. En todo caso, compartimos el criterio de que la inadmisibilidad del
amparo por su notoria improcedencia debe aplicarse con suma cautela y
prudencia, de modo que se declaren inadmisibles los amparos maniestamente
improcedentes
11
.
11
J.P.. E.. Op. cit., p. 195.
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2.3. Nuestra visión
33. A continuación, plantearemos nuestra visión respecto de ambas causales;
más especícamente, respecto del razonamiento que debe seguirse para
determinar la una o la otra.
34. Una primera cuestión salta a la vista, y es la de que ambas causales son
excluyentes entre sí y, por tanto, el razonamiento para llegar a una debe ser
diferente al razonamiento para llegar a la otra; o bien, que las razones que
fundan la decisión en un sentido no pueden servir para fundar la decisión en el
otro sentido.
35. Una segunda cuestión es que el análisis para determinar la existencia de
otra vía judicial efectiva debe realizarse comparando la vía del amparo con esa
otra vía. Como ya se ha dicho, habría que determinar la existencia de otra vía
más efectiva que la del amparo; énfasis que, como hemos pretendido evidenciar
más arriba, no siempre se ha hecho al aplicar esta causal de inadmisión. En este
sentido, hay que tener presente que la opción por otra vía judicial más efectiva
ha de tomarse entre dos vías que son efectivas, que no en virtud de que el juez
de amparo no posea la atribución para conocer de la cuestión que se le ha
planteado, no solo porque se desnaturaliza tal decisión, sino también porque,
en tal escenario, lo pertinente sería, entonces, decidir la inadmisión de la acción
por su notoria improcedencia.
36. Como ha armado J.P.:
[l]a clave radica en evaluar la notoria improcedencia de un amparo a
partir del artículo 72 de la Constitución, el cual establece que se trata
de una acción para la protección de derechos fundamentales, derechos
que no se encuentran protegidos por el habeas corpus, que hayan sido
vulnerados o amenazados y que dicha vulneración o amenaza sea
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consecuencia de la acción o la omisión de una autoridad pública o de
un particular.
12
37. De la lectura de los artículos 72 de la Constitución y 65 de la Ley núm.
137-11 se colige que, cuando dicha acción se interpone con la nalidad de (1)
proteger derechos que no sean fundamentales (derechos subjetivos, cuya
protección se garantiza mediante los procesos comunes, regidos por la
legalidad ordinaria); (2) proteger derechos fundamentales como el de la
libertad, protegido especialmente por el habeas corpus y excluido
taxativamente del ámbito de la acción de amparo por el referido artículo 72 de
la Constitución; (3) proteger derechos fundamentales como el de la
autodeterminación informativa, protegido especialmente por el habeas data y
excluido taxativamente del ámbito de la acción de amparo por el artículo 65 de
la Ley núm. 137-11; o (4) hacer cumplir o ejecutar una sentencia —también
excluido por el referido artículo 72—, esa acción no cumple con los
presupuestos establecidos en el texto constitucional señalado y,
consecuentemente, debe ser declarada inadmisible por ser notoriamente
improcedente, de conformidad con el artículo 70 (3) de la Ley núm.137-11.
38. En todo caso, se trata, como se aprecia, de situaciones procesales que, sin
precisar análisis del fondo de la cuestión principal, escapan del ámbito de
atribuciones del juez de amparo, por existir otros mecanismos legales
claramente identicados por el legislador para la efectiva tutela de los derechos
involucrados y que, entonces, hacen al amparo maniestamente improcedente
y deben, por tanto, conducir a la inadmisión de la acción.
39. Una parte de la doctrina dominicana se reere a este asunto y arma que,
por su lado, el artículo 65 de la Ley núm. 137-11 establece lo que denomina
12
J.P., E.. Op. cit., p. 194.
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como presupuestos esenciales de procedencia
13
, los cuales deben cumplirse
para que la acción de amparo sea admisible. Estos presupuestos serían los
siguientes:
(1) estar en presencia de una agresión a derechos fundamentales;
(2) que la agresión se constituya por la existencia o la amenaza de
una acción u omisión lesiva, proveniente de una autoridad o particular;
(3) que sea patente la actualidad o la inminencia de la vulneración o
amenaza;
(4) que sea maniesta la arbitrariedad o la ilegalidad de la
vulneración o amenaza; y
(5) que exista la certeza respecto del derecho fundamental vulnerado
o amenazado.
40. Somos partícipes de estos presupuestos esenciales de procedencia, los
cuales deben ser vericados cada vez, si bien a estos agregaríamos los últimos
tres mencionados previamente. De esta forma, la acreditación de dichos
presupuestos constituyen «un “primer ltro” que debe sortear el amparista, por
lo que[,] en ausencia de cualquiera de éstos, la acción de amparo “resulta
notoriamente improcedente” conforme el artículo 70.3 de la LOTCPC»; todo
sin perjuicio de que este «primer ltro» incluya, de conformidad con la doctrina
y jurisprudencia del artículo 44 de la Ley núm. 834 —aplicada por este
colegiado constitucional en virtud del principio de supletoriedad—, razones de
inadmisión como las de cosa juzgada, falta de objeto, entre otras.
41. Una vez vericada la procedencia de la acción porque cumple con los
referidos presupuestos, es que procede evaluar si esa acción es o no igual o más
13
T. de Sosa, F.; P.S., Y.. El amparo como proceso subsidiario: crítica al voto disidente de la
TC/0007/12. En: Crónica jurisprudencial dominicana; E.F.; año I, número I; enero-marzo 2012; p. 33.
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efectiva que otra vía judicial. No es posible, en efecto, que una acción de
amparo que cumpla con los «presupuestos esenciales de procedencia» no sea
efectiva para atender la petición que a través de ella formula el amparista. En
otras palabras, al concluir que una acción de amparo cumple con los referidos
presupuestos, se estará concluyendo, al mismo tiempo, que dicha acción resulta
efectiva para atender el asunto contenido en ella. Tal conclusión implicará
automáticamente que el amparo constituye una vía efectiva para proteger el
derecho alegadamente vulnerado o amenazado
14
. No tiene sentido, en efecto,
el análisis de la efectividad de otra vía judicial, en comparación con la del
amparo, si la acción de que se trata es improcedente.
42. Así, solo después de vericada la procedencia de la acción, es que los
jueces deberían ponderar la causa de inadmisibilidad relativa a la existencia
de otras vías judiciales que permitan obtener de manera efectiva la protección
del derecho fundamental invocado
15
. En tal sentido:
[e]l establecimiento de la causa de inadmisibilidad relativa a la
existencia de otras vías judiciales que permitan obtener la protección
efectiva del derecho fundamental lesionado constituye una suerte de
«segundo ltro» para habilitar la procedencia del amparo, luego de
que la evaluación de la pretensión del amparista haya superado el
«primer ltro».
16
43. En efecto, para determinar la admisibilidad de la acción de amparo, debe
tomarse en cuenta y vericarse, así, en este orden especíco, que:
(1) la acción de amparo no esté prescrita, de conformidad con el artículo 70
de la Ley núm. 137-11);
14
T. de Sosa, F.; P.S., Y.. Op. Cit., p. 45.
15
I.., p. 33.
16
I.., p. 45.
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(2) los referidos presupuestos esenciales de procedencia se cumplan y que,
asimismo, no exista otra causa de inadmisibilidad de derecho común, de
conformidad con los artículos 72 de la Constitución, 65 y 70 (3) de la Ley núm.
137-11, y 44 de la Ley núm. 834; y, nalmente,
(3) no exista una vía judicial más efectiva para remediar la violación, de
conformidad con el artículo 70 (1) de la Ley núm. 137-11.
2.4. Los roles del juez de amparo y del juez ordinario
44. Antes de detenernos en el caso concreto, es útil y conveniente enfatizar lo
relativo a la agresión a derechos fundamentales como un presupuesto esencial
de procedencia de la acción de amparo, si bien ello pudiera parecer obvio; y,
en tal sentido, subrayar la verdadera naturaleza de la acción de amparo y,
consecuentemente, su admisibilidad. En este punto, conviene retener un asunto
en particular: no toda violación a derechos lo es a derechos fundamentales y
que, por eso mismo, no toda violación a derechos debe ser perseguida mediante
una acción de amparo.
45. Resulta importante subrayar que, como hemos dicho reiteradamente en
estas líneas, el amparo busca remediar y/o subsanar violaciones o amenazas a
derechos fundamentales, de manera que la actuación del juez de amparo está
46. En el mismo sentido, la doctrina española ha aclarado que el amparo
judicial ordinario
17
es un procedimiento preferente y sumario mediante el cual:
17
Se refiere al amparo previsto en el artículo 53.2 de la Constitución española, el cual establece: Cualquier ciudadano podrá
recabar la tutela de las libertades y derechos reconocidos en el artículo 14 y la Sección 1ª. del Capítulo II ante los
Tribunales ordinarios por un procedimiento basado en los principios de preferencia y sumariedad. Aparte, existe el
«amparo constitucional» que, en nuestro caso, constituye el recurso de revisión constitucional de decisiones
jurisdiccionales.
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ha de perseguirse el cese de la situación contraria al derecho
fundamental que impide al sujeto disfrutar de dicho derecho, impedir
que la violación pueda producirse, así como reponer al titular lo antes
posible en el ejercicio de su derecho fundamental. A esta intervención
judicial la calicamos de «preclusiva» precisamente porque tiene como
objetivo evitar que la violación se produzca, o poner n de manera
inmediata a la violación y porque genera, también de forma inmediata,
la restitución en el disfrute del derecho fundamental violado.
18
47. Como se aprecia, en la puntualización —por demás fundamental— de lo
anterior toma relevancia la precisión de los roles que corresponden al juez
ordinario y al juez de amparo, respectivamente; asunto sobre el que, en párrafos
anteriores, habíamos advertido que volveríamos.
48. En este sentido, es útil recordar que dichos roles son excluyentes, en aras
de salvaguardar la integridad de sus respectivos ámbitos de actuación, evitando
superposiciones y colisiones, de tal forma que el juez de amparo no debe
conocer cuestiones que son atinentes a la legalidad ordinaria y que, como tales,
deben ser resueltas por el juez ordinario a través de los condignos
procedimientos judiciales establecidos al respecto por la ley. Y es que el papel
del juez de amparo es reestablecer la lesión a derechos fundamentales, o
impedir que la conculcación se produzca; función que no se extiende, tal cual
lo arma el Tribunal Constitucional español, a:
[l]a mera interpretación y aplicación de las leyes, ni a la decisión de
decidiendo conictos intersubjetivos de intereses, subsumiendo los
hechos en los supuestos jurídicos contemplados por las normas, con la
determinación de las consecuencias que de tal operación lógico-
jurídica se deriven y que en denitiva supongan la decisión de
18
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cuestiones de mera legalidad, las que pertenece decidir con
exclusividad a los Jueces y Tribunales comunes. (ATC 773/1985)
49. Así las cosas, el juez de amparo no puede tomarse el papel y las funciones
de lo que por ley corresponde dirimir a los jueces ordinarios, puesto que, en tal
eventualidad, estaría contradiciendo su propia naturaleza y rol. Se trata, en
efecto, de no convertir al amparo en un proceso en que se discutan materias
ajenas a su ámbito de protección
19
y de tener presente, en todo caso, que, como
ha dicho el Tribunal Constitucional peruano en unos párrafos que bien aplican
a nuestra realidad, la experiencia jurisdiccional ha demostrado que el uso
indiscriminado e irrazonable de las acciones de garantía genera […] la
depreciación de la majestad de la justicia constitucional
20
.
3. Caso concreto
50. Tal como ya hemos expuesto, la mayoría del Tribunal Constitucional,
actuando como tribunal de amparo, optó por inadmitir la acción por la
existencia de otra vía judicial efectiva. E.os de acuerdo con que, real y
efectivamente, el juez de amparo no podía conocer la acción y que, por ende,
esta debía ser inadmitida. Sin embargo, no compartimos que dicha inadmisión
sea en virtud de la existencia de otra vía efectiva, conforme los términos del
artículo 70(1) de la Ley núm. 137-11, sino, más bien, por tratarse de una acción
notoriamente improcedente, con base en el artículo 70(3).
51. Ya hemos visto que, para aplicar la inadmisibilidad del artículo 70(1),
debe hacerse un esfuerzo comparativo entre la acción de amparo y la otra acción
judicial, a los nes de establecer cuál es más efectiva. En la especie, la notoria
improcedencia se deriva de la naturaleza misma de la cuestión que es, si se
19
E.C., G.. Op. cit., p. 515.
20
STC Exp. No. 3283-2003-AA/TC. En: E.C., G.. Op. cit., p. 516.
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ausculta bien, impropia del ámbito del amparo y atinente a la legalidad
ordinaria.
52. En realidad, la razón por la cual el Tribunal Constitucional entiende que
el juez de amparo no puede conocer estas acciones es porque la jurisdicción
contencioso-administrativa es la idónea para proteger los derechos
supuestamente vulnerados. En efecto, no corresponde al juez de amparo decidir
sobre conictos de índole laboral entre funcionarios y la administración
pública.
53. De hecho, así mismo lo expresó la mayoría del pleno al indicar que los
asuntos relacionados a conictos de carácter laboral que se susciten entre la
Policía Nacional y sus miembros, son de la competencia de la vía contenciosa
administrativa en atribuciones ordinarias, en vista de que en la especie lo que
se da es la existencia de un conicto de carácter laboral entre el amparista y
la Policía Nacional, en torno al proceso de investigación interna tendente a un
proceso administrativo disciplinario que ha sido abierto en su contra.
54. Esta atribución de funciones tiene una lógica innegable, ya que es la
jurisdicción contencioso-administrativa que tiene la responsabilidad de
escudriñar el proceso administrativo seguido para valorar si la desvinculación
se ajustaba a la normativa. Además, es la propia Constitución en su artículo
165(3) la que indica que es atribución de la jurisdicción contencioso-
administrativa conocer y resolver en primera instancia o en apelación, de
conformidad con la ley, las acciones contencioso administrativas que nazcan
de los conictos surgidos entre la Administración Pública y sus funcionarios y
empleados civiles. Todo esto reeja que el asunto se adentra en tema de
legalidad ordinaria.
55. Armar, como ha hecho la mayoría, que la acción de amparo es
inadmisible por existir otra vía, aplicando, además, las motivaciones recién
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transcritas, no solo supone una incongruencia, sino que implica que es
procedente accionar en amparo con estos nes, pero que se trata de una vía
menos efectiva que la ordinaria. Esta decisión deja, pues, abierta la posibilidad
de que, en casos como estos, el amparo pudiera ser admitido y,
consecuentemente, conocido; es decir, que deja abierta la posibilidad de que, a
través de acciones de amparo, se proceda a determinar y resolver sobre
conictos laborales entre funcionarios y la administración pública, en
contravención a las medidas que pueda adoptar el juez de lo contencioso-
administrativo.
56. Así, pues, aquello que corresponde hacer al juez contencioso-
administrativo no puede hacerlo el juez de amparo, puesto que la acción de
amparo, conforme explicamos, busca remediar violaciones o amenazas de
violaciones inmediatas e inminentes a derechos fundamentales, debiendo
limitar su decisión a ese asunto central y denitorio, que no es otro que la
eliminación de la vulneración o de la amenaza de vulneración a un derecho
fundamental. En n, en la especie lo que procedía era declarar la acción
notoriamente improcedente, en virtud de que la cuestión tratada es relativa a la
legalidad ordinaria, no satisfaciendo, así, el «primer ltro» de los referidos
«presupuestos esenciales de procedencia».
57. Por tanto, nuestra posición es que la mayoría del pleno erró en la
motivación de su decisión, debido a que la acción de amparo era ciertamente
inadmisible, pero por ser notoriamente improcedente, al tratarse de una
cuestión que no corresponde dirimir al juez de amparo, sino a los tribunales
correspondientes del Poder Judicial.
Firmado: Justo P.C.K., juez
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del Tribunal Superior Administrativo del diecisiete (17) de enero de dos mil veintidós (2022). Página 68 de 69
VOTO SALVADO DEL MAGISTRADO
V.J.C.P.
Con el mayor respeto, ejerciendo las facultades constitucionales y legales que
nos incumben, nos permitimos discrepar de la sentencia precedente mediante
la emisión de un voto particular. Nuestra disensión estriba en la errónea
aplicación efectuada por el pleno, respecto al art. 70.1 de la Ley núm. 137-11
(existencia de otra vía efectiva), como fundamento de la inadmisión de la
acción de amparo. Estimamos, en cambio, que se debió optar por el art. 70.3 de
este último estatuto (notoria improcedencia).
Estimamos errónea la solución adoptada, en vista de la insatisfacción de los
presupuestos de procedencia inherentes a la acción de amparo, los cuales se
derivan de los arts. 72 constitucional y 65 de la Ley núm. 137-11. Esta última
disposición legal dispone, en efecto, lo siguiente:
Actos Impugnables. La acción de amparo será admisible contra todo
acto omisión de una autoridad pública o de cualquier particular, que
en forma actual o inminente y con arbitrariedad o ilegalidad manifiesta
lesione, restrinja, altere o amenace los derechos fundamentales
consagrados en la Constitución, con excepción de los derechos
protegidos por el Hábeas Corpus y el Hábeas Data
21
.
O. en la norma citada el presupuesto atinente a la exigencia de la
naturaleza fundamental del derecho vulnerado, contrario a las violaciones
imputadas en la especie, de naturaleza meramente legal. El Tribunal
Constitucional ha dictaminado en múltiples oportunidades que la acción de
amparo tiene por objeto exclusivo la protección de derechos fundamentales:
21
Subrayado nuestro.
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del Tribunal Superior Administrativo del diecisiete (17) de enero de dos mil veintidós (2022). Página 69 de 69
d. Asimismo, la acción de amparo constituye un mecanismo procesal
concebido para proteger derechos fundamentales que resulten
vulnerados o amenazados por la acción u omisión ilegal y arbitraria de
toda autoridad pública o de particulares (Art. 72 de la Constitución de la
República y 65 de la Ley núm. 137-11). La acción de amparo supone la
existencia de un derecho fundamental cuya titularidad resulta
incontrovertida o no discutida, pues su objeto como acción constitucional
es salvaguardar dichos derechos de actuaciones u omisiones ilícitas. Por
tanto, no corresponde al juez de amparo dilucidar a quien pertenece la
titularidad de un derecho fundamental, pues esa labor compete a los
jueces ordinarios. […]
22
.
En este contexto, según hemos afirmado más arriba, se impone concluir que la
acción debió haber sido inadmitida por la causal de notoria improcedencia, de
acuerdo con el aludido art. 70.3 de la Ley núm. 137-11. Hemos formulado este
planteamiento en múltiples votos anteriores a los cuales nos remitimos
23
.
Firmado: V.J.C.P., juez
La presente sentencia es dada y firmada por los señores jueces del Tribunal
Constitucional que anteceden, en la sesión del Pleno celebrada el día, mes y
año anteriormente expresados, y publicada por mí, secretaria del Tribunal
Constitucional, que certifico.
G.A.V.R.
Secretaria
22
Sentencia TC/0839/18, de diez (10) diciembre, pág. 11, literal d [subrayados nuestros]. V., entre otros múltiples
Sentencias: TC/0147/13, TC/0187/13, TC/0241/13, TC/0254/13, TC/0276/13, TC/0010/14, TC/0074/14, TC/0004/15,
TC/0131/15, TC/0295/15, TC/0359/15, TC/0582/15, TC/0591/15, TC/0613/15, TC/0624/15.
23
En este sentido, pueden ser consultados los votos de nuestra autoría que figuran, entre otras, en las siguientes sentencias:
TC/0095/15, TC/0101/15, TC/0109/15, TC/0141/15, TC/0173/15, TC/0174/15, TC/0230/15, TC/0274/15, TC/0291/15,
TC/0300/15, TC/0316/15, TC/0323/15, TC/0326/15, TC/0327/15, TC/0368/15, TC/0374/15, TC/0382/15, TC/0395/15,
TC/0413/15, TC/0419/15, TC/0553/16, TC/0568/16.
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